第一篇：新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的難題與對策分析

新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的難題與對策分析

[2006-03-13] ·來源：新華社

據(jù)新華社信息合肥３月１０日電（記者楊玉華 姜濤）由于缺乏規(guī)劃，當(dāng)前農(nóng)村普遍存在著布局散亂差的問題。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，各地相繼開始意識到科學(xué)開展村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性，但是由于資金不足和相關(guān)政策不完善，農(nóng)村規(guī)劃還面臨著不少難題亟待解決。記者在安徽、江蘇農(nóng)村采訪時感受到，必須注重實效、循序漸進地推進村鎮(zhèn)規(guī)劃工作。

－－新一輪村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨三大難題

在安徽、江蘇兩省農(nóng)村采訪時發(fā)現(xiàn)，長期以來，不少農(nóng)民受農(nóng)村傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣影響，“單門獨院”、“風(fēng)水寶地”意識濃厚，請風(fēng)水先生“看門相、選宅基”的現(xiàn)象十分普遍，建房隨心所欲，布局雜亂無章。這也造成村莊建房各蓋各的，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊布局亂，規(guī)模小。

嚴重滯后的村鎮(zhèn)規(guī)劃給農(nóng)民生活和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來了諸多問題：戶均占地面積較大，土地浪費嚴重；交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套；各項基礎(chǔ)設(shè)施也很難配套；居住分散零亂，人氣難以集聚，還不利于農(nóng)村市場的培育和農(nóng)村消費的挖掘。在安徽省霍山縣與兒街鎮(zhèn)，記者了解到，規(guī)劃未實施前，全鎮(zhèn)１８３４個自然村莊，１０戶以下高達１６３１個，其中僅有一戶居住的“單莊”３９６個。農(nóng)村集鎮(zhèn)大多沿公路 “一字長蛇”排開；村莊布局如“天女散花”，遍布山上山下、沖內(nèi)沖外；房屋住宅“橫七豎八”。

在新一輪農(nóng)村建設(shè)過程中，廣大農(nóng)戶和基層干部都意識到村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要意義，各地陸續(xù)開始結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)大力推進村鎮(zhèn)規(guī)劃工作。但是，由于規(guī)劃工作普遍起步較晚，因此還存在著三大難題：

一是認識冷熱不一的問題。作為安徽省的省會，合肥市于近日在所轄縣區(qū)啟動了８個農(nóng)村改造試點工程，試點改造旨在對農(nóng)村建設(shè)用地進行復(fù)墾整理以改善農(nóng)村面貌，加強集約用地。同時把原先分散的農(nóng)戶集中到統(tǒng)一規(guī)劃的新居民點，形成中心村鎮(zhèn)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。談到目前的村莊規(guī)劃工作，合肥市建委村鎮(zhèn)規(guī)劃科的負責(zé)人深有感觸地說：“村莊規(guī)劃是個系統(tǒng)工程，涉及到很多部門，需要大家相互協(xié)調(diào)，齊心合力才能抓好。”這位負責(zé)人說，現(xiàn)在村鎮(zhèn)規(guī)劃中部門和地方間的配合不盡

如人意，不少地方出現(xiàn)了“兩頭熱，中間冷”的情況。即上頭主管部門急、底下農(nóng)民急，可中間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻不急，這在很大程度上制約了當(dāng)前村莊規(guī)劃工作的推進。因此，亟需由政府牽頭成立一個總協(xié)調(diào)部門。

記者在江蘇省揚州市邗江區(qū)了解到，全區(qū)１６０個行政村，３５７２個村民小組，近３３萬人口，共有自然村莊６５００多個，有的自然村莊甚至只有幾戶居住，布局分散、建設(shè)凌亂。不少村鎮(zhèn)干部都反映，受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響，絕大多數(shù)農(nóng)民喜愛單門獨院、前庭后院的居住環(huán)境和模式，很難接受進社區(qū)集中居住，守故土，戀舊家的傳統(tǒng)思想制約了農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)進程。二是政策完善問題。據(jù)介紹，當(dāng)前村莊規(guī)劃中涉及的土地征用和置換問題最令人疼，亟需細化完善相關(guān)政策法規(guī)。特別是對集中居住區(qū)建設(shè)所需土地在不同村組之間的置換、原農(nóng)村建設(shè)用地整理后新增土地指標(biāo)的分配使用等問題還要研究制定相應(yīng)的細化政策。許多基層干部表示，由于目前土地流轉(zhuǎn)機制還不完善，如何利用村莊規(guī)劃置換出來的土地、進一步簡化報批手續(xù)等問題亟待在政策上加以明確和規(guī)范。雖然《安徽省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》已明確規(guī)定：“因?qū)嵤┐彐?zhèn)規(guī)劃需調(diào)整農(nóng)戶宅基地，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)戶承包地的承包方應(yīng)當(dāng)服從”，但實際操作中卻有很多的限制。因此，一旦遇到規(guī)劃用地與農(nóng)戶利益相沖突，仍缺少調(diào)整宅基地的有效手段。而且村莊規(guī)劃征用土地沒有明確政策指導(dǎo)和相應(yīng)的指導(dǎo)價，特別是小城鎮(zhèn)公用設(shè)施土地占用沒有明確法律保護，如果要實施只能靠基層干部動嘴皮子，做思想政治工作。

安徽省岳西縣店前鎮(zhèn)從２００３年規(guī)劃建設(shè)了一個１２０戶的農(nóng)民康居工程，該鎮(zhèn)建設(shè)所的負責(zé)人陳正學(xué)舉例說，如果一個規(guī)劃點有３００戶建房，假設(shè)有９０％不需協(xié)調(diào)，僅有１０％需要協(xié)調(diào)，那就是３０戶了。“這３０戶要一戶一戶跑，一戶一戶說服。我們就那幾個人，你想想要牽扯多大的精力？更關(guān)鍵的是，我們的協(xié)調(diào)找不到可操作的政策法律依據(jù)，對于土地征用置換中出現(xiàn)的新情況新問題，我們不知道該如何把握?！?/p>

三是人力資源和資金籌措問題。進行農(nóng)村集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)，需要一定的人力投入和大量的資金，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。而目前村莊規(guī)劃編制和實施人力不足，缺乏穩(wěn)定的項目、資金支持。安徽省霍山縣建設(shè)局負責(zé)人說，村莊規(guī)劃按要求需專業(yè)規(guī)劃設(shè)計單位來做，但是這些單位的設(shè)計費用往往很高。而且一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)１００多平方公里，讓規(guī)劃設(shè)計院全跑遍不現(xiàn)實，規(guī)劃要反映農(nóng)民問題，聽取百姓意見，完全靠理論解決不了問題。所以這就需要本地建設(shè)部門的技術(shù)人員和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員來做。而以該局來講，只有五、六個技術(shù)人員，要做全縣村鎮(zhèn)規(guī)劃線的人手緊張；而基層工

