第一篇：論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設(shè)1

論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設(shè)*———

為紀(jì)念我國人大制度五十年而作（下）

論人民代表大會制度的完善與中國憲政建設(shè)* ———為紀(jì)念我國人大制度五十年而作（下）

●鄒平學(xué)

三、完善人民代表大會制度的具體途徑

（一）完善人民代表大會制度必須堅持和把握的原則

完善人民代表大會制度是政治體制改革的重要內(nèi)容，是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展，是社會主義政治文明發(fā)展的組成部分，為此必須堅持和把握以下幾個原則：

一是必須堅持“三個代表”重要思想。“三個代表”重要思想是在新的歷史時期我們黨和國家的指導(dǎo)思想，是全面建設(shè)小康社會、指導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各個領(lǐng)域不斷發(fā)展進步的強大理論武器，自然也是完善人大制度的指導(dǎo)思想。實踐中正在實施或準(zhǔn)備推出實施的人大各項制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個代表”重要思想為標(biāo)準(zhǔn)，符合的就應(yīng)該堅持，不符合的就予以完善甚至摒棄。

二是要堅持五個“有利于”作為完善人大制度的總目標(biāo)。十六大報告指出：“推進政治體制改革要有利于增強黨和國家的活力，發(fā)揮社會主義制度的特點和優(yōu)勢，充分調(diào)動人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步?！边@“五個有利于”既是繼續(xù)推進政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標(biāo)；

三是要正確處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使職權(quán)的關(guān)系，按照黨的十六大政治報告提出的“把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的要求，切實加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握執(zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平。最關(guān)鍵的就是各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要作到嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。加強政權(quán)建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準(zhǔn)則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。可以說，中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是新時期完善人民代表大會制度的根本出路。四是要堅持從我國國情出發(fā)，總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗，同時借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度的模式。要著重加強人民代表大會的具體制度建設(shè)。人民代表大會制度是根本政治制度，但任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發(fā)揮實效。我國的人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善。長期以來，人民代表大會制度建設(shè)過程中確實存在“重內(nèi)容、輕形式”、“重實體、輕程序”的不足，只重視人民民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設(shè)、輕視民主程序的健全。因此，高度重視人民代表大會制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。

（二）提高各級代表的素質(zhì)與執(zhí)政能力，充分發(fā)揮代表作用

任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。所以，從代表這一政治主體入手，有助于抓住完善人大制度的根本。因為各級代表是各級權(quán)力機關(guān)的組成人員，他們的素質(zhì)和執(zhí)政能力如何直接關(guān)系到整個代表大會的作用發(fā)揮。為此，要做到：

1、完善代表的選舉辦法。（1）適時擴大直接選舉的層面，直至最終實現(xiàn)全國人大代表的直接選舉。直接選舉較間接選舉有許多明顯的優(yōu)勢，目前只在縣、鄉(xiāng)兩級人大實行直接選舉，有必要適時逐步提高直接選舉的層次，為人大制度打下更為堅實的民主基礎(chǔ)；（2）在條件成熟的情況下逐步取消城鄉(xiāng)代表的每一代表人口數(shù)的不平等比例規(guī)定，為解決三農(nóng)問題提供民意機制和制度保障?，F(xiàn)實的不平等規(guī)定帶來城鄉(xiāng)不平等、拉大城鄉(xiāng)差距，不利于工農(nóng)聯(lián)盟；（3）改進和健全代表候選人的提名程序。在推薦代表候選人階段，應(yīng)適當(dāng)限制各政黨、團體提名，充分發(fā)動選民或代表聯(lián)名提名，合法提名一律列入初步候選人名單；在醞釀、討論、協(xié)商階段，必須平等對待各政黨、團體的提名和選民或代表的提名，改變硬性規(guī)定代表構(gòu)成和各種比例代表制的做法，拓展選民或代表參政議政的基礎(chǔ)；（4）增強選舉的競爭性，保障素質(zhì)高的候選人能夠當(dāng)選。有必要改進候選人的提名方法，適當(dāng)放寬對于候選人的提名限制。同時改變以往代表候選人與選民或代表的被動式溝通方式，采取主動溝通方式，激發(fā)候選人的參政熱情、民族意識及政治責(zé)任感，建立競選制度使高素質(zhì)的候選人能夠當(dāng)選為代表；（5）推行與擴大界別選舉制，使之與地域代表制有機結(jié)合。目前我國的界別選舉只在人民解放軍范圍內(nèi)進行，為優(yōu)化代表構(gòu)成，可以適當(dāng)推進和擴大界別選舉的范圍，比如教育、科技、文化、衛(wèi)生、宗教、少數(shù)民族、歸僑、臺胞臺屬等特定界別，使其與地域代表制更好地結(jié)合。

2、逐步建立專職代表制。（1）減少代表名額。在代表的人數(shù)問題上，既要考慮到代表的廣泛性，又要考慮到發(fā)揮議事效能等諸種因素。專職代表制下，代表具有更高的素質(zhì)，減少代表數(shù)額，有利于代表發(fā)揮個人能動性，充分討論決定問題，同時也降低了決策成本，節(jié)省了大量人力和經(jīng)費；（2）有計劃、有步驟地推行代表專職化。有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實行專職代表制，自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。全國人民代表大會相對于省級人民代表大會及省級以下人民代表大會而言，其負(fù)擔(dān)的職能更多，更重要，因而更加迫切要求全國人民大會代表有足夠的時間和精力熟悉全國各地的情況，而只有代表專職化才能保證他們做到這一點。在全國人大代表專職化以后，在省一級實行人大代表專職可以先在某些條件較好的省份試點，然后自上而下逐步推廣。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎(chǔ)上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數(shù)額，當(dāng)所有代表都完成專職化后（肯定是較長遠(yuǎn)的時期），可以考慮取消縣級以上各級人大設(shè)立常委會的做法（現(xiàn)行的兩級架構(gòu)有可能導(dǎo)致常委會凌駕于大會之上，比如常委會通過的法律案或人事任免案，假如在代表大會上表決，可能不同意通過，從而損害代表大會的最高權(quán)威性）；（3）大大增加例會會期。專職代表制下，人大代表成為一種職業(yè)代表行使職權(quán)有了充分的時間精力保障。因此，有可能建立經(jīng)常性的會議制度以提高人大的議事廣度、深度和效率。資本主義國家的議會由于采取專職代表制，議會的例會一般時間較長，我國一旦推行專職代表制，可以參照現(xiàn)行人大常委會的作法，即每兩個月召開一次會議，每次會議15至30天，保證每年有大約一半的例會時間，使之勝任代表人民行使國家權(quán)力神圣職責(zé)；（4）大力加強物質(zhì)保障和法律保障。在西方國家，議員都有相當(dāng)優(yōu)厚的職位工資、津貼以保障能夠安心工作、聘請助手和秘書。我國推行代表專職化，代表一旦當(dāng)選必須辭去原有工作和職務(wù)，專心奉職，為使之安心履行職務(wù)必須保證代表有優(yōu)厚的待遇，相關(guān)開支應(yīng)當(dāng)由國家財政獨立統(tǒng)一劃撥。此外，現(xiàn)實中人大代表執(zhí)行職務(wù)時遭

遇迫害、人身侵犯的事不乏其例，所以還應(yīng)加強言論免責(zé)權(quán)、人身特別保障權(quán)的保障措施。還要完善代表履行職務(wù)時相關(guān)國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公職人員如何配合的制度規(guī)范，明確要求有關(guān)機構(gòu)和人員負(fù)有受理代表履行職務(wù)的要求，如提供必要的資料和如實回答有關(guān)詢問，如果不配合甚至阻擾壓制，代表機關(guān)可以督請相關(guān)部門給予紀(jì)律處分。

3、在制度中明確代表行使權(quán)力的身份關(guān)系。代表經(jīng)過選舉產(chǎn)生，分別來自不同的選舉單位、選區(qū)、行業(yè)和黨派團體，在身份上具有重疊性，在代表利益上具有多元性。他們作為一定的選舉單位或者選區(qū)選民選舉產(chǎn)生的代表，理應(yīng)代表和反映他們的利益和意志，但如果特定選舉單位或者選區(qū)選民的特殊利益和意志與全體人民的利益和意志或者與代表所在的行業(yè)、黨派的利益和意志或者與代表本人的意志發(fā)生沖突時，代表在議事活動中究竟應(yīng)當(dāng)怎樣取舍？簡言之，就是代表在代議機關(guān)里究竟應(yīng)當(dāng)代表誰的利益、對誰負(fù)責(zé)、以什么樣的身份來行使權(quán)力？這既牽涉到代表的代表利益問題，也牽涉到代表的責(zé)任問題。我國的憲法、選舉法、代表法對此規(guī)定并不明確，有必要在立法中明確：（1）代表身份的重迭性和責(zé)任的重迭性。即全國人大作為一個整體代表全國人民，對全國人民負(fù)責(zé)，其各個組成人員也是代表全國人民、對全國人民負(fù)責(zé)的一員，根據(jù)罷免權(quán)的規(guī)定，全國人大代表還應(yīng)當(dāng)代表選舉單位人民的利益，也應(yīng)對選舉單位的人民負(fù)責(zé)。地方各級人大代表既要對其組成的權(quán)力機關(guān)所在區(qū)域的人民負(fù)責(zé)，也要對選舉產(chǎn)生他的選區(qū)選民或選舉單位的人民負(fù)責(zé)。同時，各級人大代表也應(yīng)注意反映自己的生產(chǎn)單位、生活區(qū)域或所在界別的利益和要求；（2）代表議事的選擇性。在代表的各種利益發(fā)生沖突時，全國人大代表和地方各級人大代表都沒有接受強制性委托的義務(wù)，他們均有合法的抉擇權(quán)，即既可站在選舉單位或選區(qū)或界別的立場上，維護局部利益，也可以不受局部利益的約束，維護國家或區(qū)域的整體利益。[1]

4、加強對代表的監(jiān)督制約機制。（1）實現(xiàn)代表履行職務(wù)的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度；人大的公報、工作刊物應(yīng)向社會公開發(fā)行，群眾可以隨時查閱；在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法；（2）建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團體組織有權(quán)通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負(fù)有義務(wù)向本級人大及其常委會反映這些委托，委托對代表行為沒有強制約束力；（3）建立代表述職制度。應(yīng)明確規(guī)定一定的時間、保證一定的場所和必備的物質(zhì)條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責(zé)的述職報告，聽取選民或代表的詢問、批評或建議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原選舉單位參加述職，可在每年一次的代表大會上，要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應(yīng)當(dāng)依法罷免。當(dāng)然，在完全實行直接選舉及人大會議會期大大延長的時候，此時的述職主要是回選區(qū)向選民述職。此外，我國全國人大有相當(dāng)數(shù)量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區(qū)或直轄市，比如居住在北京的相當(dāng)多的黨政高級領(lǐng)導(dǎo)其代表候選人資格是分配到各個省、自治區(qū)或直轄市的，由這些地方的人大選舉當(dāng)選的，在一定的時期，這樣做有合理性和現(xiàn)實需要，但在今后條件成熟時，應(yīng)當(dāng)改變這一做法，使任何選舉單位選舉產(chǎn)生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區(qū)，這是近現(xiàn)代代表制的原則要求；（4）建立代表視察、走訪制度；（5）建立代表約見制度?，F(xiàn)在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右，其余的所謂約見，大都由常委會機關(guān)干部代勞，事實上，人大機關(guān)干部接待來訪其法律性質(zhì)和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見，使每一個代表每年應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)臅r間接見選區(qū)選民，當(dāng)然，這與代表的專職化分不開的；（6）建立代表回避制度?，F(xiàn)在人大立法中已經(jīng)出現(xiàn)立法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督也有從代表自身特殊利益出發(fā)進行監(jiān)督的苗頭，應(yīng)當(dāng)在制度中規(guī)定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)遵循回避利益沖突原則。在具體制度設(shè)計上，可以借鑒訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡人大代

表或常委會組成人員與所決定的事務(wù)或問題的處理有利害關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)自行申請回避；有關(guān)機關(guān)和個人也有權(quán)申請該代表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定。當(dāng)然，如果完全實行代表的專職化，每一個當(dāng)選代表必須辭去其他的任職或職務(wù)（如黨政職務(wù)、企業(yè)事業(yè)單位的職務(wù)等），專心從事代表職務(wù)，則不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進行懲戒。現(xiàn)在有些代表，違反代表法、選舉法的規(guī)定，或者進行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當(dāng)利益；有的從事與代表的誠實、信用原則相違背，作出有損人大制度的行為，有的利用代表身份在社會上從事不正當(dāng)行為，對此應(yīng)當(dāng)健全懲戒制度，可以建立專門的代表監(jiān)督機構(gòu)縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設(shè)性的代表監(jiān)督委員會，或另設(shè)代表監(jiān)督委員會，其職能就是受理對代表的指控；聽取被指控代表的申訴并組織調(diào)查、組織聽證會，提出調(diào)查處理報告；受理罷免議案的初審并提出審查報告；受理當(dāng)選代表的拒任和已選代表的辭職；受理對代表的質(zhì)詢等等；（8）完善罷免制度。明確罷免標(biāo)準(zhǔn)，樹立科學(xué)的代表行為價值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個別嚴(yán)重違法亂紀(jì)的代表，還應(yīng)當(dāng)包括那些無視選民意愿、嚴(yán)重脫離群眾、無能履行代表職責(zé)的“拍手代表”、“舉手代表”等。

