第一篇：中國行政改革動力阻力制度分析

中國行政改革動力，阻力制度分析

摘要】： 改革是權(quán)力和利益關系的重新調(diào)整，它不可能使所有人 在同樣時間獲得相同的收益。因此，改革必然會遇到阻力。行政改革成功與否取決于動力和阻力兩種力量的對比和相 互作用。長期以來，人們對行政改革的動力、阻力多從政治 學和管理學的角度進行研究，無可否認，這種研究有它特定 的價值，但在科學快速發(fā)展的今天，局限于這種方法有失全 面。本文試圖利用制度分析這個嶄新的分析方法，重新考察 我國行政改革的動力和阻力，旨在通過這種帶有前瞻性的探 討和研究，為我國行政改革的制度創(chuàng)新提供某些有益的啟 示。本文共分四部分： 第一部分是對制度分析方法的一般介紹。介紹了新制 度經(jīng)濟學說的幾個核心概念和理論；考察論證了制度分析方 法對中國行政改革的適用性。第二部分是對中國行政改革動力、阻力的具體分析。筆 者采用制度分析中個體主義的研究方法，從社會地位、偏好 顯示和收益預期三個角度對社會利益群體進行考察；本部分 包含三個層次，首先從社會利益結(jié)構(gòu)，以社會各階層成員為 考察對象；其次從層級內(nèi)結(jié)構(gòu)，以行政機構(gòu)為考察對象；第三 層總結(jié)行政改革的動力、阻力，并在分析個體理性的基礎上，提出了消減阻力、增強動力的思路和方法。第三部分是分析促成中國行政改革動力、阻力的制度安 排。本部分從集體理性的角度，分析促成中國行政改革動 力、阻力的制度因素。筆者從政治制度、經(jīng)濟制度和文化制 度三方面考察，認為當前我國行政體制（制度）變遷主要受到 四種約束，即：人性假設的約束、制度偏好的約束、制度知識 的約束、環(huán)境約束。‘第四部分是進一步推進行政體制（制度）變遷的制度創(chuàng) 新。筆者認為由于個體理性與集體理性存在一定矛盾，所以 要解決二者沖突必須進行制度創(chuàng)新，通過創(chuàng)新設計一套有效 的機制，從而在滿足個體理性的前提下達到集體理性。當 前，中國行政體制咳度）的創(chuàng)新包括三方面：正式約束的創(chuàng) 新；非正式約束的創(chuàng)新；實施機命的創(chuàng)新。

關鍵詞：中國特色；行政管理體制；責任;法治； 服務；廉潔

一、引言

《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》指導思想中提出要按照服務政 府、法治政府、責任政府、廉潔政府要求深化行政管理體制改革，總體目標是 到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，建設人民滿意政 府[1]。由此可見，服務、法治、責任、廉潔是中國特色行政管理體 制改革的指向，是總體目標的顯著特征，改革總體目標和這些要求之間的關系 性質(zhì)和動態(tài)構(gòu)架決定了中國行政管理體制改革的特性，也是引導改革實踐和政 府轉(zhuǎn)型的燈塔，不能厘清它們之間的關系特性和互動機制，構(gòu)建理論上的中國 特色行政管理體制將是支離破碎的。

要回答這些問題，就必須從比較公共行政的視角，對中國特色行政管 理體制改革的特色問題進行比較。比較公共行政比較什么呢？美國學者海迪認 為，比較行政盡管有不同的］（．視角，但最基本的是“作為焦點的官僚制”[ 2p78)。他的比較分析從黨政關系入手,分為發(fā)達

國家公共行政和發(fā)展 國家公共行政,之后又細分為政黨主導型官僚體制和官僚主導型官僚體制，我 國被其劃分為第二類發(fā)達國家的政黨主導型官僚體制。因此，本文也認同政黨 主導型官僚體制這一劃分。

張立榮教授認為，中國特色國家行政制度主要包括單一制國家元首制度，國務 院制中央政府制度，民主集中制基礎上的行政首長負責制，中國共產(chǎn)黨主導的 多位一體的決策執(zhí)行制度，以及內(nèi)外結(jié)合的行政監(jiān)督制度。這是一種靜態(tài)比較 分析，使分析具有很好的基礎。但是，本文所做的比較研究，不是基于制度靜態(tài)結(jié)構(gòu)的比較，也不是對中外官 僚體制進行全面對比，而是從行政改革的動態(tài)視角，運用比較行政的方法，從 改革總體目標、要

求關系方面進行比較，從而找出改革應然的理路。

二、中國特色行政管理體制改革總體目標與要求關系構(gòu)架

法治、責任、服務、廉潔是人民滿意政府的基本要素，也是行政體制改革 的長期目標指向，但是這些特征也是西方國家政府治理的基本理念和改革方向，如何賦予它們中國特色內(nèi)涵，塑造適應科學發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型和利益關系深刻 變革、公共服務需求增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的行政管理體制，是行政管理體制改革中 國特色的顯性問題。

（一）責任政府——中國特色行政管理體制的關鍵特征，是行政權(quán)力本原問題 和行使方向質(zhì)的界定。深化行政管理體制改革，建設服務型政府，核心在于責 任的實現(xiàn)。比較行政視角下中國特色責任政府有自己的獨特涵義:

一是決策與執(zhí)行責任主體中黨政結(jié)構(gòu)居主導地位。責任政府首先是決策責任問 題，我國政府決策體系存在憲政結(jié)構(gòu)和黨政結(jié)構(gòu),其中憲政結(jié)構(gòu)更近似于執(zhí)行 結(jié)構(gòu),黨政結(jié)構(gòu)更接

］（．近于決策結(jié)構(gòu)[3p89)，黨政結(jié)構(gòu)成為責任 政府的主體。與之相比，當代西方國家政體主要

劃分為熔權(quán)制、分權(quán)制和監(jiān)督 仲裁保障制，與此相適應，責任政府主體的責任主體有三種類型：狹義政府或 其中的內(nèi)閣；作為行政首長的總統(tǒng)；作為監(jiān)督仲裁保障人的總統(tǒng)以及狹

］（．義政府 [4p181)。

二是責任內(nèi)容的有限框架下增長和動態(tài)性。政府責任跟政府職能是緊密聯(lián)系的，中國特殊國情決定了中國政府責任的寬泛性、增長性、變遷性。責任主體明 確后，責任內(nèi)容就是政府職能的契約安排，即擁有多少權(quán)限、承擔多少職能、負擔多少責任。這種責任安排是動態(tài)的，職能內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也是動態(tài)的，固守古 典主義的教條來處理現(xiàn)代經(jīng)濟社會問題，只能給予政府“刻舟求劍”的形象。政府的責任是有限的，但同時又是無限變化的，因此職能重點和結(jié)構(gòu)也會隨之 變遷，而且呈不斷擴展之勢。

三是從責任與權(quán)力的配置看，要從注重權(quán)力的分配，轉(zhuǎn)向以責任為基礎的權(quán)利 分配。責任和職權(quán)是通過何種途徑賦予政府的呢？第一，通過公共輿論,這是 公民或者選民們對政府職能形成觀念的焦點。第二，通過危機事件引導立法, 形成關于某項新的責任和職能的契約框架。因為，在當前中國政體發(fā)育程度下，公民是一種被動政府責任監(jiān)控者。這兩種途徑都最終依賴于政治推動，最容 易觸動政治強人神經(jīng)的就是危機事件。

四是問責形式上以自上而下為主?！兑庖姟分袥Q定推行政府績效管理和行政問 責制度；建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。健全以行政首長 為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。不難看出，它的問責方向是一種明確的界定。

中國特色責任政府建設應當明確以下幾點：

1．中國特色的責任政府，應該是責任政黨政府。責任途徑不是簡單的憲政問 責，而且應該包括黨政問責。建立責任政黨政府，在問責的對象上，不僅是狹 義的政府首長問責，而且是黨委負責人要同時問責，因為黨委系統(tǒng)在決策上承 擔責任，居于主導地位，離開這一點，責任政府在中國國情下意義就大打折扣。

2．責任內(nèi)容上是擴張的有限政府，有限政府不是小政府。中國的國情和經(jīng)濟 社會深刻轉(zhuǎn)型決定了，政府經(jīng)濟和社會政策必須不斷適應工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程 需要，對宏觀經(jīng)濟干預不斷深入，一些政府職能不斷擴張，政府責任自然根據(jù) 國家的法規(guī)而不斷拓展，而有些職能和責任則不斷削弱，因此政府責任問題不 是減少的問題，而是如何調(diào)整和適度增長的問題。

3．在問責主體上，應當合理化；問責程序上應做到規(guī)范化；涉及政府績效問 題，誰設置的考核，誰負責問責。關于政府工作涉及權(quán)利問題，應當由公眾通 過法律途徑問責；

涉及政府整體戰(zhàn)略任務績效問責，應當由民眾代議機關問責。涉及黨群機關的行政責任問題，應當通過黨的紀檢組織和上級組織及人事組 織問責，可以探索黨的代表會議問責機制。在決策問責和執(zhí)行問責上有必要分 開考核，決策責任在黨委，執(zhí)行責任在政府。

（二）服務政府——中國特色行政管理體制本質(zhì)屬性的注解。服務是 責任的履行，是法治的重要部分，是滿意的核心要素，是廉潔的必要條件。任 何政府都具有階級屬性和社會屬性，西方國家服務政府改革與實踐強調(diào)公平正 義、服務質(zhì)量和效率的統(tǒng)一。比較行政視角下中國特色服務政府具有自身內(nèi)涵 ：