作人員技術(shù)素質(zhì)也跟不上，因此，要科學(xué)編制村莊規(guī)劃還需要盡快加強隊伍建設(shè)。不少基層干部還無奈地表示，即使規(guī)劃好了，實施還需要一定的投入，但目前還缺乏穩(wěn)定的項目、資金支持，光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吃飯財政有些力不從心。他們希望國家給予相應(yīng)的配套項目或資金支持，結(jié)合地方力量，使村莊規(guī)劃不至于因為資金缺乏而停留在圖紙上，只開花不結(jié)果。

－－科學(xué)規(guī)劃關(guān)鍵是引導(dǎo)農(nóng)民參與使農(nóng)民受益

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，村莊規(guī)劃要避免以往“建一片，荒一片”的老問題，離不開尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民參與。２００４年，結(jié)合全縣村級規(guī)模調(diào)整，安徽省霍山縣與兒街鎮(zhèn)通過編制村莊規(guī)劃，將１８３４個原始自然村莊合并為６７０個，農(nóng)戶宅基地占地面積由戶均４６０平方米調(diào)整為２２０平方米（該鎮(zhèn)地處低山丘陵區(qū)），規(guī)劃全部實施后，可退宅還耕新增耕地３３００畝。該鎮(zhèn)黨委書記高若愚說，讓農(nóng)民參與使農(nóng)民得益是搞好村莊規(guī)劃的根本。

在村莊規(guī)劃編制中，該鎮(zhèn)充分尊重農(nóng)民的意愿，把維護好農(nóng)民的權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與作為出發(fā)點和立足點。規(guī)劃編制分三步走：第一步，草案形成后，征求群眾意見；第二步，各村的規(guī)劃草案交村民代表大會討論通過；第三步，各村的編制方案匯總后，提交鎮(zhèn)人代會表決通過。在規(guī)劃編制之初，該鎮(zhèn)通過村民代表會、群眾座談會、村廣播會，利用宣傳欄、宣傳單等多種形式，將村莊規(guī)劃的意義向每戶農(nóng)民宣講，征求意見。在編制草案形成后，對所有村民公布，征求意見，并加以修改，之后再交村民大會討論表決。這種做法使得村民對規(guī)劃表現(xiàn)出極大的熱情，紛紛提出大量的修改意見。

記者在該鎮(zhèn)山五河村關(guān)于規(guī)劃方案的決議書上看到，上面清楚地寫著同意３０人，不同意０人，棄權(quán)２人，決議書上還有村民代表的簽字。據(jù)了解，在規(guī)劃過程中，該鎮(zhèn)共召開群眾座談會８６次，村民代表會１１次，鎮(zhèn)人代會１次，使規(guī)劃方案既符合民意，又符合規(guī)劃的技術(shù)要求。

村莊規(guī)劃編制實施以來，截至２００５年６月底，全鎮(zhèn)共有１７５戶依照規(guī)劃新建了樓房。這些集中連片，樣式美觀，功能齊全，交通、電力、供水、通訊、有線電視等配套設(shè)施完善，村容村貌顯著改善，群眾十分滿意。

而在江蘇省張家港市，早在上世紀九十年代初期，就有一些經(jīng)濟強村開展了農(nóng)村宅基地歸并試點，拆除零星小村莊，像南豐的永聯(lián)村、金港的長江村、東山村等，都建設(shè)了早期的農(nóng)民集中居住區(qū)，使村莊變社區(qū)，農(nóng)民變市民。１９９８年以后，張家港市又進一步加大了城鄉(xiāng)發(fā)展資源的整合力度，連續(xù)三次進行行政區(qū)劃調(diào)整，全市城鎮(zhèn)數(shù)由２６個減至８個，行政村從原來的４３６個減至１８３個。

張家港市規(guī)劃局副局長徐曉立說，張家港市每一次行政區(qū)劃調(diào)整和零星小村莊規(guī)劃都十分注重吸引群眾參與，通過廣泛聽取群眾意見、反復(fù)比較、多次調(diào)整和完善，確定全市村鎮(zhèn)布局規(guī)劃。１９９０年以來，張家港市已有６．３萬戶農(nóng)戶通過自然過渡和拆遷，進入城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住區(qū)的公寓房或聯(lián)體房內(nèi)，共騰出宅基地面積４．７萬畝，扣除新建集中居住區(qū)用地２．４萬畝，實際節(jié)約宅基地面積達２．３萬畝。

安徽省建設(shè)廳村鎮(zhèn)處處長陳東明說，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，因此村莊規(guī)劃一定要從實際出發(fā)，充分尊重農(nóng)民的意愿。村莊規(guī)劃中的任何決策都需要建立在深入群眾、調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，多聽群眾的不同意見，使決策更符合農(nóng)民意愿，最終讓農(nóng)民受益、讓農(nóng)民滿意。

－－推行規(guī)劃應(yīng)注重實效循序漸進

江蘇省揚州市邗江區(qū)農(nóng)村工作辦公室副主任張伯達告訴記者，該區(qū)１６４個行政村，２００４年村級集體收入在３０萬元以上的有５１個村，２０萬－３０萬元的有１４個村，１０萬－２０萬元的有４７個村，１０萬元以下的有５２個村，其中５萬元以下的就有２０個村。由于村級經(jīng)濟薄弱，新一輪村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不可能一步到位。

當(dāng)前，邗江區(qū)農(nóng)民住房樓房率已達８０％左右。同時，隨著近幾年的農(nóng)村實事建設(shè)，通村通組公路硬質(zhì)化比重明顯提高，水、電、有線電視改造等也基本結(jié)束，農(nóng)民現(xiàn)有的居住條件和質(zhì)量明顯改善，今后實施社區(qū)集中居住，搬遷難度極大，建設(shè)成本無法估量。

張伯達表示，推行規(guī)劃應(yīng)注重實效循序漸進，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃為先導(dǎo)，不斷集聚農(nóng)村發(fā)展資源。按照產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)化致富農(nóng)民、城鎮(zhèn)化繁榮農(nóng)村的思路進行規(guī)劃，科學(xué)安排農(nóng)業(yè)種植區(qū)、農(nóng)民居住區(qū)、二三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，積極推行工業(yè)向集中區(qū)集中、農(nóng)民向中心村或社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模種植集中，合理確定路網(wǎng)、線網(wǎng)、管網(wǎng)。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，把城鎮(zhèn)與農(nóng)村融為一體。同時，要銜接好城鄉(xiāng)全面小康社會總體發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)工業(yè)化發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資金投入規(guī)劃和城鄉(xiāng)社會保障規(guī)劃要相銜接。

