第一篇：淺談我國行政法治的實現(xiàn)

行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。

一、行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

（一）行政法治的基本內(nèi)涵關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強(qiáng)調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強(qiáng)大的自然和社會力量對自己的迫害，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家家苄姓P(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強(qiáng)對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。

（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道。回顧20多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。第二部是1993年國務(wù)院制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。第七部是２００３年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。&nb

sp;這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，國務(wù)院共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處

（一）依法行政的意識滯后鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！庇捎谖覈狈σ婪ㄖ螄?、依法行政的傳統(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。

（二）行政法治的法律體系不完備目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80%是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法體制不順現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。

三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。

（一）大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)要培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。

（二）加強(qiáng)立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察

sp;第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。第七部是２００３年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律法律性文件，國務(wù)院共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處

（一）依法行政的意識滯后鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！庇捎谖覈狈σ婪ㄖ螄⒁婪ㄐ姓膫鹘y(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。

（二）行政法治的法律體系不完備目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80%是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法體制不順現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督

體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。

三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。

（一）大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)要培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。

（二）加強(qiáng)立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及

其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确芍贫?。三是加?qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強(qiáng)和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序?？傊?，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。

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第二篇：淺談我國行政法治的實現(xiàn)

淺談我國行政法治的實現(xiàn)

行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。

一、行

政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

（一）行政法治的基本內(nèi)涵

關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強(qiáng)調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。

為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強(qiáng)大的自然和社會力量對自己的迫害，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家家苄姓P(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強(qiáng)對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。

（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道?；仡?0多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。

第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。

第二部是1993年國務(wù)院制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。

第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。

第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。

第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。

第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，國務(wù)院共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，國務(wù)院

各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題

由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處

（一）依法行政的意識滯后

鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！庇捎谖覈狈σ婪ㄖ螄?、依法行政的傳統(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。

（二）行政法治的法律體系不完備

目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法體制不順

現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷

目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。

三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑

對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。

（一）大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)

要培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。

（二）加強(qiáng)立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。

實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。

(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制

理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。

完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确芍贫取Ｈ羌訌?qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強(qiáng)和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序?？傊?，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。

（作者單位：中共建鄴區(qū)委黨校）

馬夢詩

行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。

一、行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

（一）行政法治的基本內(nèi)涵

關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強(qiáng)調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。

為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強(qiáng)大的自然和社會力量對自己的迫害，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家家苄姓P(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強(qiáng)對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。

（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道?；仡?0多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。

第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。

第二部是1993年國務(wù)院制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。

第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。

第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。

第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。

第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。

第七部是２００３年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。

這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，國務(wù)院共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，國務(wù)院各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題

由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處

（一）依法行政的意識滯后

鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！庇捎谖覈狈σ婪ㄖ螄⒁婪ㄐ姓膫鹘y(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。

（二）行政法治的法律體系不完備

目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法體制不順

現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷

目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。

三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑

對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。

（一）大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)

要培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立人權(quán)觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。

（二）加強(qiáng)立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。

實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。

(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制

理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。文秘114版權(quán)所有

完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确芍贫?。三是加?qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強(qiáng)和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序?？傊?，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。

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第三篇：淺談我國行政法治的實現(xiàn)

行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。

一、行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

（一）行政法治的基本內(nèi)涵關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強(qiáng)調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強(qiáng)大的自然和社會力量對自己的～，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家家苄姓P(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強(qiáng)對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。

（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道。回顧20多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。第二部是1993年xx制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。第七部是２００３年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，xx共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，xx各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處

（一）依法行政的意識滯后鄧小

平同志指出：“舊中國留給我們的封建～傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長?！庇捎谖覈狈σ婪ㄖ螄?、依法行政的傳統(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。三是行政執(zhí)法中重結(jié)果、輕程序觀念。有些行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結(jié)果，而忽視了在出發(fā)過程中的程序性規(guī)定，有些行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中受環(huán)境、心情、好惡等因素的影響，從而出現(xiàn)隨意性，個人情緒化的操作。

