第一篇：試論抽象行政行為的可訴[范文]

我國的行政訴訟法自1990年10月1日實施以來，對于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用。但在近12年實施過程中，該法也暴露出了許多問題，其中之一就是狹義的抽象行政行為的可訴問題。我國行政訴訟法第52條和第53條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照xx各部委及地方政府制定的規(guī)章。從中看出，屬于行政立法范疇的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理行政案件的依據(jù)，法院對此無權(quán)審查。從而，使行政立法行為被當(dāng)然地排除在訴訟范圍之外。因此，本文所稱的可訴的抽象行政行為僅指行政立法以外的、行政機關(guān)制定的其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，即狹義上的抽象行政行為。對于此類抽象行政行為是否具有可訴性，我國的立法與理論界有不同觀點。行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為是行政立法行為，法院無權(quán)審理，對此也無可非議。但是，行政訴訟法第12條第2 款將行政機關(guān)制定、發(fā)布的決定、命令的抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，這一規(guī)定在實踐上和理論上都引起了很多爭論。理論界目前有越來越多的人主張，應(yīng)對此條款加以修正，并進而規(guī)定抽象行政行為可訴及可訴范圍。下面我就此問題談一些粗淺認識：

一、抽象行政行為不可訴的弊端我國現(xiàn)行的行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，不但與國際發(fā)展趨勢不相吻合，而且在實際工作中也帶來了一系列弊端。第一，不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權(quán)。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來具體行政行為的錯誤，當(dāng)行政相對人不服具體行政行為起訴后，法院只能撤銷具體行政行為，而對抽象行政行為無權(quán)處理，這就意味著該抽象行政行為還將繼續(xù)存在并有效，行政機關(guān)還可以據(jù)此作出同樣錯誤的具體行政行為。這將使得行政訴訟只能應(yīng)付個案，不能消除錯誤行政行為的根源，導(dǎo)致司法監(jiān)督只能治標(biāo)而不能治本。第二，不利于保護相對人的合法權(quán)益。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或其他組織無法與之對抗。該抽象行政行為即使違法并通過具體行政行為給相對人造成了損害，法院也無權(quán)對其效力加以否定，由此助長了行政機關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，相對人的權(quán)益無法從根本上得到保護。而且，為逃避法院的監(jiān)督，行政機關(guān)有可能采取以抽象行政行為代替具體行政行為的方式，侵害相對人的利益，法院對此卻無能為力。如某較大的市作出禁止摩托車在市區(qū)通行的決定，就明顯損害了摩托車車主、摩托車制造商、經(jīng)營商的利益，而法院卻不能受理此類案件。第三，不利于我國社會主義法制的統(tǒng)一。每一個專門的行政機關(guān)在作出一個抽象行政行為時，往往只注意到本部門的職能所適用的法律，而忽視其他方面的法律，從而出現(xiàn)各個部門作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政法制的不協(xié)調(diào)，也影響到我國法律體系整體上的統(tǒng)一性。第四，不利于行政機關(guān)提高行政效率。抽象行政行為未經(jīng)過司法審查程序，缺乏法律作后盾，當(dāng)相對人拒不執(zhí)行或消極對抗時，不能對其采取強制措施，從而影響抽象行政行為的法律效力以及行政機關(guān)的工作效率，也勢必將降低行政機關(guān)的威信。行政活動效率的提高應(yīng)建立在法治的基礎(chǔ)之上，如果抽象行政行為偏離了這一方向，則根本無所謂效率可言。人民法院的司法監(jiān)督將使得合法的行政行為得以貫徹實施，使不法的抽象行政行為得以盡快變更或撤銷，實質(zhì)上有利于行政行為效率的提高。為消除上述弊端，我國的行政訴訟立法有必要考慮將部分抽象行政行為納入人民法院的受案范圍之中。從我國目前的行政訴訟發(fā)展現(xiàn)狀看，這種做法不僅是必要的，也是可行的。

二、國外行政立法對我國的影響立法必須從本國的國情出發(fā)，但也不能排除吸收和借鑒外國的立法經(jīng)驗。過去我們制定一些法律只是試圖給行政手段加上法律的外衣，真正起作用的還是行政手段。中國加入WTO后許多法律需修改和完善，行政訴訟是其中之一。要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政法律體系、行政管理體系，非大膽吸收和借鑒國外行政立法的成功經(jīng)驗不可。從國外的立法和司法實踐來看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國家將其納入訴訟范圍之中。在英國，無論行政機關(guān)的具體行為還是抽象行為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。唯一的界限就是不能否定議會法，只能通過解釋議會法去控制行政權(quán)。在法國，法院是對行政機關(guān)全部活動的合法性進行審查，而不僅是對行政機關(guān)具體行政行為的審查。法國的地方行政庭就可審理職業(yè)立法的訴訟，可以撒銷地方政府所制定的行政條例。法國的最高法院對撤銷總統(tǒng)和部長會議命令的訴訟以及撤銷部長制定的行政條例的訴訟，享有初審管轄權(quán)。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，行政機關(guān)的一切行為都在司法審查范圍之內(nèi)，而且把立法是否違憲的審查都列入司法審查范圍?？梢哉f，在美國，行政行為受司法審查是原則，排除審查則是例外，而且即使是排除審查的行為，相對人亦可以濫用自由裁量權(quán)或侵犯憲法為由，提請司法審查。由此可見，擴大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)，不僅是國外較為普遍的立法現(xiàn)狀，也是我國完善行政訴訟法的發(fā)展趨勢,更是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。

三、抽象行政行為可訴的依據(jù)和理由為了從根本上強化法律至上的觀念、法律平等的觀念、依法行政的觀念、司法獨立的觀念、執(zhí)政黨要守法的觀念，必須把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。第一、抽象行政行為與具體行政行為是行政法學(xué)上的概念，其區(qū)別在于時間的先后和對象的多少，沒有本質(zhì)的不同，都屬于行政行為，除立法行為以外的行政行為都應(yīng)當(dāng)接受司法審查。只有這樣才能強化法律對行政手段的約束，才能使市場經(jīng)濟運行規(guī)范化，發(fā)展速度更快。第二、行政機關(guān)的抽象行政行為違法或者不當(dāng)會造成不特定的行政相對人合法

