第一篇：行政復(fù)議制度的發(fā)展與完善

探析我國行政復(fù)議制度的發(fā)展與完善

吳仁超

開發(fā)區(qū)司法行政管理處

摘要：行政復(fù)議制度是行政救濟(jì)制度的重要組成部分，對于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政主體正確行使行政職權(quán)，維護(hù)社會公平正義有著重要意義。我國行政復(fù)議制度在保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益、監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行政，減輕法院訟累等方面，都發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)踐中也還存在獨(dú)立性、公正性以及相關(guān)制度銜接上的缺陷。關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度發(fā)展完善

行政復(fù)議是指國家行政機(jī)關(guān)在行使其行政管理權(quán)時(shí)，與作為被管理對象的相對人就已經(jīng)生效的具體行政行為發(fā)生爭議，根據(jù)行政管理相對人的申請，由該行政機(jī)關(guān)的上一級國家行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)的其他機(jī)關(guān)對引起爭議的具體行政行為依法進(jìn)行復(fù)查并作出決定的一種法律制度。

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要形式，是行政相對人維護(hù)自身合法權(quán)益的一種行政救濟(jì)途徑。行政復(fù)議制度作為行政救濟(jì)制度的重要組成部分，在現(xiàn)代國家和社會生活中發(fā)揮這不可低估的作用，建立、發(fā)展并完善行政救濟(jì)制度是法治國家的必然趨勢。我國《行政復(fù)議法》

1在1999年頒布實(shí)施，確立的行政復(fù)議制度對于防止和糾正違法行政行為，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，監(jiān)督行政主體依法行政，促進(jìn)民主與法制建設(shè)，都有非常重要的作用。但我國的行政復(fù)議制度在立法實(shí)踐中也存在一些問題需要進(jìn)一步的完善。

一、行政復(fù)議制度存在的問題及原因分析

（一）對行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確。行政復(fù)議的性

質(zhì)關(guān)系到行政復(fù)議立法的價(jià)值取向，也關(guān)系到整個(gè)行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。因此，對行政復(fù)議正確定性非常重要。一直以來，對行政復(fù)議的性質(zhì)定位主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政復(fù)議制度，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，稱為“監(jiān)督說”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政復(fù)議制度是一種行政救濟(jì)制度，是行政管理相對人對行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為有異議時(shí)，申請復(fù)查及糾正的救濟(jì)制度，屬于通常所說的“民告官”的范圍，稱為“救濟(jì)說”。雖然二者并不對立，但層級監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，在性質(zhì)上以行政手段為主導(dǎo)；而“救濟(jì)”是外部行為，獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之外，在性質(zhì)上以司法手段為主導(dǎo)，理論上二者不能共存。

（二）行政復(fù)議范圍還需完善。隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況，有些界限需要進(jìn)一步明確，特別是有些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。如:《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，因而導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，不能得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益與保護(hù)

普通公民的合法權(quán)益一樣，兩者都應(yīng)該有充分的救濟(jì)途徑和救濟(jì)手段。國家公務(wù)員雖然可以通過行政申訴來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復(fù)議制度的功能不可同日而語，后者的救濟(jì)更加有效。《行政復(fù)議法》將公務(wù)員合法權(quán)益的救濟(jì)排除于復(fù)議之外，這是我國行政復(fù)議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復(fù)議法》，與國際接軌。

（三）行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，工作機(jī)制不順暢，且

缺乏獨(dú)立性。按照復(fù)議法規(guī)定，我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)。從表面上看，法制工作機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，從而在復(fù)議審查過程中主持人與執(zhí)法者身份相分離，從而體現(xiàn)法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結(jié)構(gòu)上看，它在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無太大區(qū)別，因而在承辦具體復(fù)議事項(xiàng)時(shí)難免由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，其復(fù)議活動實(shí)際上無法獨(dú)立進(jìn)行，從而無法保證在復(fù)議審查中的公證、中立的立場。而這種設(shè)置上的缺陷，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是復(fù)議工作機(jī)制的不順暢。

（四）行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢，增加訴累?！缎?/p>

政復(fù)議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決——行政復(fù)議——行政訴訟是完整的行政及救濟(jì)的程序，行政管理相對人在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，可以選擇先申請行政復(fù)議，尋求行政救濟(jì)；對行政復(fù)議結(jié)果不服，再向法院起訴，尋求司法救濟(jì)；也可以直接向人民法院起訴，除法律規(guī)定復(fù)議前置的以外。但在實(shí)際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現(xiàn)在：行政復(fù)議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好；對行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的“不予受理決定”該不該提起訴訟問題沒有銜接好；在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。

二、對行政復(fù)議制度改革的思考

行政復(fù)議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、寄寓于社

會主義政治的法律規(guī)范，在社會全面進(jìn)步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我過的國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進(jìn)行必要的改革，全面加強(qiáng)行政復(fù)議建設(shè)，以此推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，維護(hù)法律公正統(tǒng)一。

（一）在性質(zhì)上，要對行政復(fù)議制度作準(zhǔn)確和明確的定

性。對行政復(fù)議制度的準(zhǔn)確且明確的定性是行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提。

1.從理論看，首先，行政復(fù)議從性質(zhì)上分析，政復(fù)議都

是作為法院司法救濟(jì)以外的一種行政救濟(jì)制度存在；其次，行政復(fù)議的啟動應(yīng)以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監(jiān)督；再次,從行政復(fù)議表現(xiàn)形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請人和被申請人兩個(gè)平等當(dāng)事人之間進(jìn)行居中裁決的司法行為,而不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的單向監(jiān)督行為。

2.從實(shí)踐看,行政復(fù)議實(shí)行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?是行政復(fù)議的職責(zé)所在。將行政復(fù)議定性為行政救濟(jì)制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復(fù)議不必通過搬用司法機(jī)關(guān)辦案程序來體現(xiàn)救濟(jì)性質(zhì),完全可以有自己的特色，但必須堅(jiān)持機(jī)構(gòu)的獨(dú)立并有嚴(yán)格的程序。

（二）適應(yīng)新形勢的需要，從實(shí)體上適當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案和審查范圍。行政復(fù)議法通過概括、列舉、排除三者結(jié)合的方式確定行政復(fù)議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復(fù)議的范圍之中,這是我國行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新與進(jìn)步,但隨著我國加入世貿(mào)組織后目前我國行政復(fù)議的范圍仍然較窄,需要進(jìn)一步擴(kuò)展。行政復(fù)議領(lǐng)域的拓寬可能會涉及兩個(gè)比較大的方面,一是申請人資格的標(biāo)準(zhǔn)需要大大放寬,只要是受行政機(jī)關(guān)行政行為影響的個(gè)人、企業(yè)或其他團(tuán)體、組織,都可以提出行政復(fù)議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復(fù)議申請,抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議申請。同時(shí)我國行政復(fù)議法把內(nèi)部行政行為排除在行政復(fù)議的范圍之外,這種做法容易導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時(shí)得不到行政復(fù)議的救濟(jì),也與現(xiàn)代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍。