一是從服務對象上講，西方強調(diào)顧客導向，為公民服務，中國強調(diào)為人民服務，兩者不盡相同。但是，這僅是概念上的區(qū)別。

二是服務的主要區(qū)別在主體和內(nèi)容上。顯然我國服務特色屬于強政府特色，盡 管市場替代逐步加強，但是強政府仍然是顯著特征。在服務內(nèi)容上，我們的政 府仍然是經(jīng)濟建設服務型政府，具有統(tǒng)籌經(jīng)濟服務和社會公共服務的特點。從 地方到中央的關系看，經(jīng)濟服務型政府仍然占主導地位，這是由現(xiàn)時期中國的 基本國情和基本政策決定的。從行政改革的動因看，主要是構(gòu)建與科學發(fā)展相 適應的體制，更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng) 濟活動，增強宏觀調(diào)控的科學性、預見性和有效性，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā) 展。

行政改革最大的阻力來自于行政系統(tǒng)，來自于政府及其公務員。從理論上看，２０年來，我國社會的各個層面在政府的領導下，發(fā)生了深刻的變革，但這些變革的內(nèi)容和范圍主要是非行政系統(tǒng)的行政環(huán)境或者是在行政系統(tǒng)自身的非核心、非框架部分。隨著改革的深入，中國的改革逐漸到了這樣一個階段：在繼續(xù)推進社會經(jīng)濟文化系統(tǒng)改革（這種改革仍由政府設計、領導、發(fā)動和操作）的同時，必須對政府自身或自身的核心部分進行改革。這樣，中國的行政改革本身就出現(xiàn)了一個非常特殊的悖論：政府既是行政改革的設計者、組織者、實施者和推動者，又是被改革的對象和被改革客體，改革的主體和客體二位一體，所以，行政改革在很大程度上是一種基于外部壓力的、被動的自我“手術”。當這種“手術”需要傷筋動骨，改變有利于政府及其人員權(quán)力和利益格局的時候，行政改革的特殊阻力就產(chǎn)生了。這一悖論所產(chǎn)生的制約性會通過公務員———改革的具體操作者而體現(xiàn)出來并得以強化。顯然，再科學、再完善的行政改革方案，如果在公務員這一方面受到阻滯，它們都會走樣、變形，甚至流產(chǎn)。產(chǎn)生于公務員的阻力，可進行如下的概括：

１基于利益和權(quán)力的調(diào)整而產(chǎn)生的阻力。如前面所指出，改革是權(quán)力和利益的再調(diào)整、再分配。這種調(diào)整和分配的任何舉措均會涉及到現(xiàn)存的權(quán)力格局和利益格局。公務員是國家行政權(quán)力的載體，權(quán)力是能為局部和個人帶來利益的條件之一。尤其中國社會是一個“行政化的社會”，（參見孫貴洪：《論中國社會的行政化力量》載《中國行政管理》１９９３年第８期）行政權(quán)力對社會生活進行廣泛深入的指導、協(xié)調(diào)及干預和控制，社會現(xiàn)象、社會關系無不圍繞行政權(quán)力而呈現(xiàn)、形成、展開，即便是在資源配置市場化的條件下，政府權(quán)力在社會生活中也將扮演不可替代的作用。公務員屬于社會中權(quán)力和利益的既得者階層，任何改革的大動作無疑會使他們相當一部分既得利益喪失，產(chǎn)生抵制是必然的。

２基于習慣和官本位意識產(chǎn)生的阻力。改革本身就是對既定模式和習慣的一種否定，因此，它必須要受到習慣勢力的阻撓和影響。對公務員，尤其是對可能被精簡掉的公務員來說，行政機構(gòu)改革意味著自己現(xiàn)存的工作方式、工作內(nèi)容、工作環(huán)境、行為模式等的重大改變。這可能導致留戀目前狀態(tài)，死抱毫無希望的習慣不放的阻力的出現(xiàn)。另一方面，官本位意識在中國國民意識和社會文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好體現(xiàn)，官職級別的高低是衡量一個人價值與成就的最主要標尺，且各項福利待遇與官職緊密關聯(lián)。因此，為官只能上不能下，機關只能進不能出，一旦離開官場便人走茶涼，事事難辦。這種社會思想氛圍，是廣大公務員走出機關，下海分流的一大思想障礙和阻力。

３基于對不確定性的憂慮而產(chǎn)生的阻力。心理學的研究表明，不確定性因素使人產(chǎn)生緊張和憂慮。對公務員來說，本次行政改革，尤其是地方政府的機構(gòu)改革，存在許多不得不憂慮的不確定性因素。如本職能部門能否被撤消？精簡人員時，自己是否屬于被分流之列？若被精簡，自己的出路是什么？前途如何？這些憂慮使公務員產(chǎn)生壓力，如不能持正確的態(tài)度，就會使他們對改革產(chǎn)生懷疑，進而形成消極態(tài)度和抵觸性行為，防礙和制約改革的順利進行。４基于依賴性而產(chǎn)生的阻力。我們管理體制的高度集權(quán)性，造成下級機關和下級人員缺乏創(chuàng)造性和主動性，事無俱細依靠上級的指示、指導和推動，而且這種依賴性有時被看成是穩(wěn)重老練的表現(xiàn)。固此面對矛頭針對自己權(quán)力和利益的行政改革，大家更是不能也不愿為天下先，“不推不動”，互相觀望和等待，可能造成“上動下不動，越動越被動”的局面，坐失良機。

５基于曲解而產(chǎn)生的阻力。一個人一旦確立起自己的態(tài)度體本系之后，就必然對外部輸入的信息在既定的態(tài)度體系框架內(nèi)作出反應。每個公務員對當前行政改革的目的、機制和前景是怎樣理解看待的，出入會很大，其結(jié)果可能導致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾改革。如許多人對市場經(jīng)濟無非又是換湯不換藥，重走“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的老路。因此，就用前幾次改革的“經(jīng)驗教訓”對待這次改革，以不變應萬變，對改革持消極、應付和觀望的態(tài)度。這種因曲解而產(chǎn)生的阻力一般比較持久，具有頑固性。

從行政改革實踐的經(jīng)驗教訓看，改革開放以來的歷次行政改革之所以未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，一個不可忽視的原因正是行政系統(tǒng)自身的阻力。指出這一點，我們就不難理解，為什么設計良好的改革方案在實際的操作中走形變樣，出現(xiàn)只放包袱不放權(quán)力，上有政策下有對策，強化創(chuàng)收弱化服務，實功虛做，隔靴搔癢，玩數(shù)字游戲，換湯不換藥，該加強的職能得不到加強，需要撤并的部門反倒不斷壯大等等現(xiàn)象，導致改革走過場。

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第二篇：大部制改革的動力與阻力-秦晉安

淺論大部制改革的動力與阻力

MPA2010 秦晉安

所謂大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍雷同的部門相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目的。

大部制改革的動力主要來自以下幾點：第一，經(jīng)濟又好又快發(fā)展的內(nèi)在要求；按照十七大報告的“大部制”改革的思路，大部制改革目標是：行政管理體制改革以適應市場經(jīng)濟發(fā)展。隨著改革開放的不斷深入以及市場經(jīng)濟體制的逐步建立，原有的行政管理體制暴露出越來越多的不適應性。例如環(huán)境、能源的問題突出了，可持續(xù)發(fā)展的矛盾問題突出了，要求政府在職能和機構(gòu)設置上適應這個發(fā)展階段的要求；

第二，社會發(fā)展的要求，民生問題的壓力迫切要求政府轉(zhuǎn)型；公共需求、基本公共服務的問題突出了。過去的強調(diào)經(jīng)濟總量、物質(zhì)財富增加→現(xiàn)在的在物質(zhì)財富增加的同時、要求共享基本公共服務→確定政府在保障公共服務中的主體地位和主導作用。同時，政府問責問題突出了，社會主義的民主政治發(fā)展也要求立法機關控制政府組成部門與其他行政部門，這就要求各部部長承擔相應的政策責任，這也就要求部長進入國務院組成部門。簡而言之，目前行政管理體制微觀管制過多，宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務部門在機構(gòu)設置、職能配置和人員編制上比較薄弱。職能交叉、政出多門、機構(gòu)重疊、決策成本高、協(xié)調(diào)困難。

根據(jù)一些學者的不完全統(tǒng)計，在國務院現(xiàn)有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉；

第三，中央政府層面的支持。黨的十七大報告提出，要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。大部制改革啟動了改革開放以來的第六輪政府機構(gòu)改革，成為貫徹落實十七大精神的一個著力點。這將是我國行政體制改革的新起點、新突破，對于在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設小康社會、發(fā)展中國特色社會主義，具有深遠意義。

大部制改革已是我國建國以來第六輪行政管理體制改革。雖然經(jīng)過五次改革，但行政機構(gòu)低效率、高成本、爭功諉過、貪污腐敗這些惡疾仍危害不淺。機構(gòu)改革跳不出“精減—膨脹—再精減—再膨脹”的怪圈。這一切的根源都在于根深蒂固的政府部門利益化。政府部門有權(quán)無責，權(quán)力沒有制約，責任無人追究。這直接帶來了行政低效率、高成本。另外改革在具體實施過程中受困于具體操作，逐漸迷失了行動方向，淡忘了改革的根本目的。

任何國家都期望以一種更加合理的制度取代落后的制度，實行科學合理的制度變遷。但大部制改革在實際運行中，遇到相當大的阻力，具體有以下幾個方面： 1.思想觀念的束縛。在一定歷史背景下人們對既定制度的觀念一旦形成，就會在人們的思想中長期存在，對人們的行為產(chǎn)生根深蒂固的影響。因為人們通過長時間的經(jīng)驗學習和社會實踐，逐漸形成了對制度變遷的特定的認識框架，從而限制了人們對新制度的理性認識和重新選擇，而更傾向于以往的舊有制度。大部制改革在觀念上的路徑依賴主要有：