（二）行政法治的法律體系不完備目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在原則規(guī)定多，具體措施少；實體規(guī)范多，程序規(guī)范少。有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機(jī)關(guān)在行政職權(quán)時，粗看早已“有法可依”，但細(xì)究仍無章可循。此外，我國的法律、法規(guī)有80%是行政部門起草的，有時行政機(jī)關(guān)過多地行使應(yīng)當(dāng)屬于人大的立法權(quán)，有的部門在起草法律法規(guī)草案的過程中，從狹隘的部門保護(hù)出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門的利益和權(quán)力，爭審批權(quán)、收費(fèi)級、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等，從而在立法工作中存在著較為嚴(yán)重的部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，制定、頒布的法律、法規(guī)之間亦缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法體制不順現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：一是政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。二是行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門。由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執(zhí)法的目的不明確。行政機(jī)關(guān)實施行政行為，目的是為了保障國家事務(wù)的正常管理，社會秩序有序，并表現(xiàn)為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構(gòu)成人類理想的要素和社會活動的基本目標(biāo)。然而有些行政機(jī)關(guān)，尤其是有特權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其執(zhí)法的目的是一味追求經(jīng)濟(jì)利益。而對于因違反行政管理法規(guī)而造成的負(fù)面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導(dǎo)致行政特權(quán)的利益化，經(jīng)濟(jì)利益的部門化與個人化，最終導(dǎo)致～現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督體系存在缺陷目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約形成了自己的體系，這一體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞～、人民群眾、各民主黨派、社會團(tuán)體等的社會監(jiān)督。應(yīng)該說，我國的監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密的，它在實際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及～現(xiàn)象的滋生和蔓延表明了行政權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監(jiān)督機(jī)制上的原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督的法律規(guī)定，以致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要的獨立性，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。例如，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的專門監(jiān)督的行政監(jiān)察，由于它與行政機(jī)關(guān)有著行政隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，行政復(fù)議也存在著一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不愿受理行政復(fù)議申請的情況還個別存在，在行政復(fù)議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發(fā)生，上下級之間“官官相護(hù)”的問題還尚未徹底解決，等等。

三、實現(xiàn)行政法治的有效途徑對行政機(jī)關(guān)提出依法行政要求，是時代發(fā)展的結(jié)果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進(jìn)道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。

（一）大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民特別是公務(wù)員的法治觀念和整體素質(zhì)要培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，提高公務(wù)員整體素質(zhì)，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。其次，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。再次法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。最后一點，是法律面前人人平等。二是樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致～。這是

人類歷史證明了的真理。三是樹立～觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講～，高舉～的旗幟。四樹立實體法和程序法并重的觀念。程序違法同樣構(gòu)成違法。

（二）加強(qiáng)立法，注重立法質(zhì)量，完善法律體系。實現(xiàn)依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規(guī)進(jìn)行修改和清理。同時要特別抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)～，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确芍贫?。三是加?qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強(qiáng)和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序?？傊?，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。（作者單位：中共建鄴區(qū)委黨校）馬夢詩行政法治是依法治國的必然要求，也是實現(xiàn)依法治國的核心內(nèi)容。行政法治程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對法治的信心，影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展。本文主要闡述了行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設(shè)方面存在的不足及實現(xiàn)行政法治的途徑。

一、行政法治的基本內(nèi)涵及我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡

（一）行政法治的基本內(nèi)涵關(guān)于行政法治的基本內(nèi)涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認(rèn)為行政法治就是保障和維護(hù)行政權(quán)的有效實施，強(qiáng)調(diào)國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認(rèn)為行政法治就是要控制和限制行政權(quán)，稱為控權(quán)論；還有一種觀點認(rèn)為

行政法治既要保障行政權(quán)的有效實施，維護(hù)公共利益，又要防止行政權(quán)的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權(quán)和公民權(quán)，公共利益和個人利益兩大權(quán)利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數(shù)人所接受，在此我也認(rèn)同此觀點。為什么我們既要行政權(quán)又要控制行政權(quán)呢？美國政治家詹姆士說過，如果人人都是天使，那么我們就不需要政府，如果政府是天使，那么我們也不需要控制和限制政府權(quán)力。我們知道社會發(fā)展到一定階段，社會個體無法抗拒強(qiáng)大的自然和社會力量對自己的～，單個個體無法保護(hù)自身利益的實現(xiàn)，他們需要行政權(quán)來給與幫助和提供服務(wù)，于是他們通過代議制將自己“私權(quán)利”讓渡出來，形成“公權(quán)力”，交給政府來行使。國家就是一種公權(quán)力。一方面國家行政權(quán)由憲法和法律賦予，是公民的私權(quán)利轉(zhuǎn)化，另一方面國家行政權(quán)又是國家權(quán)力中最活躍、最具有擴(kuò)張性的權(quán)力，它不像立法權(quán)那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權(quán)那樣是被動的，不告不理的。行政權(quán)是實實在在的力量，同公民的利益息息相關(guān)，可以說公民從搖籃到墳?zāi)苟家家苄姓P(guān)系的制約。行政權(quán)是最不可萎縮又最不可擴(kuò)張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權(quán)力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權(quán)和公民權(quán)，通過法律對行政權(quán)嚴(yán)格授權(quán)和監(jiān)督，就必須加強(qiáng)對行政權(quán)的制約和監(jiān)督。行政權(quán)的取得必須有法律規(guī)定，行政權(quán)的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當(dāng)必須承擔(dān)法律責(zé)任，這體現(xiàn)出行政法治的基本內(nèi)涵。