權(quán)益的損害，其嚴重性有時甚至超過具體行政行為對特定的行政相對人合法權(quán)益的損害。同時，行政機關(guān)往往集制定、解釋、適用具有普遍拘束力的規(guī)范性文件于一身，如果不對抽象行政行為予以司法監(jiān)督，就不能有效達到制約行政機關(guān)行使職權(quán)、保障行政相對人合法權(quán)益的目的。只有強化法律對抽象行政行為的監(jiān)督，國家行政機關(guān)在廣大人民群眾心目中的地位作用才能提高，才能發(fā)揮著對廣大社會成員的示范、導(dǎo)向和教育作用，從而有助于行政機關(guān)更充分、正確、合理地行使行政管理權(quán)。第三、從司法實踐看，人民法院無權(quán)審查抽象行政行為，給行政案件的審理帶來極大的不便。因為，具體行政行為大都要援引行政機關(guān)的規(guī)范性文件，如果不審查規(guī)范性文件的合法性，就難于判斷具體行政行為的合法性。徜若這些規(guī)范文件源于法律，也不應(yīng)當(dāng)畏于法院的審查。因此，法院在審理行政訴訟或非訴訟行政執(zhí)行時，必須首先審查行政機關(guān)的行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件是否合法。另外，最高法院（1994）34號給山西省高院的復(fù)函認為，當(dāng)事人對行政機關(guān)強行作出的關(guān)于全民所有制工業(yè)企業(yè)分立的決定不服，依法向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)作為“侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的行政案件受理”。由此可見，行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件只有通過人民法院審查認定是合法有效時，才能保證其行政行為的合法有效，才能從源頭上消除長期以來在人們頭腦中產(chǎn)生的“官官相護”的印象。第四、1999年制定的《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或其他組織認為具體行政行為所依據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民政府及xx部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。最高人民法院在1995年8月22日給吉林省高院的答復(fù)認為：“公民、法人和其他組織認為人民法院強制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進行審查”。對抽象行政行為進行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中和法院非訴行政執(zhí)行審查中，因此，行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。目前，雖然《行政訴訟法》尚未修改補充該內(nèi)容，但不少地方法院案例也已經(jīng)看出，凡是行政訴訟的判決或非訴執(zhí)行都已經(jīng)審查了具體行政行為所依據(jù)的相關(guān)規(guī)定的合法性。第五、從目前我國入世的情況來看，抽象行政行為納入司法審查的問題，應(yīng)該說得到認可。WTO規(guī)則中行政行為的司法審查制度就突破了我國行政訴訟法的規(guī)定。如GATS協(xié)議（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》）第6條規(guī)定，在不違背一國憲政制度的前提下，每一成員國應(yīng)當(dāng)保持或者盡快建立切實可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查。如認為根據(jù)受影響的服務(wù)提供者的請求對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定進行迅速審查的請求正當(dāng)有理，應(yīng)當(dāng)提供適當(dāng)?shù)难a償。這些規(guī)定表明，在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中，行政機關(guān)作出的具有普遍約束力的決定和命令，依據(jù)申請者的要求，可以提起司法審查。如果申請人的請求合理，成員國還將提供相應(yīng)的救濟。WTO規(guī)則中其他許多協(xié)議，也都規(guī)定了對行政行為的司法審查制度，當(dāng)事人可以對行政終局性決定行為提請司法審查，由法院對其合法性作出最終裁決。第六、在我國，大約有80%左右的法律法規(guī)，需要通過行政機關(guān)去具體貫徹實施。每個公民幾乎天天要同行政機關(guān)打交道，其利益同行政措施息息相關(guān)。如果把與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為不納入行政訴訟中，行政相對人的合法權(quán)益就難以得到切實有效的保障。如一些地方政府作出的亂集資、亂攤派的規(guī)定。當(dāng)事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據(jù)。又如，對道路交通事故責(zé)任認定、醫(yī)療事故責(zé)任認定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級機構(gòu)申請重新鑒定。如果上級鑒定缺乏公正性，沒有相應(yīng)的制約程序，當(dāng)事～益仍得不到有效的保障。還如，一個大學(xué)在全國錄取學(xué)員就出現(xiàn)多種分數(shù)線，這種規(guī)定就違反了憲法規(guī)定的平等權(quán)，公民不能平等地享受教育機會。上述這些問題因無法律根據(jù)而被拒之法院門外，結(jié)果引發(fā)了一些相對人不斷的上訪，群體事件不斷發(fā)生，堵政府大門、堵塞交通等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，最后政府不得不以求穩(wěn)定為由作出讓步。這種讓步有的確實認為政府的行為不合法而讓步，有的合法的行政行為也作出了讓步，于是老百姓就產(chǎn)生了一種認為“打官司不理，上訪～能贏。”從而使政府威信大跌，法律尊嚴危機。由此看出人民群眾法律意識的提高和社會的進步，已經(jīng)為抽象行政行為可訴引出了路子，要求法院必須擴大行政訴訟受理范圍。

第二篇：抽象行政行為可訴案例

案例：

劉工超訴北京市環(huán)保局抽象行政行為案

[案情] 原告劉工超于1998年2月購買了一臺化油器捷達轎車。1998年12月，他為了響應(yīng)北京市人民政府治理汽車尾氣污染、改善大氣質(zhì)量的號召，自費安裝了韓國生產(chǎn)的“馬哥馬一3000'尾氣凈化器。經(jīng)檢測，其尾氣排放明顯低于北京市技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的DBlI／044--1999《汽油雙怠速污染物排放標(biāo)準》(以下簡稱044標(biāo)準)。但北京市環(huán)保局、市交通局、公安交通管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對具備治理條件的輕型小客車執(zhí)行新的尾氣排放標(biāo)準的通告》(513通告)規(guī)定：1995年1月1日以后領(lǐng)取牌照的桑塔納、富康、捷達等小客車必須安裝電控補氣和三元催化器，經(jīng)驗收達標(biāo)并取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方準予年檢。顯然，原告私車如未安裝通告指定的產(chǎn)品，無論采取何種尾氣治理措施、無論治理是否達標(biāo)，市環(huán)保局都不予尾氣復(fù)檢，也不準許參加年檢。也不準許參加年檢。自1998年8月起，原告就上述通告相關(guān)規(guī)定的合法性，向北京市環(huán)保局提出 質(zhì)疑，并多次與其聯(lián)系參加當(dāng)年年檢事宜。該辦答復(fù)：不安裝電控補氣和三元催化 器就不能年檢。原告不服，于同年12月24日依法申請行政復(fù)議。國家環(huán)保總局子 2000年2月對本案作出行政復(fù)議決定后，原告對其有關(guān)內(nèi)容仍不服，故向法院起訴。關(guān)于被告發(fā)布通告的合法性，被告辯稱，北京市人民政府關(guān)于發(fā)布《本市第二階段控制大氣污染措施的通告》(京政發(fā)C1999]8號)明確要求，“對1995年以后領(lǐng)取牌照并具備治理條件的輕型轎車進行治理。安裝電噴或電控補氣加三元催化轉(zhuǎn) 換裝置并達到新的排放標(biāo)準的，發(fā)給?綠色環(huán)境標(biāo)志?；未進行治理或不能達到新 的排放標(biāo)準的，到2000年一律不予年檢?！北桓媸协h(huán)保局根據(jù)市政府通告的要求，發(fā)布具體檢測程序，認定有資格進行機動車排放檢測的檢測廠。因此，被告依照市政府規(guī)章行事，其合法性無可置疑。被告指出國家環(huán)保總局、科技部、國家機械局《關(guān)于發(fā)布(機動車排放污染技術(shù)政策)的通知》(環(huán)發(fā)11999]134號)文件：“在用車排放檢測方法及要求應(yīng)該與新車排放標(biāo)準相對應(yīng)。除采用的怠速法或自由加速法控制外，對安裝了閉環(huán)控制和三元催化凈化系統(tǒng)，達到更加嚴格的排放標(biāo)準的車輛，應(yīng)采取雙怠速法控制，并逐步以簡易工況法(如ASM加速模擬工況)法代替?！薄坝信欧判阅苣途眯砸蟮能囆?，在規(guī)定的耐久性期限內(nèi)，應(yīng)以工況法排放檢測結(jié)果作為是否達標(biāo)的最終判定依據(jù)。”“針對要改造的車型，必須進行系統(tǒng)的匹配研究和一定規(guī)模的改造示范，并經(jīng)整車工況法檢測確可達到明顯的有效性或更嚴格的排放標(biāo)準，經(jīng)國家環(huán)境行政主 管部門會同有關(guān)部門進行技術(shù)認證后，方可由該車型的原生產(chǎn)廠或其指定的代表，進行一定規(guī)模的推廣改造?！币虼耍协h(huán)保局與有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文與國家有關(guān)汽車排污技術(shù)改造規(guī)范性文件是一致的，因而是合法有效的。同時被告指出該通告不針對特定對象，而且能夠反復(fù)適用，是具有普遍約束力的抽象行政行為。依照《行政 訴訟法》第12條規(guī)定，原告該請求沒有法律根據(jù)。

分析：

抽象行政行為是行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件 的行為。上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實施抽象行政行為。抽象行政行為有三個方面的特征：(1)抽象行政行為是針對不特定對象作出的。這是區(qū)別具體行政行為的重要特征。(2)抽象行政行為能反復(fù)適用，而具體行政行為則只能適用一次。

(3)抽象行政行為通常表現(xiàn)為具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

抽象行政行為還具有其他一些特征。從效力的時間性看，抽象行政行為只對將來的行為有約束力，具體行政行為則只對相對人過去的行為有約束力；從效力的溯及力上看，抽象行政行為被撤銷后，不溯及既往。而具體行政行為被撤銷后，自始無效。

在本案中，由于“513通告”是針對所有1995年1月1日以后領(lǐng)取牌證的桑塔納、富康、捷達等化油器小客車的車主和使用者，顯然行為的對象是不特定的。而且，“513通告”是可以反復(fù)適用的行為，無論什么人，購買幾輛車，都必須按照上述標(biāo)準執(zhí)行。所以，在這個案件中，原告要求法院審查的是行政機關(guān)制定發(fā)布具有普遍約束力文件的抽象行政行為，不是具體行政行為。