張家港市在推進農(nóng)民集中居住過程中，按照“以點帶面、逐步深入、循序漸進”的原則，選擇了

１５個小區(qū)作為全市農(nóng)村集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)示范和試點區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民拆遷安置小區(qū)進行示范，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，提高農(nóng)戶進入集中居住區(qū)的積極性。

在推行農(nóng)村集中居住的過程中，張家港市堅持“不搞強迫命令、不搞刮風(fēng)運動，不損害農(nóng)民利益”，規(guī)定今后新建農(nóng)民居住區(qū)內(nèi)一律以聯(lián)體住宅、公寓房為主。農(nóng)民拆建房屋完全按照城市的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，面積基本不減，拆遷后每戶可以拿到兩套房子。

為確保農(nóng)民平穩(wěn)拆遷，張家港市出臺了一系列配套政策：一是對因農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)中涉及到的規(guī)費，全部給予減免；二是對符合使用宅基地條件的農(nóng)村居民，入住集中居住區(qū)公寓房，拆除農(nóng)村原有住房后，按每人４０００元的標(biāo)準(zhǔn)給予獎勵，獎勵資金由市、鎮(zhèn)兩級財政各承擔(dān)３０００元、１０００元；三是對入住國有土地上新建集中居住區(qū)公寓房的農(nóng)村居民，待其農(nóng)村住宅拆除后，由鎮(zhèn)財政按４萬元／畝的標(biāo)準(zhǔn)，對其進行宅基地補貼；四是對在城鎮(zhèn)另有住房的農(nóng)村居民或城鎮(zhèn)居民，如在農(nóng)村有住房但已不再居住的，鼓勵其拆除農(nóng)村住房，政府予以補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為房屋重置價的５０％，資金由市、鎮(zhèn)財政各承擔(dān)５０％，同時對符合享受宅基地條件的，按同樣標(biāo)準(zhǔn)給予宅基地補償。

張家港市勞動和社會保障局副局長陸新玉告訴記者，為解決集中居住農(nóng)民的生活保障問題，從２００３年起，張家港市推出全新的純農(nóng)民養(yǎng)老保險，將全市１８周歲以上的純農(nóng)民全部納入農(nóng)村保險范疇，保險費由市、鎮(zhèn)和個人三方承擔(dān)，實行個人帳戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合。目前，全市已有１５．８萬名農(nóng)民參加了新的農(nóng)民養(yǎng)老保險，參保率達到９７．５％。

第二篇：榆林新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的難題與對策分析

榆林新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的難題與對策分析

摘要我市地處陜西最北部，礦產(chǎn)資源富集，屬能源重化工基地。近年來隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，促進了我市農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。但是由于宣傳不到位，群眾參與度不夠，群眾和各級政府認識不足，政府規(guī)劃滯后，村礦（企）矛盾糾紛等原因，使得新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃面臨很多問題，新農(nóng)村的村莊規(guī)劃布局散、亂、差現(xiàn)象仍然存在。嚴重滯后的村鎮(zhèn)規(guī)劃給農(nóng)民生活和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多問題：土地浪費嚴重，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套；村鎮(zhèn)建設(shè)雜亂無章，農(nóng)民住房單家獨戶，缺乏有序管理，基礎(chǔ)設(shè)施落后；村、礦缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，工業(yè)用地極力占用農(nóng)村土地，建廠房、開礦石，建垃圾站等等，導(dǎo)致農(nóng)村耕地和宅基地被占用，村民無序建房，違章修建，搶修搶建現(xiàn)象嚴重。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村各級政府要有總體的規(guī)劃，要成立機構(gòu)，完善政策措施，加大宣傳力度，按照“分類指導(dǎo)，重點推進，逐步發(fā)展”原則進行規(guī)劃，先選擇條件好、有特色的、村礦（企）矛盾突出的村鎮(zhèn)進行試點。在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，根據(jù)村鎮(zhèn)現(xiàn)有特點和民俗特征，對各村鎮(zhèn)按照“因地制宜、合理布局”的原則，科學(xué)合理的安排農(nóng)業(yè)種植區(qū)、農(nóng)民居住區(qū)、文化娛樂區(qū)、二三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)等功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，條件好的要高起點規(guī)劃建設(shè)，其它地方的規(guī)劃也要適度超前。

主題詞新農(nóng)村 村鎮(zhèn) 規(guī)劃建設(shè) 農(nóng)民 經(jīng)濟發(fā)展

正文“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”這一“三農(nóng)”問題是長期以來影響我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵性問題，是關(guān)系黨和國家工作全局的根本性問題。沒有農(nóng)業(yè)的牢固基礎(chǔ)，就不可能有國家的自立和工業(yè)的發(fā)展；沒有農(nóng)村的穩(wěn)定和全面進步，就不可能有整個社會的穩(wěn)定和全面進步；沒有全國幾億農(nóng)民的小康，就不可能有全國人民的小康。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，只有農(nóng)村全面可持續(xù)發(fā)展了，才會使我國的經(jīng)濟建設(shè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為此，黨中央在十六屆五中全會上做出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的二十字方針。

榆林市位于陜西省最北部，地處陜甘寧蒙晉五省區(qū)接壤地帶，地域東西長385公里，南北寬263公里，總土地面積43578平方公里。地貌大體以長城為界，北部為風(fēng)沙草灘區(qū)，占總面積的42%；南部為黃土丘陵溝壑區(qū)，占58%。平均海拔1000至1500米。全市轄榆陽區(qū)和神木、府谷、定邊、靖邊、橫山、佳縣、米脂、吳堡、綏德、清澗、子洲縣1區(qū)11縣，222個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5507個行政村。這里礦產(chǎn)資源富集，已發(fā)現(xiàn)8大類48種礦產(chǎn)，特別是煤、氣、油、鹽資源富集一地，國內(nèi)外罕見。能化經(jīng)濟的強勁勢頭拉動了榆林經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶動了榆林農(nóng)村建設(shè)。近年來，在新一輪農(nóng)村建設(shè)過程中，廣大農(nóng)民和基層干部都意識到村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要意義，各區(qū)縣陸續(xù)開始結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)大力推進村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作。但是，由于村鎮(zhèn)規(guī)劃工作普遍起步晚，還存在著以下一些問題。