（二）我國行政法治發(fā)展的歷史軌跡我國真正的行政法治建設(shè)是十一屆三中全會以后開始的，也就是改革開放后開始的。我國并沒有等民商法律制度建成后再建立行政法律制度，而是在一只腳跨入市場經(jīng)濟(jì)時代的同時，另一只腳同步跨入行政法治時代。因為市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，所以要求政府行為應(yīng)當(dāng)法治，政府干預(yù)不應(yīng)隨意而應(yīng)有規(guī)則。中國行政法治的過程如同中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不是自發(fā)的，而是政府推導(dǎo)和政府推進(jìn)型的。中國行政法治建設(shè)是在依法治國的大環(huán)境下，隨著政府行政管理體制改革和政府機(jī)構(gòu)若干次改革、政府職能多次改變而推進(jìn)的。經(jīng)過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發(fā)展軌道?；仡?0多年來我國行政法治發(fā)展得歷程，其標(biāo)志就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒布和實施。第一部是1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設(shè)上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒布后，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。第二部是1993年xx制定和頒布的《中華人民共和國國家公務(wù)員暫行條例》，它標(biāo)志著我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓(xùn)、輪換和回避等制度改革都取得突破。第三部是1994年頒布的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權(quán)對公民的賠償。行政侵權(quán)對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權(quán)造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟(jì)就有了法律依據(jù)。第四部是1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規(guī)范行政執(zhí)法行為的法律，對后來規(guī)范其它具體行政執(zhí)法行為，規(guī)范行政執(zhí)法行為的設(shè)定權(quán)、實施權(quán)、原則、程序、法律責(zé)任等方面起到了良好的示范作用。第五部是1997年頒布實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，它進(jìn)一步完善了具有中國特色的行政監(jiān)察制度。它是在1990年的《行政監(jiān)察條例》基礎(chǔ)上上升為《行政監(jiān)察法》的。第六部是1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》，它總結(jié)了1990年的行政復(fù)議條例實施的經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監(jiān)察、自我糾錯的法律。它明確規(guī)定了行政復(fù)議的受案范圍、受理機(jī)關(guān)等內(nèi)容。它比《行政復(fù)議條例》進(jìn)展了一大步。第七部是２００３年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執(zhí)法價值取向、執(zhí)法模式的設(shè)計、制度創(chuàng)新上對傳統(tǒng)政府管理模式、管理理念進(jìn)行了突破和改革。這些法律的頒布和實施對我國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。據(jù)統(tǒng)計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，xx共制定了９６６件行政法規(guī)，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規(guī)，xx各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規(guī)章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規(guī)范，使行政法治有法可依，同時為行政法治創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

二、我國當(dāng)前行政法治存在的問題由于受國家法律體系的不完備、規(guī)章制度的不完善，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的參差不齊，以及大環(huán)境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，越權(quán)處罰，無權(quán)處

（一）依法行政的意識滯后鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建～傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴(yán)重阻礙著行政法治的實現(xiàn)。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，甚至是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至置法律于不顧“以言代法”、“以權(quán)壓法”。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規(guī)范行政為達(dá)到行政目的而必有經(jīng)歷步驟、采用方式、以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。二是注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)的調(diào)查研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)～，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。(三)理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是樹立職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項行政職權(quán)。凡法律沒有授予的，行政機(jī)關(guān)就不得為之，法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機(jī)關(guān)橫向超越了某行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或縱向超越了上下級行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)。在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法利益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率。三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。

（四）完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制。完善依法行政的法律監(jiān)督機(jī)制，是實現(xiàn)依法行政的根本保障。具體表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)和完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善各級人民代表大會的監(jiān)督職能，盡快制定《人大監(jiān)督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免干部時，應(yīng)該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量干部是否稱職的重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽取他們的述職報告時，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)或部門的執(zhí)法狀況作為重要的考察內(nèi)容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規(guī)工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執(zhí)法工作等形式，督促行政機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。二是加強(qiáng)和完善司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，充分行使審判權(quán)、檢察權(quán)、依法審查、督促行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償?shù)确芍贫?。三是加?qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、上下級之間的監(jiān)督，建立和完善報告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)的作用，實行行政監(jiān)察和財務(wù)審計。四是加強(qiáng)和完善人民群眾和社會各界對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實行政務(wù)公開制，公開執(zhí)法內(nèi)容，公開執(zhí)法程序?？傊?，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監(jiān)督機(jī)制，以確保國家行政機(jī)關(guān)依法行政，最終達(dá)到依法治國之目的綜上所述，我國要實現(xiàn)依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應(yīng)的舊觀念；就必須進(jìn)一步完善行政法律體系；就必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制；就必須強(qiáng)化和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現(xiàn)實問題創(chuàng)造條件，才能不斷推進(jìn)行政法治的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略。

第四篇：如何實現(xiàn)我國的行政補(bǔ)償制度

如何實現(xiàn)我國的行政補(bǔ)償制度 行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員因?qū)嵤┖戏ㄐ姓袨樵斐上鄬θ撕戏?quán)益受到損失或損害，或因公共利益導(dǎo)致相對人合法權(quán)益受到損失或損害而由國家行政機(jī)關(guān)給予一定補(bǔ)償?shù)闹贫?。行政補(bǔ)償制度的確立和發(fā)展，是一個國家行政法治建設(shè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。我們強(qiáng)調(diào)建立和完善行政補(bǔ)償制度，是因為它是保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要，是保護(hù)市場主體利益，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時也是保護(hù)行政管理相對人的積極性，維護(hù)社會公共利益的需要。行政主體在行政管理過程中，為了維護(hù)國家、社會公共利益，有時不得不損害特定行政管理相對人的利益，行政主體事后如不給予相對人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，就可能挫傷他們協(xié)助公務(wù)的積極性，最終不利于維護(hù)社會公共利益。