在我國現(xiàn)行體制下，對抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過非訴訟方式進行的。首先是人大和上級行政機關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；縣以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章；?縣以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和各級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。其次是備案審查、法規(guī)清理監(jiān)督。國務(wù)院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。第三，行政復(fù)議中對抽象行政行為的審查?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申；請：(1)國務(wù)院部門的規(guī)定；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(3)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！笨梢娍梢赃M行行政復(fù)議的僅僅是部門規(guī)章以下的抽象行政行為，其范圍是有限的。而且作為行政系統(tǒng)內(nèi)層級監(jiān)督的行政復(fù)議制；度，是整個行政管理制度的一個組成部分，它必須遵循“下級服從上級、地方服從中央”的工作原則，這種上下級的關(guān)系是很難在行政復(fù)議中做到公正、公平的，正如魯迅先生所說“要想拔著自己的頭發(fā)離開地球，但不可能”。

從實際情況來看，目前其他的監(jiān)督機制很難有效發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量越來越多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。為了有效監(jiān)督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。這既是抽象行政行為本身的性質(zhì)決定的，也是改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀，貫徹依法行政原則的需要。因為： 第一，抽象行政行為的危害性更嚴重。抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。從這個意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。第二，是由抽象行政行為的現(xiàn)實存在性所決定的。由于行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關(guān)，特別是基層行政機關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設(shè)置勞役。還有一些行政機關(guān)為了爭奪收費權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，從而達到為私利、部門利益之違法目的。第三，是司法監(jiān)督的需要。從我國司法機關(guān)的性質(zhì)看，司法對行政的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督。司法機關(guān)是裁決所有法律爭議的國家機關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致爭議，所以，法院裁決抽象行政行為引發(fā)的爭議是實施司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭議的必要途徑?，F(xiàn)行行政訴訟法禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椋荒茉黾邮艿角趾Φ漠?dāng)事人糾正違法抽象行政行為的成本，因為要求所有人在適用了抽象行政行為并且等到損害結(jié)果發(fā)生后再通過行政訴訟的方式尋求救濟是不公平的，因為在很多情況下，·具體行政行為是根據(jù)抽象行政行為作出的。正如美

國公益訴訟團體主任大衛(wèi)·弗拉德克所說：如果法不良，同時又不讓公民起訴這一不良之法，那么就要逼著公民先去違法，如此才能去起訴政府依據(jù)該法而實施的行為，這種做法就如同?逼良為娼”?（2）。第四，是訴訟經(jīng)濟的要求。對具體行政行為進行救濟只能是個別的，無法改變違法抽象行政行為對普遍人的侵害事實。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法，損害大眾利益的混亂局面，才能維護法制統(tǒng)一，保障相對人的合法權(quán)益。最后，是WTO及我國加入議定書的相關(guān)規(guī)定的要求。WTO以及我國加人的議定書對抽象行政行為的司法審查進行了相關(guān)的規(guī)定，如朋艮務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第28 條定義中規(guī)定：“一成員的任何措施，無論是以法律、法規(guī)、規(guī)則、程序決定、行 政行為的形式還是以任何其他的形式”；

第6條第2款(A)項規(guī)定：“每個成員應(yīng) 維持或按照實際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證 明合理時給予適當(dāng)?shù)难a救。”也就是說政府在作出影響服務(wù)貿(mào)易的抽象行政行為時，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。其他如反傾銷協(xié)定以及補貼與反補貼措施協(xié)定等也有相似的規(guī)定。根據(jù)我國在加入議定書中所作的司法最終審查原則的承諾，因此我國行政訴訟 受案范圍理應(yīng)將相關(guān)協(xié)定中規(guī)定的對影響貿(mào)易的抽象行政行為納入進來。

就本案來說，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條關(guān)于對行政機關(guān)抽象行政行為 不可訴的規(guī)定，法院不能直接審查“513通告”的合法性。但是，如果法院不審查 此類行為的合法性，就難以解決原被告之間的實質(zhì)性爭議。因為；第一，由于被告 發(fā)布的通告已經(jīng)為原告等汽車用戶設(shè)定了十分明確的法律義務(wù)，也就是所有1995 年以后購買的特定類型的車輛必須到生產(chǎn)廠家指定的地方安裝電控補氣和三元凈化器，經(jīng)驗收達標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后，方可獲準年檢。第二，該通告同時規(guī)定了不執(zhí)行上述義務(wù)的法律責(zé)任。如果該通告適用范圍內(nèi)的相對人不履行該義務(wù)，那么就，無法通過汽車的年檢，而不經(jīng)過年檢的車輛在路上行駛，將受到交通管理部門的處 罰。第三，該通告已經(jīng)對原告的財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性損害。對原告來說，盡管他為 ·了達到“513通告”關(guān)于減少尾氣的要求采取了必要的治理方式，自費安裝了1 200 多元的韓國產(chǎn)的馬哥馬一3000,~氣凈化器，尾氣排放明顯低于“雙怠速標(biāo)準??地方標(biāo)準限值，達到北京市機動車年檢執(zhí)行的尾氣檢測標(biāo)準，但由于未執(zhí)行“513通告”中關(guān)于所指的車型必須到“各汽車制造廠家認定的特約維修站”安裝電控補氣和三元凈化器的規(guī)定，所以無法通過汽車年檢，“513通告”成為限制其使用交通 I具、影響其財產(chǎn)權(quán)利的行政行為。由此可見，法院不能對抽象行政行為進行審查的處理方式既不符合行政訴訟法監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保障公民、法人或者；其他組織合法權(quán)益的訴訟目的，也難以解決已經(jīng)發(fā)生的行政爭議。?但是由于存在現(xiàn)行法律的障礙，法院未對被告的抽象行政行為進行審查，本案以原告敗訴告終。

此外，對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督具有可行性。首先，作為解決行政爭議的行政機關(guān)內(nèi)部程序，行政復(fù)議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗，為今后訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)；其次，國外對抽象行政行為的司法審查制度為我們提供了有益的經(jīng)驗。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第704條規(guī)定，法院不僅審查法律規(guī)定的可審查的行政行為，而且審查沒有其他充分救濟的行政機關(guān)的最終行為。救濟以及相應(yīng)的拒絕不作為等各種行為的一部分和全部。所以，在美國，規(guī)章是法院有權(quán)審查的一種行政行為之一。通過1967年的ABBOTT LABORATORIES V．GARDNER一案，最高法院確立了對尚未開始實施的規(guī)章進行審查的兩項標(biāo)準，即該規(guī)章是適于審查的；如果法院不予審查，將給申請審查的相對人造成于利結(jié)果；該案涉及聯(lián)邦食品藥品委員會發(fā)布的一個規(guī)章，該規(guī)章要求所有藥品生產(chǎn)廠家都必須在其產(chǎn)品包裝上標(biāo)明藥品的既定名稱，否則將要受到民事和刑事處罰。而在查之前法律并沒有作如此要求，藥品生產(chǎn)廠家認為該規(guī)章違法，向法院提出司法審查的要求。最高法院認為該規(guī)章屬于法院可以審查的范圍。因為盡管該規(guī)章尚未具體適用于該廠家，但廠

家如果不遵守該規(guī)章，就會受到處罰，而要按照規(guī)章的要求制造藥品，就會遭受一定的財產(chǎn)損失。所以，這一規(guī)章符合最高法院確定的兩項標(biāo)準。在法國等大陸法國家，法院同樣有權(quán)對抽象行政行為進行審查。

在我國確立抽象行政行為為行政訴訟的受案范圍將是立法上的一個重大突破。茁制定具體內(nèi)容時，我們認為以下幾個方面值得立法者斟酌： 1．被訴的抽象行政行為的范圍。從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入訴訟范圍不太現(xiàn)實。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關(guān)系，我們認為將納入行政訴訟范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章以下的規(guī)范性文件為宜?！?，2．為防止濫用訴權(quán)，要嚴格規(guī)定起訴的條件。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人做出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為相對人。因此，在確定起訴主體資格時，不能隨意擴大抽象行政行為相對人的范圍，而應(yīng)當(dāng)嚴格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。此外，相對人提起訴訟，必須以合法權(quán)利受到影響為前提條件，抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發(fā)生法律效力的行為，做出之后并不立即對相對人產(chǎn)生直接的法律效力但在將來某一時間可能發(fā)生效力。因此，不能以相對人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件．而應(yīng)當(dāng)以相對人權(quán)利可能受到影響為前提?！?3．法院的管轄制度應(yīng)作一定的調(diào)整。由于抽象行政行為可以分為不同的層次，所以，法院的管轄制度也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，盡可能使所有抽象行政行為都能得到客觀公正的審查，為此，有必要提高抽象行為的法院管轄級別。4.法院半裁裁判的效力問題.法院對抽象行為的審查,通常有某種處理結(jié)果：第一，抽象行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當(dāng)?shù)?，予以改變或撤銷。后一種結(jié)果涉及較我多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據(jù)此做出的具體行政行為效力如何等問題，值得認真研究。

第三篇：抽象行政行為不可訴的法律依據(jù)

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抽象行政行為不可訴的法律依據(jù)

一般要是對行政部門作出的具體行政行為不服的話，是可以提起行政訴訟的。而與之對應(yīng)的抽象行政行為，如果當(dāng)事人不服的話是否也能提起行政訴訟呢?小編結(jié)合我國相關(guān)法律規(guī)定，將在下文中為您詳細介紹有關(guān)內(nèi)容。

哪些行政行為法院不受理?