一、村鎮(zhèn)規(guī)劃中面臨的問題

（一）對新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃的意義認識不足。

我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是村鎮(zhèn)規(guī)劃的組織者、實施者。但是，目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村鎮(zhèn)規(guī)劃的重要意義認識不足，積極性、主動性發(fā)揮不夠，認為現(xiàn)在的群眾工作難做，所以，一提到要去做老百姓的工作就犯難，有的基層干部甚至認為村莊規(guī)劃是老百姓自己的事。村鎮(zhèn)規(guī)劃的實施主體是村級“兩委”組織，但是，多數(shù)村級組織由于缺乏規(guī)劃知識和必要的技術(shù)指導(dǎo)，沒有把村鎮(zhèn)規(guī)劃作為指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃來認識，更沒有把它作為集約利用土地資源的手段來認識。在現(xiàn)階段我市的村民宅基地審批上，要么不審批，要么無序?qū)徟瑳]有合理規(guī)劃的審批，這種現(xiàn)象我們在執(zhí)法過程中經(jīng)常會遇到。作為村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法部門，近年來，我們加大了對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，但是，仍有一部分村民認為在自家的土地上修建個人住宅是合理合法的，村民沒有統(tǒng)一規(guī)劃的意識。

（二）村莊規(guī)劃布局散、亂、差，基礎(chǔ)設(shè)施落后。

全市現(xiàn)在的村鎮(zhèn)建設(shè)仍然是在原有舊的村鎮(zhèn)基礎(chǔ)上的建設(shè)，即使有村委會的審批，也大都是在原來的房子旁邊無序建設(shè)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。這樣既不利于基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，又不利于整齊、美觀的要求。我市南部山區(qū)的最近規(guī)劃的新農(nóng)村建設(shè)有一部分是以村組集中建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，北部草灘地區(qū)大都分散布局，整體村莊的道路、公共飲用水、污水處理、垃圾處理、娛樂場所等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍落后。

（三）規(guī)劃滯后，導(dǎo)致村、礦（企）用地矛盾糾紛大，亂修亂建現(xiàn)象嚴重。

（四）村民宅基地審批、小城鎮(zhèn)建設(shè)土地征用、置換等相關(guān)政策法規(guī)不完善。

（五）缺乏專門的規(guī)劃機構(gòu)和專業(yè)人才，以及相關(guān)的資金支持。

（六）在村鎮(zhèn)建設(shè)管理方面缺乏專門人員，道路、公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化娛樂設(shè)施等無人管理。

二、對策分析

（一）大力宣傳，提高認識。

（二）成立機構(gòu)，完善政策措施。

（三）因地制宜，科學(xué)安排居住區(qū)、文化娛樂區(qū)、種養(yǎng)殖生產(chǎn)區(qū)、二三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)等功能區(qū)。白于山區(qū)的移民搬遷和城鎮(zhèn)化的靖邊模式，不僅破解了城鎮(zhèn)化的難題，也為生態(tài)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展摸索出了一條更趨合理的路子。

（四）以點帶面，逐步推進。

第三篇：新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理探究論文

摘要:現(xiàn)階段我國的全面改革有了進一步深化，對新農(nóng)村建設(shè)的步伐也有著進一步加快，在改革開放政策的指導(dǎo)下，社會主義建設(shè)有了很大的發(fā)展，尤其是基層農(nóng)村的建設(shè)工作，已經(jīng)取得了階段性的良好成效。本文主要就新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的重要意義進行分析，然后結(jié)合實際對新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的問題，以及優(yōu)化解決策略加以探究，希望此次理論研究有助于新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村建設(shè);村鎮(zhèn)規(guī)劃管理;問題

村鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展在當(dāng)前已經(jīng)非常迅速，各項的基礎(chǔ)設(shè)施也都基本修建完成，在改革的進一步深化背景下，村鎮(zhèn)的規(guī)劃管理就會和城市的差距不斷縮小，最終實現(xiàn)共同富裕的宏大目標(biāo)。加強新農(nóng)村建設(shè)中的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理理論研究，對實際的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的發(fā)展就有著促進作用。

1．新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的重要意義及問題分析

1．1新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的重要意義分析

經(jīng)濟的全面發(fā)展要能夠從多方面考慮，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作不斷有新的突破，新農(nóng)村建設(shè)過程中，村鎮(zhèn)規(guī)劃主要是為了將農(nóng)村構(gòu)筑物以及建筑物等空間進行提高，在整體的視覺效果上能夠得到優(yōu)化，讓人們通過經(jīng)濟水平的提高以及生活質(zhì)量的提高，在這些方面得到具體化的反映。對新農(nóng)村建設(shè)工作的進一步推進，最為主要的任務(wù)是實現(xiàn)村鎮(zhèn)的合理化科學(xué)化的規(guī)劃管理，這是經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件［1］。無論是城市的發(fā)展還是農(nóng)村的發(fā)展，都要能夠有科學(xué)化的規(guī)劃管理作為指導(dǎo)方向。村鎮(zhèn)的規(guī)劃管理是通過政府進行調(diào)控指導(dǎo)的，通過經(jīng)濟的調(diào)節(jié)以及市場的監(jiān)管等手段來進行實現(xiàn)。村鎮(zhèn)規(guī)劃有著保護公共利益以及協(xié)調(diào)社會利益和配置空間等諸多的職能，這在全局性以及綜合性的戰(zhàn)略實現(xiàn)方面都有著積極作用。新農(nóng)村建設(shè)中，在科學(xué)的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理下，就能對村鎮(zhèn)建設(shè)中的一些問題和民意得到了解，從而為進一步發(fā)展農(nóng)村的建設(shè)化工作，提供了寶貴的理論依據(jù)，能夠在發(fā)展中有章可循。

1．2新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的問題分析

從當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)中的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理現(xiàn)狀來看，還有諸多層面存在著問題有待解決，這些問題主要體現(xiàn)在對村鎮(zhèn)的未來發(fā)展不能準(zhǔn)確的預(yù)測，以及比較大的規(guī)劃在實施過程中有著很大困難，對實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)村組干部沒有充分的信心。過多不確定因素對人口規(guī)模生產(chǎn)的影響是比較突出的，而對于一些經(jīng)濟水平相對落后的村鎮(zhèn)，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)就有著比較大的困難。還有是新農(nóng)村建設(shè)過程中還沒有比較有效的規(guī)劃管理理論體系，當(dāng)前的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理中，還存在著自然演進的形式。主要是規(guī)劃管理中建設(shè)發(fā)展速度比村鎮(zhèn)規(guī)劃管理技術(shù)理論發(fā)展要迅速，所以無法形成理論技術(shù)的有機結(jié)合［2］。還有是比較缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在總體的標(biāo)準(zhǔn)方面相對比較籠統(tǒng)，雙重的標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)用過程中就難免會存在著不適應(yīng)的問題。再者，新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的資金方面不能滿足實際需求。國家對村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理的資金扶持雖然在不斷的改善，但從總體上來看資金缺乏的問題還依然比較突出，大部分還是依靠自籌。當(dāng)前還有不少的村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)部門，基于資金的缺乏就不能請到專業(yè)的人員進行指導(dǎo)，這對村鎮(zhèn)的科學(xué)規(guī)劃也形成了阻礙作用。