在我國現(xiàn)有的行政補(bǔ)償制度體系中，仍存在著統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典的缺失，具體補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序不健全，行政補(bǔ)償方式不夠靈活多樣，行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不合理，公共利益的界定不明確，相關(guān)配套制度不建全以及實踐層面缺乏統(tǒng)一性等諸多問題。我們知道，行政補(bǔ)償制度的運(yùn)行狀態(tài)關(guān)涉到公民基本權(quán)利與公共利益之間的平衡問題，因此消解行政補(bǔ)償制度存在的沖突顯得尤為重要。

針對現(xiàn)存的行政補(bǔ)償制度的缺陷，我們可以在以下幾個方面做出思考：

一、制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典

我國行政補(bǔ)償法制的一個突出問題是補(bǔ)償法律規(guī)范很少、很分散，我們應(yīng)當(dāng)在立法方面盡快改變這種狀況。在立法的過程中，需要從各個方面完善與行政補(bǔ)償制度相關(guān)的法律。首先，必須明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，我國行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)該是公平補(bǔ)償原則，同時根據(jù)不同的原因行為給予公平合理的補(bǔ)償。憲法應(yīng)對行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t做出規(guī)定，行政補(bǔ)償法對行政補(bǔ)償?shù)木唧w原則做出規(guī)定。行政補(bǔ)償要立足于“人權(quán)保障”和“社會公平負(fù)擔(dān)平等”的基礎(chǔ)理論，建立我國特色的行政補(bǔ)償原則。其次，要進(jìn)一步明確行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)益范圍。行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)益范圍包含著兩方面內(nèi)容：一是權(quán)益內(nèi)容范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實體權(quán)利和程序權(quán)利，而實體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動權(quán)利等其他權(quán)利。二是權(quán)益損失范圍。包括權(quán)益損失性質(zhì)范圍和權(quán)益損失程度范圍。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。損失程度可分為直接損失和間接損失。這些各種各樣的情況都應(yīng)當(dāng)在法律中有較為明確的規(guī)定。再次，必須明確行政補(bǔ)償?shù)幕境绦蚝途葷?jì)程序，應(yīng)確立我國行政補(bǔ)償?shù)幕境绦颍?guī)范國家行政權(quán)的活動方式和步驟。對于行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序，應(yīng)包括行政復(fù)議和行政訴訟。同時，簡化程序也是勢在必行。對于權(quán)利人尋求補(bǔ)償救濟(jì)而言，補(bǔ)償程序應(yīng)盡可能簡便易行，降低求償成本。最后，豐富行政補(bǔ)償?shù)姆绞?，擴(kuò)大行政補(bǔ)償?shù)姆秶彩且豁椫匾呐e措，除金錢補(bǔ)償、返還原物、恢復(fù)原狀、置換等傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式外，對于那些生活基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，失去土作、失去生活來源或者生活環(huán)境遭到破壞的當(dāng)事人，立法上應(yīng)當(dāng)特別將生活設(shè)施的再建、勞動與就業(yè)機(jī)會的供給、環(huán)境污染的治理等措施列入行政補(bǔ)償?shù)姆懂牎?/p>

二、加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約

為了使權(quán)力能夠規(guī)范行使，必須對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。行政權(quán)力天生具有自我膨脹的特性，而行政權(quán)力的擴(kuò)張無疑使行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)的機(jī)會大大增加，而維護(hù)公益又授以行政機(jī)關(guān)合法損害私益的借口，因此法律不僅要為行政權(quán)的行使設(shè)定最后的邊界，而且還要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)行使的程序。對于行政補(bǔ)償來說，監(jiān)

督就是要監(jiān)督行政主體征收權(quán)的行使是不是有法律依據(jù)，是否遵守了法律規(guī)定的程序，是否按法律規(guī)定對相對人受到損失的合法權(quán)益進(jìn)行公平補(bǔ)償。對行政權(quán)的制約，主要就是要求行政機(jī)關(guān)在整個行政補(bǔ)償?shù)倪^程中嚴(yán)格履行一切法定的手續(xù)，包括對所有者意見的聽取，以減少或消除自由裁量的可能性。

三、完善行政補(bǔ)償?shù)呐涮字贫取?/p>

行政補(bǔ)償制度的配套制度主要包括行政補(bǔ)償制度的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。前者的關(guān)注點在于防止行政機(jī)關(guān)拒絕補(bǔ)償或者拒絕足額補(bǔ)償，截留、挪用、私分、虛報、冒領(lǐng)補(bǔ)償金，因此需保證行政補(bǔ)償程序的公開透明與責(zé)任追究機(jī)制的實現(xiàn)，這涉及相對較為復(fù)雜的制度安排；而后者主要關(guān)注完善司法救濟(jì)途徑與行政復(fù)議制度。除了司法管轄權(quán)與訴訟程序的明確以外，應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)對行政補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和解權(quán)力，并賦予其對顯失公平的行政補(bǔ)償協(xié)議的司法判決變更權(quán)。