人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

一、國家行為;

二、抽象行政行為;

三、行政機關(guān)對其工作人員的獎懲、任免等決定;

四、法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為;

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五、公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為;

六、行政機關(guān)的調(diào)解行為和仲裁行為;

七、不具有強制力的行政指導(dǎo)行為;

八、駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為;

國家行為是指國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等行為。

抽象行政行為的范圍

抽象行政行為是指行政機關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令的行為，具體包括:

(1)國務(wù)院制定行政法規(guī)的行為;

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(2)國務(wù)院各部委制定部門規(guī)章的行為;

(3)省級人民政府、省會市的人民政府、經(jīng)濟特區(qū)所在市的人民政府和國務(wù)院批準的較大市的人民政府制定地方規(guī)章的行為。

(4)行政機關(guān)發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令的行為，即針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。

抽象行政行為不可訴的原因

行政訴訟法沒有將抽象行政行為納入受案范圍的原因是:

(1)抽象行政行為可以通過人民代表大會和上級行政機關(guān)監(jiān)督的方式確保其合法性。

(2)抽象行政行為的對象范圍大、不確定，其合法性問題不適合通過訴訟途徑解決。

行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定是行政機關(guān)作出的、涉及公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的各類決定的統(tǒng)稱。

行政訴訟法沒有將這類內(nèi)部行為納入行政訴訟受案范圍的主要

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 原因是:這類行為往往涉及高度經(jīng)驗性的判斷，例如機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對工作人員日常工作態(tài)度和水平的印象，需要靠日積月累形成，人民法院沒有這方面的條件。另外，這類行政行為不涉及公民的基本權(quán)益。

行政調(diào)解。這是指行政機關(guān)勸導(dǎo)發(fā)生民事爭議的當(dāng)事人自愿達成協(xié)議的一種行政活動。行政調(diào)解針對的是發(fā)生了民事權(quán)益爭議的當(dāng)事人，沒有強制性。

仲裁是法定機構(gòu)以中立身份按照法定程序?qū)ζ降戎黧w之間的民事糾紛作出有法律拘束力的裁決的行為。

公安、國家安全等國家機關(guān)具有行政機關(guān)和偵查機關(guān)的雙重身份，可以對刑事犯罪嫌疑人實施刑事強制措施，也可以對公民實施行政處罰、行政強制措施。

行政指導(dǎo)行為是行政機關(guān)以倡導(dǎo)、示范、建議、咨詢等方式，引導(dǎo)公民自愿配合而達到行政管理目的的行為，屬于非權(quán)力行政方式。其特點是自愿性、靈活性、簡便性和經(jīng)濟性。

重復(fù)處理行為是指以行政機關(guān)根據(jù)公民的申請或者申訴，對原有的生效行政行為作出的沒有任何改變的二次決定。重復(fù)處理行為實質(zhì)

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贏了網(wǎng)s.yingle.com 上是對原已生效的行政行為的簡單重復(fù)，并沒有新形成事實或者權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。

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第四篇：淺談抽象行政行為的可訴性

淺談抽象行政行為的可訴性

[摘要]抽象行政行為是特定的國家行政機關(guān)在行使行政過程中制定和發(fā)布普遍性文件的行為，包括制定法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布決定、命令。當(dāng)前，隨著行政管理的需要，抽象行政行為的逐漸增多，違法抽象行政行為給行政相對人造成損害的現(xiàn)象已日趨嚴重，但我國的行政訴訟法又將抽象行政行為排除在法院受案范圍之外，規(guī)定相對人不得起訴抽象行政行為，使得相對人合法權(quán)益無法得到保護，很大程度上不利于對抽象行政行為的司法審查，行政訴訟受案范圍越小，司法審查的空白就越大，也就不利于保障行政相對人的合法權(quán)益。針對抽象行政行為的屢屢被訴和司法監(jiān)督的乏力形成的鮮明對比，應(yīng)將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。這不僅具有必要性，而且具有可行性。

[關(guān)鍵詞]抽象行政行為可訴性可訴性制度

一、抽象行政行為的概述

所謂抽象行政行為，是基于以行為的適用范圍為標(biāo)準對行政行為進行分類所形成的與具體行政行為相對應(yīng)的一個基本概念。它是指行政主體針對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為，即行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。與具體行政行為相比，抽象行政行為具有以下特征：（1）對象的普遍性。抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為行政對象，適用于所有符合條件的某一類人或事。（2）效力的普遍性和持續(xù)性。抽象行政行為具有普遍性的效力，對某一類人或事具有約束力。并且，抽象行政行為具有持續(xù)性。其表現(xiàn)為制定各種行政規(guī)則，而這種規(guī)則一般不溯及既往，但對于往后的同類事件具有反復(fù)性。（3）準立法性。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它具有普遍性、規(guī)范性和強制性的法律特征，并經(jīng)過起草、征求意見、審查、審議、通過、簽署、發(fā)布等一系列程序，類似于立法①．

二、將抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外的缺陷

（一）不利于人民法院進行司法監(jiān)督

雖然《中華人民共和國行政訴訟法》認可具體行政行為的可訴性,法院可通過訴訟糾正錯誤的具體行政行為,但對錯誤的抽象行政行為卻無可奈何。行政機關(guān)還會據(jù)此作出同樣違法的具體行政行為。可見,一個錯誤違法的抽象行政行為的負面影響遠大于具體行政行為。如果法院不能對地方政府出臺的行政文件的合法性進行審查,就不能從根本上消除錯誤的具體行政行為產(chǎn)生的根源,將導(dǎo)致司法對行政的監(jiān)督權(quán)不能充分發(fā)揮。

（二）相對人的合法權(quán)益難以得到真正有效保護

抽象行政行為的不可訴性使得其實際享有了“司法豁免權(quán)”,法院無權(quán)否定違法的抽象行政行為。這會助長行政機關(guān)的恣意性,甚至濫用職權(quán),以權(quán)謀私制定損害公眾的行政文件,而法院卻不受理對抽象行政行為提起的訴訟,使得相對人無處尋求救濟,這不利于保護相對人合法權(quán)益,也不符合我國“依法治國”方略① 張正釗、李元起：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社1999年版。的要求。

（三）違背了“司法高于行政”及“司法最終解決”的現(xiàn)代法治原則

在法制比較完備的國家,司法權(quán)是神圣的,行政權(quán)在不具備憲法上的豁免情形時,必須要受司法權(quán)的審查?！八痉ǜ哂谛姓币约啊八痉ㄗ罱K解決”已成為現(xiàn)代法治國家的一項重要原則。而我國現(xiàn)行的行政訴訟制度明顯達不到此原則之要求,因為我國憲法并沒有規(guī)定抽象行政行為的可訴性②。

三、抽象行政行為的可訴性依據(jù)

(一)抽象行政行為可訴性的理論基礎(chǔ)