（三）建立行政復(fù)議的回避制度和聽證制度。為了加強(qiáng)

對行政復(fù)議行為本身實(shí)行有效的監(jiān)督，首先要建立行政復(fù)議的回避制度，如果行政復(fù)議人員是當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬

或有其他的利害關(guān)系，可能影響行政復(fù)議的公正性，當(dāng)事人有權(quán)要求其回避，或其應(yīng)當(dāng)自行回避。其次要建立行政復(fù)議的聽證制度，對于案情重大、復(fù)雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復(fù)議案件必須適用聽證程序。聽證一般應(yīng)公開進(jìn)行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的案件，聽證可以不公開進(jìn)行，但聽證內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來。

（四）理順行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的關(guān)系。這需

要把行政復(fù)議制度和行政訴訟制度聯(lián)系在一起,通盤考慮。

1.不要把行政復(fù)議行為作為一種普通的具體行政行為

來對待。行政復(fù)議機(jī)關(guān)因事實(shí)不清,使用法律錯(cuò)誤,程序違法等原因作出撤銷下級機(jī)關(guān)的具體行政行為并責(zé)令重作具體行政行為的復(fù)議決定,當(dāng)事人不服的,人民法院應(yīng)當(dāng)不受理或不做實(shí)質(zhì)審查。

2.行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中不作被告。無論行政復(fù)議

機(jī)關(guān)作出維持還是撤銷的行政復(fù)議決定,都不得以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)打消顧慮，更好地發(fā)揮作用。三是為提高效率,避免煩瑣程序,行政復(fù)議機(jī)關(guān)對因罰款,涉及財(cái)產(chǎn)關(guān)系的裁決,補(bǔ)償決定,收費(fèi)通知等類型具體行政行為違法而引起的復(fù)議案件,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接變更,而不得作出撤銷并責(zé)令其重新作出具體行政行為的復(fù)議。

第二篇：我國行政復(fù)議制度的改革與完善

我國行政復(fù)議制度的改革與完善

市政府法制辦劉 寧

行政復(fù)議作為現(xiàn)代社會中一種公認(rèn)的解決行政爭議的有效法律方法，涵蓋了訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制等方面的內(nèi)容，在我國的行政救濟(jì)法律體系中占有極為重要的地位。經(jīng)過十多年的實(shí)踐，我國行政復(fù)議制度既取得了可喜的成績，又面臨諸多的矛盾與問題。如何在新形勢下改革和完善行政復(fù)議工作，依法及時(shí)化解行政爭議是擺在行政法學(xué)界和政府法制機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。

一、我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)實(shí)問題

(一)行政復(fù)議制度功能沒有很好地發(fā)揮。

從行政復(fù)議制度的特點(diǎn)看，行政復(fù)議范圍較行政訴訟為大,且行政復(fù)議不需要申請人承擔(dān)費(fèi)用，程序也比較簡便，行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于行政訴訟案件。然而實(shí)際生活中大量的行政爭議卻沒有通過行政復(fù)議渠道解決，行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮有效的作用。

1、行政復(fù)議制度的宣傳工作沒跟上去。行政復(fù)議制度雖然實(shí)施了近20年，但受各種因素的影響，行政復(fù)議制度沒有得到廣泛的而深入的宣傳，不少行政相對人對行政復(fù)議仍然非常陌生，更不知道如何申請。

2、行政相對人不敢申請行政復(fù)議。行政復(fù)議的根本立法目的，就在于當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了行政相對人的合法權(quán)益時(shí),相對人可以通過行政復(fù)議渠道尋求救濟(jì)。但是，由于長期以來在群眾當(dāng)中存在的民不告官的心理，致使不少人在對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有不同意見時(shí)，不敢申請行政復(fù)議。

3、一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有很好地發(fā)揮行政復(fù)議的救濟(jì)和監(jiān)督功能。首先，復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)往往具有直接的行政隸屬關(guān)系，行政復(fù)議與“任何人不得做自己案件的法官”的基本原則不相符合，這就使得復(fù)議機(jī)關(guān)很難作出公正的決定。其次，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，一旦被起訴，復(fù)議機(jī)關(guān)將成為被告。所以有些復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告而維持原具體行政行的現(xiàn)實(shí)情況還存在，這也影響了復(fù)議救濟(jì)和監(jiān)督功能的發(fā)揮。

（二）對行政復(fù)議性質(zhì)的定位不夠準(zhǔn)確。

自行政復(fù)議制度全面確立以來，行政復(fù)議的性質(zhì)就一直存在不同的看法，理論界和實(shí)務(wù)界對此的分歧，已在司法實(shí)踐中引發(fā)了爭議，在一定程度上影響了行政復(fù)議工作的開展。最核心的觀點(diǎn)有三：即“行政說”、“準(zhǔn)司法說”、“兼容說”?！靶姓f”認(rèn)為，行政復(fù)議是國家行政機(jī)關(guān)按照行政職權(quán)或者行政上下級的監(jiān)督關(guān)系所形成的制度，是行政機(jī)關(guān)直接、單方面行使行政權(quán)力的特殊形式；“準(zhǔn)司法說”認(rèn)為，行政復(fù)議就其內(nèi)容不說，是一種行政救濟(jì)制度，是與行政訴訟一起，構(gòu)成行政相對人在其權(quán)利受到侵害時(shí)獲得的救濟(jì)途徑；“兼容說”認(rèn)為，行政復(fù)議兼有行政監(jiān)督和行政救濟(jì)的雙重色彩，是形式上的行政行為，實(shí)質(zhì)上的準(zhǔn)司法行為。行政復(fù)議作為一種法律制度，本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，對其性質(zhì)的認(rèn)識，從不同角度著眼會有不同的結(jié)論。但理論上和實(shí)踐中對行政復(fù)議性質(zhì)定位的不準(zhǔn)確，直接影響了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