第一，傳統(tǒng)君主制度對人們思想觀念的消極影響。我國有長期的君主制度的歷史，傳統(tǒng)君主制度的核心觀念就是“政治權(quán)威中的精英主義和等級制、政治體系的自主性”。在這種政治觀念的統(tǒng)治和支配下，封建君主通過構(gòu)建龐大的國家機構(gòu)來加強統(tǒng)治和社會管理，因此我國的封建社會是典型的“大政府，小社會”模式。在該模式下，官僚機構(gòu)日益龐大，官僚主義盛行，而市民社會日趨萎縮，這種狀態(tài)持續(xù)了幾千年。中國人在重建政治制度時通常也還會采用精英統(tǒng)治和等級權(quán)威的結(jié)構(gòu)。在這種政治實踐模式的長期影響以及意識觀念的傳承下，我國公民普遍缺乏政治參與意識，人們的公共行政觀念淡薄，也缺乏對政府機構(gòu)改革的監(jiān)督意識。所以，這種沒有外界參與，沒有體制外的壓力，而同時又受到來自體制內(nèi)的強大改革阻力時，就會容易導致改革出現(xiàn)搖擺和妥協(xié)，甚至導致改革半途而廢。

第二，受計劃經(jīng)濟體制和蘇聯(lián)高度集權(quán)的政治經(jīng)濟模式的影響，我國逐漸形成了管制型、全能型政府理念，事無巨細，完全由政府說了算，公民缺乏自主權(quán)。同時在這種觀念的影響和支配下，“官本位”濃厚，官僚主義作風盛行，公仆意識淡漠。這些傳統(tǒng)的行政理念對大部制改革仍具有潛移默化的影響，它在阻礙著“以人為本”的服務型公共行政理念的完全確立。

第三，歷次政府機構(gòu)改革模式的慣性思維深入人心，而影響人們對大部制改革應有路徑的選擇，容易導致對原有改革模式產(chǎn)生依賴性。在以往機構(gòu)改革中，政府與群眾之間缺乏有效的政治溝通，人們難以參與到改革的政策制定和有效監(jiān)督中去，以致于政府機構(gòu)改革怎么改，改哪里，結(jié)果如何，成了政府的“自導自演”。

2.體制的制約。初始制度的選擇對制度變遷具有強大的制約力。在行政機構(gòu)改革過程中，宏觀制度作為一種制度框架會對人們的行為產(chǎn)生限制作用，從而導致制度變遷中路徑依賴的形成。當前，無論是我國現(xiàn)行的經(jīng)濟制度還是政治制度都會對大部制改革產(chǎn)生影響。

第一，不完善的市場經(jīng)濟體制的制約。目前我們市場經(jīng)濟體制發(fā)育還不成熟，諸多領域仍保留著計劃經(jīng)濟體制模式的痕跡，政府仍在過多地干預微觀經(jīng)濟，與此同時，政府的社會管理和公共服務的職能仍十分薄弱，去年發(fā)生的一系列突發(fā)公共事件，無不暴露了政府職能尚未實現(xiàn)準確的定位和轉(zhuǎn)變的弊端。受不成熟的市場經(jīng)濟經(jīng)濟體制的制約，大部制改革要建立公共服務型政府體制難以一蹴而就，只能依據(jù)具體的經(jīng)濟發(fā)展狀況循序穩(wěn)步推進。

第二，我國政治體制改革相對滯后，無法與其它的各項社會管理制度的改革形成有效銜接和互動模式。大部制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，必然需要政治體制改革的同步推進。當前我國大部制改革要解決一系列問題，如部門整合、職能轉(zhuǎn)變、人員分流和運行監(jiān)督等，這些都程度不同地依賴政治體制改革的配套。如部門整合必然引起的權(quán)力重組，這就需要政治體制改革介入來消除“官場潛規(guī)則”;在職能轉(zhuǎn)變上，當前我國政府存在的突出矛盾是政企不分、政事不開，而大部制改革的目標是“小政府、大社會”，這就有賴于寬松的政治生態(tài)環(huán)境來培育市場和社會組織;就人員分流來說，如果政治體制改革不能及時跟上，“能者上、庸者下”的社會正義規(guī)則有可能在實際執(zhí)行中淪為“劣幣驅(qū)逐良幣”的洶涌暗流;同時，如果創(chuàng)業(yè)環(huán)境艱難，那些有心“下?！钡墓珓諉T也不愿離開。沒有政治體制改革的配套改革和同步推進，大部制改革很難得到深化和實質(zhì)性進展，容易導致大部制改革的成果得而復失。

3.組織行為的影響。路徑依賴理論同樣強調(diào)組織行為對制度變遷的影響。由于報酬遞增的協(xié)調(diào)效應和適應性預期的存在，與制度相適應的組織由于既得利益等多方面因素會維護原有的制度，而阻撓和干涉不利于現(xiàn)存制度的一切改革行為。這里所說的組織主要是指政府部門及其附屬于其上的利益集團。大部制改革在組織行為上面臨的路徑依賴主要有以下幾個方面。第一，機構(gòu)改革的核心目標不明確，習慣于做機構(gòu)人員上的“加減法”，忽視職能轉(zhuǎn)變。以往的機構(gòu)改革往往專注于機構(gòu)撤立和人員精簡，而忽視政府職能的根本轉(zhuǎn)變。精兵簡政是必要的，但并沒有抓住機構(gòu)改革的核心和關鍵，抓不住關鍵，也就無法從根本上革除行政管理體制存在的弊病。大部制改革與以前的改革有很大不同，改革的主要目標是推進政府轉(zhuǎn)型，即主要由過去全能型、管制型政府向服務型、公共行政型的治理模式轉(zhuǎn)變。應該說定位已十分清楚，關鍵是在行動上能否把主要功夫下在作“乘除法”上，而不是在“加減法”上。

第二，機構(gòu)改革側(cè)重于表層的“機構(gòu)”調(diào)整，忽視了深層權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行體制改革。權(quán)力是政府機構(gòu)的核心問題，權(quán)力結(jié)構(gòu)和機制是政府機構(gòu)改革的重中之重。然而，權(quán)力結(jié)構(gòu)改革牽一發(fā)而動全，會打破原有的制度格局，觸及既得利益者，阻力巨大;再加上對新制度預期的不確定性，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為一個敏感而又復雜的難題，所以在政府機構(gòu)改革趨向的選擇上，一般不會輕易去觸碰這個問題，而選擇相對容易的政府規(guī)模、人員編制的調(diào)整。這也就是我們看到的在以往的機構(gòu)改革中，政府規(guī)模和人員編制都有或多或少的精簡，但唯一不變的卻是政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制的原因?，F(xiàn)在大部制改革已經(jīng)提出建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督“權(quán)力三分”新型的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的課題，這是一個良好的開端，期望實際執(zhí)行中不要再次繞過這個問題。

第三，政府機構(gòu)中長期以來存在的“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”現(xiàn)象沒有得到根本遏制。部門利益的形成使一些個人或集團為維護既得利益，任何不利于部門利益的改革就可能會遭到他們的抵制和反對。正是受到部門利益以及利益集團的影響，才導致歷次機構(gòu)改革，表面上看似乎達到了預期目標，但其實并沒有解決實質(zhì)性問題，改革無法擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。大部制改革作為一次權(quán)力重組和格局重塑的劇烈變革，必然會遇到部門利益及利益集團的問題。因此，解決好部門利益化問題，并克服利益集團對大部制改革的阻撓和干涉是關系大部制改革成敗的關鍵所在。但如何“說服”既得利益者“放棄”已有的勢力范圍，將是一個非常復雜的博弈過程。

第四，我國的政府機構(gòu)改革缺乏透明性，政府沒有為民眾的參與和監(jiān)督提供的暢通渠道和有利環(huán)境。在缺乏社會參與和監(jiān)督的情況下，大眾的利益要求往往難以充分表達，導致改革政策無法充分向群眾利益傾斜。再加上改革受到部門利益和官本位觀念的影響，一旦改革對部門及其官員的權(quán)力和利益產(chǎn)生威脅，他們就干涉和阻撓改革進程，甚至會利用改革政策和政府體制中的漏洞扭曲改革，以維護其既得權(quán)力和部門利益，致使改革方向和成果與預期目標相離背遠。大部制改革同樣面臨著政府早已習慣的獨自操作的挑戰(zhàn)。

第三篇：中國行政的改革的制度創(chuàng)新分析(新版本)

中國行政改革的制度創(chuàng)新分析

摘要

政府制度創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容，也是當前我國行政改革的決定性因素本文對近年來我國行政改革中的政府制度創(chuàng)新的路徑作了理性思考，指出政府制度創(chuàng)新對我國行政改革的意義和作用，指明效率、民主與公正的價值訴求是政府制度創(chuàng)新的價值訴求、政府制度創(chuàng)新為我國公共行政的未來發(fā)展顯示出光明的前景。

關鍵字：行政改革，制度創(chuàng)新，中國政府如何抓住全球化和信息化時代的發(fā)展機遇，迎接挑戰(zhàn)，把握政府改革的發(fā)展路向，關鍵在于創(chuàng)新。作為我國政治體制改革重要內(nèi)容之一的行政改革，是一個政府管理體制不斷變革與創(chuàng)新的過程。改革開放以來，我國政府進行了多次機構(gòu)改革，在政府制度創(chuàng)新方面取得了較人進展。當前，在我國政府加人WTO后，進一步從制度創(chuàng)新視角對政府改革進行理性思考，無疑劉一深化當前的公共行政改革其有重要意義.同時也是加強黨的執(zhí)政能力的一個重要方面。