1、憲政基礎(chǔ)。從表面上看，現(xiàn)行憲法沒有直接規(guī)定以訴訟的方式對抽象行政行為進行審查，也沒有將此審查權(quán)賦予人民法院，但是憲法作為根本大法只能規(guī)定一些基本制度和基本原則，從憲法所規(guī)定的內(nèi)容上看它實際上蘊涵了對抽象行政行為進行審查的依據(jù)。首先，從民主的角度上看，我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴或者檢舉的權(quán)利?！边@里的“國家機關(guān)和國家工作人員”顯然包括行政機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員；這里的“違法失職行為”也應(yīng)包括行政機關(guān)違法的抽象行政行為。這一法條的憲法精神在于它沒有否定公民對行政機關(guān)違法的抽象行政行為提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利。其次，現(xiàn)行《憲法》第五條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！憋@然，行政機關(guān)的抽象行政行為如果違反憲法和法律，必須依法加以追究。這一憲法原則的意義就在于排除行政機關(guān)的抽象行政行為不受法律控制的可能性，為以后對抽象行政行為提起訴訟提供了依據(jù)。最后，憲法的內(nèi)容并非都是抽象的原則，許多內(nèi)容如憲法關(guān)于公民基本權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)定都具有較強的司法適用性。由憲法所確認的公民的基本權(quán)利，在實踐中也可能會受到行政機關(guān)所實施的具體的或抽象的行政行為的侵害，如果公民在受到侵害后在法院提起訴訟，法院不能對那些內(nèi)容上明顯違背憲法關(guān)于保障公民合法權(quán)益的規(guī)定相抵觸的法規(guī)、文件進行審查，則憲法的權(quán)威也很難得到維護。

2、抽象行政行為本身的性質(zhì)決定了其可訴性。抽象行政行為是行政權(quán)行使的必然結(jié)果，從這種公權(quán)力本身的屬性上看，它是一種憑借物質(zhì)力量在一個有序結(jié)構(gòu)中運行的人與人之間精神上的強制力，具有較強的滲透性和擴張性，這種擴張性就決定了，如果不給這種權(quán)力在法律上設(shè)定邊際，它將很容易發(fā)生膨脹。從而導(dǎo)致權(quán)力無法控制的濫用，必然將成為社會秩序的最大障礙。“不受制約的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。行政權(quán)正確地實現(xiàn)自身的目標(biāo)是的有條件的，而非無條件的，這就讓我們在對待公權(quán)力和其控制之下的行為的時候，與其假定它們是正確的，不如假定它們是錯誤的，基于此種假定，我們就不得不尋求一個與之獨立的權(quán)力去制約這一權(quán)力的發(fā)展。

抽象行政行為相對于具體行政行為而言的，它的行使程序更為復(fù)雜和嚴格，② 張獻勇．試論抽象行政行為的司法審查［Ｊ].河北法學(xué),2003,(3):120

更能體現(xiàn)國家和地方的方針政策，更有規(guī)范性，針對的對象更普遍，有效力上的反復(fù)適用性，影響的范圍的廣泛性。這就決定了如果某個抽象行政行為違法，給社會造成的影響或者說損失將是具體行政行為所不能比擬的。針對這樣的行為，單憑行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督是肯定難以發(fā)揮作用的。這就需要有司法審查的介入。所以，對抽象行政行為的司法審查是不應(yīng)該有排除因素的，它自身的性質(zhì)就決定了它可訴的必要性。

3、法治原則。賦予抽象行政行為可訴性是現(xiàn)代法治國家主權(quán)在民思想的體現(xiàn)。即是抑制權(quán)力，保障權(quán)利，“權(quán)力是權(quán)利的衍生狀態(tài)，公民權(quán)利是國家權(quán)力存在③基礎(chǔ)和賴以產(chǎn)生的源泉，也是國家權(quán)力配置和運作的實際指向和界限”。在西方，法治觀念源遠流長，法治主義即為控制和防止行政權(quán)恣意濫用、保障國民的自由而創(chuàng)設(shè)的，并作為行政法的基本原理而得以發(fā)展。在法治思想漸入中國之后，雖歷經(jīng)磨難，但最終得以確立，法治行政也成為依法治國的核心。依法治國要求行政必須要依法而為：一方面法律賦予行政機關(guān)必要的行政權(quán)力，使其治理國家和社會；另一方面行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)并遵循法定的程序行使權(quán)力，不管是實施抽象行政行為還是具體行政行為都必須依法進行。

（二）抽象行政行為可訴性的必要性

從“有權(quán)力就有救濟”，我國社會主義法治思想的基本要求之一就是平等的權(quán)利受平等的保護，這種平等既包括實體權(quán)利享有的平等，也包括實體權(quán)利受保護的平等。這是憲法與其它法律所確立的一項原則。作為公民、法人和其它組織來講，法律給它們設(shè)定了相同的權(quán)利與義務(wù)，我們就沒有理由為這種權(quán)利在受到同樣侵害時實施不同的保護手段。

1、實現(xiàn)行政訴訟法與國家賠償法相銜接的法制的統(tǒng)一。《行政訴訟法》第六十七條第一款規(guī)定：“公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵害造成損害的，有權(quán)請求賠償?！币簿褪钦f，如果公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的侵害是由具體行政行為以外的行政行為造成的，則不得提起行政侵權(quán)賠償之訴。《國家賠償法》第二條則規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！憋@然，“違法行使職權(quán)”既包括違法行使的是具體行政行為，也可以是違法行使抽象行政行為。可見，國家賠償法所確立的行政侵權(quán)范圍大于行政訴訟法所確定的行政侵權(quán)賠償范圍，這就使得人民法院在審查行政侵權(quán)賠償案件時陷入兩難的困境。如果依據(jù)行政訴訟法則會使大量的行政侵權(quán)賠償請求投訴無門；如果依據(jù)國家賠償法，則會增加訴訟成本，同時法院的承受范圍也是一個重要的問題。因此，行政訴訟法應(yīng)盡快把對抽象行政行為的審查納入到行政訴訟的受案范圍中，實現(xiàn)兩法的統(tǒng)一與銜接。

2、保護相對人的合法權(quán)益。從法治所追求的目標(biāo)來說，任何實質(zhì)上或事實上非法權(quán)益，都應(yīng)當(dāng)由國家有關(guān)機關(guān)通過民事的、行政的或刑事的手段加以否定。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或者其他組織無法與之對③ 文正邦。當(dāng)代法哲學(xué)研究與探索[M]，北京:法律出版社1999:353。

抗。該抽象行政行為即使違法并通過具體行政行為對相對人的合法權(quán)益造成了損害，法院也無權(quán)對其效力加以否定，④由此容易助長行政機關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，相對人的權(quán)益無法從根本上得到保護。而且為逃避法院的監(jiān)督，行政機關(guān)有可能采取以抽象行政行為代替具體行政行為的方式侵害相對人的權(quán)益，法院卻無法介入。目前的行政訴訟制度使抽象行政行為實際享有“司法豁免權(quán)”，人民法院無權(quán)用判決的形式否定抽象行政行為的效力，這勢必助長行政機關(guān)作出抽象行政行為時恣意妄為的心態(tài)。長期以來，制定不合法、不合理的行政管理文件已成為近年來行政機關(guān)濫用職權(quán)的普遍現(xiàn)象。政府的行為無論是具體行政行為還是抽象行政行為都必須有法律上的依據(jù)，合乎法的目的、精神、原則，否則必須要負法律責(zé)任?，F(xiàn)實中，有些政府部門特別是一些基層行政機關(guān)，并沒有將相對人的利益保護作為自己工作的基本出發(fā)點和最終歸宿，而是受地方保護主義和部門保護主義等不良觀念的影響，在制定規(guī)范性文件時專橫任性，隨意擴張本部門、本地區(qū)的行政職權(quán)，以制定抽象行政行為的方式曲解或公然違反法律、法規(guī)，而依據(jù)這些不合法的抽象行政行為作出的具體行政行為必然是違法，這就利用具體行政行為掩蓋了抽象行政行為的違法性，顯然背離了行政訴訟法的立法目的，使行政機關(guān)侵害到行政相對人的合法權(quán)益，破壞了法治行政的要求。