行政補(bǔ)償制度的完善和現(xiàn)實落實，對于我們國家和公民都是十分緊迫和需要的。希望在我國未來的法治建設(shè)過程中，能夠逐漸建立和完善完備的行政補(bǔ)償制度，切實運(yùn)行該制度，惠及國民。

第五篇：我國行政程序法治的現(xiàn)狀及對策分析

內(nèi)容提要 行政程序法治是依法行政的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。我國行政程序法治中存在著：頑固的傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重影響、制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展；行政程序立法問題頗多，至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法；司法審查范圍過窄，不能對行政行為實施有效的監(jiān)督；司法不獨立及司法腐?。恍姓?zhí)法“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等問題和不足。針對存在的問題，作者提出了諸如轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，深入司法改革、實現(xiàn)司法獨立，進(jìn)行統(tǒng)一的行政程序立法，擴(kuò)大司法審查范圍和嚴(yán)肅行政執(zhí)法等簡要的對策分析。

關(guān)鍵詞 行政程序法治 司法審查 行政執(zhí)法 對策分析

一、行政程序法治的重要性及其簡要回顧

追求程序正義，在我國日益引起法學(xué)家和立法機(jī)關(guān)的重視。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達(dá)與否，是衡量一個國家行政法治程度的重要標(biāo)志。（1）

行政法治，又稱依法行政（Administration According to the Law)，是指行政權(quán)力的取得和行使都必須依據(jù)法律的規(guī)定并依照法定的程序，既不得越權(quán)和濫用職權(quán)也不得失職，一切行政行為都要接受監(jiān)督，違法行政行為要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。（2）行政法治，除了要貫徹一般的法治原則外，還必須貫徹職權(quán)法定、越權(quán)無效、法律保留、依程序行政、職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一和司法救濟(jì)等原則，以指導(dǎo)和規(guī)范行政權(quán)力取得和行使的整個過程?！耙婪ㄐ姓敝械摹胺ā保倘话▽嶓w法，但行政程序法更是其應(yīng)有之義。如果把行政法治看作行政方面的法治狀態(tài)的話，那么行政程序法治就是實行行政法治的重要手段、方法或者步驟。行政程序法治是依法行政的關(guān)鍵和重要內(nèi)容。沒有行政程序法治，也就不可能實現(xiàn)行政法治。在張揚(yáng)程序正義的今天，對行政程序法治應(yīng)該引起我們足夠的重視。

我國現(xiàn)代行政程序法治的建設(shè)開始于80年代社會主義法制的重建。1982年，我國憲法正式確認(rèn)行政立法，規(guī)定國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委有權(quán)制定行政規(guī)章。以后的《地方組織法》又規(guī)定省、直轄市、自治區(qū)人民政府、省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府亦有權(quán)制定行政規(guī)章。1987年國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)勞動爭議處理暫行規(guī)定》，根據(jù)一定的準(zhǔn)司法程序，處理勞動爭議案件。1993年，八屆人大一次會議通過的政府工作報告，正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則。1989年《行政訴訟法》的出臺，可以說是我國行政法治進(jìn)程中的一個里程碑，它是新中國歷史上第一部具體規(guī)定行政相對人在認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而可以向人民法院尋求司法救濟(jì)的法律，為我國行政法治建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。之后，相繼有1990年的《行政監(jiān)察條例》和《行政復(fù)議條例》、1994年的《國家賠償法》、1996年的《行政處罰法》、1999年的《行政復(fù)議法》，以及2000年的《立法法》。這些立法，代表著中國行政法治的基本成就。尤其是《行政處罰法》的頒布實施，是我國行政程序法治最典型的立法。該法較好地解決了對行政行為的程序制約問題，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的精神和原則，其所規(guī)定的各項行政程序制度，特別是聽證制度，對于保障行政行為公正合理地進(jìn)行，防止行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，具有特別重要的意義。（3）

二、我國行政程序法治存在的問題

我國在行政程序法治上，已經(jīng)取得了比較可觀的成績，邁出了可喜的一步。但仍然存在著一些嚴(yán)重的問題和不足，需要我們認(rèn)真面對，慎重對待。這里，不妨分析如下：

（一）傳統(tǒng)觀念的頑固存在，嚴(yán)重影響、制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展。

這些傳統(tǒng)的觀念包括：“重實體、輕程序”的觀念，把行政法（包括行政程序法）看作是“治民之法”、“管理法”的觀念，“長官意志”、“權(quán)大于法”的觀念，以及傳統(tǒng)的“無訟”觀念，等等。這些觀念從不同的角度，在不同的方面，有著不同的表現(xiàn)。