一、行政改革的戰(zhàn)略定位

一般認為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟體制改革上下兩個結(jié)構(gòu)，但由于既有的改革基本上循于經(jīng)濟主導模式，形成了經(jīng)濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導致了經(jīng)濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性也日漸積累，從而引發(fā)了經(jīng)濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”。就在政治體制改革進退維谷而政治體制與經(jīng)濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，1992年，黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經(jīng)濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。而當“行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產(chǎn)關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調(diào)整生產(chǎn)關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，促進新的生產(chǎn)關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經(jīng)濟基礎”，由此成為經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程的結(jié)合部。

之所以如此，是因為根據(jù)政治——行政“兩分法”的基本理論假設，政治體制改革導向權(quán)力利益分配和公平與民主訴求，而行政改革導向責任和效率，可以改善政府成本——效益關系（緊縮編制、轉(zhuǎn)換職能、澄清吏治、提高效率等），推動社會經(jīng)濟發(fā)展，并同時避免政治體制改革可能造成的超前政治參與等“轉(zhuǎn)型問題”，從而保證經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定兩個方面兼顧。而且，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權(quán)體制決定了行政機關只是立法機關的執(zhí)行機構(gòu)，但在實際政治生活中，政府卻發(fā)揮

著非常活躍的國家統(tǒng)治和管理力量的功能，在所有國家機器（人大與“一府兩院”）中居于主導和中心地位，實際承擔著大量的行政、立法、決策和執(zhí)行事務。這就決定了在這樣一個“以行政為中心的時代”，我國的行政活動對于政治有著非常重要的影響。將行政改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進行政領域自身的發(fā)展，另一方面則可以適應經(jīng)濟體制的變遷，帶動政治體制的變革。

行政改革這一“上下結(jié)合部”的戰(zhàn)略定位，使其在國家發(fā)展和社會發(fā)展的宏觀改革進程中扮演了承上啟下的重要角色。既是適應和驅(qū)動相關改革領域的手段，又能達到理順行政系統(tǒng)內(nèi)外關系、重構(gòu)政府權(quán)力合法性、合理性和有效性的目的。但是，這種“上下結(jié)合部”地位卻不能被簡單理解為體制改革“經(jīng)濟—行政—政治”的機械性時間順序，因為在具體的改革實踐中，行政改革本身就是政治體制改革這一大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，政治與行政之間具有密不可分的聯(lián)系；同時，由于中國行政體系與經(jīng)濟體制之間高度統(tǒng)合的性質(zhì)，經(jīng)濟與行政之間也存在著尚未完全分化的關系；再加上經(jīng)濟、政治與行政三者之間必然的客觀互動聯(lián)系，實際上，在行政改革的現(xiàn)實進程中，有一個改革的邊界問題，即行政體制改革如何謀取與經(jīng)濟體制改革和政治體制改革在合理時序與幅度上的互相配合。而明確我國行政改革邊界的關鍵性題域，則是現(xiàn)階段構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力和進行制度創(chuàng)新的理論前提，實質(zhì)上也是對行政改革地位的動態(tài)把握和戰(zhàn)略運用。

二、行政改革的理論定位

如何正確處理國家與社會、政府與公民的關系已成為西方各國行政改革的出發(fā)點和著力點。當代西方的行政改革，越來越強調(diào)國家與社會、政府與公民之間的合作互動，這主要表現(xiàn)為政府的功能從傳統(tǒng)的統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理，從管理轉(zhuǎn)向服務，從善政轉(zhuǎn)向善治。這里，我們所說的善政是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，它強調(diào)的是政府權(quán)威的主導作用。而善治則表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的一種合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。

從善政向善治的轉(zhuǎn)變，實際上是從政府權(quán)力向公民社會的回歸，是權(quán)力責任重心的轉(zhuǎn)移，是一個還政于民的過程。民主化作為這個時代的政治特征，其基本意義之一就是政治權(quán)力日益從政治國家返還公民社會。但政

府權(quán)力的限制和國家職能的縮小，并不意味著社會公共權(quán)威的消失，只是這種公共權(quán)威日益建立在政府與公民相互合作的基礎之上?？梢哉f，公共行政從善政向善治轉(zhuǎn)變，把公共行政改革定位在政民關系上是適應全球化與民主化進程的必然結(jié)果。

1978年以來，我國在更廣的范圍和更深的層次上進行了大規(guī)模的經(jīng)濟體制改革。改革的大方向是由“計劃”轉(zhuǎn)向“市場”，即由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。為了適應這種轉(zhuǎn)變，我國各級政府圍繞著權(quán)力下放、轉(zhuǎn)變職能這個行政改革的重點，對行政管理體制、管理機構(gòu)、管理方式、人事制度等進行了不斷深入的改革。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，我國社會市場化程度不斷提高。據(jù)有關部門統(tǒng)計，1997年中國經(jīng)濟總量的90%已市場化，市場機制在資源配置和經(jīng)濟生活中的調(diào)節(jié)作用日益突出?？梢哉f，1978年以來的改革，已使我國的國家與社會、政府與公民的關系發(fā)生了重大改變，歷次行政體制改革通過不斷強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府權(quán)力向外向下移動、在部門間平行移動并最終逐漸實現(xiàn)了向公民向社會的移動。

特別是我國1998年機構(gòu)改革時，國務院有關部門下放了44項職能，直屬辦事機構(gòu)下放了14項，部委管理的國家局下放了56項。同時，地方政府也相應地下放了某些職能，有些甚至直接下放到了社區(qū)甚至街道，從而更貼近了公民，使公共行政更符合公民的偏好，增強了公共行政的回應性。從某種意義上說，以前我國行政體制改革之所以走不出精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的“怪圈”，在很大程度上與以前只是處理體制內(nèi)部關系而不注重處理政府與公民這一外部關系有關。所以，要想使我國行政體制改革徹底跳出“怪圈”循環(huán)，下一步就要從調(diào)整政民關系出發(fā)，進一步對行政體制進行根本性的調(diào)整，構(gòu)建新的行政體制，以適應我國政治、經(jīng)濟與社會的發(fā)展，適應世界的民主化潮流。

三、行政改革中的制度創(chuàng)新

我國行政改革是一個涉及多方面和多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，有中國特色社會主義制度是其基本制度環(huán)境，這一制度環(huán)境決定了行政改革的方向和內(nèi)容。也就是說，我國行政改革所要進行的制度創(chuàng)新是在堅持有中國特色社會主義制度的前提下進行的，這一制度創(chuàng)新并不包含有中國特色社會主義制度的改變，而僅僅是對“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規(guī)則”的進一步完善。

從行政改革的戰(zhàn)略定位和理論定位出發(fā)，具體地說，我國的行政改革所要實現(xiàn)的制度創(chuàng)新主要就是對權(quán)力運行機制、公共政策規(guī)范體系、政府角色定位和行政行為方式等等進行的調(diào)整和重新確證。

這一過程大致包含三個層次：第一個層次是確定政府及其行政權(quán)力體系的公共性質(zhì)；第二個層次是通過法制建設和公共政策的制定，為整個社會的經(jīng)濟生活、政治生活以及其他各個方面提供規(guī)范；第三個層次是通過組織結(jié)構(gòu)、職能關系、權(quán)責關系等方面的調(diào)整，改革行政管理方式的制度性基礎，把恩賜型的公共物品供給轉(zhuǎn)化為服務型的公共物品供給。這里，第一個層次的內(nèi)容是制度創(chuàng)新的價值目標，也是制度創(chuàng)新的總的價值基礎。第二個層次屬于制度供給的內(nèi)容，即公正、公開和依法行政，但它依然是價值層面的制度供給。第三個層次的內(nèi)容則是在政府的實踐運作層面上的制度供給，它主要表現(xiàn)為以下幾個方面：（1）堅持利益導向；（2）把建立廉價、廉潔、高效的政府作為目標；（3）保證自由秩序的供給；（4）提高政府能力；（5）基本宗旨是為人民服務。

總之，我國行政改革中制度創(chuàng)新的現(xiàn)實目標主要包括三個方面：（1）行政行為方式的改變。行政行為方式的改變是指行政行為從絕對支配和全面干預的方式向宏觀引導的方式轉(zhuǎn)變，也就是說政府不再干預具體的經(jīng)濟活動，而把具體的經(jīng)濟活動讓市場去調(diào)節(jié)。（2）政府與社會及政府與基本的社會制度之間關系的改變。政府與社會的關系應從管理定位向服務定位轉(zhuǎn)變，政府與基本的社會制度之間的關系則應從依附和從屬型向效能型轉(zhuǎn)變，即注重引導和促進社會政治、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。（3）規(guī)則體系的改變。即加強規(guī)則體系的理性化和系統(tǒng)性，消除體系中相互矛盾和沖突的方面，使規(guī)則體系建立在統(tǒng)一的價值原則上，這三個方面的系統(tǒng)實現(xiàn)就是我們所講的制度創(chuàng)新，也是當代中國行政改革之路徑選擇。

參考文獻

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第四篇：當代中國改革的阻力

一、洋務運動的制約因素有：

1、封建中國皇室獨攬大權(quán)，很難實行真正的自上而下的改革

2、固守中華文化中心主義和一廂情愿的外交追求。

3、甲午戰(zhàn)爭大量的賠款和北洋水師的全軍覆滅，宣告洋務運動的失敗，徹底打亂了中國現(xiàn)代化的內(nèi)在進程,中斷了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換,4、洋務運動具有封建性、依賴性、和腐朽性。