4、加強對代表的培訓(xùn)，提高其執(zhí)政技能。美國國會每屆都舉辦新當(dāng)選議員的培訓(xùn)班，課程內(nèi)容有國會記錄、制定預(yù)算方面的知識。前蘇聯(lián)各級蘇維埃也很注重對代表的培訓(xùn)教育，主要形式是送代表去大學(xué)蘇維埃建設(shè)系學(xué)習(xí)，以及舉辦各種講習(xí)班、講座，使代表學(xué)習(xí)憲法、法律、政策、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等方面的知識。我們也要借鑒這些先進做法，以各種有效形式組織代表學(xué)習(xí)馬克思主義國家學(xué)說及社會主義民主法制建設(shè)的理論，學(xué)習(xí)法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)等必要的知識。

（三）加強和完善人民代表大會的組織機構(gòu)和工作程序

有必要從以下幾個方面進一步加強、完善：

1、加強和完善各級人大常委會的組織機構(gòu)和工作制度。（1）優(yōu)化常委會的人員結(jié)構(gòu)。黨的十六大報告正式提出“優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)”，[2]一是要優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在各級人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，平均年齡遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府、法院、檢察院組成人員，使得人大工作活力不夠，影響常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。必須逐步降低人大常委會組成人員的平均年齡，從長遠(yuǎn)看，人大常委會組成人員的年齡應(yīng)當(dāng)與在黨委、政府、法院、檢察院、軍隊任職年齡一樣要求，適當(dāng)增加相當(dāng)數(shù)量至少能夠任滿兩屆的年輕委員，形成“兩頭小中間大”的梯次結(jié)構(gòu)，使人大常委會每一屆都有相當(dāng)數(shù)量的委員繼續(xù)留任，避免出現(xiàn)大出大進、一屆一茬、頻繁換班的現(xiàn)象，以增強人大常委會的活力，保持人大常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。二是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在比較多地考慮將黨委、政府、法院、檢察院、軍隊的干部年齡到線后轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作，造成監(jiān)督“一府兩院”的動能先天不足，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加以改善，尤其要減少行政機關(guān)、司法機關(guān)退居二線的高級官員擔(dān)任常委會委員的人數(shù)。三是全部實行常委會組成人員專職化；（2）適當(dāng)擴大規(guī)模，增強其代表基礎(chǔ)。[3]全國人大常委會可考慮將規(guī)模擴充至300——400人，要保證各選舉單位都能有自己產(chǎn)生的全國人大代表進入常委會，具體產(chǎn)生的辦法可考慮一半委員名額分配給各代表團，有代表團選舉產(chǎn)生，另一半名額有全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。地方各級人大常委會也應(yīng)適當(dāng)擴大規(guī)模，充分考慮專職委員的年齡、文化程度、職業(yè)經(jīng)歷、專業(yè)背景等方面的因素，拓廣專職委員的來源，全面提升常委會組成人員議政能力和效率；（3）適當(dāng)減少常委會會議次數(shù)，延長會議期限。我國1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權(quán)，全國常委會承擔(dān)著越來越重要的職責(zé)，縣級以上地方各級人大常委會也承擔(dān)了日益繁重的工作任務(wù)，而現(xiàn)行的兩個月開一次例會、每次會議五、六天時間已不敷形勢需要，在代表大會每年例會無法延長的情況下更有必要逐步延長常委會會議期限，不妨合并會議次數(shù)為3次，每次1個月至2個月；（4）改善常委會委員的工作條件，提高工作效率。一方面有必要借鑒國外為議員配備助手、秘書的做法，為委員們配置相應(yīng)的工作人員，協(xié)助他們處理日常事務(wù)，使委員們集中精力履行職務(wù)，有關(guān)經(jīng)費由財政承擔(dān)。另一方面要使常委會組成人員盡量并最終進入專門委員會，參加各個專門委員會的日常工作，每位委員應(yīng)至少參加一個專門委員會，但不宜超過兩個專門委員會，提高常委會組成人員的議政素質(zhì)和治國能力，更加準(zhǔn)確地、更加有效地履行各項職能；

（5）重視常委會工作機構(gòu)的建設(shè)。常委會的大量日常基礎(chǔ)性工作是由其工作機構(gòu)完成的，工作機構(gòu)的工作效能對常委會的職能作用有著相當(dāng)大的影響。因此，充分調(diào)動常委會工作機構(gòu)中工作人員的積極性，最大限度地發(fā)揮他們的聰明才智，本身也是在加強常委會自身的建設(shè)。要盡快實行并擴大人大機關(guān)的干部與黨委、政府機關(guān)的干部相互交流制度，并在干部培訓(xùn)、待遇等方面與黨委、政府一視同仁。

2、完善和加強各級人大的專門委員會。（1）在擴大常委會規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加專門委員會的數(shù)量。目前全國人大的專門委員會為九個，縣級以上地方各級人大的專門委員會數(shù)量均沒有超過全國人大，總的來看數(shù)量偏少。從全國人大來說，亟待增設(shè)的應(yīng)當(dāng)是憲法委員會，以加強全國人大憲法監(jiān)督實施的效能。地方各級人大也應(yīng)結(jié)合本地實際，相應(yīng)增設(shè)專門委員會，如計劃與財政預(yù)算審查委員會等；（2）加強專門委員會的監(jiān)督職能。在議案初審過程中，專門委員會可舉行聽證會，要求有關(guān)部門派員出席接受詢問或提供必要材料；

（3）制定完善專門委員會的議事規(guī)則，使專門委員會的工作程序化、規(guī)范化。

3、完善會議制度。（1）完善人大會議的審議、表決制度。為克服分組審議的局限性，可以就一些關(guān)系國計民生或人民群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題組織大會發(fā)言、辯論，或借鑒全國人大常委會的做法，就一些重要議題采取聯(lián)組會議的方式，擴大討論的范圍。為克服整體表決法律法規(guī)（草案）的不足，可以借鑒西方議會制度的一些做法，進行逐條表決或者采取修正案方式，也可以在草案中提供備選方案供委員們選擇；（2）進一步擴大代表或委員了解信息的渠道，可以舉行各類聽證會，聽取行政管理相對人或有關(guān)方面代表的意見，或聽取有關(guān)部門就立法背景、相關(guān)制度等進行說明；（3）完善會議旁聽及公開報道制度。要制定人大會議及常委會會議允許旁聽的規(guī)則，使人民旁聽人大會議制度化、程序化。新聞媒體除報道人大及其常委會會議開幕、閉幕場面外，要加強對有關(guān)審議、討論情況的報道，在可能的情況下實行現(xiàn)場直播。

（四）保障人民代表大會依法充分行使職權(quán)

人大依法行使職權(quán)，是真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，目前

要著力做到：

1、提高對人大的認(rèn)識，加強憲法和人大制度的宣傳教育，用憲法和法律的規(guī)定來統(tǒng)一人們對人大的認(rèn)識。

2、其次要保障人大及其常委會行使各項職權(quán)，人大的立法、監(jiān)督、人事任免和重大事項決定都需要遵循更完備、更具可操作性的法定程序，完善各項工作制度。目前尤其要做好立法和監(jiān)督工作。（1）就立法來說，立法法已經(jīng)頒布實施，但仍有許多問題需要在實踐中繼續(xù)探索、逐步完善和具體化。如立法法規(guī)定了有關(guān)部門對法律案聽取意見的方式包括召開座談會、論證會和聽證會。但對聽證的程序、聽證結(jié)果的效力等都未做規(guī)定，有必要制定專門的聽證規(guī)則。還有，立法法對最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋的效力，以及同憲法和法律相抵觸（現(xiàn)實中這種情況是存在的）時如何處理也未做規(guī)定，同樣需要進一步研究。（2）就監(jiān)督來說，已提交全國人大常委會審議的監(jiān)督法應(yīng)盡快制定出臺。同時對地方各級人大探索出的述職評議制度、個案監(jiān)督制度是否在該法中規(guī)定應(yīng)當(dāng)慎重考慮。全國和地方各級人大尤其要注重加強財政預(yù)算審議權(quán)力的運用，以經(jīng)濟和法律手段監(jiān)督政府的活動。目前在中央層面，已經(jīng)出臺了《全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定》及《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，有的地方人大也出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)，設(shè)立了相關(guān)的專門委員會，關(guān)鍵就在于依法實施這些法律、法規(guī)，以加強人大對政府經(jīng)濟工

作的監(jiān)督，為全面強化人大的監(jiān)督效能探索經(jīng)驗，打下基礎(chǔ)。

（五）完善與人大工作有關(guān)的配套法律

現(xiàn)行的憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、人大議事規(guī)則、常委會議事規(guī)則對各級人民代表大會及其常委會的職責(zé)權(quán)力都作了原則的規(guī)定，對推動人民代表大會制度的建設(shè)，起到了積極的作用。但其中不少條款缺乏程序上的具體規(guī)范，執(zhí)行時難度較大。有必要加強相關(guān)具體法律、法規(guī)的制定完善，如議案、質(zhì)詢、罷免、聽證等程序方面的制度。

本文發(fā)表在《公法評論》第2卷，第92—107頁，北京大學(xué)出版社2004年版。

*本文系作者承擔(dān)的北京天則經(jīng)濟研究所、上海法律與經(jīng)濟研究所“政府體制改革研究項目——立法和司法體制改革”項目之子課題的初步研究成果，特此說明。

[1]關(guān)于該問題，可參見鄒平學(xué)：《關(guān)于人大代表行使權(quán)力的身份的理論與實踐》，載《中國法學(xué)》1994年第四期；鄒平學(xué)：《西方代表說理論述評》，載《法學(xué)學(xué)刊》1992年第一期。

[2]十屆全國人大常委會增加了19名來自法律、教育、科技、經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)W歷較高、年富力強的“特別成員”，一些地方在剛結(jié)束不久的換屆選舉中也注意吸收部分比較年輕的專業(yè)人員進入人大常委會工作。這是一個可喜變化。

[3]歷屆全國人大常委會的組成人員與同級代表大會的代表人數(shù)相比，規(guī)模太小，歷屆都沒有超過200名，如九屆全國人大常委會組成人員155名，十屆全國人大常委會為175名。如果僅以全國人大常委會組成人員比較，許多國家議會的規(guī)模都大于我國。

第二篇：關(guān)于憲政建設(shè)和人民代表大會制度理論研討會綜

憲政建設(shè)和人民代表大會制度理論研討會綜述

鄒平學(xué)

我國人民代表大會制度(以下簡稱人大制度)自創(chuàng)立以來，迄今已經(jīng)50周年。如何完善人大制度，是紀(jì)念人大制度50周年之際需要認(rèn)真研究的課題。2004年8月20日至22日，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所、北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會與議會研究中心、甘肅省人大常委會研究室、《人大研究》雜志社在甘肅省蘭州市聯(lián)合舉辦了憲政建設(shè)和人民代表大會制度理論研討會，參加這次研討會的有全國人大常委會機關(guān)、部分省級和市級地方人大常委會機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)同志，中央黨校、中國社會科學(xué)院、北京大學(xué)、深圳大學(xué)等法學(xué)、政治學(xué)界的專家學(xué)者，《法制日報》、《檢察日報》、《南方周末》等媒體人員約70 多人。會議主要圍繞從政治文明和憲政建設(shè)的高度探索完善進一步完善和改革人大制度。現(xiàn)將會議論文及討論的主要觀點綜述如下。

關(guān)于中國憲政建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)及發(fā)展前景

(一)中國近代百年憲政歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)

中國人民對憲法、憲政的認(rèn)識和追求肇始于近代中國抗擊外侮、救亡圖存運動，迄今已有百年歷史。有學(xué)者總結(jié)了中國近代百年憲政歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)：一是清王朝在嚴(yán)重的社會危機面前，只顧眼前利益，對政治改革未能表現(xiàn)出應(yīng)有的歷史主動，一再錯失政治改革的良機。而其后連綿不斷的戰(zhàn)爭、**，營造的是對暴力、權(quán)力、英雄和個人的崇拜，這構(gòu)成了建設(shè)憲政的一大障礙;二是缺乏寬容的政治文化和環(huán)境，不同的政治力量可以共患難，不可享其成。而憲政社會必須寬容;三是統(tǒng)治者和政治精英的愚民思想是憲政不成功的重要原因。