（三）行政復(fù)議的程序不夠完善。

程序正當(dāng)是依法行政的基本要求，沒有正當(dāng)?shù)某绦蜃鳛榍疤?，就顯然難以保障結(jié)果的公正。在行政管理日益復(fù)雜的今天，程序正當(dāng)原則著重強(qiáng)調(diào)行政行為的透明度、保障相對人的平等參與性。但是按照《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，行政復(fù)議的程序僅規(guī)范了審理程序，而對于行政復(fù)議的回避制度、委托代理制度、證據(jù)制度等都沒有規(guī)定，這嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的公正性。行政復(fù)議以書面審查為原則，就使得對復(fù)議案件的審查大多局限于書面材料的核查，這對被申請人只提供部分證據(jù)、不提供全部證據(jù)，只提供有利證據(jù)、不提供不利證據(jù)，只提供證據(jù)、不對證據(jù)加以舉證說明等情況無相應(yīng)的約束制約機(jī)制。另一方面，不給申請人以當(dāng)面對質(zhì)說明案情的機(jī)會，往往使申請人對復(fù)議結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑。

（四）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠。

目前，我國復(fù)議機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)只是復(fù)議機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)，隸屬于各級人民政府及其職能部門，沒有統(tǒng)一的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。行政復(fù)議是一項(xiàng)專業(yè)性的技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既涉及法律問題，又涉及行政管理專業(yè)性問題，在調(diào)查取證、舉行聽證、作出決定等環(huán)節(jié)也要求有較強(qiáng)的法律意識和業(yè)務(wù)水平。沒有專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，對于行政復(fù)議的獨(dú)立性、專業(yè)性和公正性將是一個(gè)很大的考驗(yàn)。行政復(fù)議本是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益而建立的一種行政救濟(jì)

制度，但是缺乏統(tǒng)一、獨(dú)立且易受行政干擾的復(fù)議機(jī)構(gòu)來履行復(fù)議職責(zé)，則難以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度的立法宗旨，體現(xiàn)不出行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵。

二、我國行政復(fù)議制度的改革與完善

我國已經(jīng)進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，對行政復(fù)議工作提出了新的更高的要求。

（一）暢通行政復(fù)議渠道，營造有利于行政復(fù)議制度發(fā)展的社會環(huán)境。行政復(fù)議制度的健康發(fā)展離不開良好的社會環(huán)境。沒有良好的社會環(huán)境，行政復(fù)議制度就會變成空中樓閣。因此，我們需要在政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、法治意識等方面來營造行政復(fù)議制度發(fā)展的肥沃土壤。從《行政復(fù)議條例》直至《行政復(fù)議法》實(shí)施20多年的實(shí)踐看，行政復(fù)議工作進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸之一，就是行政復(fù)議渠道不暢通。如拒不接受行政復(fù)議申請、接受后不作任何處理、以種種形式變相刁難申請人等。行政復(fù)議機(jī)關(guān)把暢通行政復(fù)議渠道作為行政復(fù)議工作的著力點(diǎn)和突破口，是極其必要的。申請人提出行政復(fù)議申請，表明他們對行政機(jī)關(guān)充分信任，愿意通過合法、正常的渠道解決行政爭議。如果消極對待或以各種方式阻礙受理，就可能迫使他們以不合法渠道、以不正常方式反映訴求，激化矛盾。針對當(dāng)前行政復(fù)議渠道不暢通的突出問題，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)行政復(fù)議宣傳，讓群眾了解行政復(fù)議制度；通過積極主動地受理行政復(fù)議案件，拓寬行政復(fù)議受理范圍；加大對行政復(fù)議權(quán)利告知，保障行政相對人的救濟(jì)權(quán)利；同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對于行政復(fù)議本身的違法或不當(dāng)行為的監(jiān)督，特別是應(yīng)當(dāng)把是否依法受理行政復(fù)議申請，是否依法作出行政復(fù)議決定作為重點(diǎn)指導(dǎo)監(jiān)督的對象，切實(shí)保障行政復(fù)議工作的開展。只有疏通進(jìn)口，敞開大門，積極引導(dǎo)群眾通過法律途徑解決行政爭議，才能從根本上營造有利于行政復(fù)議制度發(fā)展的社會環(huán)境。

（二）強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任，確立行政復(fù)議制度的準(zhǔn)司法化。

我國行政復(fù)議制度是在行政系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，其行使的是行政職權(quán)，行政復(fù)議是一種行政內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)途徑，它一般要接受法院的司法監(jiān)督，這些都是行政復(fù)議的“行政性”之所在。另一方面，行政復(fù)議又不同于一般的行政執(zhí)法行為，它是一種解決行政爭議的機(jī)制，其運(yùn)行中一般存在三方主體：行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政相對人（行政復(fù)議申請人）和作出被申請具體行政行為的行政機(jī)關(guān)（行政復(fù)議被申請人）。復(fù)議機(jī)關(guān)作為獨(dú)立與

復(fù)議申請人與被申請人之外的“中間者”對后兩者之間的爭議作出裁斷，行政復(fù)議的進(jìn)行也被要求遵循類似于司法程序的較為嚴(yán)格、規(guī)范的程序，這些又是行政復(fù)議的“司法性”之所在。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理中行使復(fù)議案件的撤銷權(quán)，是對錯(cuò)誤具體行政行為的糾正，是提高行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量的有力保障，是行政復(fù)議準(zhǔn)司法性的體現(xiàn)。但是，針對目前行政復(fù)議案件是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理的現(xiàn)實(shí)狀況，行使案件的撤銷權(quán)難度相當(dāng)大。按照行政訴訟法的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷或者變更原具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，這就是使得復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理行政案件時(shí)，要充分考慮行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)性，繼而將行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)性轉(zhuǎn)移至作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，怠于行使自己的撤銷權(quán)，行政復(fù)議的公正性便無從談起。行政復(fù)議要走出公正性不足的怪圈，就要從理論上和實(shí)踐上解決行政復(fù)議性質(zhì)的準(zhǔn)確定位，加大行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任，確定行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性和行政復(fù)議決定不可訴的理念。否則，行政復(fù)議將難以解決日益復(fù)雜化的行政爭議，行政復(fù)議的公正性將無法保障，行政復(fù)議制度存在的必要性也將受到挑戰(zhàn)。

（三）完善行政復(fù)議程序，增強(qiáng)行政復(fù)議程序的公開性。

行政復(fù)議作為一項(xiàng)行政救濟(jì)制度，其程序的完善是非常重要的程，直接關(guān)系到行政復(fù)議功能的發(fā)揮，也直接體現(xiàn)了一個(gè)國家行政救濟(jì)制度的民主性。