二、當代中國改革的歷史、現(xiàn)狀和前景：

中國的改革開放已經(jīng)走過了30年的歷史歷程，改革開放三十年，經(jīng)濟發(fā)展很快，成績很大，這是不容置疑的。但是，問題也很多，問題同樣也不能忽視。改革初期以求效率為其主要特征，提出了讓一部分人先富起來的口號，大大地刺激了經(jīng)濟發(fā)展，然而片面追求效率而沒有輔之于較完善的政治、法律、文化思想體系和較為有效的調(diào)節(jié)手段，造成了目前長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放式增長方式未根本轉(zhuǎn)變，能源、資源、環(huán)境、技術的瓶頸制約日益突出，農(nóng)業(yè)基礎薄弱的狀況沒有根本改變，保持糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收難度增加，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題任務十分艱巨，城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)貧困人口和低收入人口有相當數(shù)量，包括就業(yè)、看病、上學、收入分配、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會治安在內(nèi)的一些關系群眾切身利益的問題亟待解決，統(tǒng)籌兼顧各方面利益的難度加大，人民內(nèi)部矛盾處于多發(fā)時期，社會建設和管理面臨一系列新問題，人們思想多變性、差異性明顯增強等諸多問題。（1）貧富差距問題（2）既得利益集團的權(quán)力尋租問題。以求平衡求和諧為其特點的所謂科學發(fā)展階段。在上一個階段造成的問題需要很好地解決，其解決的辦法只有堅持改革一條路。而繼續(xù)堅持改革阻力很大，其阻力我認為主要來源于第二階段的既得利益者。一個是行業(yè)既得利益者。一個是地區(qū)既得利益者。當改革之初，決策者們?yōu)榱藴p少改革的阻力，采取了市場經(jīng)濟的非常態(tài)形式。一些官員錯把這些當成正?，F(xiàn)象，千方百計地把持著“權(quán)力租”不放，或者干脆“設租”。這些不但不是改革造成的，而且是改革開放的重大阻力，我們的改革開放事業(yè)若要推向前進，必須清除這些“權(quán)力租”。（3）資源和環(huán)境的巨大代價。改革開放取得重大成就的同時，也伴隨著資源和環(huán)境的巨大代價，經(jīng)濟持續(xù)快速增長同資源環(huán)境約束的矛盾，呈逐步增大的趨勢。

三、從改革開放新階段的矛盾的階段性特征出發(fā)，下一步的改革至少有四大任務。

第一，以市場化改革實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一是資源環(huán)境約束的制度安排。解決資源環(huán)境問題，制度建設至關重要。關鍵是推進資源的價格改革，資源價格改革的主要任務有兩條，一是資源價格改革，二是糧食價格改革。從現(xiàn)有的資源價格上來講，存在兩個突出問題：一是不反映市場供求關系；二是不反映資源的稀缺程度。環(huán)境保護的突出體制缺陷是，環(huán)境的外部成本難以內(nèi)部化。二是繼續(xù)加大宏觀調(diào)控力度。從近幾年的宏觀調(diào)控看，現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式在一定程度上仍然體現(xiàn)為政府主導的特點。三是堅持市場化改革。新階段的市場化改革，首先要通過資源價格的市場化，實現(xiàn)政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中的基礎性作用全面加強，為新階段的可持續(xù)發(fā)展提供良好的制度安排。

第二，以基本公共服務均等化，推進社會和諧建設。一是解決基本公共服務的供給總量。要實現(xiàn)基本公共服務的全覆蓋，從全國總體情況看，主要矛盾不是財力問題，而是財政支出結(jié)構(gòu)問題，不調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建設公共財政體制，基本公共服務均等化就很難實現(xiàn)。 二是解決基本公共服務供給的均衡程度?，F(xiàn)在城市、農(nóng)村，東部發(fā)達地區(qū)和中西部貧困落后地區(qū)的公共服務供給差別很大。盡管在較短的時間內(nèi)，達到完全均衡很難，但是應該朝著這個目標前進。

第三，政治體制改革要同步進行。一是行政體制的合理安排。從總體上分析，現(xiàn)行的行政體制上存在幾個突出的問題包括：中央與地方事權(quán)和財力的制度安排矛盾問題太多；行政體制范圍內(nèi)實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)相互制約尚未破題；長期權(quán)力結(jié)構(gòu)和短期權(quán)力結(jié)構(gòu)的關系沒有解決好。相對來說，政府的工作目標大部分是短期的，而人大 這樣的立法機構(gòu)應該考慮更長期的目標。就是說，長期的權(quán)力結(jié)構(gòu)和短期的權(quán)力結(jié)構(gòu)要取得平衡。 二是公民社會的有序發(fā)展。比如說社會組織的發(fā)展問題；比如說在利益多元化的前提下，社會協(xié)商制度的安排問題；再比如說社會監(jiān)督體制的建立問題等等。 三是政府轉(zhuǎn)型的進程。有效的公共治理結(jié)構(gòu)最關鍵的是推進政府轉(zhuǎn)型，政府轉(zhuǎn)型問題解決不好，有效的公共治理結(jié)構(gòu)就很難建立起來。為此，要加快從經(jīng)濟建設型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招驼?。[13]

第四，加大力度，促進社會保障體系建設，其中農(nóng)村的社會保障制度體系建設是重點也是難點。

第五篇：行政組織變革的阻力分析演講討論課

行政治理論文談行政組織變革的阻力及對策

行政生態(tài)理論認為，任何行政組織都不是一個絕對獨立、靜態(tài)的、自我封閉的系統(tǒng)。它在運行過程中要經(jīng)常地與持續(xù)變化的社會環(huán)境相互影響、相互作用。尤其是面對迅速變化和發(fā)展的社會環(huán)境，以治理社會公共事務為存在依據(jù)和網(wǎng)為本文原創(chuàng)網(wǎng)站基本職能的行政組織（政府）更必須不斷作出相應調(diào)整和變革，以完善組織結(jié)構(gòu)，提高行政治理效能。所以，行政組織應該是能適應外部環(huán)境的變化，在組織結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)模等方面不斷作出變革和調(diào)整的高度靈活、布滿生氣和活力的行政組織。否則，必然走向衰敗。本文擬對行政組織變革的阻力和對策方面談一些看法。

一、何謂行政組織變革

所謂行政組織的變革，是指行政組織根據(jù)其外部環(huán)境的變化，及時地變革自己的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以適應客觀發(fā)展的需要。行政組織的變革是一種破舊立新的活動，即破除舊的組織結(jié)構(gòu)和運營秩序，建立新的組織結(jié)構(gòu)和運營秩序。具體地說，這種變革可能是對一個行政組織內(nèi)部一個或一個以上的組織成分進行更動，也可能對一個行政組織內(nèi)的所有組成部分都進行更動，如組織目標、組織計劃、組織結(jié)構(gòu)的設置、組織的規(guī)章制度以及人員和技術等等。

應注重的是，對行政組織內(nèi)的任何部分的變革都會影響和波及到行政組織的其他方面。如行政組織目標的調(diào)適會帶來技術、人員和組織結(jié)構(gòu)的變化，而組織結(jié)構(gòu)的變化又會影響到治理的幅度以及權(quán)力的分配與重組等。因此，行政組織的變革往往是一個牽一線而動全身的極其復雜的過程。

然而，不變革的行政組織是沒有生命力的，非凡是現(xiàn)代社會隨著生產(chǎn)力的高度發(fā)展、社會分工的細密、信息量的增大，社會環(huán)境正變得越來越動態(tài)，行政組織必須不斷進行自我調(diào)整、更新、變革或與外部環(huán)境進行輸入和輸出的交換，以維持行政組織與環(huán)境的動態(tài)平衡。行政組織若不能隨環(huán)境改變而變革，就難以在與環(huán)境交換中保持健全發(fā)展的生態(tài)活力，并且反過來阻礙社會環(huán)境中政治及經(jīng)濟的發(fā)展。但是盲目地變革同樣不利于行政組織的生存和發(fā)展，甚至會使行政組織消亡得更快。

因此，對行政組織的變革，必須有正確理論的指導、必須有計劃有步驟地進行。非凡是必須冷靜、客觀地分析行政組織變革的動力和阻力，并在此基礎上，增強變革的動力，減少乃至消除變革的阻力，保證行政組織變革有計劃、有步驟地進行。

二、行政組織變革的阻力

阻力是動力的對立面，有動力就有阻力。行政組織變革也必然碰到阻力，這是因為行政組織變革只能是一種“非帕累托最優(yōu)”，它不可能做到使所有的人在同樣的時間獲得相同的收益。從各國實際情況看，行政組織變革的確碰到了各種各樣的阻力或反抗力。“任何變革社會生活組織、人際關系、決策體系的行動，都不會不走彎路和不需要付出巨大的努力”文章文章轉(zhuǎn)載自網(wǎng)。不弄清這種阻力的來源、性質(zhì)和力度的改革是一種盲目的改革，因此，為了保證行政組織改革有條不紊地進行，有必要理清這些阻力。盡管現(xiàn)實中許多阻力一時或事先難以認明，但至少在思想上應有所警惕。一般說，行政組織變革的阻力主要有：

⒈誤解方面的阻力。一個人一旦確立起自己的態(tài)度體系之后，就必然對外部輸入的信息在既定的態(tài)度體系框架內(nèi)作出反應。人們對行政組織變革的目的、機制和前景是怎樣理解看待的，有時差別很大，其結(jié)果可能導致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾變革。加上行政組織變革前的信息溝通不夠，更會引起一些有關人員的不滿和誤解，形成一些阻力。事先消除誤解之源將有助于改革與發(fā)展的順利進行。