(二)中國憲政建設(shè)的難點所在

有學(xué)者認(rèn)為中國進行憲政建設(shè)，有五大難關(guān)，一是憲政觀念和知識的普及;二是憲法和法律至上、依法治國的實際推行;三是全能政府變成有限政府、對政府權(quán)力的法律控制和實際的控制;四是司法獨立的真正實行;五是黨政關(guān)系的切實改善，特別是黨對人大領(lǐng)導(dǎo)的最優(yōu)化體現(xiàn)。為了過好這五關(guān)，該學(xué)者提出的初步制度設(shè)計構(gòu)想是：以人民代表大會制度為國家制度架構(gòu)的龍頭，下設(shè)各個國家機關(guān)，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在各級人民代表大會內(nèi)活動，在直接和間接選舉的基礎(chǔ)上取得多數(shù)，進行組閣，派遣干部，將黨的意志通過法定程序變成法律，全國執(zhí)行，以這種方式實現(xiàn)自己的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。這樣的制度設(shè)計是符合馬克思主義人民代議制思想的，但如何讓人們同意或接受這樣的制度設(shè)計，卻是許多工作要做。

(三)憲政建設(shè)實踐的可喜變化

大會家普遍認(rèn)為，經(jīng)過20多年的改革開放，我國現(xiàn)在正處于憲政建設(shè)的最好時期。一些學(xué)者指出，我國正處于憲政民主的入口。有的學(xué)者列舉了當(dāng)前憲政建設(shè)面臨的可喜變化：第一，公民社會的孕育和發(fā)展對憲法實施正在產(chǎn)生巨大的推動作用，“山東齊玉苓的教育權(quán)案”、“山東高考生訴訟教育部侵犯受教育平等權(quán)案”、“四川成都公務(wù)員錄用中的身高歧視案”、“安徽蕪湖錄用公務(wù)員中歧視乙肝病毒攜帶者案”、“河南洛陽李慧娟法官案”以及各地房屋拆遷中暴露的公權(quán)濫用及受到治理的事例充分說明了這一點;第二，公民高度的制度參與行為推動了人大制度的憲政回歸，如去年深圳、北京等地方人大代表選舉中出現(xiàn)的競選現(xiàn)象，各地涌現(xiàn)出越來越多的民意代表;第三，在“孫志剛案”、“孫大午案”、“沈陽劉涌案”、“湖南嘉禾拆遷案”等影響巨大的社會事件中凸顯媒體和公眾積極參與對政府的監(jiān)督和公民權(quán)利的保護，而學(xué)者們通過公民建議書的形式呼吁最高國家權(quán)力機關(guān)啟動違憲審查機制、通過法律援助的方式參與維權(quán)案件的代理等行動，代表了了知識精英嘗試在體制程序內(nèi)輸送正義、推動憲政變革的可貴探索;第四，許多地方特別是基層黨委和政府出現(xiàn)了主動進行政治民主改革的探索，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、公推公選、縣黨代表的直選和黨代會的常任制改革等。

(四)推動憲政建設(shè)的路徑選擇

許多同志對如何推動憲政建設(shè)提出了具體的意見和建議，概括起來有：(1)鑒于目前實行違憲審查還有很大困難，可以先走一條憲法私法化而司法化的途徑，使憲法在保護公民私權(quán)方面適用起來;(2)通過修憲、制定政黨法和政治體制改革，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國家權(quán)力的關(guān)系，使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握國家權(quán)力在憲法法律規(guī)定的具體途徑和形式上進行，避免黨權(quán)直接領(lǐng)導(dǎo)和支配國家權(quán)力，以解決憲法地位虛化、人大地位被架空等問題;(3)努力解決地方如何在中央表達利益的問題，可考慮在常委會組成上充分考慮地方的人選，使全國人大常委會會議成為全國各地最重要的利益表達和利益綜合的場所;(4)大力倡導(dǎo)公民教育，培養(yǎng)國民憲法意識;(5)以推進黨內(nèi)民主來促進人民民主。

人大制度建設(shè)的歷史回顧及經(jīng)驗總結(jié)

(一)人大制度建設(shè)的歷史回顧

與會者普遍認(rèn)為，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，已走過漫漫五十年歷程。五十年來，人大制度建設(shè)經(jīng)歷了艱難曲折的發(fā)展過程。特別是“文革”十年浩劫，幾乎使人大制度陷于癱瘓境地。改革開放之后，人大制度建設(shè)迎來了春天，從此步入正常發(fā)展的軌道并不斷取得重大成就。1982年憲法堅持和完善人大制度，規(guī)范政府的權(quán)力，確立了司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的司法體制。中國共產(chǎn)黨建立了集體領(lǐng)導(dǎo)制度，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。中國共產(chǎn)黨建立健全了集體領(lǐng)導(dǎo)體制，在憲法和法律范圍內(nèi)活動。在黨的“十六大”上，又提出了轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強權(quán)力制約，推進政治文明的主張。十六大報告還指出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志?！痹诮衲甑牡谒拇涡迲椫?，“三個代表”重要思想、政治文明、國家重視和保障人權(quán)、保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)等載入憲法，標(biāo)志著國人上下對憲政、政治文明的認(rèn)知達到前所未有的高度，也為中國人大制度建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

大家普遍認(rèn)為，人大建設(shè)半個世紀(jì)的歷程充分證明：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是國家政權(quán)賴以建立的基礎(chǔ)，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政得以實現(xiàn)的主要方式和渠道。人大制度的發(fā)展和完善與我國政治文明建設(shè)息息相關(guān)，是衡量我國社會主義政治文明建設(shè)水平的一個重要標(biāo)志。

(二)人大制度建設(shè)在憲政建設(shè)中的地位和作用問題

與會者指出：(1)人大制度是中國特色政治文明的制度創(chuàng)新;(2)人大制度建設(shè)是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，憲政建設(shè)的發(fā)展完善離不開人大制度的發(fā)展完善;(3)從人大制度發(fā)展的歷程和成就可以看到，人大制度建設(shè)的發(fā)展和政治架構(gòu)的改善，為中國憲政建設(shè)奠定了初步的基礎(chǔ);(4)人大制度是民主政治建設(shè)的重要體制內(nèi)資源，是民主政治發(fā)展的基本生長點;(5)提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，完善共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，最重要的內(nèi)容就是運用人大制度實現(xiàn)黨對國家權(quán)力的掌握;(6)在中國加強憲政建設(shè)，首選目標(biāo)是加強人民代表大會的制度建設(shè)。按照憲政體制的要求來加強和完善人大制度建設(shè)，其基本方向是確立憲法至高無上的地位、保護人權(quán)、權(quán)力制約、有限政府、司法獨立。

有學(xué)者總結(jié)了堅持和完善人大制度對中國憲政建設(shè)的價值和功能：(1)人大制度是一種新型的、具有中國特色的代議制度，它建構(gòu)了國家權(quán)力所有者(人民)與國家權(quán)力行使者(國家政權(quán)機關(guān))的憲政關(guān)系，奠定了國家權(quán)力來源的合法性和正當(dāng)性，確定了國家權(quán)力分配和行使的憲政程序，因而是實現(xiàn)中國憲政目標(biāo)的基本政治形式;(2)人大制度是中國憲政建設(shè)的基本的活動平臺和核心中樞;(3)人大制度是推動政治體制改革、建設(shè)政治文明、推進憲政建設(shè)的動力之基、活力之源;(4)我國憲政建設(shè)的諸多不足植根于人大制度各個環(huán)節(jié)的缺陷，因而完善人大制度有助于憲政建設(shè)的完善，而且人大制度建設(shè)的可預(yù)期性強，政治風(fēng)險較低，成本收益較合理，對憲政建設(shè)的推進是深層次的、穩(wěn)定有序的。

(三)人大制度50年歷程的經(jīng)驗教訓(xùn)

與會者在充分肯定我國人大制度所取得的巨大成就的同時，也客觀冷靜地看到了它與憲政建設(shè)和政治文明的要求還存在相當(dāng)大的距離，客觀地分析了人大制度具體運行中的存在的問題和不足，綜合來看主要

有：違憲審查機制不健全;執(zhí)政黨與人大的關(guān)系沒有完全理順;人大與其他國家機關(guān)的權(quán)力關(guān)系也沒有完全理順;選舉制度缺乏應(yīng)有的價值追求，在程序方面存在諸多缺失;兼職代表制為主的現(xiàn)狀不利于代表發(fā)揮作用;人大會期過短、代表人數(shù)過多、會后代表活動流于形式，使得代表執(zhí)行代表職務(wù)的效能方面存在名實反差大、權(quán)威不高、運作真空多現(xiàn)象;代表大會及其常委會職權(quán)運用方面有效運作不足，無效運作過剩，如監(jiān)督方面很少行使法定的質(zhì)詢、成立調(diào)查委員會、審查規(guī)范性文件的合憲性及合法性等權(quán)力，卻花大量時間和精力從事執(zhí)法檢查、執(zhí)法評議、述職評議等憲法組織法沒有明文規(guī)定的活動;人大工作制度方面的立法滯后，人大及其常委會在監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)等具體的職權(quán)行為方面無法可依現(xiàn)象長期沒能改觀;沒有合理解決最高國家權(quán)力機關(guān)的至上性和憲法至上性的關(guān)系，沒有解決對人大自身的監(jiān)督問題，以致建立獨立權(quán)威的違憲審查機制存在無法逾越的認(rèn)識和體制障礙。對于這一點，另有學(xué)者概括為最高國家權(quán)力機關(guān)的定位存在主權(quán)常設(shè)化的傾向，不利于憲法最高權(quán)威的樹立，他認(rèn)為人民主權(quán)的實質(zhì)是由人民制定憲法，一旦憲法制定出來后，就不應(yīng)當(dāng)允許存在高于憲法地位的任何主體，即不能允許主權(quán)常設(shè)化，只有這樣才能建成憲政國家;

人大制度健全完善之探討

(一)完善人大制度的路徑選擇

有學(xué)者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在制度層面上應(yīng)保證人大及其常委會依法履行職能，把人大建設(shè)成為名副其實的國家權(quán)力機關(guān)。要把將人大僅僅看做是“咨詢機構(gòu)”的傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變到確認(rèn)人大是“國家權(quán)力機關(guān)”的憲政觀念上來。其次是完善人大審議和責(zé)任追究制度，加強人大監(jiān)督的力度。各級人大除了嚴(yán)格審議“一府兩院”的工作報告外，還應(yīng)加強對財政項目的審議。建立重大活動和重大項目的財政支出必須經(jīng)過人大審批的制度，切實改變政府決策“先斬后奏”，人大事后認(rèn)可的形式主義。對違法決策、決策失誤的要及時質(zhì)詢，追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理。避免以“引咎辭職”來擺脫責(zé)任，不了了之。

有學(xué)者指出，完善人大制度的路徑選擇應(yīng)當(dāng)從人大制度的特定主體-代表出發(fā)，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅實的活動平臺、建設(shè)代表履行職務(wù)的實在環(huán)

境和保障措施、加強對代表的監(jiān)督制約機制、提高人大的權(quán)能、加強人大制度運行的有效供給，為人大制度和憲政建設(shè)奠定真正的主體之本、動力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人來運作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟組織制度內(nèi)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開的。各級人大代表是各級人大的組成人員，其素質(zhì)和議政能力關(guān)系到人民代表大會作用的發(fā)揮。所以，從人民代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。與此同時，還需要加強和完善各級人大常委會的組織機構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化常委會的人員結(jié)構(gòu)。該學(xué)者還認(rèn)為，在堅持宏觀構(gòu)建和系統(tǒng)把握的前提下，著重從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進地完善人大制度。人大制度作為宏觀性的根本政治制度，需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發(fā)揮實效。而我國人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善，以致民主政治難以在代議制度的具體程序中實現(xiàn)，無法落實于具體環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)中。因此，高度重視人民代表大會制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。一些學(xué)者也認(rèn)同這一點，認(rèn)為細(xì)節(jié)往往決定結(jié)果，自我設(shè)計的系統(tǒng)、全面的方案不一定能奏效，碰到什么問題就解決什么問題，完善每一個細(xì)節(jié)可能是一條切實可行的路子。還有的學(xué)者認(rèn)為，人大制度的問題不單純是人大自身的問題，而是整個國家政治體制中各種權(quán)力配置和來源的反映，故探討人大制度的發(fā)展要從整體、全面的視野加以審視。

有學(xué)者指出，“代議”作為人類社會處理公共事務(wù)的一種程序性制度，屬于人類政治文明的成果。當(dāng)今代議制度已成為一種較為完善、成熟的國家政治制度，是人類智慧在社會政治領(lǐng)域里取得的一項文明成果。我們應(yīng)當(dāng)探索借鑒當(dāng)今世界議會制度發(fā)展揭示的理念：一是法治至上，權(quán)力制衡;二是認(rèn)同社會多方利益的合理存在;三是認(rèn)同現(xiàn)代選舉的基本精神和規(guī)范。該學(xué)者提出要“先謀于局，后謀于略”，建議從政治技術(shù)的引進層面借鑒世界議會的成功經(jīng)驗。

(二)完善人大選舉制度

選舉制度是人大制度的邏輯起點，與會者認(rèn)為，完善人大選舉制度應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：(1)適時擴大直接選舉范圍，直至最終實現(xiàn)全國人大代表的直接選舉;(2)在條件成熟的情況下逐步取消城鄉(xiāng)代表的每一代表人口數(shù)的不平等比例規(guī)定，為解決三農(nóng)問題提供民意機制和制度保障;(3)改進和健全代表候選人的提名程序，依法平等對待各政黨、團體的提名和選民或代表的提名，改變硬性規(guī)定代表構(gòu)成和各種比例代表制的做法;(4)增強選舉的競爭性和開放性，逐步建立競選制度;(5)推行與擴大界別選舉制，使之與地域代表制有機結(jié)合。