2．新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的優(yōu)化策略探究

新農(nóng)村建設(shè)中村鎮(zhèn)規(guī)劃管理要從多方面進行考慮，將村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的編制工作得以完善化，要將城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃得到完善。對于村鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，要從大局著眼，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)間的關(guān)系，對區(qū)域設(shè)施實施統(tǒng)籌安排，讓重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象能夠得到避免，從而進一步的優(yōu)化公共設(shè)施和配套基礎(chǔ)設(shè)施。再有是將修編小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的工作能夠得到加快，在建設(shè)水平上得到有效提升，在規(guī)劃管理方面能夠詳細化［3］。對村鎮(zhèn)規(guī)劃管理要以人文本，相關(guān)的規(guī)劃人員要能深入調(diào)查當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村發(fā)展歷史以及文化自然背景等，還要將農(nóng)村的調(diào)研工作積極完成，并發(fā)動居民參與其中，對居民的意見廣泛聽取，了解居民的真實想法然后進行規(guī)劃。還要能夠?qū)ο鄳?yīng)的解決措施科學(xué)性的提出，堅持從農(nóng)村的實際情況出發(fā)，編制能夠適合農(nóng)村自身發(fā)展的村鎮(zhèn)規(guī)劃。要堅持保護生態(tài)環(huán)境科學(xué)規(guī)劃的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況選擇最佳的發(fā)展模式。對村鎮(zhèn)規(guī)劃管理要能進一步的強化，從而促進農(nóng)村的全面發(fā)展，規(guī)劃過程中要放眼長遠，在村容村貌以及整潔衛(wèi)生等方面充分重視，從而來建設(shè)農(nóng)村的文明環(huán)境。從具體上進行落實，就是要從衛(wèi)生、經(jīng)濟、給供水等方面綜合性的加以規(guī)劃，做到科學(xué)合理安排，經(jīng)濟化的利用。在村鎮(zhèn)規(guī)劃管理過程中，要能夠?qū)⒈O(jiān)管工作得以有效落實，保證規(guī)劃設(shè)計能科學(xué)合理的實施，在質(zhì)量上得以保障。對新農(nóng)村建設(shè)中的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理要在理論宣傳上做足，在當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用下，要善于將媒體和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加以應(yīng)用，在先進的技術(shù)手段應(yīng)用下進行宣傳村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的具體化措施和重要性。通過自身知識的儲備能力的加強，就能為實際工作的開展打下基礎(chǔ)［4］。不僅如此，還要對村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理的職責(zé)進行強化，以及對村鎮(zhèn)建設(shè)工作的科學(xué)論證以及工程建設(shè)跟蹤指導(dǎo)進行有效強化，只有從多方面進行考慮和措施的實施，才能夠真正的保障村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的目標(biāo)實現(xiàn)。

3．結(jié)語

總而言之，處在新的發(fā)展時代，新農(nóng)村建設(shè)的全面開展會對農(nóng)村的面貌以及經(jīng)濟水平提升，起到積極的促進作用。加強農(nóng)村的規(guī)劃管理的理論研究，就能對實際的操作進行指導(dǎo)，為新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展提供有益的發(fā)展思路。此次主要從新農(nóng)村建設(shè)的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的現(xiàn)狀以及相應(yīng)措施實施的角度進行的研究分析，希望能有助于實際的發(fā)展。

參考文獻:

［1］馬成文，包研平．農(nóng)村全面小康社會建設(shè)進程監(jiān)測指標(biāo)與方法完善探討［J］．時代經(jīng)貿(mào)．2014(03)

［2］張春光．論農(nóng)村全面建設(shè)小康社會指標(biāo)體系的構(gòu)建［J］．理論學(xué)刊．2015(01)

［3］黃晉太．全面建設(shè)小康社會與城鎮(zhèn)化進程的對策［J］．生產(chǎn)力研究．2014(06)

［4］劉孝誠，肖剛．小城鎮(zhèn)建設(shè)與全面小康社會的實現(xiàn)［J］．中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報．2014(01)

第四篇：村鎮(zhèn)銀行面臨六大難題

村鎮(zhèn)銀行面臨六大難題

作者： 張吉光 / 時間： 2010年 10月號

自2006年年底銀監(jiān)會開始村鎮(zhèn)銀行試點以來，在國家政策扶持和監(jiān)管機構(gòu)的大力推動下，村鎮(zhèn)銀行獲得了快速發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2010年6月末，已核準(zhǔn)開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行達到214家。而隨著銀監(jiān)會《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》的發(fā)布，大型商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司開始大規(guī)模參與發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立速度將進一步加快。毫無疑問，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立將在很大程度上彌補我國農(nóng)村金融服務(wù)的不足，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。需要注意的是，在相關(guān)監(jiān)管制度和管理模式尚不完善的情況下，短期內(nèi)大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的潛在問題需要引起高度重視。概括來說，有以下六大難題：

大規(guī)模發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行引發(fā)的監(jiān)管難題

鑒于商業(yè)銀行“經(jīng)營風(fēng)險”的特殊性質(zhì)，各國均對商業(yè)銀行實施嚴格的準(zhǔn)入和日常監(jiān)管。而此次爆發(fā)于美國的金融危機也顯示，銀行體系的運行狀況不僅僅取決于銀行自身的經(jīng)營管理情況，還與監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管水平和監(jiān)管體系的完善程度密切相關(guān)。在利潤最大化的目標(biāo)導(dǎo)向下，商業(yè)銀行難以避免涉足高風(fēng)險業(yè)務(wù)的沖動，如果監(jiān)管存在缺陷或者監(jiān)管不力，銀行業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險也就在所難免。從我國的情況來看，銀監(jiān)會成立之后，國內(nèi)商業(yè)銀行的經(jīng)營管理情況有了明顯好轉(zhuǎn)，尤其是資產(chǎn)質(zhì)量逐年改善，盈利能力穩(wěn)步提高，已達到國際優(yōu)秀水平。這在很大程度上與銀監(jiān)會成立之后銀行業(yè)監(jiān)管體系的不斷完善和監(jiān)管水平的不斷提高有著直接關(guān)系。

根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009?2011年工作安排》，2009?2011年全國總共將設(shè)立村鎮(zhèn)銀行1027家。而截至2009年底，我國共有銀行類金融機構(gòu)（包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和城鄉(xiāng)信用社）3470家。換句話說，到2011年，我國商業(yè)銀行的數(shù)量將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加30%。顯然，在如此短的時間內(nèi)增加如此之多的法人銀行將給銀行監(jiān)管機構(gòu)帶來巨大壓力，首當(dāng)其沖的就是相應(yīng)監(jiān)管資源的投入。進一步來說，這1027家村鎮(zhèn)銀行中的絕大部分集中在縣域，而從目前銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的分支機構(gòu)情況來看，縣域機構(gòu)是最為薄弱的，大多人手不足、監(jiān)管資源缺乏，有些地方甚至沒有直接的銀監(jiān)派出機構(gòu)。如何做好對新成立的村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管工作，既防控風(fēng)險，又促進其穩(wěn)步發(fā)展，是大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行給銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)帶來的一道難題。