⒉利益方面的阻力。從實質(zhì)上說，行政組織的變革意味著政府內(nèi)權(quán)力、利益和資源的調(diào)整或再分配，因此必然會觸動人的切身利益，進而形成不滿和阻力。比如：一在因機構(gòu)變動而引起的權(quán)力再分配活動中，喪失權(quán)力的人將產(chǎn)生不滿，并可能形成阻力；二組織機構(gòu)的變動可能會觸動一些原有的宗派團體等非正式組織的利益，從而引起這些團體的不滿，并形成阻力。來自于利益方面的阻力是最頑強的和最富有破壞力的，對此應當始終保持高度的警惕。因為一般來說，當行政組織變革所帶來的預期收益低于預期成本時，人們就會對變革持反對態(tài)度。

⒊成本方面的阻力。行政組織的變革都要付出一定的成本，假如成本投資大于收效時，改革與發(fā)展就難以繼續(xù)進行。這里所說的成本投資主要指：一所需用的改革時間；二改革中所造成的各種損失；三所需用的財政經(jīng)費。美國利特爾咨詢公司提出，是否進行組織變革還取決于需要變革的各種因素的乘積，要大于變革所花的成本，否則進行變革就得不償失。

⒋組織惰性方面的阻力。對社會而言，行政組織在功能上是不可取代的，它們幾乎沒有競爭者和對手，沒有能夠代替它們的私人對應物。它們幾乎壟斷了本領域的經(jīng)驗、知識和才能。行政組織的成員是獨此一家的專業(yè)人員，他們在本質(zhì)上趨于僵硬、保守、墨守成規(guī)、動作緩慢。而變革本身就是對既定模式和習慣的一種否定，因此輕易受到組織惰性的抵制和阻撓。

⒌變革不確定性方面的阻力。心理學研究表明，不確定性因素使人產(chǎn)生緊張和憂慮。變革的意義在“新”，即通過變革給組織帶來某一方面的新觀念、新技術、新設備、新結(jié)構(gòu)、新環(huán)境、新任務、新行為、新格局、新利益、新結(jié)果。但新的東西總是人們所不了解和不熟悉的，而對不了解和不熟悉的東西人們通常會產(chǎn)生程度不同的隱晦的不安全感，從而對變革持一定的觀望和保留態(tài)度。這種不安全感一般與守舊或穩(wěn)妥的意識相聯(lián)系，表現(xiàn)為由于擔心變革可能帶來的消極影響和前途未卜，比如失控、矛盾、沖突、后遺癥，因而對改革不輕易認可。加上行政組織變革的復雜性，人們很難在變革付諸實踐之前證實改革是有益的，更難對自己從變革中獲得的預期收益進行精確計算，這輕易造成人們產(chǎn)生不安心理，對變革產(chǎn)生疑慮，進而形成消極態(tài)度和抵觸性行為，妨礙和制約變革的順利進行。

⒍習慣性方面的阻力。行政人員長期處在一個特定的組織環(huán)境中從事某種特定的行政工作，就會在自覺或不自覺之間形成某種對這種環(huán)境和工作的認同和情感，形成關于環(huán)境和工作的一套較為固定的看法和作法，即習慣性。這種習慣性建立在時間延續(xù)和動作反復的基礎之上，逐步沉淀在他們的意識深層，一旦形成，就會在一個較長的時期內(nèi)影響甚至支配他們的心理活動和行為。除非環(huán)境發(fā)生顯著的變化，否則他們通?？偸前凑兆约旱牧晳T對外部刺激作出反應，而行政組織變更本身通常意味著某種習慣性的否定。因此，有時人們在理智上明明知道變革將帶來比現(xiàn)在更多的收益，但在情感上寧愿維持現(xiàn)在的辦法。當變革試圖改變他們某種習慣性的時候，就會給他們帶來強烈的感情震蕩，輕易失去公正地判定變革的客觀尺度。或者招致他們下意識的不良反應，產(chǎn)生抵制態(tài)度。

三、強化動力和減少阻力的路徑選擇

行政組織變革取得成功的要害在于，盡可能地不要讓那些導致反對變革的因素發(fā)揮作用，最大限度地縮小反對變革的力量，使變革的阻力盡量降低。在一定意義上說，行政組織變革的過程，就是增強動力與克服或減少阻力的過程。其基本對策有以下幾個方面：

⒈客觀分析變革的動力與阻力的強弱。組織變革的動力和阻力并不是各自分開的，而是相互作用和影響著，形成一個錯綜復雜的力場，并在不斷地保持著動態(tài)平衡。對此，美國社會心理學家勒溫提出運用“力場分析”的方法研究變革中的阻力，其要點將組織中支持變革與反對變革的所有因素，采用圖示法進行排隊，比較其強弱，然后采取措施，增強支持因素，削弱反對因素，推動變革前進。力場分析法的理論基礎是：對于任何一項變革，都存在著動力與阻力兩種對抗力量，前者可以發(fā)動并維持變革，后者則阻止變革發(fā)生或進行。當兩種力量對等處于均衡時，組織不進不退，保持原狀；當動力大于阻力時，變革發(fā)生并向前發(fā)展，而阻力大于動力時，變革受到阻礙，甚至有可能倒退。

運用力場分析法來研究變革過程很有好處：一要求領導者經(jīng)常分析環(huán)境以及動力、阻力的強弱；二可以分清哪些因素是可以改變的，哪些因素是不能變動的，不要把過多力量耗費于無法控制的那些因素上，而集中全力于可以改變的因素上。但是，有時增加變革的壓力過大也會出現(xiàn)物極必反的結(jié)果。例如，雖然一般來說治理者把一部分權(quán)力授予下層有不少好處，但是不少治理者卻沒有能成功地實現(xiàn)有意義的改變。原因之一是一些治理者為實現(xiàn)預期的變革，急于求成地增加了許多推動變革的壓力，使其打亂了力量的均衡。因為增大推動變革的壓力往往刺激了新的變革阻力的產(chǎn)生。這一過程類似于氣球充氣，當充到氣球不能承受的限度時，氣球就會爆炸。所以治理者應全面地了解變革的阻力和壓力的相互作用關系，才能保持系統(tǒng)的穩(wěn)定而不致發(fā)展到欲速則不達（爆炸）的地步。

⒉精心設計方案，加強改革宣傳。運用科學的理論和方法熟悉現(xiàn)實中的問題，制定合理而完善的方案，是保證改革成功的基本前提。一些行政組織改革未能取得成功的一個重要原因，就是沒有一個科學而行之有效的改革方案。同時，改革前的宣傳工作十分重要，它可以起到安民告示和意見溝通的雙重作用。讓人們在改革前就進行充分的溝通與討論，這既有助于宣傳改革的意義，清除人們的誤解，又有助于制定合理的改革方案。

⒊進行人事調(diào)整，做好組織保證。實踐證實，各國在進行重大的行政組織變革與發(fā)展之前都需要對行政組織中某些要害性職位進行人事調(diào)整，以便從宏觀的組織體系上保證未來的改革與發(fā)展能夠順利進行。但同時這種人事調(diào)整范圍不宜過寬，以期最大限度地減少因改革和發(fā)展而帶來的振蕩。

⒋提高普通工作人員對行政組織變革的參與程度。社會心理學研究表明，參與組織治理和變革活動有多方面的作用，既可以吸收和集中普通工作人員的聰明，又可以增強他們的心理滿足感和成就感，減少思想阻力，從而促進變革順利進行。普通工作人員參與變革活動包括共同選擇和擬定變革方案，共同分享情報資料，及時將進展情況、取得成績和存在問題公之于眾，并加強思想交流和信息溝通，對出現(xiàn)的問題盡量采取民主協(xié)商的方式解決，從而盡量降低組織變革的阻力，推動變革前進。

⒌正確運用組織動力，消除對變革的抵制心理。首先，行政領導者和下級人員形成對變革的共同的熟悉，認清變革的必要性和重要性，在組織內(nèi)形成要求變革的強大力量，促使人們自覺去變革；其次，培養(yǎng)對行政組織變革的強烈歸屬感，領導者通過各種形式和途徑在組織中形成“變革是我們自己的事，我們每個人都是變革中的一分子”的歸屬感，把“要我改”，變成“我要改”；第三，力爭行政組織變革的目標與行政組織的共同目標最大限度地重合或協(xié)調(diào)，便于有效影響組織成員的態(tài)度與行為；第四，利用組織中良好的規(guī)范對抵制變革的個別成員施加壓力，迫使他們遵從組織行為。盡量避免采取強硬措施，以免引來更強烈的抵制。

⒍強化革新行為。其主要方法，是要對表現(xiàn)出新態(tài)度、新行為的團體和個人給予積極的宣傳和充分的肯定。行政組織的宣傳和肯定對于新態(tài)度、新行為的繼續(xù)存在和擴散效用是十分重要的，其具體方法包括公開表揚、宣傳報道、物質(zhì)鼓勵、提職提薪等。對在行政組織變革中作出了突出成績的團體或個人，還應當給予非凡的宣傳和肯定。在這方面，行政組織的公開的變革態(tài)度和傾向性，尤其是組織高層領導人的公開的變革態(tài)度和傾向性，往往是克服或抑制變革阻力的一個重要因素。

⒎折衷妥協(xié)。在變革阻力較為強大且持久，而行政組織又必須進行某種變革的情況下，行政組織將不得不接受現(xiàn)實的壓力，放棄較高的目標期望值，以降低目標的方式來換取有限目標的實現(xiàn)，即折衷妥協(xié)。這比完全不能實現(xiàn)變革目標還是進了一步。在實踐中，折衷妥協(xié)一般表現(xiàn)為行政組織迫于某一種情境壓力而放棄某一目標，同時作為交換，而堅持和強調(diào)另一目標。折衷妥協(xié)是完全必要的，在實際過程中，絕大多數(shù)行政組織的變革都存在這一現(xiàn)象，只是折衷妥協(xié)的程度和方式不同而已。