一是引入回避制度，具體內(nèi)容包括回避的種類及回避的情形等；二是建立行政復(fù)議公開制度。只要行政復(fù)議案件不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，原則上都應(yīng)開庭審理，允許公眾查詢，從而使行政復(fù)議真正具有權(quán)威和公信力；三是在行政復(fù)議中確立證據(jù)規(guī)則。確立法定證據(jù)種類、申請人的舉證責(zé)任、確立質(zhì)證規(guī)則等；四是建立行政復(fù)議簡易程序制度。對于簡單的案件，可以借鑒司法審判的做法，實(shí)行簡易程序，通過簡易程序予以解決，讓行政相對人真正感到行政復(fù)議的方便、快捷。

（四）建立相對獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督。

我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，很容易產(chǎn)生各種弊端。筆者認(rèn)為，可以在整合現(xiàn)有各種行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立隸屬于各級人民政府，但又相對獨(dú)立的行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一由其行使行政復(fù)議管轄權(quán)，改變現(xiàn)行行政復(fù)議管轄的混亂局面。這種制度設(shè)計(jì)，在客觀上不僅可以節(jié)約有限的行政復(fù)議資源，而且

還可以打破因行政隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的千絲萬縷的法外干涉，大幅度提高辦理行政復(fù)議案件的質(zhì)量，這也必將有利于增強(qiáng)行政復(fù)議在公眾心中的公信力。

總之，我國的行政復(fù)議制度作為我國行政救濟(jì)和法律監(jiān)督制度的重要組成部分，在行政法治中發(fā)揮著日益重要的作用，它的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會工程，需要全社會的共同努力，但也不可一蹴而就。隨著我國依法治國方略的深入貫徹實(shí)施和改革開放、法治建設(shè)的長足進(jìn)展，我國的行政復(fù)議制度必將會更加完善。

第三篇：行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善

行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善

摘要：30多年的改革開放成就了我國行政法制建設(shè)的發(fā)展。行政復(fù)議制度作為一種行政法律制度，經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程。本文回顧了我國行政復(fù)議制度發(fā)展的歷史，分析了當(dāng)前我國行政復(fù)議制度的弊端，并對行政復(fù)議制度的未來進(jìn)行了完善。關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度；發(fā)展歷史；現(xiàn)實(shí)弊端；未來完善

一、改革開放30多年來我國行政復(fù)議制度的發(fā)展歷史 改革開放以來，隨著民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展，我國行政法制建設(shè)也取得了長足的發(fā)展。同其他法律制度一樣，行政復(fù)議制度也經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程，每一個(gè)發(fā)展階段，都標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度的日益健全和完善，在依法治國和依法行政的過程中發(fā)揮著重要的作用。

（一）行政復(fù)議制度的恢復(fù)階段

20世紀(jì)50年代，我國已有了行政復(fù)議制度。1978年底，十一屆三中全會的召開，首次提出了加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，行政復(fù)議制度由此進(jìn)處復(fù)興時(shí)期。1989年4月4日，《行政訴訟法》頒布并實(shí)施。行政復(fù)議制度對維護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，樹立政府的形象，發(fā)揮了積極作用。但是，這一時(shí)期的行政復(fù)議具有以下缺陷：

第一，大多是原則性的規(guī)定，操作性差，而且每一部規(guī)范性文件只針對某一類型的行政行為規(guī)定不服可以申請行政復(fù)議，缺乏一綜合性、通用性、概括性。

第二，行政復(fù)議的名稱不統(tǒng)一，有的稱申訴，有的稱復(fù)-1-

議，還有一些其他的稱謂。

第三，規(guī)定行政復(fù)議制度的規(guī)范性文件的效力層級高低不同，有的是法律，有的是行政法規(guī)，還有的是部門規(guī)章。

第四，各個(gè)規(guī)范性文件對各種行政行為不服申請復(fù)議的期限規(guī)定也不盡一致。

第五，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系上，沒有明確的統(tǒng)一規(guī)定，大部分采用復(fù)議前置的模式，極少數(shù)采用的是復(fù)議與訴訟選擇模式，而且對復(fù)議后可否行政訴訟，很少提及。

（二）行政復(fù)議制度的規(guī)范發(fā)展階段

1989年《行政復(fù)訴訟法》的頒布，對依法行政有很大的促進(jìn)作用。為了配合《行政復(fù)訴訟法》的實(shí)施，國務(wù)院于1990年12月24日頒布了《行政復(fù)議條例》。這個(gè)條例的頒布，標(biāo)志著行政復(fù)議制度日趨成熟。

《行政復(fù)議條例》建立了獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議制度，對維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)行政相對人的權(quán)益，發(fā)揮了積極作用。但是《行政復(fù)議條例》缺少獨(dú)創(chuàng)性和獨(dú)立性，在實(shí)際工作中還存在不少弊端，如受案范圍窄；申請復(fù)議的限制較多，法律責(zé)任不明確，機(jī)構(gòu)的不健全，人員的不到位，經(jīng)費(fèi)的不落實(shí)，難以保障復(fù)議制度的落實(shí)。

（三）行政復(fù)議制度的進(jìn)一步完善階段

1999年10月1日，新的《行政復(fù)議法》開始施行。這部法律在立法宗旨上突出了對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)，強(qiáng)化了對行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督。它的公布實(shí)施對于完善我國的行政復(fù)議制度具有重要的法律意義，標(biāo)志著我國的行政復(fù)議制度正式

成為與行政訴訟并列的行政救濟(jì)制度。是我國民主與法律建設(shè)的又一重要成果，是我國政府在依法治國，依法行政方面邁出的有力步伐。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了行政復(fù)議的受案范圍，進(jìn)一步加強(qiáng)了行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用；拓寬了權(quán)利救濟(jì)的范圍；提高了行政復(fù)議主體的級別，增強(qiáng)了申請復(fù)議的選擇性；完善了行政復(fù)議的操作程序，充分地體現(xiàn)了便民、高效原則；嚴(yán)格了行政機(jī)關(guān)不履行行政復(fù)議職責(zé)的法律責(zé)任，加大了監(jiān)督力度。

然而，從具體的制度運(yùn)作來看，行政復(fù)議的實(shí)施情況并不是很好。首先總體上看，行政復(fù)議案件的申請數(shù)量并未象人們所期待的那樣增長，甚至出現(xiàn)過申請數(shù)量有所下降的情況。其次行政復(fù)議決定維持率極高，行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑。同時(shí)行政復(fù)議效率低下、救濟(jì)效果相對滯后。復(fù)議案件審批程序復(fù)雜，耗時(shí)較長。為了進(jìn)一步完善行政爭議解決機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)行政復(fù)議制度的可操作性，修補(bǔ)復(fù)議制度在糾紛解決機(jī)制方面的不足，2007年5月29日國務(wù)院頒布了《中華人民共和國行政復(fù)議實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》），自2007年8月1日起施行?！稐l例》共7章66條，以充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在構(gòu)建和諧社會中的作用為取向，其體系與我國基本國情相結(jié)合，體現(xiàn)了落實(shí)國家基本行政救濟(jì)制度和保護(hù)人民利益并重的精神。《條例》的創(chuàng)新集中表現(xiàn)在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的建設(shè)，從組織上保證行政復(fù)議制度的有效運(yùn)作；通過相關(guān)制度的健全和創(chuàng)新，暢通行政復(fù)議渠道；引入聽證制度，健全行政復(fù)議的審查方式；確立了行政復(fù)議權(quán)利告知制度；規(guī)定了復(fù)議中的調(diào)解除和和解制度，行政機(jī)關(guān)的“有錯(cuò)快改”制度等