(三)逐步建立專職代表制

與會者普遍認(rèn)為，兼職(業(yè)余)代表為主不利于發(fā)揮代表的作用，普遍認(rèn)同我國應(yīng)當(dāng)逐步建立專職代表制，這也是世界各國代議制的普遍要求。建立專職代表制可從幾個方面入手：(1)減少代表人數(shù)。我國各級人大會人數(shù)太多，達300多萬，全國人大代表幾近3000人，為各國議會之最，這樣的規(guī)模不利于議事效能的提高。有學(xué)者稱之為“政治勞動密集型”代表結(jié)構(gòu)，與當(dāng)代世界議會的“政治專業(yè)化高科技化”潮流結(jié)構(gòu)不合拍。根據(jù)國外政治學(xué)家提出的一個國家國會的理想規(guī)模應(yīng)當(dāng)是其人口總數(shù)的開立方之理論，可以計算出我國全國人大的理想規(guī)模不超過1100人;(2)有計劃、有步驟地推行代表專職化。有兩套方案：一是先在全國人民代表大會實行專職代表制，自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。二是在人大常委會所有委員都專職化的基礎(chǔ)上，再在其他代表中按比例逐屆擴大專職代表的數(shù)額;(3)大大增加例會會期。有的學(xué)者建議，在目前代表人數(shù)尚未減少的情況下，全國人大的例會可延長至20天或30天。有的學(xué)者認(rèn)為，如果實行專職代表制后，代表大會可以參照現(xiàn)行人大常委會的作法，即每兩個月召開一次會議，每次會議15至30天，保證每年有大約一半的例會時間。還有的學(xué)者建議全國人大常委會每月舉行一次會議，會期10 天左右;(4)健全完善議會輔助性、服務(wù)性的機構(gòu)，借助專業(yè)培訓(xùn)提升代表參政議政能力。配置引進人大專職助理，將專職助理的經(jīng)費開支列入人大預(yù)算，由國庫開支，建立專職助理的資格認(rèn)定和考試制度;(5)大力加強代表執(zhí)行職務(wù)的物質(zhì)保障和法律保障。

(四)加強對代表的監(jiān)督制約機制

不少學(xué)者認(rèn)為，加強對代表的監(jiān)督制約機制，可以采取的措施有：(1)實現(xiàn)代表履行職務(wù)的公開化。增加人大會議及常委會會議的透明度;人大的公報、工作刊物應(yīng)向社會公開發(fā)行，群眾可以隨時查閱;在制度上建立群眾旁聽大會和常委會會議的程序與方法;(2)建立代表接受選民委托的制度。任何公民或社會團體組織有權(quán)通過書面或口頭的方式向代表提出委托，代表負(fù)有義務(wù)向本級人大及其常委會反映這些委托，委托對代表行為沒有強制約束力;(3)建立代表述職制度。應(yīng)明確規(guī)定一定的時間、保證一定的場所和必備的物質(zhì)條件，由代表向選民或選舉單位作履行職責(zé)的述職報告，聽取選民或代表的詢問、批評或建議。目前尤其要使間接選舉的代表每年安排一定時間回原選舉單位參加述職，可在每年一次的代表大會上，要求出席上一級人大會議的代表回選舉單位述職，一半以上的代表對其不滿意的應(yīng)當(dāng)依法罷免。當(dāng)然，在完全實行直接選舉及人大會議會期大大延長的時候，此時的述職主要是回選區(qū)向選民述職。此外，我國全國人大有相當(dāng)數(shù)量代表本身并不居住在選舉單位所在的省、自治區(qū)或直轄市，比如居住在北京的相當(dāng)多的黨政高級領(lǐng)導(dǎo)其代表候選人資格是分配到各個省、自治區(qū)或直轄市的，由這些地方的人大選舉當(dāng)選的，在一定的時期，這樣做有合理性和現(xiàn)實需要，但在今后條件成熟時，應(yīng)當(dāng)改變這一做法，使任何選舉單位選舉產(chǎn)生的代表必須是居住在選舉單位所在的地區(qū)，這是近現(xiàn)代代表制的原則要求;(4)建立代表視察、走訪制度;(5)建立代表約見制度?，F(xiàn)在許多地方人大有代表約見制度，但流于形式，一般每年舉行一次，每次二、三天左右，其余的所謂約見，大都由常委會機關(guān)干部代勞，事實上，人大機關(guān)干部接待來訪其法律性質(zhì)和法律后果與代表接見來訪是不同的。必須建立長期的代表約見制度，分期分批地安排代表參加約見，使每一個代表每年應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)臅r間接見選區(qū)選民，當(dāng)然，這與代表的專職化分不開的;(6)建立代表回避制度?，F(xiàn)在人大立法中已經(jīng)出現(xiàn)立法腐敗現(xiàn)象，監(jiān)督也有從代表自身特殊利益出發(fā)進行監(jiān)督的苗頭，應(yīng)當(dāng)在制度中規(guī)定：代表在立法和對政府、法院和檢察院及國家工作人員的行為進行監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)遵循回避利益沖突原則。在具體制度設(shè)計上，可以借鑒訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡人大代表或常委會組成人員與所決定的事務(wù)或問題的處理有利害關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)自行申請回避;有關(guān)機關(guān)和個人也有權(quán)申請該代表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團或委員長會議、常委會主任會議決定。當(dāng)然，如果完全實行代表的專職化，每一個當(dāng)選代表必須辭去其他的任職或職務(wù)(如黨政職務(wù)、企業(yè)事業(yè)單位的職務(wù)等)，專心從事代表職務(wù)，則不需要建立代表回避制度;(7)建立代表行為懲戒制度，對代表的違法、瀆職和不作為等行為進行懲戒?，F(xiàn)在有

些代表，違反代表法、選舉法的規(guī)定，或者進行賄選，或者收受賄賂為他人謀取不正當(dāng)利益;有的從事與代表的誠實、信用原則相違背，作出有損人大制度的行為，有的利用代表身份在社會上從事不正當(dāng)行為，對此應(yīng)當(dāng)健全懲戒制度，可以建立專門的代表監(jiān)督機構(gòu)縣級以上地方各級人大常委會可考慮將代表資格審查委員會改為常設(shè)性的代表監(jiān)督委員會，或另設(shè)代表監(jiān)督委員會，其職能就是受理對代表的指控;聽取被指控代表的申訴并組織調(diào)查、組織聽證會，提出調(diào)查處理報告;受理罷免議案的初審并提出審查報告;受理當(dāng)選代表的拒任和已選代表的辭職;受理對代表的質(zhì)詢等等;(8)完善罷免制度。明確罷免標(biāo)準(zhǔn)，樹立科學(xué)的代表行為價值觀念。罷免的范圍不能僅限于極個別嚴(yán)重違法亂紀(jì)的代表，還應(yīng)當(dāng)包括那些無視選民意愿、嚴(yán)重脫離群眾、無能履行代表職責(zé)的“拍手代表”、“舉手代表”等。

(五)加強人大監(jiān)督

與會者普遍認(rèn)為，憲政建設(shè)必須加強人大監(jiān)督，健全監(jiān)督機制，大家呼吁盡快出臺監(jiān)督法。許多學(xué)者認(rèn)為改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、理順黨政關(guān)系是加強人大監(jiān)督的關(guān)鍵。完善監(jiān)督機制應(yīng)圍繞真正樹立人大監(jiān)督的權(quán)威地位，健全監(jiān)督機構(gòu)，完善監(jiān)督程序、強化監(jiān)督責(zé)任，拓寬監(jiān)督渠道來進行。有學(xué)者建議將審計、監(jiān)察部門從政府序列中獨立出來，成為直接向人大負(fù)責(zé)的機構(gòu)，由人大選舉產(chǎn)生，對人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作，以加強人大對政府監(jiān)督的力度;成立專門的監(jiān)督委員會。有學(xué)者主張，人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)多用詢問和質(zhì)詢;人大對司法的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以集體性、間接性、形式性為原則，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)監(jiān)督人(法官)、司法制度的運行、司法政策三個方面，以促進司法機制的完善和法官素質(zhì)的提高為宗旨，而僅僅局限于糾正個案。

(六)完善地方立法聽證制度

不少學(xué)者圍繞完善立法聽證制度發(fā)表了觀點。大家認(rèn)為，立法聽證是中國立法體制改革過程中出現(xiàn)的新型的、正式的參與形式，提高了立法的開放性和公眾的參與度，有助于提高立法質(zhì)量，能生動地反映公民社會的發(fā)育程度。有的學(xué)者認(rèn)為，各地在實踐中舉行的立法聽證會暴露出四個不足：(1)聽證規(guī)則比較粗糙，有的甚至沒有聽證規(guī)則;(2)有的舉行前沒有發(fā)布公告，有的沒有公開舉行，類同于立法座談會;(3)聽證人何謂聽證陳述人的權(quán)利義務(wù)欠明確;(4)聽證意見沒有得到應(yīng)有尊重。也有學(xué)者從公民參與的角度認(rèn)

為現(xiàn)有的聽證會尚未成為公民參與立法的一種“日?；钡那?，存在明顯的臨時性和隨意性。除了公眾參與不積極外，還存在三個不足：一是組織者對會場秩序的過度強調(diào)在一定程度上壓制了公民在發(fā)言中的活躍表現(xiàn)，難以形成觀點交鋒，辯論性不足;二是組織者選擇作證人時邀請的政府有關(guān)部門人選過多，影響了作證人的內(nèi)部平衡;三是聽證者是以某個委員會這一集體形象出現(xiàn)的，而不是以立法者個體出現(xiàn)的，而委員會內(nèi)部實行科層制，強調(diào)集中，這樣作證者與聽證者難以形成有效的互動，聽證會成為征求意見會集體。學(xué)者們指出，完善聽證制度，關(guān)鍵是要從根本上提高公眾的參與，完善聽證的程序，使聽證規(guī)則和程序與聽證的實質(zhì)相符合，確保聽證會的質(zhì)量，為此要一方面要擴大公民的參與、實現(xiàn)立法程序的民主化。另一方面要實現(xiàn)立法機關(guān)的民主化，改造科層制的運作模式，真正發(fā)揮代表、常委會委員在與公民密切而良性的互動基礎(chǔ)上的立法參與積極性。

(七)關(guān)于地方黨委書記兼任同級地方人大常委會主任的模式

在改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的過程中，許多地方黨委書記兼任了

同級地方人大常委會主任，對于這一模式，一些學(xué)者認(rèn)為其實際效果并沒有達到提高人大地位這一制度設(shè)計初衷，反而削弱和貶低了人大地位。其存在的問題是：導(dǎo)致人大自身領(lǐng)導(dǎo)人的缺位;增加了工作流程，降低了工作效率;容易使人大常委會的工作班子變成黨委直接下屬機構(gòu);加劇了黨政不分、以黨代政的傾向;不利于強化人大的監(jiān)督職能。但也有學(xué)者認(rèn)為，地方黨委書記兼任同級人大常委會主任，這樣的黨政部分其實是一件好事，因為一般來說，人大的實際地位是比較低的，實際權(quán)力比較小，作為真正執(zhí)掌國家權(quán)力的黨并不真正愿意與之合二為一。我們看到黨和政府之間的黨政不分有其客觀必然，因為黨、政府的權(quán)力都很大，它們之間的黨政不分是“強強聯(lián)合”.所以，黨委書記進入人大是可喜變化，對于人大的發(fā)展完善是有利的，現(xiàn)在的問題是把這件好事辦好。這位學(xué)者還認(rèn)為，一般地談黨政分開也許并不合適，因為黨內(nèi)集聚著中國的絕大部分精英，它的人員眾多、組織系統(tǒng)嚴(yán)密龐大，它擁有強大的執(zhí)政資源和執(zhí)政能力，如果黨政分開是使其邊緣化，這樣作將造成政治資源的極大浪費，所以關(guān)鍵的問題是怎樣使黨的執(zhí)政能力依法科學(xué)合理地進入國家政權(quán)體制內(nèi)來運行。

你好哦啊，

第三篇：論人民代表大會制度的改革和完善

摘要

在紀(jì)念人民代表大會制度建立59周年，贊頌人民代表大會取得偉大成就的時候；在大講要堅持和完善人民代表大會制度的時候，我們不要忘記：人民代表大會制度取得的成就，主要是1978年黨的十一屆三中全會后對人民代表大會制度進行了系列重要改革的結(jié)果。應(yīng)該看到，人民代表大會的憲法職權(quán)還遠(yuǎn)沒有充分落實，人民群眾還不夠滿意。在新的形勢下，人民代表大會又面臨許多新的越來越大的挑戰(zhàn)，不對人民代表制度進行改革，人民代表大會制度理想的優(yōu)越性就不能發(fā)揮出來，也就不可能很好地堅持和完善人民代表大會制度。所以，本文想談?wù)勅嗣翊泶髸?dāng)前面臨的問題、挑戰(zhàn)和如何改革的問題。關(guān)鍵詞 人民代表大會制度，改革，完善