⒏提高領導者的自身素質(zhì)，完善領導行為方式，也對克服個人和組織方面的阻力有較大影響。行政領導者若作風正派、大公無私、秉公辦事，具有較高的群眾威信，他們的方行就易于對廣大普通行政人員產(chǎn)生較大影響力和積極的心理效應，提出的變革主張也易于為他們接受和肯定。反之，若領導者拉幫結(jié)派，搞不正之風，甚至以權(quán)謀私，則會引起廣大普通行政人員的反感，加大心理差距，由他們提出的變革措施就難于產(chǎn)生積極反應，甚至引起抵觸。

⒐妥善安置因改革而受到?jīng)_擊的人員。來自于因改革而受到?jīng)_擊、或可能受到?jīng)_擊的人員的抵制，往往是造成行政組織改革與發(fā)展活動夭折的主要因素。因此在變革以前和變革之中都要慎重而妥善地考慮如何安置那些因改革和發(fā)展而被觸動切身利益的人，同時，要設法使其中能繼續(xù)工作的人員安心工作，以減少來自于利益方面的阻力，保證改革與發(fā)展的順利進行。這方面中國的歷次機構(gòu)改革積累了很多很多的經(jīng)驗教訓。

⒑采取正確的變革方式。行政組織變革能否確定一個有效、合理的方式，直接決定了變革阻力的大小，進而決定了變革的成敗與否。根據(jù)客觀環(huán)境的要求以及組織內(nèi)部變革的迫切程度，一般有如下三種行政組織變革的方式可供選擇：一革命性方式，即一舉打破原狀，拋棄舊的一套而斷然采取新的辦法。二漸進性方式。即采取逐漸演變、過渡的辦法，在原有的框框內(nèi)作些小改小革。三計劃性變革方式。即采取系統(tǒng)發(fā)展、統(tǒng)籌解決的辦法，在充分的理論預備和經(jīng)驗總結(jié)的基礎上，擬定變革的方案，經(jīng)有關人員共同研究，分析修改，建立變革的系統(tǒng)模型，確定解決問題的具體措施，然后一步步實施，最終達到行政組織高效化、最佳化狀態(tài)，完成行政組織的任務。

總結(jié)行政組織變革的成功經(jīng)驗，人們發(fā)現(xiàn)：在以上三種變革的方式中，漸進性變革阻力較小，但不能觸及行政組織內(nèi)的根本性問題，而且時間緩慢、零敲碎打、收效不大。革命性變革要徹底推翻現(xiàn)狀，完全改弦更張，會產(chǎn)生較大的震蕩、阻力甚至破壞。只有計劃性變革能減少阻力，激活動力，把領導和成員的聰明才智煥發(fā)出來，組織起來，共同系統(tǒng)地研究問題和制定變革方案，從而能在諒解、支持的基礎上，朝著預定的目標較順利地改變現(xiàn)狀。

在行政組織變革的方式上，還要注重以下幾點：一選擇好時機。行政組織變革前要重視輿論工作，做好各方面的預備，有時成員思想抵觸較大時，要加強工作、等待時機成熟，切不可武斷行事；最好是避開工作和任務非凡繁忙的季節(jié)，以免過多影響任務的完成。二明確從何處發(fā)動。許多組織理論家認為，組織的變革必須來自上層，自上而下才能推行盡力。也有一些組織理論家認為，組織變革獲得上層的許可是一個先決條件，具體實施時，則宜根據(jù)變革的性質(zhì)或從中層、或從基層來發(fā)動。三弄清變革的范圍和深度。行政組織變革預備涉及多大的范圍，預備進行幾個階段，每個階段達到什么深度，解決哪些重點問題等等，領導者都要胸中有數(shù)。四始終把握行政組織變革的目標。行政組織變革最終目標在于使行政組織與其所處的環(huán)境相適應，不斷提高行政組織效力，同時要改造成員的行為方式，激勵成員的積極性，使行政組織布滿活力。

行政組織變革的阻力分析

盡管行政組織變革是一個不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀必然，但組織變革的實施并非一帆風順，因為在組織中除了存在促進其變革的因素，同時還存在著反抗變革的力量。阻力是動力的對立面，有動力就有阻力，行政組織變革的阻力主要有: 1.傳統(tǒng)行政組織文化的弊端

我國傳統(tǒng)的行政組織文化中往往繼承了傳統(tǒng)文化和計劃經(jīng)濟雙重強化的“官本位”文化的理念?！肮俦疚弧蔽幕瘡娬{(diào)的是如何依靠國家計劃和上級指令行事，行政組織管理者期盼的是在等級階梯上步步高升，關心的是如何贏得領導賞識，獲得自己的理想職位、優(yōu)厚的待遇。長期以來，行政組織員工養(yǎng)成了等、靠、要的依賴思想和被動心理，干多干少一個樣的分配機制，使不少職工養(yǎng)尊處優(yōu)，既無壓力又無動力地按慣性工作著。結(jié)果，行政組織員工成了缺乏活力與個性的“單位人”，缺乏冒險意識、競爭意識和責任意識，也無學習愿望和變革的理念，組織的生命力大受影響。

2.行政組織員工對未來發(fā)展的不可預見性導致的阻力

由于變革必然會發(fā)生人員調(diào)動的情況，這些組織成員也許會為調(diào)往新的工作崗位后如何才能與其他員工配合而焦慮，是否能夠適應新的工作環(huán)境而疑惑、擔心;組織所進行的變革在多大程度上是可行的?種種變革所帶來的最終境況又會如何?等等。諸多的憂慮實際上都是來自于對未來發(fā)展的不可預見性所產(chǎn)生的焦慮。在這種情況下，組織成員的焦慮擔心往往會轉(zhuǎn)化為其外在的對變革的抵制行為。同時，組織成員對行政組織變革的目的、機制和前景是怎樣認知和理解看待的，有時差距很大，其結(jié)果可能導致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾變革。

3.利益失衡導致的動力

公共行政組織的變革從實質(zhì)上來說，是組織內(nèi)部權(quán)力、利益和資源的調(diào)整或再分配，這種調(diào)整和再分配的任何措施都會涉及到原有利益的重新分化組合，導致原有利益格局失衡，因此必然會觸動某些部門和人的切身利益，進而形成不滿和阻力。比如:因機構(gòu)變動而引起的權(quán)力再分配活動中，喪失權(quán)力的人將產(chǎn)生不滿，并可能形成阻力。來自于利益方面的阻力是最頑強和最具有破壞力的，對此應當保持高度的警惕。一般來說，當公共行政組織變革所帶來的預期收益低于預期成本時，人們就會對變革持反對態(tài)度。4.行政組織中的留滯成本

組織中的留滯成本即組織已經(jīng)投人而無法收回的“投資”。如行政組織的固定資產(chǎn)(包括辦公設備等)占用了大量資金。這些投資成本很可能會因為變革而成為無法收回，使留滯成本無法發(fā)揮其應的效用。組織的留滯成本更明顯地體現(xiàn)在組織中的“人”的因素方面。如，一位不能再對組織做出有價值貢獻、但資歷很深而必須留用的組織成員，在組織變革中該怎么辦呢?付給這些成員的工資、福利等是對其過去貢獻所付的報酬，對其所在組織來說，也是一種留滯成本。這種留滯成本的存在，導致組織追求穩(wěn)當、缺乏變革的動力，甚至在應當實現(xiàn)變革的時期極力阻撓變革。

最大限度地縮小反對變革的力量，增強動力是行政組織變革成功的關鍵。有志于實施變革的組織管理者必須采取各種積極有效、切實可行的措施，克服這些障礙，促進行政組織變革的順利進行: 1.必須重視對行政組織變革的外部環(huán)境研究

當今世界是一個經(jīng)濟全球化的世界，信息技術飛速發(fā)展，一國資源可跨國界進行流動，因而行政組織面臨的環(huán)境具有很大的競爭性和不穩(wěn)定性，必須做出回應。從國內(nèi)看，市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷對行政組織發(fā)出變革的要求，而中國加入W TO則更強化了這種要求，因此行政組織的變革必須充分考慮到這些環(huán)境的影響。同時，對環(huán)境的研究還必須把握當前世界行政組織變革的理論成果和實踐經(jīng)驗，因為這些研究成果和經(jīng)驗是對新的時代背景做出的回應，代表了世界行政組織改革的潮流和方向，對這些研究成果的關注可以底得改革的時間，減少失誤，從而有助于把我國行政組織的改革融人世界潮流。2.運用組織動力，消除抵制心態(tài)

第一，行政領導者和下級人員要形成對變革的共同認識，認清變革的必要性和重要性，在組織內(nèi)形成要求變革的強大力量，促使人們自覺去變革。第二，要通過各種形式和途徑培養(yǎng)對組織變革的強烈歸屬感，把“要我改”變成“我要改”。第三，力爭行政組織變革的目標與行政組織的共同目標最大限度地重合或協(xié)調(diào)，便于有效影響組織成員的態(tài)度與行為。第四，利用組織中良好的規(guī)范對抵制變革的個別成員施加壓力，迫使他們遵從組織行為，盡量避免采取強硬措施，以免引起更強烈的抵制。3.提高行政組織變革的透明度、公開性

組織成員對行政組織變革的不可預測性的焦慮是變革的阻力之一，要消除這一障礙，行政組織管理者就要盡可能地提高組織變革的透明度、公開性。包括:對未來組織內(nèi)外形勢的預測狀況以及提出預測所依據(jù)的事實、理論基礎;各種變革措施的詳細內(nèi)容、實施操作方法;變革后不同的利益相關者的利益將發(fā)生何種變化等等。這些信息的公開、明朗，將有助于組織成員對變革及其前景有一個正確的認識，使他們能夠在權(quán)衡利弊的前提下主動自愿地接受各項變革措施以及變革后的組織境況。4.調(diào)動組織成員對行政組織變革的參與程度