方面。

二、我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)實(shí)弊端

盡管《條例》對行政復(fù)議制度作了進(jìn)一步完善，但囿于下位法無法彌補(bǔ)上位法的不足，我國的行政復(fù)議制度仍然存在以下弊端：

第一，在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)由政府法制機(jī)構(gòu)或政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)充任，缺乏一套統(tǒng)一和獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，存在著下列缺陷：首先，不能公正地進(jìn)行行政復(fù)議裁決。其次，在行政復(fù)議這一體系中，由于沒有統(tǒng)一的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，加重了各級各類行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，不利于行政機(jī)關(guān)工作效率的提高。

第二，在人員的任職資格上，缺乏應(yīng)有的專業(yè)性。行政復(fù)議人員任用資格無明文規(guī)定，許多復(fù)議人員都是半路出家，沒有接受過專門法律教育，具有的專業(yè)知識與現(xiàn)實(shí)需求尚有一定的差距。

第三，行政復(fù)議范圍不夠細(xì)化、寬泛，《行政復(fù)議法》規(guī)定：“具體行政行為”可以審請復(fù)議，但在實(shí)踐中對普通百姓而言，“具體行政行為”本身是個(gè)理論概念，其內(nèi)涵和外延如何，百姓很難區(qū)分和認(rèn)識；抽象行政行為、內(nèi)部行政行為不能申請復(fù)議，當(dāng)公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，不能得到及時(shí)、有效的救濟(jì)。

第四，審查方式過于強(qiáng)調(diào)書面審查，省略了各方當(dāng)事人對對方陳述事實(shí)與依據(jù)進(jìn)行據(jù)實(shí)據(jù)理反駁的程序；忽視了糾紛各個(gè)程序上的權(quán)利，使復(fù)議結(jié)果的可信賴度降低。

第五，近年來，老百姓明確感到，政府部門‘不作為’的比例在增加，‘行政不作為’已成為政府工作的“大敵”，行政問責(zé)

制度建立后，一些行政機(jī)關(guān)為了避免擔(dān)責(zé)任，總會有繞開職責(zé)，不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)，影響很壞。

三、我國行政復(fù)議制度的完善

為了更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度的重大作用，充分實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議制度立法宗旨，鑒于上述行政復(fù)議制度中存在的弊端，未來有待進(jìn)一步完善：

第一，應(yīng)當(dāng)逐步設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置，也是各國行政行為審查機(jī)制的共同發(fā)展趨勢。

第二，應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議人員任職資格制度，確保行政復(fù)議人員的專業(yè)水平。

第三，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展行政復(fù)議的范圍。明確界定“具體行政行為”，使諸如征地批復(fù)、拆遷決定等在實(shí)踐中可能被“模糊處理”的行政行為，能夠明確納入《行政復(fù)議法》受案范圍，使相對人和百姓一目了然，便于監(jiān)督和接受。此外，也應(yīng)將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為歸入行政復(fù)議的范圍。

第四，改革審查方式，確立局面審查和聽證審理結(jié)合的方式，采用概括規(guī)定和具體列舉相結(jié)合的方式明確聽證審理的范圍。

第五，對老百姓而言，打嬴一個(gè)行政復(fù)議案件可能時(shí)間很久，甚至需要一年半載，但老百姓因?yàn)椤蛔鳛椤暾埿姓?fù)議的情形，往往比較緊急，錯(cuò)過這一有效的時(shí)間就沒有意義了。為此，要解決這一實(shí)際矛盾，應(yīng)加大對‘不作為’行政復(fù)議的救濟(jì)力度，不妨引入“臨時(shí)救劑”措施。

盡管現(xiàn)行的行政復(fù)議制度存在這樣或那樣的弊端，還需要進(jìn)一步的健全和完善，但應(yīng)當(dāng)肯定的是改革開放30多年來，我國的行政復(fù)議法制建設(shè)取得了長足的發(fā)展，在依法治國和依法行政中發(fā)揮了重要作用。希望我國的行政復(fù)議制度不斷在改革中完善，在完善中成熟。

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第四篇：淺談我國行政復(fù)議制度現(xiàn)狀及完善

淺談我國行政復(fù)議制度現(xiàn)狀及完善

隨著當(dāng)今社會市場化、城市化、信息化、現(xiàn)代化與全球化接踵而至，甚至相互交織，現(xiàn)代社會日益呈現(xiàn)出民主與法制建設(shè)不斷加強(qiáng)的跡象。行政復(fù)議作為我國行政法律體系的重要組成部分，在社會生活中發(fā)揮著積極作用。但是，行政復(fù)議制度在立法方面的缺陷，制度設(shè)計(jì)上的諸多不合理，以及復(fù)議制度實(shí)施水平上的欠缺等因素，都使得行政復(fù)議制度在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。以下是對我國行政復(fù)議制度現(xiàn)狀及其缺陷的分析，以便于更好的完善行政復(fù)議制度，更好的發(fā)揮行政復(fù)議“裁判員”的角色。

一、行政復(fù)議制度的概述

行政復(fù)議制度，是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請求上一級行政機(jī)關(guān)或其他法定復(fù)議機(jī)關(guān)重新審查該具體行政行為的合法性，適當(dāng)性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行審查，并做出決定的一種法律制。

二、行政復(fù)議制度的意義

1、在行政復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議在行政系統(tǒng)內(nèi)部通過行政復(fù)議得到了解決，使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去。此時(shí)，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止?fàn)幍闹匾饔谩?/p>

2．在經(jīng)過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，對于人民法院迅速查清事實(shí)，作出正確判決起到了重要作用。

三、我行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀

1、制度的獨(dú)立性方面，我國行政復(fù)議制度缺乏獨(dú)立性。

2、在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)種類多,既可以是原行為機(jī)關(guān),也可以是原行為機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)或者原行為機(jī)關(guān)所屬政府,這些對相對人帶來了很多不便。