地方政府大規(guī)模參與帶來的風(fēng)險隱患

從《村鎮(zhèn)銀行籌建審批指引》到《村鎮(zhèn)銀行管理暫行辦法》，再到《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》，現(xiàn)有村鎮(zhèn)銀行管理制度并未明確各地政府在村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立和運行管理中的角色。但現(xiàn)實中地方政府又起著舉足輕重的作用，從主發(fā)起人的選擇到村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)，甚至于村鎮(zhèn)銀行董事和行長人選的確定，地方政府都擁有不小的發(fā)言權(quán)和影響力。制度的真空，一方面造成不同地方政府的操作模式不同，在村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立過程中的作用也各異，沒有明確、統(tǒng)一的流程和模式可循,使那些旨在大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)立和管理村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)銀行增加操作成本；另一方面也為地方政府影響乃至于干預(yù)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立提供了機會。

從現(xiàn)實情況來看，地方政府可能在以下方面參與村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起設(shè)立，并導(dǎo)致相應(yīng)問題的產(chǎn)生：

第一，由于獲得當(dāng)?shù)氐胤秸氖卓鲜前l(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的前提，從而使得地方政府擁有對村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的選擇權(quán)。出于招商引資和市場影響力的考慮，地方政府更傾向于選擇那些規(guī)模較大的商業(yè)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行，因為大銀行可以拿出更多的資金以發(fā)起較大注冊資本的村鎮(zhèn)銀行。而就服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)而言，小銀行的優(yōu)勢更為明顯，其與村鎮(zhèn)銀行的定位也更為相似。因此，這種由地方政府的選擇權(quán)導(dǎo)致的“大銀行驅(qū)逐小銀行”現(xiàn)象，并不利于國家發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行政策意圖的實現(xiàn)。

第二，參與村鎮(zhèn)銀行股東的選擇，甚至于干預(yù)村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的確定。這在那些經(jīng)濟較為發(fā)達、政府較為強勢的地方尤為明顯。造成的結(jié)果則是：除主發(fā)起人外，其他發(fā)起人多為當(dāng)?shù)卣刂频钠髽I(yè)，擠壓民營企業(yè)參與的空間，導(dǎo)致股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理；股東數(shù)量較多，增加協(xié)調(diào)和管理成本，并影響日后村鎮(zhèn)銀行的公司治理運行效率；地方政府通過股東選擇，進而參與村鎮(zhèn)銀行的董事和高管的選派，建立起對村鎮(zhèn)銀行日后運行的影響力，為地方政府融資提供某種便利。這很容易讓人想到農(nóng)村信用社和城市信用社因地方政府干預(yù)而造成大量不良貸款的歷史。

第三，參與甚至于影響村鎮(zhèn)銀行注冊資本的確定。鑒于地方政府的認可是發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的首要條件，主發(fā)起行往往會征求地方政府對擬設(shè)立村鎮(zhèn)銀行注冊資本的意見。而出于招商、政績、市場影響以及攀比等因素的考慮，地方政府往往有要求主發(fā)起行設(shè)立更大注冊資本的村鎮(zhèn)銀行的沖動。較大的注冊資本固然可以提高村鎮(zhèn)銀行單戶貸款的比例，但注冊資本過大也會對村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初期的經(jīng)營和營利帶來壓力，從而影響到主發(fā)起人對村鎮(zhèn)銀行的支持。換句話說，村鎮(zhèn)銀行的注冊資本應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌龅臐摿碓O(shè)定，不應(yīng)盲目求大。

發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行與分支機構(gòu)準(zhǔn)入掛鉤產(chǎn)生的負面效果

為進一步鼓勵中小銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》提出：“各銀監(jiān)局可將中小銀行業(yè)金融機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)與發(fā)起設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)實施準(zhǔn)入掛鉤?！币馑际钦f，如果中小銀行需要在某省內(nèi)設(shè)立異地分支機構(gòu)，必須首先在該省內(nèi)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。毫無疑問，各地出于盡快完成村鎮(zhèn)銀行三年發(fā)展目標(biāo)的考慮，必然會嚴格實施這一掛鉤政策，尤其是那些村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立進程較慢的地區(qū)。從這種意義上講，村鎮(zhèn)銀行與分支機構(gòu)準(zhǔn)入掛鉤政策有利于加快村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起設(shè)立進程。

需要注意的是，這種強制性的掛鉤政策也會帶來一定的負面效果。這突出表現(xiàn)三個方面： 第一，造成中小銀行與大型銀行的不公平競爭，不利于村鎮(zhèn)銀行的整體發(fā)展。上述政策僅要求對中小銀行設(shè)立分支機構(gòu)與發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行實施掛鉤，并不包括大型銀行，也未要求那些已經(jīng)完成跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)布局的大型銀行回過頭來補上這一任務(wù)。中小銀行，尤其是城市商業(yè)銀行正處于大規(guī)?？鐓^(qū)域布局階段，出于網(wǎng)點擴張、加快布局的考慮，必然會大規(guī)模設(shè)立異地分支機構(gòu)，在各地銀監(jiān)局實施準(zhǔn)入掛鉤政策的情況下，將不得不大規(guī)模發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。這極有可能超過中小銀行自身的管理能力，從而導(dǎo)致所設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行運行質(zhì)量不高。而大型銀行具有更多的資源、更高的管理能力，但因為其已完成全國網(wǎng)絡(luò)布局，并不受上述準(zhǔn)入掛鉤政策的約束，從而可以不用承擔(dān)強制性的發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的任務(wù)。在上述準(zhǔn)入掛鉤政策下，中小銀行被強制參與，但整體資源和管理能力并不強；有實力和資源的大型銀行反而被排除在外。顯然，這并不利于村鎮(zhèn)銀行的整體發(fā)展。

第二，村鎮(zhèn)銀行演變?yōu)榉种C構(gòu)。在設(shè)立分支機構(gòu)與發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行掛鉤的情況下，一些中小銀行設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的目的顯然并不是為了村鎮(zhèn)銀行本身，而是為了滿足設(shè)立異地分支機構(gòu)的監(jiān)管要求。也就是說，村鎮(zhèn)銀行只是附帶產(chǎn)物。在此情況下，不排除一部分中小銀行將村鎮(zhèn)銀行等同于分支機構(gòu)來設(shè)立和管理，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)定位與主發(fā)起行的分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)定位趨同，甚至于將村鎮(zhèn)銀行作為開拓當(dāng)?shù)厥袌龅钠脚_，從而使設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的政策初衷落空。