3、實現(xiàn)依法治國和實現(xiàn)社會主義法治的必然要求。將抽象行政行為納入受案范圍，是依法治國的和建設(shè)社會主義法治的必然要求，民主法治的出發(fā)點和歸結(jié)點就是保障公民的權(quán)利。我國的司法審查必須以是否有利于保障公民的權(quán)利為標(biāo)準來處理行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系?！耙磺杏袡?quán)利的人都容易濫用權(quán)力?！痹谖覈?dāng)前經(jīng)濟迅速發(fā)展時期，具有普遍約束力，且可反復(fù)適用的所謂抽象行政行為受到了行政機關(guān)的重視，甚至有借用抽象行政行為來延伸和擴張其行政職權(quán)的現(xiàn)象。這就有可能成為違法行政、越權(quán)行政、濫用職權(quán)的主要方式和來源。由于行政行為的普遍針對性和反復(fù)適用性，其產(chǎn)生的影響大于具體行政行為。這種情況下，行政權(quán)如果得不到有效的監(jiān)督和制約，公民的權(quán)利則沒有保障，依法治國和建設(shè)民主法制社會也就無從談起，因此，在堅持人民代表大會制度的前提下，進一步強化人民法院對行政行為的司法審查權(quán)，將部分抽象行政行為納入受案范圍，并規(guī)定當(dāng)事人在司法審查中的地位平等，從而保障公民的權(quán)力和自由，實現(xiàn)依法治國。

四、構(gòu)建我國抽象行政行為可訴性制度的思路及設(shè)想

（一）確定具有可訴性的抽象行政行為的范圍。對抽象行政行為進行審查必須確立相應(yīng)的審查范圍，否則必然會出現(xiàn)隨意性，從而影響審查的法律效果。從權(quán)力制衡的角度來看，似乎將所有行政行為納入行政訴訟范圍才合理，才能更加完整地保護公民合法權(quán)益，并且，作為“法律帝國首都”的法院也應(yīng)該對行政機關(guān)的一切行政行為有監(jiān)督權(quán)，然而世界各國的行政訴訟制度，并非行政機關(guān)的全部抽象行政行為都是可訴的。從理論和實踐上來說，對于行政權(quán)和司法權(quán)的分離，就必然有一部分行政權(quán)游離于法院監(jiān)督的范圍。因為④ 楊寅，吳偕林。中國行政訴訟制度研究[M]，人民法院出版社2003:57。

過份侵略性的司法審查會因為民主的特質(zhì)而受批判，當(dāng)法院侵略性地使用它們的審查權(quán)力時，它們有可能破壞行政機關(guān)對公民的愿望作出合法反應(yīng)的能力。⑤ 所以對行政機關(guān)實施的高度政治性和政策性的行為，法院保持一定的克制和尊重是必要的，故將所有抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍并不科學(xué)也不現(xiàn)實。從目前的實際情況看，我國《立法法》只就行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例規(guī)定了違反憲法、法律的審查程序，對規(guī)章以下的規(guī)范性文件違反上位法的規(guī)定，缺乏一個有效的啟動程序。而將其都集中到全國人大和國務(wù)院解決又不現(xiàn)實，也容易造成憲法和法律的落空，不利于對公民權(quán)益的保護，所以將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，才是最大限度地保護行政相對人的合法權(quán)利，促使行政機關(guān)依法制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件。將規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入行政訴訟的受案范圍，這與其自身的特點緊密相關(guān)。與規(guī)章相比之下，規(guī)章以下的規(guī)范性文件具有以下特點：其一，規(guī)章的制定往往有法律依據(jù)，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件的制定往往根據(jù)上級政策和實際工作的需要；其二，規(guī)章以下的規(guī)范性文件的制定程序不如規(guī)章嚴謹；其三，規(guī)章的發(fā)布一般向社會公開，具有較高透明度，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件一般按內(nèi)部文件下發(fā)，缺乏透明度；其四，規(guī)章有較完整的備案審查監(jiān)督制度，而規(guī)章以下的規(guī)范性文件則缺乏監(jiān)督；其五，享有規(guī)章以下的規(guī)范性文件制定權(quán)的主體更多，范圍更廣，與相對人的關(guān)系更密切，存在的問題更突出。由于規(guī)章以下的規(guī)范性文件的這些特點，加上越往基層的行政機關(guān)工作人員的法制觀眾念越淡薄的現(xiàn)實，它常常成了行政機關(guān)用在地方和部門保護主義以及其它違法行政行為的工具，違法了卻不容易得到及時有效的制止或制裁。現(xiàn)實中大量侵害相對人的合法權(quán)益的正是這些規(guī)章以下的規(guī)范性文件，因此，將規(guī)章以下的文件納入受案范圍是必要的。

（二）確立有效的訴訟管轄。抽象行政行為較具體行政行為涉及面較廣、影響大，屬重大和疑難案件，對其執(zhí)行審查稍有不慎會就會嚴重危害行政秩序。對于抽象行政行為的訴訟管轄，人民法管轄主要包括級別管轄和地域管轄，抽象行政行為的級別管轄，是指哪一級別的人民法院有權(quán)對哪一級別的行政機關(guān)實施的抽象行政行為審查并進行處理，學(xué)者建議，級別管轄?wèi)?yīng)堅持層級效力原則，即各級人民法院有權(quán)對本轄區(qū)本級及本級以下地方人民政符及其工作部門制定、發(fā)布的行政規(guī)章、決定和命令等地行審查，確認其是否違法并予以處理，但本級以上的行政機關(guān)實施的抽象行政行為，本級法院僅有審查權(quán)而無裁判處理權(quán)，如果審查發(fā)現(xiàn)上級行政機關(guān)作出的抽象行政為確有錯誤，則可逐級報請上級人民法院進行審查。值得注意的是，如果該抽象行政行為是隨具體行政行為一并提出的，則接受報送的上級人民法院在對本級行政部門作出的抽象行政行為審查后，可依據(jù)審查結(jié)是對具體案件進行審查，而不必退回原審法院。對于地域管轄，應(yīng)堅持效力范圍原則，即只要抽象行⑤ [美]歐內(nèi)斯特?蓋爾霍恩。行政法和行政程序概要[M]，黃列譯，北京:中國社會科學(xué)出版社1996 :257。

政行為發(fā)生效力地區(qū)的，對應(yīng)地區(qū)的人民法院即有管轄權(quán)。

（三）審查結(jié)果。法院經(jīng)過審查可以對抽象行政行為做出兩種判決：其一，抽象行政行為事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、程序合法，予以改變或撤銷。對于當(dāng)事人因適用違法的抽象行政行為而遭受損失的，可適用《國家賠償法》第二條的規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，受害人有權(quán)依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。但當(dāng)事人必須在有效索賠期內(nèi)提出賠償請求，否則視同放棄了賠償請求權(quán)，無權(quán)再提出索賠申請或就抽象行政行為有違法和不當(dāng)再行提起訴訟。

（四）建立違法抽象行政行為責(zé)任追究制度。對抽象行政行為因其違法應(yīng)首先承擔(dān)國家賠償責(zé)任。我國《國家賠償法》沒有否認違法行政規(guī)范性文件的賠償責(zé)任，但沒有完整的責(zé)任制度。因此，在違法行政規(guī)范性文件的國家賠償責(zé)任方面，應(yīng)從實際出發(fā)，確定適當(dāng)?shù)姆秶Ｔ谖覈?，因行政?guī)范性文件的效力低于法律，在它們出現(xiàn)違反法律的情況并造成損失時，國家原則上應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。但是，鑒于國家財力有限性的制約因素，賠償范圍不宜過寬。具體的說，對于行政法規(guī)和規(guī)章因違法直接造成財產(chǎn)損害的，必須是損害嚴重并且不具有普遍性，國家才可以賠償，而對于規(guī)章以下規(guī)范性文件違法造成損害的，應(yīng)擴大賠償范圍，確立基本由國家賠償?shù)闹贫取?/p>