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目錄

一、人民代表大會制度的內(nèi)涵和實質(zhì)??????????????????4

（一）人民代表大會制度的內(nèi)涵????????????????????4

（二）人民代表大會制度的實質(zhì)????????????????????4

二、人民代表大會制度的發(fā)展概述???????????????????5

（一）人民代表大會制度的建立????????????????????5

（二）人民代表大會制度的發(fā)展????????????????????5

三、人民代表大會制度存在的主要問題?????????????????6

（一）人大代表制度存在的主要問題??????????????????6

（二）選舉制度存在的主要問題????????????????????8

（三）人大監(jiān)督權(quán)存在的主要問題???????????????????8

四、完善人民代表大會制度的建議???????????????????9

（一）完善人大代表制度???????????????????????9

（二）完善人大代表的選舉制度????????????????????10

（三）完善人大監(jiān)督制度???????????????????????10

五、結(jié)論??????????????????????????????13

六、參考文獻????????????????????????????1

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論人民代表大會制度的改革和完善

一、人民代表大會制度的內(nèi)涵和實質(zhì)

（一）人民代表大會制度的內(nèi)涵 我國的人民代表大會制度，是根據(jù)一切權(quán)力屬于人民的原則，經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生國家權(quán)力機關(guān)，并由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生其它國家機關(guān)，按照民主集中制的原則，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式和運行機制。按照我國憲法的規(guī)定，人民代表大會制度的涵義主要有以下幾個方面:全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督;國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督;人民代表大會及其常委會實行合議制，集體行使職權(quán)，集體決定問題:中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，在保證國家統(tǒng)一的前提下，實行中央與地方適當(dāng)分權(quán)，發(fā)揮兩個積極性。另外，國家對聚居的少數(shù)民族實行地方民族區(qū)域自治，自治地方的自治機關(guān)(包括人大和政府)除享有一般地方國家機關(guān)的權(quán)力外，還享有憲法賦予的自治權(quán)，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。

（二）人民代表大會制度的實質(zhì)

人民代表大會制是我國人民在長期的革命斗爭實踐中創(chuàng)建的國家政權(quán)組織形式，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的一種根本政治制度，其實質(zhì)是民主政治，即通過人民代表大會制度，在國家政權(quán)建設(shè)上實行最廣泛的民主，保證人民充分享有和行使民主管理國家事務(wù)的權(quán)利。江澤民曾指出:“我們的社會主義民主，是全國各族人民享有的最廣大的民主，它的本質(zhì)就是人民當(dāng)家作主。”他還指出:“充分保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，是我國政權(quán)建設(shè)和政治體制改革的根本出發(fā)點和歸宿?！庇捎谥袊丝诒姸啵豢赡芡ㄟ^“直接民主’，由全體人民親自來掌握國家政權(quán)、行使國家權(quán)力。人民只能選舉少數(shù)人作為他們的代表，組成代議機關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，即“代議民主”。在我國，人民對國家權(quán)力的行使，是通過間接的代議制(人民代表大會制)的形式來實現(xiàn)的.通過民主選舉產(chǎn)生各級人民代表大會，并以人民代表大會為基礎(chǔ)產(chǎn)生其他國家機關(guān)，組成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國家政權(quán)機關(guān)體系來管理國家事務(wù)。人大制度的基本架構(gòu)就是，人民—人民代表—人民代表大會—其他國家機關(guān)，人民和全體代表及其所組成的代表大會從某種意義上看又是一種權(quán)力委托的關(guān)系。委托，即人民把屬于自己的權(quán)力委托給自己選出的代表，由這些代表組成人民代表大會去行使國家權(quán)力。這就意味著人民始終是國家權(quán)力的主人，人民經(jīng)過選舉，委托出去的只是國家權(quán)力的使用權(quán)，并非是國

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家權(quán)力的所有權(quán)，所有權(quán)始終保留在人民手中，這才是真正意義上的人民民主。權(quán)力委托的目的很明確，那便是讓國家權(quán)力得到正確和有效的行使，最大限度地保障公民的基本權(quán)利。一方面各級人民代表大會都是由人民通過民主選舉方式選舉產(chǎn)生的，人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力;另一方面人民代表大會還要向人民負(fù)責(zé)，接受人民的監(jiān)督，如果人民授予的權(quán)力受到了濫用、誤用這顯然有悖于人民主權(quán)的原則。

二、人民代表大會制度的發(fā)展概述

（一）人民代表大會制度的建立

1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，這次會議宣告了中華人民共和國的誕生，從此中國人民成為國家的主人。會議制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉了第一屆政協(xié)全國委員會和中央人民政府委員會?！豆餐V領(lǐng)》確定了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式，它標(biāo)志著新中國民主政治的開端。

《共同綱領(lǐng)》雖然確定了人民代表大會制度為我國的政權(quán)組織形式，但由于當(dāng)時實行普選的條件還不夠，于是采取了召開各界人民代表會議的過渡方法。各界人民代表會議這種組織與人民代表大會相比，其不同點在于:它出席會議的代表不是由選舉產(chǎn)生，而是由各界人民協(xié)商產(chǎn)生的，其中一部分還是由政府邀請的;它近似于人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式，還不是政權(quán)機關(guān)，只有在它代行了人民代表大會職權(quán)時，才成為過渡性質(zhì)的權(quán)力機關(guān)。它為人民代表大會的建立，準(zhǔn)備了條件，積累了經(jīng)驗。

1953年下半年到1954年上半年，我國在全國范圍內(nèi)進行了第一次空前規(guī)模的普選。在普選的基礎(chǔ)上，逐級召開了地方各級人民代表大會。1954年9月，在各級人民代表大會召開的基礎(chǔ)上，正式召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，這就標(biāo)志著我國人民代表大會制度的正式確立。這次會議制定了新中國的第一部憲法，對人民代表大會制度作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，確立了全國人民代表大會為最高國家權(quán)力機關(guān)，它的常設(shè)機關(guān)是全國人大常委會，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高行政機關(guān)。按照憲法規(guī)定，由全國人民代表大會產(chǎn)生了中華人民共和國主席和全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關(guān)。與憲法相配套，還制定了《全國人民代表大會組織法》、《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等重要法律。我國以人民代表大會為基礎(chǔ)的國家政權(quán)制度全面建立起來，從此在國家政治生活中發(fā)揮了它應(yīng)有的作用。

（二）人民代表大會制度的發(fā)展

1954年9月至1957年上半年，是我國人大制度一個比較好的發(fā)展時期。在這三年當(dāng)中，我們黨和國家比較重視發(fā)揮人民代表大會制度的作用，人大的工作相當(dāng)活躍，立法、監(jiān)督和代表視察等都取得了一定的成效。其間，人大會議能如

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期召開，全國人大和地方各級人大認(rèn)真履行憲法賦予的各項職權(quán)，決定了一系列重大問題，制定了包括1954年憲法在內(nèi)的多部法律，推動了各項建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

從1957年反右斗爭后至1966年是人民代表大會制度曲折發(fā)展的時期，由于“左”的思想愈演愈列，民主集中制可是遭到破壞，人大工作難以正常開展，人大制度部分受到削弱。其主要表現(xiàn)在:各級人大及其常委會不能按期開會:國家和地方事務(wù)很少提交人大及其常委會審議;立法工作趨于停頓，法制建設(shè)受到削弱;國家民主生活被嚴(yán)重窒息，人大代表也不敢暢所欲言。這樣，人大工作不僅進展緩慢，某些方面還出現(xiàn)了一定程度的倒退。

1966年下半年至1976年10月，是人民代表大會制度受到嚴(yán)重破壞，人大工作全面倒退的時期。19“年5月，“文化大革命”開始。1966年7月，三屆全國人大常委會舉行會議，決定改期召開三屆全國人大二次會議。此后，直到1975年四屆全國人大一次會議召開，在8年多的時間里，沒有舉行一次人大會議。全國人大及其常委會僅僅保留名義，實際上已經(jīng)癱瘓，失去了作為國家權(quán)力機關(guān)的作用。1968年，地方各級人民代表大會和人民委員會被砸爛，由革命委員會取代。1975年1月，四屆全國人大一次會議召開。這次會議有各界各族代表人物出席，聽取了周恩來總理所作的政府工作報告，部署了一系列的工作，并產(chǎn)生了1975年憲法。但是，這屆全國人大并不是由普選產(chǎn)生，而是由省級革委會協(xié)商指派的。四屆全國人大只開過一次大會和四次常委會，活動很不正常。立法和監(jiān)督權(quán)基本上沒有行使，只做過一些特赦決定和幾項任免決定。一些重大事項也沒有按法定程序交人大審議，人大制度名存實亡。

1976年至今，是人民代表大會制度恢復(fù)和逐步完善，并取得重大進展的時期。“文化大革命”結(jié)束后，全國人大常委會恢復(fù)了活動，地方各級人大在被取消了12年以后，陸續(xù)開始召開人民代表大會。1978年召開的五屆全國人大一次會議，推動了人民代表大會制度和人大工作的進一步恢復(fù)。1978年底召開的中共十一屆三中全會，強調(diào)要加強社會主義民主與法制建設(shè)，加強人大制度的建設(shè)，從而使人大制度逐步走向發(fā)展和完善，并進入一個良好的發(fā)展時期。1982年召開的五屆全國人大五次會議，以1954年憲法為基礎(chǔ)，修改和通過了新憲法，1988年、1993年和1999年又通過了三個憲法修正案。在此前后制定和修改的選舉法、組織法等，對健全人民代表大會制度作出了一系列規(guī)定:改進和完善了選舉制度;擴大了人大常委會的職權(quán);加強了全國人大及其常委會的組織建設(shè);設(shè)立了縣級以上地方各級人大常委會等，促進了人大制度的完善和發(fā)展。

在新的歷史時期，人大的發(fā)展已經(jīng)進入了成熟階段，人大制度得到了進一步的改進和完善。人大制度有了一些創(chuàng)新:如2003年出現(xiàn)在深圳和北京的人大代表競選事件，體現(xiàn)了我國人大代表的選舉走向民主化、公開化;1998年上?！疤貏e專職委員”的出現(xiàn)，體現(xiàn)了人大代表專職制的制度創(chuàng)新。同時，各級人大及其常委會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，積極探索、勇于實踐，各

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項工作都取得了很大進展和成績，充分發(fā)揮了國家權(quán)力機關(guān)應(yīng)有的作用，從而推動了依法治國的進程，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)、維護社會穩(wěn)定做出了重要貢獻。

三、人民代表大會制度存在的主要問題

（一）人大代表制度存在的主要問題

1、我國實行兼職代表制度，代表履職效率不高。人大代表代表人民行使國家權(quán)力，是一項極其神圣而艱巨的任務(wù)。參與討論、決定國家大事，制定法律、法規(guī)，任免和監(jiān)督國家領(lǐng)導(dǎo)人員，涉及到國家的政治、經(jīng)濟、文化、社會生活的各個方面，關(guān)系到億萬人民的利益和幸福代表所從事職責(zé)的重要性和復(fù)雜性、艱巨性，決定了這是一個非常專門性的工作，客觀上要求人大代表必須是專職的。在我國，除各級人大常委會組成人員外，人大代表一般都有自己的本職工作。多數(shù)代表因忙于自身事務(wù)，不可能把主要精力放在兼職上面，造成代表履職效率不高，“舉手代表”、“啞巴代表”的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。而且，代表的層次越高，代表的選民就越多，地域也越廣，所要了解的情況和問題就更復(fù)雜。這需要人大代表具有政治、經(jīng)濟、法律、管理等多方面的廣泛知識和經(jīng)驗。這些知識和經(jīng)驗，單靠在日常生活與工作中的積累是難以適應(yīng)人大代表的職責(zé)的。人大代表如果全部或基本上都是業(yè)余的話，難以指望他能有效地代表人民行使神圣的權(quán)利。

2、對代表的監(jiān)督機制有待完善。憲法和法律規(guī)定，代表是由選舉產(chǎn)生，必須對選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督，反映人民的利益和要求?，F(xiàn)實中，由于對代表的監(jiān)督機制尚未有效建立起來，代表在履行職責(zé)、反映民意上容易出現(xiàn)偏差。由于許多代表不是真正通過競爭當(dāng)選的，對民情民意并未充分重視，特別是縣級以上的人大代表是間接選舉，這就容易使代表不能很好地處理對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的關(guān)系，在一些問題上，往往不能很好地代表和反映民意。還有相當(dāng)一部分代表的代表意識不夠，代表能力不強，因而出現(xiàn)了開會時聽聽報告，審議時幾乎一言不發(fā)的所謂“零議案代表”、“舉手代表，等現(xiàn)象。還有些代表在履職時把自身利益目標(biāo)放在首位，沒有真正維護和代表選民的利益，更有甚者出現(xiàn)違法犯罪的現(xiàn)象。法律雖然規(guī)定了選民或原選舉單位可以罷免自己選出的代表，但對罷免的條件沒有明確規(guī)定，實踐中也極少采用，選民監(jiān)督代表乏力。之所以出現(xiàn)這些問題，雖然與代表素質(zhì)的參差不齊有一定關(guān)系，但不可否認(rèn)，對人大代表的監(jiān)督機制尚未形成，才是影響人大代表作用發(fā)揮的更深層次的原因。