第三，強制性準(zhǔn)入掛鉤使得中小銀行在發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行時缺乏科學(xué)規(guī)劃，不利于統(tǒng)一管理，影響到村鎮(zhèn)銀行日后的發(fā)展。在準(zhǔn)入掛鉤政策下，中小銀行失去了對村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設(shè)立地點的選擇權(quán)，只是被動的完成監(jiān)管要求，從而難以形成統(tǒng)一的整體規(guī)劃和科學(xué)布局。此外，由于各地銀監(jiān)局對村鎮(zhèn)銀行的具體要求不盡相同，使得中小銀行難以通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的模式發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，也就難以對設(shè)立后的村鎮(zhèn)銀行進行統(tǒng)一管理，影響到所設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營效果。

東西部掛鉤造成的擠出效應(yīng)

為確保村鎮(zhèn)銀行三年發(fā)展目標(biāo)的完成，銀監(jiān)會發(fā)布的《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009?2011年工作安排》提出了“準(zhǔn)入掛鉤”的規(guī)定，即主發(fā)起人在全國百強縣或大中城市市轄區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實行1∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶2掛鉤；在東部地區(qū)（全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區(qū)除外）規(guī)劃地點設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實行2∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶1掛鉤。顯然，監(jiān)管機構(gòu)推出“準(zhǔn)入掛鉤”政策的目的是希望通過東部與中西部地區(qū)的捆綁，解決發(fā)起人不愿意到中西部欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的問題。但捆綁政策有可能打擊發(fā)起人設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的積極性，即使是發(fā)達地區(qū)也因此受到影響，并在一定程度上產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而有可能造成銀監(jiān)會發(fā)布的村鎮(zhèn)銀行三年設(shè)立計劃落空。

這種擠出效應(yīng)表現(xiàn)在兩個方面：第一，在東西部掛鉤的情況下，那些實力雄厚的銀行為了搶占更多的東部地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，必然需要同時占用更多的中西部地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行設(shè)立指標(biāo)，從而可能擠占中小部地區(qū)的中小銀行在中西部設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的機會，造成金融資源分配的不均；第二，在東西部掛鉤的情況下，在東部發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，必須同時在中西部掛鉤相應(yīng)數(shù)量的村鎮(zhèn)銀行；換句話說，一家銀行要在東部設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，至少要設(shè)立兩家村鎮(zhèn)銀行；這必然在一定程度上打擊中小銀行設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的熱情，因為其需要投入更多的資源和精力；這對于那些實力雄厚的大型銀行反倒是利好，在中小銀行參與程度降低的情況下，大型銀行可以有更大的選擇余地和空間。

實際上，掛鉤政策的負面影響和擠出效應(yīng)已在一定程度上顯現(xiàn)。從數(shù)據(jù)上來看，2007年底開業(yè)村鎮(zhèn)銀行19家，到2008年底這一數(shù)字達到了91家，而2009年底為148家。換句話說，2009年新增57家，這一數(shù)字遠低于2008年的72家，村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立速度似乎正在放緩。對此，應(yīng)引起高度重視。

銀行主導(dǎo)模式導(dǎo)致的同質(zhì)弊病

《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》明確要求：“村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)?！边@使得截至目前已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行清一色為銀行發(fā)起設(shè)立。雖然銀監(jiān)會今年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》“允許資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行”，但商業(yè)銀行在發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行中的主導(dǎo)地位和角色并不會有大的改變。更為重要的是，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》要求：“最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%?！边@使得作為主發(fā)起人的銀行在村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立和管理中處于絕對的主導(dǎo)地位。

顯然，銀行主導(dǎo)模式對于確保村鎮(zhèn)銀行順利開業(yè)并安全運行具有重要意義。而銀行作為大股東，也有助于提升村鎮(zhèn)銀行的影響力，消化村鎮(zhèn)銀行一旦經(jīng)營失敗帶來的風(fēng)險。需要注意的是，千篇一律的銀行主導(dǎo)模式將帶來村鎮(zhèn)銀行的同質(zhì)化弊病。這集中表現(xiàn)在：

第一，出于村鎮(zhèn)銀行籌建和日后管理的便利，主發(fā)起銀行必然會將自身現(xiàn)有的體制機制、管理制度和運作模式復(fù)制到所設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，從而造成村鎮(zhèn)銀行與主發(fā)起銀行經(jīng)營管理的同質(zhì)化、與現(xiàn)有銀行體系的趨同，從而背離設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷。國家設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的一個非常重要的目的在于，通過引入運作機制、業(yè)務(wù)定位等方面與現(xiàn)有銀行不同的村鎮(zhèn)銀行，彌補農(nóng)村金融服務(wù)真空和薄弱環(huán)節(jié)，并發(fā)揮其鯰魚效應(yīng)，提升農(nóng)村金融服務(wù)。但在新設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行的運作機制和業(yè)務(wù)定位與現(xiàn)有銀行趨同的情況下，其鯰魚效應(yīng)也就無從談起。

第二，在相關(guān)政策對村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人和其他發(fā)起人的股份比例分別設(shè)定最低和最高限制的情況下，造成的現(xiàn)實結(jié)果是大多數(shù)主發(fā)起銀行對所設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的持股比例在40%以上，甚至更高；而民間資本的參與程度受到限制，作用難以得到發(fā)揮。主發(fā)起銀行起絕對主導(dǎo)作用的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得村鎮(zhèn)銀行的市場化和創(chuàng)新性不夠，從公司治理到管理模式都難以有大的創(chuàng)新，造成全國所有村鎮(zhèn)銀行的千篇一律。

中小銀行大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行帶來的內(nèi)部管理難題 根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行并無最低資產(chǎn)規(guī)?；蛸Y本規(guī)模要求，只要滿足“資本充足率不低于8%、連續(xù)兩年盈利、公司治理良好、內(nèi)部控制健全”等要求即可。這就為廣大中小銀行參與發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行打開閘門。而對于經(jīng)營地域受到限制的中小銀行來說，突破經(jīng)營地域限制，實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營是其長期以來的期望。發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行無疑為其提供了一條捷徑。這也是截至目前中小銀行成為全國發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的主力軍的根本原因所在。而為了鼓勵商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》提出，發(fā)起設(shè)立30家（含30家）以上的主發(fā)起銀行，允許其探索組建新型農(nóng)村金融機構(gòu)控股公司。這進一步激發(fā)了部分中小銀行大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的熱情。一些具有戰(zhàn)略眼光的中小銀行為此制定了“宏偉”的村鎮(zhèn)銀行發(fā)展戰(zhàn)略，計劃在全國大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，以實現(xiàn)全國網(wǎng)絡(luò)布局的最終目標(biāo)。據(jù)媒體報道，包商銀行計劃到2011年底設(shè)立100家村鎮(zhèn)銀行，截至目前該行已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行有10家，獲批在籌的有10家，該行已組建了新型農(nóng)村金融機構(gòu)管理總部。