調(diào)動盡可能多的組織成員參與分析問題、解決問題，一方面，管理者可以直接了解到組織內(nèi)不同層級成員的個人要求，力圖使這些要求在最終的決策方案中得到反映;另一方面，可以使組織成員產(chǎn)生一種“我是變革的主人”的責任感受與主人翁意識，引導他們從自身利益的個人圈子中走出來，從組織的整體、全局出發(fā)來認識變革。也就是說，盡量讓所有可能受到變革直接影響的成員參與變革計劃、措施的討論與制定過程。這樣制定出來的變革措施在以后的實施過程中遇到的阻力將大大減少。5.進行人事調(diào)整，妥善安置人員，優(yōu)化變革環(huán)境

實踐證明，各國在進行重大的行政組織改革與發(fā)展之前都需要對行政組織中某些關鍵性職位進行人事調(diào)整，以便從宏觀的組織體系上保證未來的改革與發(fā)展能夠順利進行。但同時這種人事調(diào)整范圍不宜過寬，以期最大限度地減少因改革和發(fā)展而導致事業(yè)的振蕩。

行政組織變革夭折或進展緩慢的主要原因往往來自于因改革而受到?jīng)_擊的人員的抵制。因此，在行政組織變革以前和變革之中，都要慎重而妥善地考慮如何安置那些因改革和發(fā)展而被觸動切身利益的人，如正確分流富余人員，加強繼續(xù)教育和就業(yè)培訓，健全社會保障體系等，同時要設法使其中能繼續(xù)工作的人員安心工作，以減少來自于利益方面的阻力。更為重要的是，要在組織內(nèi)部實施積極的竟爭激勵機制，使竟爭上崗、優(yōu)勝劣汰為所有行政人員所理解和接受，從而在公共行政組織內(nèi)部和行政人員之中形成有序的競爭氛圍，為變革創(chuàng)造良好環(huán)境，保證變革的順利進行。

行政組織變革的阻力分析

阻力是動力的對立面,有動力就有阻力。從各國實際情況看,行政組織變革都會遇到各種各樣的阻力或抵抗力。不弄清這種阻力的來源、性質(zhì)和力度的改革是一種盲目的改革。因此,為了保證行政組織改革有條不紊地進行,有必要理清這些阻力。一般說,行政組織變革的阻力主要有: 1.行政組織自身的“經(jīng)濟人”特征是行政組織變革的根本阻力。行政組織變革是一種非“帕累托最優(yōu)”的利益格局大調(diào)整,它不可能做到使所有的人在同樣的時間獲得相同的收益。從實質(zhì)上說,行政組織變革意味著行政組織內(nèi)權(quán)力、利益和資源的調(diào)整或再分配,因此必然會觸動人的切身利益,進而形成不滿和阻力。比如:在因行政組織變革而引起的權(quán)力再分配活動中,喪失權(quán)力的人將產(chǎn)生不滿,并形成阻力;組織機構(gòu)的變動可能會觸動一些原有的宗派團體等非正式組織的利益,從而引起這些團體的不滿,并形成阻力。來自于利益方面的阻力是最頑強的和最富有破壞力的,對此應當始終保持高度的警惕。

2.對行政組織變革的認識不足和理解偏差是行政組織變革的主要阻力。行政組織變革是行政組織適應外界環(huán)境變化的自然反應,是現(xiàn)代行政組織發(fā)展的必然選擇。在現(xiàn)實生活中,因為價值觀念、知識結(jié)構(gòu)以及生活經(jīng)歷等方面的差異,每個人都有自己獨特的態(tài)度體系。一個人一旦確立起自己的態(tài)度體系之后,就必然對外部輸入的信息在既定的態(tài)度體系框架內(nèi)作出反應。人們對行政組織變革的目的、機制和前景認識不足,理解差別很大,其結(jié)果可能導致基于理解不清或理解混亂而抵制、干擾變革。[4]加上行政組織變革前的信息溝通不夠,對行政組織變革的意義宣傳不到位,更會引起一些人員的不滿和誤解,對變革前景心存疑慮,對變革不理解不支持,從而影響了行政組織變革的發(fā)展。

3.僵化保守的體制和因循守舊的氛圍是行政組織變革的直接阻力。任何組織都是由機構(gòu)、制度等“硬件”和價值體系、態(tài)度體系等“軟件”組成的。行政組織當然也不例外,所以行政組織變革也受這兩方面的深刻影響。在僵化保守的體制和因循守舊的氛圍下,成員思維模式較定型,對新事物新經(jīng)驗態(tài)度冷漠,心態(tài)普遍存在求穩(wěn)懼變的惰性,他們不但不愿意推動行政組織變革,反而會對行政組織變革橫加阻撓,對行政組織變革形成強大阻力。

4.行政組織所置身的外部環(huán)境也是行政組織變革的強大阻力。行政組織變革不能超越特定的社會環(huán)境。行政組織所置身的外部環(huán)境提供了行政組織變革所需的條件,是組織變革的強大動力。但是,如果它提供不了行政組織變革的條件,就會成為行政組織變革的阻力。消極保守的政治文化和行政文化,其它國家機關對行政組織變革的干涉和阻撓,社會中介組織發(fā)育得不充分,科學素養(yǎng)和技術手段的落后,支撐行政組織變革的人財物資源匱乏等都會對行政組織變革產(chǎn)生巨大阻礙作用,成為行政組織變革的強大 阻力。

強化動力和減少阻力的對策

行政組織變革要取得成功,關鍵在于增強動力,克服或減少阻力。推進行政組織變革平穩(wěn)健康發(fā)展,可以從以下幾個方面入手: 1.客觀分析變革的動力與阻力的強弱,保持動力和阻力的動態(tài)平衡。行政組織變革應該與中國改革歷史進程相適應,在改革進程的不同階段,行政組織變革面臨的動力與阻力也不同。領導者要經(jīng)常分析環(huán)境以及動力、阻力的強弱,分清哪些因素是可以改變的,哪些因素是不能變動的,不要把過多力量耗費于無法控制的那些因素上,而集中全力于可以改變的因素上。行政組織變革的動力和阻力并不是各自分開的,而是相互作用和影響著,形成一個錯綜復雜的力場,并在不斷地保持著動態(tài)平衡。管理者應全面地了解變革的阻力和壓力的相互作用關系,才能保持系統(tǒng)的穩(wěn)定,不要為實現(xiàn)預期的變革,急于求成地增加推動變革的壓力,打亂力量的均衡。2.廣泛宣傳動員,消除對變革的抵制心理。行政組織變革前的宣傳動員,可以起到“安民告示”和意見溝通的作用,可以克服人們的利益本位思想,可以強化革新行為,對于新態(tài)度、新行為的繼續(xù)存在和擴散效用是十分重要的。廣泛深入的宣傳動員,有助于人們理解行政組織變革的意義,消除誤解,形成要求變革、支持變革的強大力量,從而促進變革順利進行。通過宣傳動員,相關人員共同分享了情報資料,共同選擇和擬定了變革方案,有助于制定合理的改革方案;而及時將進展情況、取得成績和存在問題公之于眾,便于加強思想交流和信息溝通,從而降低了行政組織變革的阻力,推動了行政組織變革的前進。

3.精心設計方案,盡量減少損失和代價。運用科學的理論和方法認識現(xiàn)實中的問題,制定合理而完善的方案,是保證改革成功的基本前提。一些行政組織改革未能取得成功的一個重要原因,就是沒有一個科學而行之有效的改革方案。變革方案應該震動最小,盡可能變消極因素為積極因素,要妥善安置因改革而被觸動切身利益的人員,同時設法使其中能繼續(xù)工作的人員安心工作,以減少實施變革的阻力。在變革阻力較為強大且持久,而行政組織又必須進行某種變革的情況下,行政組織將不得不接受現(xiàn)實的壓力,選擇折衷妥協(xié)的變革方案,即放棄較高的目標期望值,以降低目標的方式來換取有限目標的實現(xiàn)。

4.進行人事調(diào)整,做好組織保證。實踐證明,各國在進行重大的行政組織變革與發(fā)展之前都需要對行政組織中某些關鍵性職位進行人事調(diào)整,以便從宏觀的組織體系上保證未來的改革與發(fā)展能夠順利進行。但這種人事調(diào)整范圍不宜過寬,以期最大限度地減少因改革和發(fā)展而帶來的振蕩。通過人事調(diào)整,可以打造一支高水平高素質(zhì)行政人員隊伍,以適應未來組織機構(gòu)和職位對人員的要求,為行政組織變革創(chuàng)造有利條件。領導者在組織內(nèi)具有非常核心的作用,因此,在人事調(diào)整中一定要高度重視領導班子的構(gòu)建。

5.采取正確的變革方式,恰當推進變革。行政組織變革能否確定一個有效、合理的方式,直接決定了變革阻力的大小,進而決定了變革的成敗與否。根據(jù)客觀環(huán)境的要求以及組織內(nèi)部變革的迫切程度,行政組織變革應采取系統(tǒng)發(fā)展、統(tǒng)籌解決的辦法,在充分的理論準備和經(jīng)驗總結(jié)的基礎上,擬定變革的方案,經(jīng)有關人員共同研究、分析修改,建立變革的系統(tǒng)模型,確定解決問題的具體措施,然后一步步實施,最終達到行政組織高效化、最佳化狀態(tài),完成行政組織的 任務。