3、制度的專門性上,英、美兩國都有很明顯專門性、專業(yè)性特點(diǎn),英國設(shè)立行政裁判所的目的就是為了解決一些專門事項(xiàng)(以解決行政上的爭端和公民相互間某些和社會政策有密切聯(lián)系的爭端等)。并以專門職能來分類,并且其成員都必須具備某一方面的專業(yè)知識和豐富的行政管理知識。美國的行政法官也是為了解決行政爭端的繁瑣而產(chǎn)生的,并且行政法官都是從具有律師資格和有行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選擇的。這樣易于提高辦案的效率和準(zhǔn)確性,也有益于公正結(jié)案。可我國行政復(fù)議法中沒有明確規(guī)定法制工作部門的成員應(yīng)具備象英、美那樣有法律專業(yè)知識和行政經(jīng)驗(yàn)的人員的條件,并在實(shí)踐中往往發(fā)生行政復(fù)議人員素質(zhì)低、爭議不斷的現(xiàn)象。(四)解決的糾紛范圍上,我國的行政復(fù)議只以行政爭議為審理對象,未免太狹窄且現(xiàn)實(shí)中的作用也不大。(五)在辦案的公正性上,我國的行政復(fù)議時(shí)有發(fā)生不公正的現(xiàn)象。一是作為復(fù)議機(jī)關(guān)的原行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)和作為被復(fù)議機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)之間存在著隸屬關(guān)系,這種關(guān)系容易導(dǎo)致行政復(fù)議決定的不公正。因?yàn)樯舷录壷g有利害關(guān)系,原行政機(jī)關(guān)的所屬政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)也存在類似的問題。另一是我國現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)來審理行政復(fù)議案件,作出決定。那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)是原行政機(jī)關(guān)時(shí),原行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法制委員會審理原行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為引起行政爭議時(shí),難免有自己做自己案件的法官的嫌疑。這違背正當(dāng)程序原則,對當(dāng)事人的權(quán)益救濟(jì)不利。

4、在不服時(shí)的救濟(jì)上,沒有統(tǒng)一作法,即使是現(xiàn)行行政復(fù)議法、行政訴訟法或司法解釋仍堅(jiān)持著終局復(fù)議或復(fù)議前置兩種態(tài)度。

四、對完善行政復(fù)議制度的建議及看法

1、單獨(dú)設(shè)立行政復(fù)議機(jī)關(guān)，終結(jié)行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門的獨(dú)立性。改變原來法制工作部門擔(dān)任復(fù)議任務(wù)的局面，在中央和地方設(shè)立行政機(jī)關(guān)外的“行政費(fèi)一貫”，負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議案件。

2、賦予“行政復(fù)議官”獨(dú)立地位，其設(shè)置在行政機(jī)關(guān)外，中央和地方之間也是獨(dú)立的呃，行政復(fù)議官由同意的行政復(fù)議官考試中選拔。并有統(tǒng)計(jì)人大人任命，其工資、福利等一切方面由國家財(cái)政部門統(tǒng)一管理。

3、保證行政復(fù)議官的專業(yè)性，行政復(fù)議官必須劇本專門的法律知識和豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，是具有一定的是法官只能，并且統(tǒng)一培訓(xùn)，必須遵循中興、公正性、公平女性遠(yuǎn)著進(jìn)行裁決。

4、擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，將民事爭議也包括進(jìn)來，便于相對人解決案件。

5、完成“行政復(fù)議官“的統(tǒng)一性，全國同一家你一個(gè)行政富易觀委員會，來管理和監(jiān)督全國中央和地方的行政復(fù)議官，做到以專業(yè)委員會監(jiān)督專業(yè)人員的效果，從而提高行政復(fù)議的工作效率。

6、在行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系上，應(yīng)采取行政復(fù)議前置程序。因?yàn)閷I(yè)的行政復(fù)議官來辦案，可提高辦案效率和公正性、準(zhǔn)確性。

五、總結(jié)：

我國行政復(fù)議制度經(jīng)過短短的十幾年的發(fā)展，確實(shí)取得了令人可喜的成績，但我們也應(yīng)該

客

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政復(fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中仍有許多不足和缺陷。因此對其改革是勢在必行的。本文在分析我國行政復(fù)議制度不足的基礎(chǔ)上，就如何完善和構(gòu)建適合我國國情的行政復(fù)議制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。相 信

隨

著人們法 律 意 識 和認(rèn) 知 程 度 的提 高，行 政 復(fù) 議 以 其 受 案 范 圍 廣，效率不高 能 夠 順 應(yīng) 我國實(shí)際，開創(chuàng)出中國特色的行政復(fù)議體制。

第五篇：加強(qiáng)行政復(fù)議理論研究不斷創(chuàng)新和完善行政復(fù)議制度

加強(qiáng)行政復(fù)議理論研究不斷創(chuàng)新和完善行政復(fù)議制度——在“行政復(fù)議論壇

（浙江）”開幕式上的講話

國務(wù)院法制辦公室副主任 郜風(fēng)濤

（2010年6月10日）

同志們：

國務(wù)院法制辦公室、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會聯(lián)合舉辦這次“行政復(fù)議論壇（浙江）”，總結(jié)行政復(fù)議工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上研究探討完善行政復(fù)議制度的思路，為修訂《行政復(fù)議法》提供理論支撐，很有必要，也很有意義。對進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在化解行政爭議、推進(jìn)依法行政、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面的作用，具有十分重要的意義。借此機(jī)會，我謹(jǐn)代表國務(wù)院法制辦，對應(yīng)邀前來參加會議的各位專家和政府法制戰(zhàn)線的同仁們，表示熱烈的歡迎！

這次論壇的舉辦，得到了浙江省的大力支持。浙江省政府葛慧君副省長親自出席開幕式，并發(fā)表了熱情洋溢的致辭。浙江省政府法制辦為辦好論壇做了大量周密細(xì)致的工作。在此，請?jiān)试S我代表國務(wù)院法制辦和全體與會代表，向葛副省長和浙江省政府法制辦的領(lǐng)導(dǎo)和同志們表示衷心的感謝！

下面，我就完善行政復(fù)議制度問題講三點(diǎn)意見，供大家參考:

一、完善行政復(fù)議制度是當(dāng)務(wù)之急

我國統(tǒng)一的行政復(fù)議制度建立20年來，成果斐然。1990年12月國務(wù)院《行政復(fù)議條例》的公布，標(biāo)志著我國統(tǒng)一的行政復(fù)議制度開始形成。1999年4月《行政復(fù)議法》的公布，標(biāo)志著我國行政復(fù)議、行政訴訟的二元行政救濟(jì)體系正式確立。2007年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的公布，使行政復(fù)議制度的功能得到了進(jìn)一步完善和強(qiáng)化。可以說，上述法律、行政法規(guī)的基本思路都是很好的，實(shí)施效果也是非常明顯的，對規(guī)范和推動行政復(fù)議工作發(fā)揮了重要作用。但是，我們也要清醒地看到，當(dāng)前我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，各種矛盾特別是行政爭議急劇增加，黨中央、國務(wù)院對行政復(fù)議工作的要求越來越高，人民群

眾對行政復(fù)議工作的期待也不斷增強(qiáng)，行政復(fù)議制度日益呈現(xiàn)出與新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)的一面，完善行政復(fù)議制度已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。具體可以從三個(gè)層面來認(rèn)識。

一是黨和國家對行政復(fù)議工作提出了新要求。黨中央、國務(wù)院高度重視行政復(fù)議工作。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出要“完善行政復(fù)議制度”；中辦、國辦《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作，努力把行政爭議主要化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政程序中；2006年12月，國務(wù)院在重慶召開全國行政復(fù)議工作座談會，對做好新形勢下的行政復(fù)議工作進(jìn)行了全面部署；黨的十七大把“更好保障人民權(quán)益和社會公平正義”以及“法治政府建設(shè)取得新成效”，列入全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的新要求；黨的十七屆四中全會明確提出了要“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制”、“健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”，對加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作提出了新的更高的要求。

二是社會轉(zhuǎn)型時(shí)期行政爭議復(fù)雜多樣，對行政復(fù)議工作提出了新挑戰(zhàn)。社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多矛盾糾紛已經(jīng)并將繼續(xù)以行政爭議的形式反映出來?，F(xiàn)階段的行政爭議數(shù)量龐大，矛盾頻發(fā)，時(shí)常伴有群體性因素；土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、勞動社保等“熱點(diǎn)”領(lǐng)域問題集中，矛盾突出；成因錯(cuò)綜復(fù)雜，群眾不滿情緒加大，對抗性增強(qiáng)；各種利益矛盾交織，處理難度很大，稍有不慎就容易引發(fā)連鎖反應(yīng)；政治敏感度高，需要依法妥善處理。特別是在國際金融危機(jī)的影響下，各種不穩(wěn)定、不確定因素增多，短期與長期積累的問題迭加，國際國內(nèi)矛盾交織，在社會開放、多元、動態(tài)和信息化條件下，行政爭議更加復(fù)雜尖銳。妥善處理好日趨復(fù)雜尖銳的行政爭議，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，是行政復(fù)議工作面臨的重大挑戰(zhàn)。三是行政復(fù)議工作的深入開展面臨很多新情況、新問題?？陀^地講，近年來行政復(fù)議工作取得了重大進(jìn)展和明顯成效，但行政復(fù)議制度應(yīng)有的功能作用尚未得到充分有效發(fā)揮。這其中有認(rèn)識層面和工作層面的原因，但核心主要是制度層面的原因?qū)е碌?。隨著行政復(fù)議工作的不斷深入開展，行政復(fù)議制度的一些缺陷和問題逐漸開始顯現(xiàn)。主要是：行政復(fù)議制度整體設(shè)計(jì)和功能定位還偏重于內(nèi)部層級監(jiān)督，還不能很好地適應(yīng)構(gòu)建更加“有效、便捷、公正”的行政爭議解決機(jī)制的社會需求；行政復(fù)議受案數(shù)量偏低，大量行政爭議還游離于行政復(fù)議渠道之外，行政復(fù)議制度的作用和優(yōu)勢還遠(yuǎn)未得到有效發(fā)揮；行政復(fù)議體制、機(jī)制有待創(chuàng)新，行政復(fù)議的權(quán)威性、專業(yè)性和公信力有待增強(qiáng)；行政復(fù)議審理程序有待規(guī)范，審理方式和結(jié)案方式有待豐富；行政復(fù)議與信訪、行政訴訟在制度上還有待加強(qiáng)銜接、配合，等等。

這些問題的解決，涉及行政復(fù)議基本制度的調(diào)整，僅僅靠制定行政復(fù)議法實(shí)施條例是難以做到的。

今年，國務(wù)院將《行政復(fù)議法》的修訂列入了立法計(jì)劃。做好這部法律的修訂工作，對加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，需要理論界和實(shí)務(wù)部門的同志們緊緊圍繞行政復(fù)議工作實(shí)踐中存在的突出問題，進(jìn)行全面深入的分析研究，提出進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度的有益思路。

二、完善行政復(fù)議制度需要重點(diǎn)研究的問題

根據(jù)這些年來實(shí)務(wù)部門的反映，結(jié)合理論界的研究成果，我認(rèn)為，本次論壇需要重點(diǎn)關(guān)注和研究以下四個(gè)問題：

（一）行政復(fù)議的功能定位問題。行政復(fù)議的功能定位，直接關(guān)系到行政復(fù)議立法的價(jià)值取向，也關(guān)系到行政復(fù)議制度的具體構(gòu)架和行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。從我們了解的情況看，目前世界各國的行政復(fù)議制度大體有三種模式：一是行政訴訟強(qiáng)大而獨(dú)立的行政復(fù)議不夠發(fā)達(dá)的歐陸模式，主要以德國為代表；二是行政復(fù)議高度司法化的英美模式，主要以英國、美國為代表；三是救濟(jì)優(yōu)先、兼顧監(jiān)督的東亞準(zhǔn)司法模式，主要以日本、韓國和我國臺灣地區(qū)為代表。從域外行政復(fù)議制度發(fā)展的總體情況看，多數(shù)國家和地區(qū)的發(fā)展趨勢都是把行政復(fù)議定位于行政糾紛的化解機(jī)制，突出其行政救濟(jì)的功能。日本著名學(xué)者鹽野宏提出，日本二戰(zhàn)后廢止原有的訴愿制度，制定《行政不服審查法》，首要目的就是“給予私人權(quán)利、利益以簡易、迅速的救濟(jì)”，其次才是實(shí)現(xiàn)“行政的自我統(tǒng)制”。韓國和我國臺灣地區(qū)理論界也持同樣的觀點(diǎn)。臺灣地區(qū)學(xué)者蔡志方強(qiáng)調(diào)，即使歐陸模式中的德國，近年來在對待行政復(fù)議功能定位的問題上，理論界也多主張引進(jìn)“訴愿審議制度”，這種主張也正在逐步付諸實(shí)踐。目前，我國實(shí)務(wù)部門和理論界對行政復(fù)議功能定位的研究都還有不同認(rèn)識。只有解決了這個(gè)首要問題，使行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部監(jiān)督、自我糾錯(cuò)為主向救濟(jì)權(quán)利、化解爭議為主的根本轉(zhuǎn)變，才能明確和把握行政復(fù)議制度完善的方向。