3、代表與選民或選舉單位之間的聯(lián)系制度還不健全。我國《代表法》明確規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。但在實踐中，代表與選民或選舉單位之間的聯(lián)系制度還有許多不足之處，有的代表很少主動去單位或原選區(qū)聯(lián)系走訪選民，更談不上向選民收集意見，表達和反映他們的要求和呼聲。再如群眾反映

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問題，現(xiàn)在一般都是找政府部門，找媒體，而很少通過人大代表這個正式的架道，向政府有關(guān)部門反饋意見。由于我國實行的是代表兼職制度，代表與選民或選舉單位聯(lián)系沒有形成經(jīng)常性的制度化，對于兼職代表而言，由于沒有固定的辦公場所專門處理代表事務(wù)，代表同選舉單位、選民就缺乏固定聯(lián)系場所和聯(lián)系方式。

4、代表結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。目前，我國人大代表在結(jié)構(gòu)上還不盡合理，多年以來中共黨員多、非中共黨員少，官員多、群眾少，男的多、女的少的代表結(jié)構(gòu)難以改變。近年來，代表中又出現(xiàn)了私營企業(yè)主多、社會弱勢群體少，經(jīng)營管理者多、普通職工少的趨勢。占人數(shù)最多的工人和農(nóng)民中產(chǎn)生的代表相對較少，而社會底層的弱勢群體中產(chǎn)生的代表就更少了，代表構(gòu)成上的不合理難以保證代表能夠真實的代表、反映廣大人民的意愿。特別是官員代表偏多存在許多弊端，過多官員兼任人大代表致使各級人大會議幾乎成了領(lǐng)導(dǎo)會；其次，人大代表在投票選舉政府及司法機關(guān)負(fù)責(zé)人時，有官員身份的代表可能會考慮自身地位或前程來確定選票投向，較易發(fā)生偏差甚至舞弊行為；另外，從行使監(jiān)督權(quán)的角度來說，政府宮員自己就是代表，形成自己監(jiān)督自己，官員身份的人大代表不大可能向自己。

（二）選舉制度存在的主要問題

1、選舉缺乏公正和平等的競爭當(dāng)前選舉制度存在著選舉缺少平等競爭甚至存在民主選舉流于形式走過場的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在候選人的產(chǎn)生方式不夠民主，更多體現(xiàn)的是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的意圖；差額選舉特別是正職領(lǐng)導(dǎo)人的差額選舉沒有得到落實，選舉還缺乏競爭性，選舉人選擇余地太小:黨組織對候選人的介紀(jì)過于簡單，候選人缺少自我展示的舞臺，代表很難鑒別，投票往往變成一種盲目服從組織意圖的例行公事。

2、直接選舉程度低。在我國，縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表由選民直接投票選出，縣級以上各級人民代表人會代表由下級人民代表大會選舉，各級國家機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)人由同級人大代表選舉。我國采用這種直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方法是我國特妹國情的產(chǎn)物，主要是考慮到我國選舉制度還不成熟，且由于經(jīng)濟條件的限制，完全直接選舉還難以普遍采用。直接選舉程度不高直接影響選舉的公正性和民主性，由于直接選舉更能有效地制約強勢組織對選舉的控制，也更能反映真實的民意。而間接選舉存在著不能全面、正確表達選民意愿，甚至有歪曲選民意志的情況，同時，多層次的間接選舉，模糊了代表與選民之間的責(zé)任關(guān)系。

3、選票效力存在差異。現(xiàn)行《選舉法》第十六條規(guī)定為:“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一個代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”這種選票效力差異使得中國農(nóng)民的政治權(quán)利發(fā)生嚴(yán)重缺失，這顯然有悖于《憲法》第三十四條規(guī)定的公民擁有平等選舉權(quán)的精神實質(zhì)。平等選舉權(quán)是指每一個選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)，一切選民所投選票效力相等。它是選民投票權(quán)一律平等的選舉投票制度的體現(xiàn)?！稇椃ā芬?guī)定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、宜順論文網(wǎng)004km.cn7

財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”中國在農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口中實行的不同選票效力使農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的實際比例和他們在國家權(quán)力機文中的代表比例發(fā)生了偏差，8億農(nóng)民在權(quán)利上、政治上變成了2億農(nóng)民。正是已于這個規(guī)定，農(nóng)民在人民代表大會中一直沒能獲得與其實際力量相符的政治地位。

（三）人大監(jiān)督權(quán)存在的主要問題

1、在立法監(jiān)督上 主要表現(xiàn)在：①違憲審查制度的缺失；②雖然《立法法》規(guī)定了對違反憲法、抵觸上位法及不適當(dāng)?shù)姆?、行政法?guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，但沒有細(xì)化、過于籠統(tǒng)，不便于操作，使得監(jiān)督流于形式；③行政機關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)(《立法法》規(guī)定上級政府有權(quán)改變或撤銷下一級政府的不適當(dāng)規(guī)章)與人大的立法監(jiān)督權(quán)之間的協(xié)調(diào)缺乏切實可行的制度安排，往往損及人大的知情權(quán)力，從而無從監(jiān)督。

2、在執(zhí)法監(jiān)督上

主要表現(xiàn)在：①人大法律監(jiān)督與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關(guān)系沒有法定化、制度化，沒有協(xié)調(diào)和溝通的渠道；②非立法性抽象行政行為的監(jiān)督?jīng)]有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為(即行政立法行為)和非立法性抽象行政行為(即行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等)，人大對于前者可給予立法監(jiān)督，但對于后者從實體到程序都沒有明確的法律規(guī)定，而且法律還明確規(guī)定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機關(guān)的監(jiān)督，從而導(dǎo)致行政機關(guān)利用非立法性抽象行政行為來躲避監(jiān)督、違法行政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重；③政務(wù)公開制度不完善，行政權(quán)力運作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權(quán)力和執(zhí)法監(jiān)督的開展。

3、在司法監(jiān)督上

主要表現(xiàn)在：①對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；②人大與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限、職能劃分不清；③對人大監(jiān)督與司法獨立之間沒有找到平衡點并在制度上、法律上予以確定。

四、完善人民代表大會制度的建議

（一）完善人大代表制度

1、代表逐步實現(xiàn)專職化。專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù)，而以代表職務(wù)作為其專職工作，享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度。代表專職化是憲法和法律賦予代表的地位和作用所決定的。人大代表的專職化關(guān)系到代表職能的發(fā)揮和履行的質(zhì)量。隨著社會、經(jīng)濟的高速發(fā)展，人大所議事項的復(fù)雜化和專業(yè)化客觀上要求代表職業(yè)化。為此，①是實行財政預(yù)算單列制度，保證人大代表專職經(jīng)費的落實。②是減少代表名額，現(xiàn)在全國人大代表近3000人之多，如此多的人數(shù)不利于討論問題、展開辯論、做出決策，效率也很低下。③是專職人大代表

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應(yīng)有自己的辦公場所、經(jīng)費，并配備助手及其他相關(guān)人員。

2、完善對代表的監(jiān)督機制。加強對代表活動的監(jiān)督，是推動代表依法行使職權(quán)，切實代表民意的重要措施。加強對代表的監(jiān)督，①是要把重點從對代表個人道德行為的監(jiān)督轉(zhuǎn)到對他的施政行為，即參政議政行為的監(jiān)督上來，監(jiān)督代表重要的是要監(jiān)督代表切實依法履行代表的職責(zé)，這是由代表的基本特性所決定的。②是加強對代表參政議政行為的監(jiān)督，逐步建立完善人大代表公示、述職制度，提高人民代表大會的透明度，讓人民更多地了解代表在代表大會上的活動情況。③是完善對代表的罷免程序。有選舉還必須有罷免，對代表的罷免程序要有可操作性，如何提起罷免案，如何組織罷免案的投票等都必須在制度上規(guī)定明確的內(nèi)容。

3、完善人大與代表、代表與選民或選舉單位之間的聯(lián)系制度。加強人大與代表、代表與選民或選舉單位之間的聯(lián)系是密切人大代表與人民群眾的聯(lián)系、有利于人大代表參政、議政的重要舉措。人大代表是代表人民行使國家權(quán)力的，由人民選舉產(chǎn)生，向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人大代表要真正地代表其選民或選舉單位的利益，反映選民或選舉單位的意見和要求，就必須通過一定的聯(lián)系制度對選民或選舉單位的意向進行深入細(xì)致的了解。同時，人大代表要真正地向人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，也必須通過一定的聯(lián)系制度讓選民或者選舉單位了解自己履行職責(zé)的情況。當(dāng)前，一些地方人大和地方人大常委會在這方面做了一些探索、創(chuàng)新，如召開選民座談會，在選區(qū)報告建議辦理情況，向選民述職并接受評議，建立人大代表網(wǎng)上公示系統(tǒng)等等，這些做法都是很有意義的。當(dāng)然要逐步使這些活動方式普遍化、制度化。

4、逐步改善代表結(jié)構(gòu)，有效整合多元利益主體。切實代表選民利益是代表本質(zhì)的必然體現(xiàn)，只有在代表結(jié)構(gòu)上保證代表的廣泛性、代表性，才能確保人民民主的廣泛性，才能真實地反映選民意志和利益。應(yīng)逐步改變我國人大代表在結(jié)構(gòu)上的官員代表偏多，黨員代表偏多，社會代表偏少，特別是社會弱勢群體的代表偏少的主要弊端。

（二）完善人大代表的選舉制度

1、切實推行競爭、公正的選舉。選擇性和競爭性是任何民主選舉的內(nèi)在屬性，如果沒有競爭就無所謂選舉。首先要改進人大代表候選人的提名和介紹辦法。在提名中，擴大選民的提名權(quán)限，對團體的提名加以一定限制，平等對待選民和團體提出的人大代表候選人，減少指選、派選和組織部門內(nèi)定，這樣使人大代表真正從群眾中產(chǎn)生，反映群眾意愿。其次是實行嚴(yán)格的差額選舉。為了增強選舉的民主性和競爭性，應(yīng)盡可能多提一些候選人，應(yīng)擴大副職的差額，條件具備時，正職也應(yīng)搞差額選舉。再次，進行適度競選。大會期間，候選人可以在大會上作演講，向代表介紹自己的基本情況、政績，宣傳自己的施政綱領(lǐng)等。

2、適當(dāng)擴大直選范圍。直接選舉是相對間接選舉而言，是由選民直接選舉代表，而間接選舉是代表選代表，相比而言直接選舉是一種更為民主的選舉方式。

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它便于選民選擇自己所了解和信任的人進入人大，代表自己行使管理國家的權(quán)力:便于代表同選民保持密切的聯(lián)系，充分聽取選民的意見和要求，向選民負(fù)責(zé)并報告工作；便于增強選民的權(quán)利意識和參政意識。鄧小平說過，我們現(xiàn)在沒有條件搞全國范圍的直選。那樣搞，只會分散人們的精力，影響安定團結(jié)。當(dāng)然擴大直選范圍需要隨著條件的具備逐步予以推行，可先由縣級直選擴大到市級范圍再逐步擴大到全國范圍。

（三）完善人大監(jiān)督制度

1、設(shè)置法監(jiān)院，專司法律監(jiān)督權(quán) 設(shè)置法監(jiān)院，法監(jiān)院與人民政府、人民法院關(guān)、人民檢察院是平行國家機關(guān)。全國人民代表大會將其法律監(jiān)督權(quán)授予法監(jiān)院專司，法監(jiān)院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。將法監(jiān)院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在制度設(shè)計上注重將法監(jiān)院作為一個地位超然的單純法律監(jiān)督機關(guān)，法監(jiān)院僅對國家機關(guān)活動的合法性進行審查、裁斷，對于審查、裁斷為不合法的被監(jiān)督事項只享有宣告無效或撤銷的權(quán)力，而沒有直接處理、變更被監(jiān)督事項的權(quán)力，以使法監(jiān)院地位超然，不越權(quán)代行其他國家機關(guān)的權(quán)力，但應(yīng)賦予法監(jiān)院對不執(zhí)行決定者的制裁權(quán)，簡言之，法監(jiān)院其職責(zé)在于判定錯誤，要求被監(jiān)督的國家機關(guān)必須自行糾正錯誤，回到合法軌道，對不糾正者，法監(jiān)院有權(quán)依法給予法律制裁。

除憲法外，根據(jù)《立法法》第2條的規(guī)定，我國的法的形式包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章。法監(jiān)院的立法監(jiān)督權(quán)的對象不包括對法律的制定、修改和廢止等立法活動的監(jiān)督，對法律的立法監(jiān)督權(quán)由全國人大行使，法監(jiān)院只能對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止等立法活動的進行監(jiān)督，法監(jiān)院立法監(jiān)督的內(nèi)容包括兩個方面：一是違憲審查；二是違反上位法的審查。