綜上所述，從國家權(quán)力的相互制衡關(guān)系來看，行政訴訟建立了一種權(quán)力制約機制。審判權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督范圍的大小，實質(zhì)上反映出一個國家法制建設(shè)的文明程度。行政訴訟的受案范圍越小，司法審查的空白就越大，反映行政權(quán)在實質(zhì)上大于司法權(quán)，這勢必導(dǎo)致權(quán)力制約機制的失衡。我國行政訴訟法把抽象行政行為排除在人民法院的受案范圍之外，實際上是對審查權(quán)的一種限制，幾年來的審判實踐證明，現(xiàn)有的審判監(jiān)督是殘缺的、不完整的。從這可以看出賦予抽象行政行為以可訴性不僅是必要而且合理，是依法治國、依法行政的要求。無論是從政府職能還是社會發(fā)展上看，處于行政權(quán)的司法審查制度都應(yīng)較計劃經(jīng)濟體制下的該種制度更為健全和發(fā)達。把抽象行政行為納入司法審查，才能充分實現(xiàn)國家權(quán)力制約機制的平衡狀態(tài)，使之與市場經(jīng)濟相協(xié)調(diào)，為改革開放保駕護航，這已成為現(xiàn)實的要求和行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢。

第五篇：試論抽象行政行為的可訴性

試論抽象行政行為的可訴性

在我國行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為,具體行政行為在我國具 有可訴性這里不在贅述。同時抽象行政行為又可分為靜態(tài)抽象行政行為和動態(tài)抽 象行政行為。前者是指行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，后者是指 行政機關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動。目前無論是動態(tài)抽象行政行 為還是靜態(tài)抽象行政行為都不具有可訴性。文主要是針對靜態(tài)的抽象行政行為的 可訴性做以下幾點探討。1.抽象行政行為的概念（1）概念 行政行為以其對象是否特定為標(biāo)準，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽 象行政行為，是指國家行政機關(guān)針對不特定管理對象實施的制定法規(guī)、規(guī)章和有 普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為，其行為形式體現(xiàn)為行政法律文件，其中包括規(guī)范文件和非規(guī)范文件。其本身是一個相對于“具體行政行為”的理論 概念，行政訴訟法提出了“具體行政行為”后，理論上就更多地將抽象行政行為 和具體行政行為作為對行政行為的基本分類。（2）特征 抽象行政行為的特征為 第一，是國家行政機關(guān)實施的行為。它不同于國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、軍 事機關(guān)制定的法律、軍事法規(guī)和司法解釋，也不同于非政府組織制定的內(nèi)部規(guī)則。第二，是一種制定規(guī)則的行為它不同于處理具體行政事務(wù)的具體行政行為。（3）分類 根據(jù)不同的標(biāo)準，我們可以將抽象行政行為作不同的分類。以抽象行政行為 的權(quán)力來源為標(biāo)準，可以將抽象行政行為分為依授權(quán)制定行為規(guī)則的行為和依職 權(quán)制定行為規(guī)則的行為。最常見的分類是以抽象行政行為的規(guī)范程度與效力等級 為標(biāo)準所作的劃分。a.行政機關(guān)的行政立法行為。指國家行政機關(guān)制定發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章 的行為。b.行政機關(guān)除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。主要是指行政機關(guān)針 對廣泛的、不特定的對象規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令的行為。這類行政行為 沒有對某個具體對象的特殊針對性，而是在一定范圍和管理領(lǐng)域內(nèi)對一切人具有 普遍約束力，并能反復(fù)適用，因此，它雖不屬于行政立法行為，但屬于抽象行政 行為的一種。以抽象行政行為的制定依據(jù)、內(nèi)容和目的為標(biāo)準，可以將抽象行政行為分為 制定執(zhí)行性、補充性、自主行為規(guī)則。a.執(zhí)行性的抽象行政行為，是指為執(zhí)行法律或者上位規(guī)則制定具體實施細則 的行政行為，其特征是不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。b.補充性的抽象行政行為，是指根據(jù)法律或者上位規(guī)則規(guī)定的基本原則和基 本制度，對原法律或者上位規(guī)則需要補充完善的事項作出規(guī)定的抽象行政行為，其特征是在基本原則和基本制度約束下創(chuàng)設(shè)一部分補充性的新的權(quán)利義務(wù)。c.自主性的抽象行政行為，是指行政機關(guān)直接對法律或者上位規(guī)則尚未規(guī)定 的事項，在根據(jù)憲法和組織法規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，根據(jù)行政管理的實際需要自主 創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的抽象行政行為。抽象行政行為又可分為靜態(tài)抽象行政行為和動態(tài)抽象行政行為。a.靜態(tài)抽象行政行為是指行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，b.動態(tài)抽象行政行為是指行政機關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活 動。抽象行政行為與法律的關(guān)系是正確理解抽象行政行為性質(zhì)的要點。行政機關(guān) 的主要職能是執(zhí)行法律，將人民代表機關(guān)制定的法律規(guī)定具體應(yīng)用到對行政事務(wù) 的管理活動中去。由于社會的發(fā)展和行政職能的變化，行政機關(guān)需要擁有制定行 為規(guī)則的權(quán)力，以便實現(xiàn)其管理職能。盡管如此，由于行政機關(guān)對人民代表機關(guān) 的從屬關(guān)系，行政機關(guān)制定的普遍性規(guī)則在本質(zhì)上仍然是對法律的執(zhí)行，抽象行 政行為的合法性，主要取決于它與法律的一致性。2.行政訴訟法的受案范圍 《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行 政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起 訴訟?！缎姓V訟法》第十一條規(guī)定： 人民法院受理公民、法人和其他組織對下 列具體行政行為不服提起的訴訟：

（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等 行政處罰不服的；

（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施 不服的；

（三）認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；

（四）認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和

執(zhí)照，行政機關(guān)拒 絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；

（五）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒 絕履行或者不予答復(fù)的；

（六）認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；

（七）認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；

（八）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民 法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！缎?政訴訟法》第十二條規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對 下列事項提起的訴訟：

（一）國防、外交等國家行為；

（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決 定、命令；

（三）行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；

（四）法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為?！缎姓?fù)議法》第七條規(guī)定： 公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具 體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以 一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認判例的效力。因此，法律條文 對司法實踐有很大的限制，我國 《行政訴訟法》 的規(guī)定不僅原則，而且存在疏漏，第一，《行政訴訟法》對涉及受案范圍的重要的法律術(shù)語沒有任何界定。如具體 行政行為、國防行為等。《行 政訴訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內(nèi)涵與外延并不明確。第二，《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的 條款不夠嚴謹。如《行政訴訟法》第 12 條第 3 款規(guī)定不得就行政機關(guān)對行政機 關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起行政訴訟。在這里不能起訴的所有的內(nèi)部管 理行為，還是內(nèi)部管理行為的一部分，在理論和實踐中均有爭議。第三，《行政 訴訟法》對受案范圍的規(guī)定不夠周全?！缎姓V訟法》對受案范圍既作了肯定規(guī) 定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定，即哪些行為不能訴。那么處于 肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為能否進入行政訴訟就成 了盲區(qū)。3.抽象行政行為的可訴性探討 雖然，我國現(xiàn)行法律規(guī)定抽象行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，但是某些 抽象行政行為應(yīng)該具有可訴性, 其原因如下（1）抽象行政行為不具有可訴性是從一個籠統(tǒng)的角度來講的,不具體、不明 確,我們不能一概否定抽象行政行為不具有可訴性。抽象行政行為與具體行政行 為都是法學(xué)上的概念，其區(qū)別關(guān)鍵在于時間的先后和對象的多少，沒有實質(zhì)性的 不同，都屬于行政行為，都應(yīng)當(dāng)接受司法監(jiān)督和審查。（2）時抽象行政行為的違法或不當(dāng)會造成不特定的行政行為人合法權(quán)益的 損害，其嚴重性有時甚至?xí)斐沙橄笮姓袨閷μ囟ㄏ鄬θ说暮戏?quán)益的損害。同時行政機關(guān)往往是集制定、解釋、適用具有普遍拘束力的規(guī)定于一身，如果不 對抽象行政行為予以司法監(jiān)督，就不可能有效達到制約行政機關(guān)行使職權(quán)，保障 行政相對人合法權(quán)益的目的。（3）具體到實務(wù)上對人民法院而言，無審查抽象行政行為之權(quán),這樣給行政 案件的審理帶來很大的不便，法院的判決、決定等大多要援引行政機關(guān)的規(guī)范性 文件，如果不審查規(guī)范性文件的合法性，就很難判斷具體行政行為的合法性。我 們可以不妨有這樣的一個假設(shè)，當(dāng)某一個公民對一個具體行政行為不服準備向法 院起訴時行政機關(guān)可以將具體行政行為上升為抽象行政行為而使得這些相對人 喪失了起訴的資格。首先我們可以從靜態(tài)意義的抽象行政行為來看，當(dāng)然法律法規(guī)以及一些地方 性法規(guī)規(guī)章不具有可訴性(主要是指省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)、國務(wù)院 指定的較大城市制定的報國務(wù)院備案的地方法規(guī)和地方規(guī)章)，這是符合我國現(xiàn) 狀的，那么在法律法規(guī)地方規(guī)章之外還存在很多的“紅頭文件”對于這些具體的 “紅頭文件”筆者認為應(yīng)該具有可訴性。筆者認為針對不同的行政機關(guān)可以做以 下幾點嘗試：鄉(xiāng)一級、縣一級的行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的文件命令，若 侵犯了公民的合法權(quán)益，行政相對人可以向市一級的中級人民法院提起行政起訴;對于市一級政府機關(guān)制定的規(guī)范性文件或發(fā)布的具有普遍約束力的命令，行政相 對人可以向省高院提起行政起訴;省廳級行政機關(guān)或國務(wù)院各個部委制定的規(guī)范 性文件或發(fā)布的具有普遍約束力的命令可以向最高人民法院提起行政起訴。同時 我們可以這樣設(shè)定，以上這些抽象行政行為無論是動態(tài)還是靜態(tài)的若有