從行政機(jī)關(guān)方面來看，封建傳統(tǒng)中的“官本位”和“家長制”的思想頑固不化。在行政執(zhí)法實踐中，往往是“長官意志”：“我說了就算，什么法不法的？”有程序規(guī)定不照辦，沒有程序規(guī)定更好辦。程序算不了什么，即使違反了程序也不算違法，也不用承擔(dān)什么責(zé)任。辦事拖拉，官僚主義嚴(yán)重；不公開辦事程序，“暗箱操作”；不平等對待，搞權(quán)力“尋租”；以權(quán)謀私（包括“小團(tuán)體”）、謀錢，貪污腐??；等等，普遍存在。有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員對于相對人的起訴和法院的行政審判活動，至今仍有不滿、抵觸情緒，不應(yīng)訴，不答辯，不執(zhí)行法院已生效的裁判文書，甚至（通過有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)）對審判人員施加壓力，對原告方刁難報復(fù)等現(xiàn)象仍然存在。從行政相對人方面來講，由于受“無訟”文化傳統(tǒng)（孔子：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”《論語·顏淵》）根深蒂固的影響，老百姓仍然報著“餓死不做賊，屈死不告狀”的信條，輕易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往會因畏“官”而違心地接受“調(diào)解”、撤訴；即使告“贏”了，也往往會顫顫驚驚，害怕此生不得安寧！從法院方面來講，有案不受、變相“調(diào)解”、“動員”撤訴、久拖不結(jié)、官官相護(hù)等司法不公現(xiàn)象，還不同程度地存在著。這些都嚴(yán)重影響、制約著我國行政程序法的健康發(fā)展。

（二）行政程序立法問題頗多，至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法。

這方面的問題，體現(xiàn)在：

1、行政程序法治缺乏明確的憲法規(guī)定，致使我國的行政程序立法不發(fā)達(dá)。

我國是一個成文法傳統(tǒng)的國家。在我國不可能存在類似于普通法傳統(tǒng)中的自然正義原則，也不會有類似于美國憲法中正當(dāng)程序條款的規(guī)定，雖然我國的一些行

盡管有學(xué)者認(rèn)為，人民法院在行政訴訟活動中，對“規(guī)章”可以參照，也可以不參照，“這實質(zhì)上是對抽象行政行為的間接審查”（7），但這種“審查”畢竟是“間接”的；另外，對“規(guī)章”屬不屬于行政立法權(quán)目前也有爭議）。

所以，我國的司法審查，只能是指“人民法院依法對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的國家司法活動”。（8）其依據(jù)就是我國《行政訴訟法》第2條、第5條和第52條的規(guī)定。

目前我國的司法審查范圍（實際只能是人民法院的行政訴訟受案范圍）尚過窄，抽象行政行為和行政立法行為、內(nèi)部行政行為、行政（最終）裁決行為等，尚排除在司法審查之外。這不適應(yīng)我國民主、行政法治的發(fā)展要求，也不符合世界民主、法治的發(fā)展趨勢。從具體行政行為的審查來講，我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定的是，公民、法人或者其他組織只要認(rèn)為具體行政行為“侵犯其合法權(quán)益”的，都可以向法院起訴；但第11條第1款又作了例舉性規(guī)定，限定對八種侵犯“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的具體行政行為不服，屬于人民法院的受理范圍。對于具體行政行為侵犯諸如勞動權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)、集會游行示威權(quán)等其他權(quán)利的，能不能向法院起訴呢？根據(jù)《行政訴訟法》第11條第2款規(guī)定的精神，這要取決于法律、法規(guī)是否有特別規(guī)定，這不利于對公民合法權(quán)益的保護(hù)。最高人民法院2000年新的司法解釋對行政訴訟的受案范圍又作了擴(kuò)大的解釋，規(guī)定是“對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服”，不限于《行政訴訟法》規(guī)定的“具體行政行為”，也不限于“行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員”；并把原告的范圍擴(kuò)大到與“具體行政行為有法律上利害關(guān)系”的公民、法人或者其他組織，（9）這雖然有違憲解釋的嫌疑，但確實是出于“好心”，有利于對公民、行政相對人的合法權(quán)益的保護(hù)。實際上，通過這個解釋，人民法院擴(kuò)大受理了很多以前認(rèn)為不能受理的行政案件。比如，以前認(rèn)為消防部門對火災(zāi)原因及事故責(zé)任的認(rèn)定屬“鑒定結(jié)論”，是不可訴行為，而現(xiàn)在認(rèn)為它屬于“行政確認(rèn)行為”,法律上沒有明確排除或者禁止司法審查，是可訴行政行為，法院已受理了這方面的案件。（10）

（四）司法不獨立及司法腐敗。

正如前面所述，作為與行政救濟(jì)相銜接的司法審查制度，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，起著非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地進(jìn)行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設(shè)至關(guān)重要。