值得注意的是，中小銀行大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行將帶來后續(xù)管理難題。相比與大型銀行，大多數(shù)中小銀行人才缺乏、資源不足、管理水平不高，特別是長期在單一城市開展業(yè)務(wù)，缺乏對異地分支機構(gòu)的管理經(jīng)驗。在全國各地大規(guī)模發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行后，中小銀行不僅難以提供強有力的支撐，以確保村鎮(zhèn)銀行快速步入正軌，同時，對村鎮(zhèn)銀行的日常管理和風(fēng)險控制也需要投入大量人、財、物等資源，進一步加劇其管理狀況與業(yè)務(wù)發(fā)展需要之間不相適應(yīng)的矛盾。特別是中小銀行本身風(fēng)險管理和信息系統(tǒng)較為薄弱，如何確保其設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行能有效控制風(fēng)險，對中小銀行是個不小的考驗。對此，監(jiān)管機構(gòu)和中小銀行自身都需要有清醒的認識。

（作者單位：上海銀行總行戰(zhàn)略管理部）

第五篇：新農(nóng)村建設(shè)中的一些問題與對策

新農(nóng)村建設(shè)中的一些問題與對策

各地開展建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來，總的來看，行動較快、舉措較多、聲勢較大、開局良好、進展順利。各地在推進新農(nóng)村建設(shè)中，普遍注意規(guī)劃先行、試點起步、穩(wěn)步推進、因地制宜，創(chuàng)造了許多成功的經(jīng)驗。

但是，通過在福建、浙江、江蘇、江西、河南、湖南、四川、西藏等地的調(diào)查，看到一些問題，主要是有的地方急于求成搞形象工程、缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)積極性高而農(nóng)民積極性不夠，投入不足，農(nóng)民增收困難等，需要高度重視和解決。

一些地方把新農(nóng)村建設(shè)等同于“新村建設(shè)”，把新農(nóng)村規(guī)劃搞成了“新村規(guī)劃”，對解決農(nóng)民生產(chǎn)生活實際問題力度不大；一些地方超越發(fā)展水平，攀比發(fā)達地區(qū)，把新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定得太高；有的地方不恰當(dāng)?shù)匾?，甚至在公路沿線用涂料“畫”新房；有的地方新村建設(shè)不突出鄉(xiāng)村、民族特色。

一些地方新農(nóng)村建設(shè)還缺乏政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和有效管理的機制，在新農(nóng)村建設(shè)工作中部門間缺乏有機配合、協(xié)調(diào)和銜接，難以形成合力。有的地方農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，許多村莊只有很少或根本沒有公共積累，對一些公益項目的建設(shè)有心無力。農(nóng)民集體觀念淡化、參與意識較低，存在“等靠要”思想，缺乏自主創(chuàng)業(yè)艱苦奮斗精神與能力。

財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制遠未形成。中西部地區(qū)特別是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和貧困地區(qū)財力困難，不少地方鄉(xiāng)村債務(wù)負擔(dān)沉重；農(nóng)村金融改革滯后，商業(yè)銀行大量撤出農(nóng)村，農(nóng)信社獨木難支，農(nóng)村資金大量外流，農(nóng)業(yè)保險嚴重滯后，農(nóng)民和合作組織貸款困難；社會資本參與新農(nóng)村建設(shè)缺乏有效渠道。這些都明顯制約新農(nóng)村建設(shè)步伐。

農(nóng)民增收難度加大，持續(xù)增收機制沒有形成。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈還不夠長，導(dǎo)致農(nóng)民“增產(chǎn)不增收”的深層次矛盾難以解決；農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度變慢，轉(zhuǎn)移范圍也不寬，由于戶籍問題，也沒有實質(zhì)轉(zhuǎn)移出去；農(nóng)民文化水平偏低、整體素質(zhì)低下，掌握農(nóng)業(yè)適用技術(shù)能力不強，成為脫貧致富的障礙；特別是農(nóng)民組織化程度低、生產(chǎn)方式落后,一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)很難與大市場對接，參與國際市場競爭更困難。

新農(nóng)村建設(shè)，首要任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)。成功的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗有工業(yè)帶動型，有旅游帶動發(fā)展，有特色產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展。糧食主產(chǎn)區(qū)需要發(fā)展規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)核心區(qū)。通過加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，要優(yōu)先解決廣大農(nóng)民最急需的生活基礎(chǔ)設(shè)施，突出抓好“水、路、氣、電”四件事。

新農(nóng)村建設(shè)是千年大計，不能急于求成。規(guī)劃要充分征求村民意見：有的地方需要并村，改善居住條件；有的地方需要因地制宜，保護自然村。設(shè)計需要地方風(fēng)貌，中國的城市已經(jīng)沒有個性了，中國的農(nóng)村不能走城市發(fā)展老路。

中央及地方需要成立新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，解決政出多門、投入無序的問題，形成強大的工作合力。加快轉(zhuǎn)變各級政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府：一是統(tǒng)籌規(guī)劃，二是提供公共服務(wù)，三是安排資金。同時要研究采取綜合措施大力加強農(nóng)村基層班子的建設(shè)。

農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的最大受益者，也應(yīng)是重要的參與者。因此需要增強農(nóng)民的自覺參與意識和創(chuàng)業(yè)精神，使其成為新農(nóng)村建設(shè)的真正主體。對一些農(nóng)村公共建設(shè)項目，在政府支持帶動下，倡導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民在可承受范圍內(nèi)投工投勞。

國家新增財政收入應(yīng)重點向農(nóng)村傾斜，土地出讓金用于農(nóng)村的比例逐步提高，盡快建立起各級財政特別是中央財政支農(nóng)資金投入穩(wěn)定增長的長效機制，建議省市縣政府探索捆綁使用各種渠道支農(nóng)涉農(nóng)資金、扶貧資金的辦法，提高資金使用效率。

中央政府下?lián)苜Y金專款專用，地方追加一定比例配套資金，對財政困難地區(qū)中央應(yīng)加大扶持力度，不強求縣鄉(xiāng)政府配套項目資金。特別是欠發(fā)達地區(qū)的“村村通”道路建設(shè)，農(nóng)村沼氣需要提高補助標(biāo)準(zhǔn)，以解決人畜安全飲水和生產(chǎn)用水為目標(biāo)，大力加強小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，與大江大河治理資金分開。