違法性或 侵犯了公民的合法權(quán)益，應(yīng)該行政復(fù)議是必經(jīng)程序，這樣行政機關(guān)可以加強自我 糾正的意識，并加強對一些專業(yè)性較強的規(guī)范性文件審查和回查力度。其次，對 于動態(tài)的抽象行政行為，行政機關(guān)在制定規(guī)范性文件活動的時候，若有違法性并 侵害了公民的合法權(quán)益，行政相對人不適合直接向人民法院起訴，但是可以向有 關(guān)部門檢舉如人大，司法機關(guān)可以建議行政機關(guān)在制定文件之前召開聽證會。這 樣可以避免一些不符合法律的規(guī)定具有不當(dāng)性的抽象行政行為的產(chǎn)生。一九九九 年十月一日實施生效的《行政復(fù)議法》，直接賦予相對人在認為行政主體的具體 行為依據(jù)不合法的行政命令文件做出的具體行政行為提出行政復(fù)議時，可對幾乎 除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為一并提出審查申請權(quán)，復(fù)議機關(guān)不審 查即構(gòu)成失職，從而為抽象行政行為的可訴性探討提供了一條出路。最后，對于 行政法規(guī)不能設(shè)定可訴性，因為行政法規(guī)是我國權(quán)利機關(guān)制定的，但是應(yīng)對其加 強監(jiān)督，若這些法規(guī)有侵犯公民合法權(quán)益的情況，法院可以向這些權(quán)利機關(guān)提起 司法建議等。從我國的實際情況來看，實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務(wù)院 各部委，下至鄉(xiāng)政府都有效力不一樣的“紅頭文件”，她們對廣大人民群眾的生 活起著較大的影響力。然而，由于抽象行政行為的實施過程的監(jiān)督力度不夠，現(xiàn) 有的備案審查制度遠遠起不到有效的監(jiān)督作用。當(dāng)然把抽象行政行為提到可訴性 的高度有很大的難度，關(guān)鍵是規(guī)范起訴抽象行政行為的程序，條件范圍等。其意 義重大，為健全我國的司法制度，完善我國的法律體系，促進依法治國的戰(zhàn)略步 伐，奠定良好的基礎(chǔ)。4.抽象行政行為和司法審查 根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行政機關(guān)有權(quán)作出抽象行政行為，具體權(quán) 限是：國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，有權(quán)規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和 命令;國務(wù)院各部、委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部 門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章;縣級以上地方各級人民政府可以規(guī)定行政 措施，發(fā)布決議和命令;省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地 的市和經(jīng)國務(wù)院批準的市的人民政府，還可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定 行政規(guī)章。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家 行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令。抽象行政行為作為行政機關(guān)行使行政 權(quán)的一種方式，無論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，還是發(fā)布其他具有普遍約束力的決 定、命令，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法 權(quán)益，影響了法制的權(quán)威和統(tǒng)一。如規(guī)范性文件之間發(fā)生沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生;一些部門、地方受利益驅(qū)動，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力，爭利益，亂發(fā)文件，違法規(guī)定審批、發(fā)證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權(quán)利，群眾反映強烈。但 是，現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定的申請復(fù)議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽 象行政行為的復(fù)議審查，公民權(quán)益受到損害，不能通過行政復(fù)議獲得救濟。而根 據(jù)行政訴訟法，法院也無權(quán)審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為 造成的損害，從相對人這一方?jīng)]有一個啟動的機制。國務(wù)院提交的行政復(fù)議法(草 案)也沒有將抽象行政行為納入復(fù)議的范圍，其理由是：按照憲法和有關(guān)法律規(guī) 定，縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定。命 令;國務(wù)院和各省、自治區(qū)、直轄市還就行政機關(guān)發(fā)布的決定、命令等文件的審 查制度作了具體規(guī)定。只要縣級以上人民政府嚴格履行職責(zé)，抽象行政行為存在 的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為 存在的在復(fù)議權(quán)限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復(fù)議制度。還有 人認為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權(quán)利，它 只有通過具體行政行為才會產(chǎn)生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復(fù) 議，就可以保護自己的合法權(quán)益。但是，在征求意見的過程中，多數(shù)同志都認為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據(jù)和 源頭，要糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和 糾正;現(xiàn)行制度中對抽象行政行為的監(jiān)督機制雖然存在，但是沒有很好地發(fā)揮作 用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監(jiān)督機制被 撤銷的很少。一些地方、部門亂發(fā)文件、亂收費、亂集資的現(xiàn)象，以權(quán)謀私等侵 犯公民利益的問題嚴重，公民的合法權(quán)利無法得到保障。行政復(fù)議不僅僅是行政 機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制，也是公民權(quán)利的救濟途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公 民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)給公民一個權(quán)利救濟的途徑;而且抽象行政行為適用的范圍 廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行 為申請復(fù)議，讓公民享有復(fù)議申請權(quán)，和現(xiàn)行的備案制度并不矛盾，從長遠看，也是社會進步的標(biāo)志。因此，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議 法采納了多數(shù)人的意見，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政 行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以 一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審理申請。行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定的范圍很廣，包括國務(wù)院制定的行 政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件。但是，納入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的 規(guī)范性文件，排除了對行政法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國 務(wù)院制定的，層次較高，對國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令，只能由全國人 大常委會行使撤銷權(quán)。規(guī)章是由國務(wù)院部門、省級人民政府和省會所在地的市人 民政府以及國務(wù)院批準的較大市的人民政府制定的，根據(jù)國務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備 案規(guī)定》，它有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題?，F(xiàn) 在出現(xiàn)問題多的是規(guī)章以下規(guī)范性文件。因此，本條的規(guī)定公民、法人或者其他 組織認為規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規(guī)定可以 對行政法規(guī)和規(guī)章根據(jù)申請復(fù)議審查。規(guī)章以下的規(guī)定性文件指本條所列舉的國 務(wù)院部門的規(guī)范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件 以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議時，行政機 關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)章的規(guī)定與法律、法規(guī)不一致時，其審查處理辦法仍然依照現(xiàn)行的規(guī)章 審查制度處理。行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)定是對不特定的人或事作出的，如果不 具體適用到具體的人或事，它并不能產(chǎn)生現(xiàn)實的危害，公民、法人或其他組織如 果認為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規(guī)定能夠提出審查 請求的只是受依據(jù)該規(guī)范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他 組織。這樣規(guī)定也能夠避免行政機關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或 者其他組織還不能單獨就規(guī)范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提 出復(fù)議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復(fù)議申請時附帶 性提出對規(guī)范性文件的審查請求。5.結(jié)論 綜上所述，抽象行政行文的可訴性已經(jīng)成為現(xiàn)代法治行政國不可回避的一個 基本的法律問題。通過對抽象行政行為的本質(zhì)分析，我們可以得出抽象行政行為 本身具有可訴性。而關(guān)于抽象行政行文的可訴性的制度構(gòu)建和法律設(shè)計將成為我 國行政法治下一步發(fā)展的一個極為重要和緊迫的任務(wù)。