2、撤銷行政監(jiān)察機關(guān)

行政監(jiān)察機關(guān)是行政系統(tǒng)內(nèi)部的法律監(jiān)督專門機關(guān)，行政監(jiān)察機關(guān)實行的是“雙軌制”，即行政監(jiān)察機關(guān)既其受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，又受行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這種監(jiān)督的監(jiān)督主體在人、財、物、權(quán)等方面都受制于監(jiān)督客體，是“兒子監(jiān)督老子”，行政監(jiān)察機關(guān)實際上難以有效開展監(jiān)督工作，反而往往成為抵制外部監(jiān)督的盾牌，并且與人民檢察院存在職能上的重合。對此，筆者的觀點是：對行政機關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)外部監(jiān)督為主，以內(nèi)部監(jiān)督為輔。從其內(nèi)部監(jiān)督來看，應(yīng)著重加強上下監(jiān)督、主管監(jiān)督、職能監(jiān)督這三種形式[xiv]，沒有必要在其內(nèi)部設(shè)立一個等同外部異體監(jiān)督的機構(gòu)——行政監(jiān)察機關(guān)。故應(yīng)予撤銷，將其并歸于人民檢察院，這樣既有利于加強對行政機關(guān)的外部監(jiān)督，又可以解決原監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)相互推諉或互爭管轄的問題，同時也符合精減機構(gòu)、提高效率的要求。

3、取消人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)

我國憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，憲法和法律進而賦予了人民檢察

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院偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)，這即是人們一般認(rèn)為的檢察權(quán)的四項主要權(quán)能。盡管如此，理論界和實務(wù)界長期以來對檢察權(quán)的性質(zhì)一直存在分歧，近年來更是成為司法改革中討論的熱點問題，主要存在四種主要觀點：“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“雙重屬性說”和“法律監(jiān)督權(quán)說”[x]。對于這個問題，筆者認(rèn)為我國的政權(quán)組織形式不是以三權(quán)分立為原則，而是在民主集中制原則下形成的縱橫結(jié)構(gòu)的政權(quán)組織形式，因此沒有必要為檢察權(quán)到底該歸為司法權(quán)還是行政權(quán)大傷腦筋，硬要將其歸入哪一類權(quán)力中去。檢察權(quán)就是檢察權(quán)，它是與司法權(quán)、行政權(quán)橫向平行的一種國家權(quán)力，這是由我國政體所決定了的。同樣，在配置檢察權(quán)的權(quán)能時，不應(yīng)該把它放入司法權(quán)或行政權(quán)中來考慮，而是應(yīng)該將其作為與司法權(quán)和行政權(quán)平行的一種獨立權(quán)力來考慮，從而著眼于檢察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，從而對人民檢察院與其他國家機關(guān)的關(guān)系作出科學(xué)定位。

4、賦予人民檢察院對國家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán) 我國檢察權(quán)的基本權(quán)能包括偵查權(quán)、公訴權(quán)。對國家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是從人民檢察院的偵查職能中衍生出來的權(quán)力，這是撤銷行政監(jiān)察機關(guān)后，而應(yīng)賦予人民檢察院的權(quán)力。人民檢察院偵查權(quán)的范圍幾經(jīng)變化，總體呈縮減的趨勢，現(xiàn)行刑事訴訟法第18條第2款規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”由此可見，檢察機關(guān)偵查權(quán)的范圍就是對職務(wù)犯罪[xv]的偵查，是刑事訴訟結(jié)構(gòu)中的一部分。對于未達到犯罪程度的職務(wù)違法行為的外部監(jiān)督，在整個法律監(jiān)督機制中處于薄弱環(huán)節(jié)，目前的做法是人民檢察院偵查終結(jié)，做出不起訴或撤案決定后，對于職務(wù)違法行為，檢察機關(guān)無相應(yīng)處置權(quán)，而只能做出建議或移交有關(guān)部門處理，這無疑起不到外部異體監(jiān)督的應(yīng)有效能。因此，有必要賦予人民檢察院對國家工作人員職務(wù)違法的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，使人民檢察院在打擊職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩個層面上實現(xiàn)職能的統(tǒng)一，既有利于機構(gòu)的精簡，又有利于效率的提高。同時，這也是履行《聯(lián)合國反腐敗公約》[xvi]義務(wù)的一種制度上的體現(xiàn)，該公約第36條（專職機關(guān)）規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設(shè)有一個或多個機構(gòu)或者安排了人員專職負(fù)責(zé)通過執(zhí)法打擊腐敗。這類機構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國法律制度基本原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能。人民檢察院行使職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的具體制度和相應(yīng)程序，應(yīng)在立法上予以確定，其中應(yīng)該考慮：人民法院在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的涉嫌職務(wù)違法的行為，應(yīng)通告人民檢察院查處的；將人民檢察院行使職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和處置權(quán)納入司法審查范圍，為當(dāng)事人提供司法救濟途徑，就如當(dāng)事人對公安機關(guān)提起行

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政訴訟一樣，來新設(shè)一種訴訟制度；對于人民檢察院的職務(wù)違法處置權(quán)，可以考慮制定《國家工作人員職務(wù)違法處罰法》來具體規(guī)定。

5、擴大司法審查權(quán)的范圍

我國現(xiàn)行行政訴訟法通過“以合法性審查為原則，以合理性審查為例外”的方式確定了人民法院對具體行政行為的司法審查權(quán)?！缎姓V訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”體現(xiàn)了合法性審查原則。該法第45條第4項規(guī)定：人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，體現(xiàn)了合理性審查的例外情況。這種制度安排既建立了人民法院對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督，又避免了人民法院不至于過度干預(yù)行政機關(guān)，給予了行政機關(guān)應(yīng)有的自由裁量權(quán)。但司法審查權(quán)的范圍僅限于具體行政行為，卻有局限性。

五、結(jié)語

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度雖然并不完善，但是卻適合國情，符合國家的前進方向。所以我們要有一直延續(xù)堅持下去，但是也要在其發(fā)展的過程中對其不斷的改進，使之更加進步完備。

六、參考文獻

1、鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年10月，第1版；

2、周葉中：《憲法》(第二版),高等教育出版社2005年3月，第2版；

3、胡錦光，韓大元：《中國憲法》，法律出版社2004年11月，第1版；

4、蔡定劍：《中國人民代表代表大會制度》，法律出版社2003年6月，第4版；

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7、周小梅：《關(guān)于人大代表制度的反思與重構(gòu)》，《人大研究》2003年第02期；

8、胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年1月，第1版；

9、高放：《政治體制改革有望迎頭趕上》，《人民論壇雜志》2012年第33期；

10、浦興祖：《人大制度20年的五個啟示》，《南風(fēng)窗》2002年第06期。

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第四篇：如何完善人民代表大會制度

論人民代表大會制度的完善

論文摘要：我國的人民代表大會是世界上權(quán)力最大的議會，可是，作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會卻沒有得到應(yīng)該有的尊重，代表人民行使國家權(quán)力的人民代表在人民群眾的心中的地位也沒有得到體現(xiàn)。但這個世界上權(quán)力最大、人數(shù)最多的議會，其權(quán)力行使的效果卻不甚理想，它具有許多重要的權(quán)力，卻從不行使。為什么出現(xiàn)這樣的情況？人大代表的素質(zhì)不高，其原因是制度的缺陷。人是在制度中長大的，制度造成了人，也培養(yǎng)了人的素質(zhì)。本文從七個方面闡述了對提高人大代表素質(zhì)的探討。

關(guān) 鍵 詞：人大代表制度 問題解決

改革開放以來，中國經(jīng)濟快速騰飛，但是作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會卻沒有得到應(yīng)該有的尊重，代表人民行使國家權(quán)力的人民代表在人民群眾的心中的地位也沒有得到體現(xiàn)。

其原因就在于人大代表制度本身的缺陷，要完善人大代表制度，就必須從相關(guān)制度本身的改革入手。

一、代表人數(shù)太多，應(yīng)大量減少人數(shù)

我國選舉法第15條規(guī)定全國人大代表不得超過3000名。選舉法第9條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名，省、自治區(qū)每15萬人可以增加1名代表，直轄市每25000人可以增加一名代表；人口超過1億的省，代表總名額不得超過1000名。我國第七屆全國人大代表2970人，第八屆代表為2978人，第九屆代表為2979人，第十屆代表超過了3000名。3000人左右的一個會議，如果讓每個代表發(fā)言1分鐘的話，就得3000多分鐘，兩天兩夜多。再看地方，北京市人大代表名額為781人，河南省為957人，山東省為930人，最少的是青海省399人，寧夏423人，西藏445人。所以，在全體會議上，每個代表的發(fā)言只能是沒有，大會的時間留給大會主席團來發(fā)言和主持表決，代表的作用也只能限于鼓掌歡迎舉手通過了。

在一個議會里，代表人數(shù)越多，每個代表對全體會議上通過議案的作用就越微弱，代表

-1-的價值就越小。代表人數(shù)越少，每個代表對全體會議通過議案的作用就越大，代表的價值就越大。我國有些人大代表，對開人大會議的積極性是不高的。人大代表名額的多少，對于在人大會議上能否產(chǎn)生出熱情洋溢的政治民主氣氛實有著一種關(guān)鍵的作用。從議會便于開會討論問題的角度來看，以200到300人為準(zhǔn)，較為合適于開會，往上則呈飽和狀態(tài)，人數(shù)再多，開會的效果肯定不好。從國外議會制度來看，只有極少數(shù)幾個國家，如日本、意大利、印度等，它們的兩院制議會中有一院是超過500人以上的，絕大多數(shù)國家，它們的議會中任何兩院都沒有超過500人以上的。

所以，有鑒于我國人大代表開會的現(xiàn)狀和國外議會制度的建設(shè)經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)適量地將我國各級人大代表的名額進行壓縮，將全國人大代表名額壓縮到400-500名。省級和省級以下的地方人大代表名額，壓縮到200-300人，甚至更少。

二、改革人大代表審議議案由代表團分組審議，再交付大會表決制度

由于我國各級人大的代表過多，在全體會議上無法審議議案，所以人大代表審議議案只能交由代表團分組審議，再交付大會表決。以全國人大為例，代表團按各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊的代表組成。代表團的作用是在全國人大會議期間組織本團代表對議案進行審議，也可以由代表團團長或者選派代表，在全體會議上代表代表團發(fā)言。

但代表團既是按地區(qū)來分類，代表團的團長往往就由該區(qū)的省委書記或省長等黨政要員來擔(dān)任。所以，一個議案的提起，往往先由團長作提示性發(fā)言，最后作總結(jié)性發(fā)言。全國人大代表從全國各地來到北京，除要監(jiān)督中央各國家機關(guān)外，還要借助中央來監(jiān)督地方，但在代表團團長由地方行政長官來擔(dān)任的前提下，使得代表們的發(fā)言受到牽制，往往不談問題，只談成績，不談官員個人責(zé)任，而只談地區(qū)自然條件差異等，成了一種表決心，展望未來的講臺。

所以，在不能立即修改選舉法減少代表人數(shù)的情況下，分組審議時應(yīng)該打破以地區(qū)為分組標(biāo)準(zhǔn)，改革為隨機分組，選舉組長進行主持。

三、改革我國人大代表兼職制度，實現(xiàn)人大代表的職業(yè)化

-2-在歐洲中世紀(jì)，議員是一項屬于貴族的榮譽職業(yè)，一個重要原因是議會那時不是一個職業(yè)機構(gòu)。近代以來，隨著社會的復(fù)雜化和民主參政意識的提高，議會的職能不斷提升，議會立法不斷取代由司法貴族制定的判例法。自從18世紀(jì)以來，英國下議院的地位不斷提高，議員也逐漸成為一門獨立的正式職業(yè)。如果你做議員，就可以從國家獲得保障的體面收入。由于現(xiàn)代社會高度復(fù)雜，而法治國家的社會關(guān)系必須獲得立法的及時調(diào)整，議員是一項很忙碌的專門職業(yè)，因而不允許從事“第二職業(yè)”。

中國的人大代表是一種榮譽，至今仍然是一項非正式職業(yè)，除了人大常委會正副主任外，絕大多數(shù)人大代表甚至人大常委會的普通委員都在從事著別的社會職業(yè)；參加人大只是其“第二職業(yè)”，因為她（他）要從其本職工作來拿工資的。立法是一項耗時費力且經(jīng)常需要困難的利益妥協(xié)的工作，因而要求專門的注意力。人大工作機構(gòu)有一些專職工作人員，但他們大多數(shù)人不是人大代表，不能代表選民的利益。

人大代表由人民選舉產(chǎn)生，組成全國和地方各級國家權(quán)力機關(guān)，要監(jiān)督行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等，但人大代表本身有相當(dāng)一部分，卻是來自于行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的官員。全國人大由主席團來主持會議，但主席團中有相當(dāng)一部分是國家領(lǐng)導(dǎo)人，他們主導(dǎo)了會議。所以，人大開會，成了國家領(lǐng)導(dǎo)人自己監(jiān)督自己，在代表團中，成了地方領(lǐng)導(dǎo)人自己監(jiān)督自己，整個人大的監(jiān)督功能就落空了。