要實現(xiàn)司法公正，首要的就是司法獨立，要求“司法機(jī)關(guān)應(yīng)不偏不倚，以事實為根據(jù)并依據(jù)法律來裁決其所受理的案件，而不應(yīng)有任何約束，也不應(yīng)為任何直接或間接不當(dāng)影響、慫恿、壓力、威脅或干涉左右，不論其來自何方或出于何種理由。”（11）司法獨立，從其實質(zhì)上看，應(yīng)該是法官的個人獨立；而我國目前還不能完全實現(xiàn)這一點。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的層層匯報、審批及審判委員會對“重大、疑難復(fù)雜案件”的最后定奪權(quán)，不免出現(xiàn)“審、判分離”、“外行管內(nèi)行”的情況；盡管最高人民法院這幾年也努力進(jìn)行了一定程度的改革，但收效并不太明顯。還有，法官整體素質(zhì)不高，司法腐敗問題，都嚴(yán)重制約、影響著司法公正的實現(xiàn)。

（五）行政執(zhí)法，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”。

在我國的行政執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法部門“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象普遍存在。突出表現(xiàn)在：

1、不按規(guī)定向當(dāng)事人公開辦事程序。不少部門把行政程序視為其內(nèi)部的工作手續(xù)，“法藏官府，威嚴(yán)莫測”，不對外公開；甚至有關(guān)公民或者組織要求查詢時，采取不理睬、不配合的態(tài)度?，F(xiàn)在被稱道的“兩公開一監(jiān)督”，其實不少都是在做表面文章，政府部門的宣傳欄倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是無關(guān)緊要、或是“陳年爛谷子”的事情。

2、“法外解釋”、“法外立法”，普遍存在。

行政執(zhí)法部門，對已有的法定程序往往隨意地進(jìn)行解釋（多以“紅頭文件”的形式出現(xiàn)），或者另外制定“補(bǔ)充規(guī)定”，擴(kuò)大自己的權(quán)利。老百姓按法律程序往往辦不成事，或者要拖很長時間才能辦成（這要有足夠的耐性，有“磨破嘴”、跑斷腿的決心和毅力）；被逼無奈只好“拖關(guān)系、找熟人”，去摸清“官府”的“內(nèi)部規(guī)定”，去找當(dāng)權(quán)（簽批）的人。這勢必帶來行政執(zhí)法的不公和腐敗。

3、不履行法定的送審、報批程序，關(guān)關(guān)設(shè)卡，各行其是，造成局部行政執(zhí)法的嚴(yán)重混亂。比如，亂罰款，亂收費(fèi)等。正像老百姓所說的，“管理就是收費(fèi)”。

4、“執(zhí)法不嚴(yán)”。對于有些很明顯、或者很嚴(yán)重的行政違法行為，只要關(guān)系找到，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)點頭，什么程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。

5、“違法不究”。這里主要指行政執(zhí)法部門而言。本身我國現(xiàn)有行政程序法對行政主體承擔(dān)行政違法責(zé)任的規(guī)定就比較少；但是現(xiàn)在依有關(guān)規(guī)定予以追究的，并不多見！確實是行政執(zhí)法人員的素質(zhì)都很高，都能公正執(zhí)法嗎？非也！

三、實現(xiàn)我國行政程序法治的對策分析

針對前文所指出的問題和不足，筆者試做以下對策分析：

（一）實現(xiàn)由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念的轉(zhuǎn)變。

法律制度往往被視為一種文化現(xiàn)象。法制的建構(gòu)和發(fā)展，以及社會法治狀態(tài)的實現(xiàn)，無不和一個國家、民族的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念有著密切的聯(lián)系。要將西方的“自然正義”和“正當(dāng)程序”等法治精神、理念，借鑒、納入中國的文化，畢竟有一個轉(zhuǎn)化和適應(yīng)的過程。正像沃特森（A.Watson）所概括的：“就像人的器官移植的情形一樣，一次成功的法律移植意味著一種規(guī)則或制度將要在它誕生的軀體之外的‘新軀體’由生長并成為新身體的一個部分?！保?2）我們應(yīng)該看到，“現(xiàn)行的中國行政法不是在中國自身文化環(huán)境中產(chǎn)生出來的，相反，它主要是一種按西方國家的模式移植過來的制度?！保?3）比如，聽證程序的引進(jìn)，就是一個很明顯的例證。行政程序法治在我國的實現(xiàn)，無異和這種法律文化的移植、轉(zhuǎn)化、適應(yīng)和發(fā)展是分不開的。

我們要努力實現(xiàn)由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念的轉(zhuǎn)變。這有賴于全民法律素質(zhì)的普遍提高，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法、守法觀念，努力實現(xiàn)“管理行政”向“服務(wù)

都可以納入司法審查的范圍。世界上很多國家都將抽象行政行為作為司法審查的對象，這已成為行政法治發(fā)展的趨勢。在我國各個方面也都在呼吁修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入訴訟軌道。（23）另外，這也是WTO具體協(xié)議的要求，例如GATS（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）就要求成員國允許法院對中央和地方政府的抽象行政行為進(jìn)行司法審查。行政（最終）裁決行為，同樣應(yīng)接受司法審查。我國目前已按WTO的要求修訂了專利法、商標(biāo)法等，取消了行政終局決定，規(guī)定了行政訴訟；新制定的反傾銷、反補(bǔ)貼、貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口以及其他有關(guān)商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的行政法規(guī)，均規(guī)定了司法審查。對內(nèi)部行政行為，比如行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的處分決定，如果缺乏司法救濟(jì)，也是不公平的（目前我國的人事仲裁決定，是終局決定，不能訴訟）。