（二）行政復(fù)議體制機(jī)制問題。行政復(fù)議作為化解行政糾紛的法律制度，要具有公信力、執(zhí)行力和親和力，在體制機(jī)制等方面要體現(xiàn)便民、靈活、高效的特點(diǎn)，這就要求行政復(fù)議權(quán)力配置相對集中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)地位相對超脫，行政復(fù)議人員具備職業(yè)保障。但是在實(shí)踐中，縣級以上政府和政府各部門都承擔(dān)著行政復(fù)議職責(zé)，這樣行政復(fù)議機(jī)關(guān)過多，行政復(fù)

議管轄比較復(fù)雜，既不利于集中行政復(fù)議資源，又不利于體現(xiàn)公正和便民的原則。同時(shí)，具體承辦行政復(fù)議事務(wù)的政府法制機(jī)構(gòu)屬于政府內(nèi)設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，如何在辦案過程中始終保障中立超脫的地位，賦予其在辦理案件過程中的必要權(quán)威，還缺少制度上的支撐。此外，政府法制機(jī)構(gòu)任務(wù)繁重，力量薄弱，一些基層行政復(fù)議機(jī)關(guān)沒有專設(shè)法制機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議人員往往屬于兼職人員，不僅流動性強(qiáng)，而且素質(zhì)普遍不高，難以適應(yīng)依法及時(shí)辦理行政復(fù)議案件的需要。

（三）行政復(fù)議程序問題。行政復(fù)議作為政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益、化解行政糾紛的機(jī)制，在程序上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公開、公平、公正的原則，這就要求行政復(fù)議程序有利于公眾參與，克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)部暗箱操作的弊端，確保行政復(fù)議裁決認(rèn)定事實(shí)和適用法律的正確性和準(zhǔn)確性。但是在實(shí)踐中，行政復(fù)議基本套用一般的行政程序，法律規(guī)定以書面審查為主，聽證程序適用范圍有限，不利于充分聽取雙方當(dāng)事人特別是相對人的意見。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擬定的行政復(fù)議決定需要逐級報(bào)請行政復(fù)議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)審批，這種裁決模式不僅牽扯了行政領(lǐng)導(dǎo)的大量精力，使沒有參與具體辦案的行政領(lǐng)導(dǎo)置身于矛盾糾紛的焦點(diǎn)，而且容易引發(fā)公眾對行政復(fù)議是否“官官相護(hù)”的猜測。此外，行政復(fù)議缺乏必要的證據(jù)規(guī)則，行政裁決方式有限，都對行政復(fù)議案件的公正辦理產(chǎn)生了影響。

（四）行政復(fù)議與有關(guān)制度的銜接問題。行政復(fù)議作為行政糾紛的化解機(jī)制，需要與相關(guān)制度協(xié)調(diào)運(yùn)作，避免相互掣肘。實(shí)踐當(dāng)中，行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系還不夠順暢，有時(shí)還存在無謂的“程序循環(huán)”現(xiàn)象，容易挫傷公眾對行政救濟(jì)制度的信心。此外，行政復(fù)議與信訪的界限還沒有完全劃清；行政復(fù)議與行政執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)系也還需要研究。

三、完善行政復(fù)議制度需要著重處理好的幾個(gè)關(guān)系

完善行政復(fù)議制度，涉及諸多問題。要創(chuàng)新和完善行政復(fù)議制度，需要著重處理好以下四個(gè)關(guān)系：

一是理論與實(shí)踐的關(guān)系。理論來源于實(shí)踐，實(shí)踐也檢驗(yàn)和發(fā)展理論。舉辦這次論壇，本身就是理論聯(lián)系實(shí)踐的一次重要嘗試，參加這個(gè)研討會的，既有理論界的知名專家，也有實(shí)務(wù)部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。希望大家從不同的維度與視角，相互切磋，深入交流，全面審視行政復(fù)議的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行狀況，提出完善行政復(fù)議制度的意見和建議。

二是繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。行政復(fù)議制度的發(fā)展完善，首先需要依托于行政復(fù)議理論的突破和創(chuàng)新。沒有創(chuàng)新的理論，就沒有嶄新的實(shí)踐。希望大家善于把握行政復(fù)議制度的功能定位，構(gòu)建適應(yīng)行政復(fù)議特點(diǎn)的理論體系，并以此推動我國行政復(fù)議事業(yè)的不斷進(jìn)步，推動行政法治建設(shè)的不斷發(fā)展。

三是借鑒域外經(jīng)驗(yàn)與立足本國國情之間的關(guān)系。事實(shí)證明，行政復(fù)議制度的產(chǎn)生、發(fā)展有其內(nèi)在的共同規(guī)律，不同法系、不同國家的行政復(fù)議制度都有相互學(xué)習(xí)、相互借鑒的一面，這在東亞地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。同時(shí)，法律制度作為上層建筑的范疇，又要受到特定國家經(jīng)濟(jì)社會狀況、法律傳統(tǒng)、文化背景等多元因素的制約。因此，我們研究完善行政復(fù)議制度，既要充分借鑒、大膽吸收域外的先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)，又要始終結(jié)合我國的基本國情，二者不可偏廢。

四是完善行政復(fù)議制度與健全其他行政救濟(jì)制度的關(guān)系。我國行政救濟(jì)制度主要由行政復(fù)議與行政訴訟兩個(gè)方面構(gòu)成，有關(guān)行政復(fù)議的內(nèi)容統(tǒng)一由行政復(fù)議法加以規(guī)定，可能比較妥當(dāng)。目前，行政訴訟法對行政復(fù)議也作了一些規(guī)定。因此，完善行政復(fù)議制度，不能就行政復(fù)議論行政復(fù)議，要放寬視野，統(tǒng)籌考慮。

同志們，這次論壇是理論界和實(shí)務(wù)部門共同研究完善行政復(fù)議制度的一次重要嘗試。我相信，通過大家的通力合作，集思廣益，完善行政復(fù)議制度的思路一定會更加明晰、更加具體。我希望理論界和實(shí)務(wù)部門的同志們要以這次論壇為起點(diǎn)，更多地關(guān)注行政復(fù)議制度建設(shè)，更多地研究行政復(fù)議實(shí)踐中的問題，為行政復(fù)議法的修訂奠定更加堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。最后，預(yù)?！靶姓?fù)議論壇（浙江）”取得圓滿成功！