四、改革人大的會期制度，延長開會時間和次數(shù)

我國各級人大每屆任期5年，但開會時間太短，5年之內(nèi)只開5次會議，1年1次，每次2至3個星期。開會時間如此之短，使得人大代表大多數(shù)時間又回到自己的工作崗位上。所謂人大代表的人民性，是指人民代表來自于人民，又復(fù)歸于人民，在我國即是指采用兼職代表制，代表在每年1次的人大會議外，都有自己的工作，所以代表往往視每年一度人大會議只是自己繁忙工作之外一種消遣和放松。所以，任期太長，而開會時間太短，容易導(dǎo)致人大代表忘記了自己的職責(zé)。他對自己執(zhí)行職務(wù)就會形成漫不經(jīng)心的習(xí)慣，他來開會，只能感性地談一下自己的日常生活，而不可能對某個議案有更深刻的洞察。

我國的人大制度跟西方議會制有一個區(qū)別的是，就是在人大全體會議下，設(shè)一個常務(wù)委

-3-員會。常委會在全體會議閉會期間繼續(xù)工作，每二個月舉行一次會議，一次一個星期左右。所以，把全國人大的開會時間和全國人大常委會開會時間加起來，也不過九個星期，六十幾天左右。議會是一個開會的地方。議會不開會，經(jīng)常處于休會期間，議會的權(quán)力是無法體現(xiàn)出來的。從西方國家來看，法國憲法將議會的開會時間明確寫進了憲法，“議會每年自行召開兩次常會，第一次會議自十月二日開始，會期八十天。第二次會議自四月二日開始，會期不得超過九十天?！比缥靼嘌缿椃ㄒ?guī)定：“兩院每年在兩個固定期間召開會議：第一期間是九月至十二月，第二個期間是二月至六月。”議會開會的時間越長，就越能體現(xiàn)議會在社會中的作用和影響力。從西方國家的議會制度來看，絕大多數(shù)國家的議會會期至少都在3個月以上，另外，還有幾個非洲國家的憲法規(guī)定，會期最長不超過4個月。

我國憲法有一個缺陷，就是沒有對全國人大和地方各級人大的開會時間作出明確規(guī)定。欲要發(fā)揮人大代表監(jiān)督政府的功能，就得使議會經(jīng)常處于開會的時間，就得對人大代表參與開會有一定要求，不在會議時間，對人大代表考察民情，與選民保持密切聯(lián)系也有一定要求，這些應(yīng)由法律作出進一步的明確規(guī)定。

五、改革人大代表的選舉制度，盡可能地實行直接選舉

我國人大代表選舉采用直接選舉與間接選舉并用原則，在縣級和縣級以下采用由選民直接選出的方法，而全國、省級和地市級則要用由下一級人大選出代表。間接選舉使得代表代表民意性的可能性下降，尤其是由縣級人大選出地市級人大代表，地市級人大選出省級人大代表，省級人大選出全國人大代表，越往上，多層次的選舉使得民意層層過濾，而到最后幾乎所剩無幾。在鄉(xiāng)級和縣級的直接選舉中，雖然由選民直接投票，但選民直接投票選出的代表每年卻只能開一次會議，鄉(xiāng)級人大不設(shè)常設(shè)機關(guān)，而只設(shè)主席一人，副主席二至三人，作為鄉(xiāng)級人大閉會期間聯(lián)系代表的機構(gòu)?？h級人大則設(shè)置了常務(wù)委員會，作為全體會議閉會期間的常設(shè)機關(guān)，每二個月開一次會議，但常務(wù)委員會由全體代表選出常務(wù)代表來組成，也屬于一種間接選舉的形式，其民意也被過濾了。

六、改革代表名額的比例，實現(xiàn)憲法權(quán)利的平等

-4-1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了《選舉法》。1982年憲法頒布后，全國人大對選舉法進行了三次修正。1982年的修正對每個代表所代表的人口數(shù)作了有利于少數(shù)民族的調(diào)整。1986年的修正對少數(shù)民族所代表的人口數(shù)作了進一步調(diào)整。1995年的修正表達了逐步提高婦女代表比例的設(shè)想，并縮小了城鄉(xiāng)選民的選舉權(quán)上的差別。

選舉法第6條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例；全國人民代表大會和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表。”從以上規(guī)定看，似乎在分配福利而不是在參與政治生活。

選舉法第16條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。” 第5條規(guī)定，“人民解放軍單獨進行選舉，選舉辦法另訂?！?第十七條規(guī)定，“全國少數(shù)民族應(yīng)選全國人民代表大會代表，由全國人民代表大會常務(wù)委員會參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會選出。人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人?！边@是平等的憲法權(quán)利嗎？可能不平等。

根據(jù)第八屆全國人大五次會議決定，第九屆全國人大（1998—2003年），農(nóng)村人口為每88萬人一名代表，城市人口每22萬人一名代表，解放軍則每1萬人一名代表，其代表人數(shù)占人大代表總?cè)藬?shù)的1/10，是城市人口比例的22倍，是農(nóng)村人口比例的88倍。如此巨大的代表比例差異是否具備憲法理由？這肯定不符合中國憲法的平等原則。

民主選舉的首要原則是一人一票、平等競爭。他所關(guān)注的對象是“公民”，而不論其種族、性別、職業(yè)、財富。

七、改革人大代表候選人產(chǎn)生方式，使候選人真正體現(xiàn)民意

候選人的產(chǎn)生是選舉的一個關(guān)鍵，它決定了可供選民自由選擇的范圍，決定了人大代表的素質(zhì)。選舉法第29條規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生。各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。推薦者應(yīng)向選舉委員會或者大會主席團介紹候選人

-5-的情況?！睆姆梢?guī)定來看，候選人提名有兩種方式：組織提名和代表聯(lián)合提名。但代表聯(lián)合提名實際上受很大限制，有些地方已經(jīng)名存實亡。影響聯(lián)合提名的主要因素包括不給代表發(fā)提名表、不允許代表進行“串聯(lián)”醞釀提名、不允許代表進行任何形式的會下活動和跨團提名，同時又把代表團劃的很小，使代表很難在本代表團內(nèi)征集到聯(lián)名所需要的人數(shù)等。

從推選到產(chǎn)生正式候選人，中間有一個頗為講究的協(xié)商確定過程。在各選民小組最初推薦候選人時，選舉工作人員已經(jīng)把內(nèi)定范圍告訴了他們，例如“一個處級干部、一個非黨員科技人員、一個非黨員的女同志?！睂嶋H上，代表通過在性別、黨派等不同特征的人中分配名額來實現(xiàn)、協(xié)商確定過程以及候選人的確定標(biāo)準(zhǔn)違背了平等的憲法原則。在西方，候選人一般時是通過一定數(shù)量的選民提名并進行預(yù)選而產(chǎn)生的。因此，在進行最終選舉之前，各候選人已經(jīng)充分爆光，關(guān)心選舉的選民對候選人的政策立場已經(jīng)相當(dāng)了解，因而具備相關(guān)信息以作出適當(dāng)選擇。相比而言，中國的各級人大代表的候選人幾乎完全由選舉委員會或人大主席團確定。尤其是地方人大換屆改選，人大主任一般是一線領(lǐng)導(dǎo)退居二線時進行過渡的職位。試想，這樣產(chǎn)生的人大代表有民主性嗎？其素質(zhì)誰能保證？在人大代表的選舉中，應(yīng)當(dāng)打破不允許競選的禁忌，尤其是放寬政黨對候選人提出的控制權(quán)，讓真正能夠代表民意候選人能夠當(dāng)選。

我在上中學(xué)時親身經(jīng)歷了兩次基層人大代表的選舉，我們學(xué)校和另外一個學(xué)校是一個選區(qū)，第一次選舉推薦的候選人是學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)兼黨組書記，第二次選舉推薦的候選人是學(xué)校副職行政領(lǐng)導(dǎo)兼黨組成員，在目前中國國情下，誰敢組織十人以上聯(lián)名推薦另外的候選人與單位黨政領(lǐng)導(dǎo)競爭？另外，選舉中存在另一個普遍的問題是厭選情緒嚴(yán)重，我看到超過一半的人不愿意參加選舉或抱無所謂態(tài)度，這些人無論受教育程度如何，都認(rèn)為選舉與自己無關(guān)。我從18歲至今已30多歲，就參加了2次選舉，而平時根本就沒人提?，F(xiàn)在參選率雖然接近100%，但是靠行政命令和代為投票實現(xiàn)的。甚至有選民認(rèn)為，都內(nèi)定好了，何必演戲啊。

“人民是真正的英雄”，應(yīng)當(dāng)盡快改革我國選舉相關(guān)制度，實現(xiàn)真正的民主，盡快推進縣級以上各級人大代表的直接選舉，選舉出能夠代表老百姓說話的人代表。加強對人大代表的培訓(xùn)制度、改革人大代表的組成人員，使人大代表真正合格，有履行代表職責(zé)的能力。只

-6-有改革相關(guān)制度，進一步完善制度中的薄弱環(huán)節(jié)，才能提高人民代表的素質(zhì)，提高人大監(jiān)督各種國家機關(guān)的職能。相反，現(xiàn)行制度的不完善，使得高素質(zhì)、有民主意識的候選人無法當(dāng)選，而使素質(zhì)不合格的人當(dāng)選上，人大制度的功能也隨之無法發(fā)揮了。

參考文獻：

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3、張千帆著：《憲法學(xué)導(dǎo)論——理解與應(yīng)用》，法律出版社。4、2004年11月12日人民網(wǎng)《關(guān)于優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)的幾點看法》。

5、人大研究2004年第6期《舉手表決應(yīng)該取消嗎》。

第五篇：如何完善人民代表大會制度

堅持和完善人民代表大會制度，首先要進一步加強和改進立法工作，提高立法質(zhì)量。當(dāng)前，要根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，進一步突出經(jīng)濟立法的重點，抓緊制定和完善發(fā)展社會主義民主政治的法律，保障公民權(quán)利、維護社會安定的法律，促進社會全面進步的法律。

在現(xiàn)實生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一些地方和部門仍然存在；地方保護主義、部門保護主義和執(zhí)行難的問題時有發(fā)生；一些公職人員濫用職權(quán)、貪贓枉法、執(zhí)法犯法，嚴(yán)重?fù)p害了黨和國家的形象，嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民的利益。要進一步健全監(jiān)督機制、完善監(jiān)督制度，增強對行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)工作監(jiān)督的針對性和實效性，支持和督促它們嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序辦事，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

(2)堅持和完善人民代表大會制度，必須做到：

①進一步完善人大代表的選舉。

②進一步加強人大的立法職能和監(jiān)督職能。

③進一步密切人大代表與人民群眾的聯(lián)系，使人大代表更好地代表人民的利益和意志，并接受人民的監(jiān)督。

④必須反對照搬西方的議會制和三權(quán)分立制。

我國的人民代表大會制度是由一系列制度構(gòu)成，如人大代表的選舉，代表制度，組成人員制度和委員會制度等，要真正發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督功能，就必須要在制度上健全人大。目前存在的諸多弊端之中，最突出的問題是人大代表的選舉和代表的素質(zhì)問題。

（1）人大代表的選舉。我國的選舉法規(guī)定，實行差額選舉的比例是25%——50%；推薦代表候選人的單位有政黨、團體和10人以上的代表聯(lián)名。在實踐中，選舉法的這一規(guī)定在很多地方得不到落實，事實上只有政黨提名，而沒有團體和代表提名，提名的代表候選人比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到25%，甚至不足10%的差額。

（2）代表的素質(zhì)問題，即人大代表的專職化問題。目前我國的各級人民代表大會組成人員較為復(fù)雜，有各級黨政機關(guān)的要員，有社會各階層的先進分子，有為祖國添得榮譽的科學(xué)家、知識分子、體育健將，甚至還有“掏糞工人”——當(dāng)然，這里沒有看不起下層百姓的意思，只是人大代表如果不識字，不懂政治或?qū)φ螞]有興趣的話，就不是合格的代表。代表民意和表達利益要求是最為重要的政治范疇。因此，人大代表應(yīng)該實行專職化，即人民代表至少應(yīng)該是懂政治并對政治有興趣的政治活動家。代表身份不僅僅是一種政治榮譽，更重要的是一種政治責(zé)任。

（3）黨與人大的關(guān)系問題。如何處理好黨與人大的關(guān)系，這是我國黨政分開的關(guān)鍵所在。從政治原則和程序上說，黨委的決定必須經(jīng)過人大的法定程序，獲得人大同意，變成國家意志，制定為法律，才能成為國家權(quán)力，才能對政府和全社會有約束力，同時，必須加強人大對政府行為的監(jiān)督和約束，使人大能夠真正反映民意，代表民意，而不是標(biāo)榜民主、為某些既定政策尋求合法性依據(jù)的橡皮圖章。因此，必須完善黨的執(zhí)政方式，理順黨與人大的關(guān)系。