（五）嚴(yán)肅行政執(zhí)法。

鑒于前面所述行政執(zhí)法中存在的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的情況，我們必須嚴(yán)肅行政執(zhí)法，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”！“依法行政，就是各級國家行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。按法定的權(quán)限、程序辦事，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督，就能有效地防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、弄權(quán)枉法，人情、關(guān)系、金錢大于國法等權(quán)力‘尋租’現(xiàn)象發(fā)生，從源頭上預(yù)防腐敗的滋生?！薄坝绕湟匾暦ǘǔ绦颍袑崢淞⒁婪ㄐ姓褪且猿绦蛐姓?，‘違反法定程序也是嚴(yán)重違法’的觀念?！保?4）正如朱镕基總理所要求的：“要認(rèn)真落實行政執(zhí)法責(zé)任制。對有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、失職瀆職，造成嚴(yán)重后果的，不僅要依照有關(guān)法律法規(guī)追究直接責(zé)任人的責(zé)任，而且要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任；構(gòu)成玩忽職守罪或者其他罪的，還要依法追究刑事責(zé)任?！保?5）違法行政必須依法予以追究！

作者簡介：陳啟超（1965.1.——），男，漢族，九三學(xué)社社員，法律碩士，河南共同律師事務(wù)所主任、律師，系河南省法學(xué)會、中國法學(xué)會會員。

注：（1）見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版，第260頁。

（2）見文正邦主編：《法治政府建構(gòu)論：依法行政理論與實踐研究》，法律出版社2002年版，第13—14頁。

（3）參見前引（1）姜明安主編書，第69頁。

（4）我國《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?7條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”

（5）參見江必新、周衛(wèi)平：《行政程序法概論》，北京師范學(xué)院出版社1991年版，第44—47頁。

（6）羅豪才：《現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢》，轉(zhuǎn)載于《中國法官》網(wǎng)；原載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第5期。

（7）羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學(xué)出版社1993年版，第4頁。

（8）前引羅豪才主編書，第3頁。

（9）參見最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2000]8號）第1條、第12條的規(guī)定。

（10）參見最高人民法院中國應(yīng)用法研究所編：《人民法院案例選（第37輯）》，人民法院出版社2002年版，第347—354頁，登載“趙康蘭訴敘永縣公安消防大隊火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定案”的有關(guān)內(nèi)容。

（11）見聯(lián)合國《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨立的基本原則》第2條的規(guī)定。

（12）Alan Watson , Legal Transplants：An Approach to Comparative Law ,(1974)，Scottish Academic press , pp.27~30.轉(zhuǎn)引自楊寅著：《中國行政程序法治化：法理學(xué)與法文化的分析》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第19頁。

（13）楊寅著：《中國行政程序法治化：法理學(xué)與法文化的分析》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第19頁。

（14）這“兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高”指的是：“實現(xiàn)由提高全民法律意識向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)的法律素質(zhì)；實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向依靠法律手段的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會法治化管理水平?！痹佬x：《依法行政勢在必行》，載于《正義網(wǎng)》。

（15）據(jù)新華社北京6月6日電：“國務(wù)院總理朱镕基日前在中南海會見省部級依法行政專題研究班學(xué)員時強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法行政，加強(qiáng)監(jiān)督管理，不斷提高服務(wù)水平?！陛d于2002年7月12日《人民法院報》。

（16）羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學(xué)出版社1993年版，第386頁。

（17）羅豪才：《現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢》，轉(zhuǎn)載于《中國法官》網(wǎng)；原載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第5期。

（18）章劍生：《認(rèn)真對待行政程序法典化》，載《行政法漫步網(wǎng)》，原載2002年6月9日《法制日報》第三版。

（19）薛剛凌、吳雷：《WTO與中國行政法研討會綜述》，載于《中國法學(xué)》2002年第3期，第183頁。

（20）前引（18）章劍生文。

（21）前引（19）薛剛凌、吳雷文，第184頁。

（22）比如，法國早在1822年就確立了行政法院不監(jiān)督政治行為的原則；美國1946年的《行政程序法》也明文排除了對這種行為的司法復(fù)審。

（23）比如，2002年3月3日的《法制日報》以整版的篇幅組織各方面的專家討論修改行政訴訟法，其中一個重要的建議，就是將抽象行政行為納入人民法院司法審查的范圍。而這一問題也是九屆人大五次會議上代表們提出的一個重要建議。參見劉松山：《違法行政規(guī)范性文件之責(zé)任追究》，載于《法學(xué)研究》第24卷（2002年）第4期，第49頁注[35]。

（24）前引（14）岳宣義文。

（25）前引（15）新華社北京6月6日電文。

【本文參加2002年12月3日至7日在