第一篇：淺談農(nóng)村低保存在的問題及對(duì)策

淺談農(nóng)村低保存在的問題及對(duì)策

農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低?！保┦巧鐣?huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與發(fā)展，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予救助農(nóng)村困難群眾的新型社會(huì)救助制，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以及以人為本的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口生活問題的重大舉措。其根本目的是保障農(nóng)村困難居民的基本生活。農(nóng)村低保制度的實(shí)施以來(lái)，較好地保障了農(nóng)村困難居民的基本生活，保障了老年人、農(nóng)村貧困戶、在生產(chǎn)和生活上得到了改善；對(duì)多子女不孝老人的老年人得到地幫助。有力地促進(jìn)了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但是，在農(nóng)村低保制度具體的實(shí)施過程中和規(guī)范農(nóng)村低保工作中也存在著一些問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)改進(jìn)和完善。

一、當(dāng)前農(nóng)村低保存在的主要問題

（一）低保對(duì)象界定難把握。根據(jù)農(nóng)村低保制度的規(guī)定，保障對(duì)象即是家庭純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民。目前，各地民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)確定入門資格，但在實(shí)際工作中，“農(nóng)民人均純收入”的測(cè)算核定難以操作，從而很難把好低保對(duì)象入口關(guān)。與城市低保對(duì)象家庭收入測(cè)算核定相比，農(nóng)村居民收入測(cè)算核定顯得更為復(fù)雜。第一，收入的項(xiàng)目繁多。農(nóng)村居民的家庭收入，除務(wù)工等貨幣收入外，其主要的收入的組成部分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以山林等實(shí)物收入。第二，實(shí)物收入評(píng)估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項(xiàng)目品種不同，產(chǎn)值、投入及價(jià)格也不一樣，這些收入的測(cè)算核定缺乏一種較為合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。第三，撫（扶）、贍養(yǎng)費(fèi)以及隱形收入更難核定。另外，還有基層工作人員因人情關(guān)系等原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實(shí)，草率估算，隨意填報(bào)，導(dǎo)致了一些不符低保條件的對(duì)象納入了保障；少數(shù)地方為了平衡關(guān)系，但又受保障經(jīng)費(fèi)的限制，存在著人為的“拆戶?！爆F(xiàn)象。第四，享受低保對(duì)象不能分配比例，因地區(qū)之間、貧困之間有所區(qū)別，要本著因地制宜。

（二）工作程序繁雜。農(nóng)村低保工作程序是參照城市低保工作程序而確定的，實(shí)行的是“三級(jí)調(diào)查、三級(jí)評(píng)議、三榜公示”。與城市低保工作相比，低保工作重心都是落在村（居）委會(huì)；與城市低保不同的是，居委會(huì)的工作人員是全脫產(chǎn)的，而村委會(huì)干部是半脫產(chǎn)的，他們還有自己的份“責(zé)任田”。因此，有些工作程序難以按部就班落實(shí)到位。

（三）基層工作力量薄弱?；鶎拥捅９ぷ魅藛T的嚴(yán)重不足，影響了農(nóng)村低保工作的正常開展。就目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所來(lái)看，大部分只有一人，他們不但承擔(dān)大量社保工作，還要積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他中心工作。實(shí)際上，農(nóng)村低保鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的調(diào)查、評(píng)議也只是流于形式。

（四）助長(zhǎng)了四種不正之風(fēng)。一是助長(zhǎng)了懶惰之風(fēng)。個(gè)別困難戶是因懶生貧，家里窮得一無(wú)所有卻成天游手好閑，然而政府還要養(yǎng)著他，許多農(nóng)民看不慣也很反感。二是助長(zhǎng)了賭博風(fēng)。經(jīng)常是窮得無(wú)米下鍋，還去長(zhǎng)期賭博。村干部和評(píng)議團(tuán)的人看到他的妻兒可憐還是給他家評(píng)上了低保。誤認(rèn)為：吃上低保不出力、不流汗就有錢拿，覺得沾沾自喜，于是不思進(jìn)取成天等著拿低保金，等、靠、要思想還根植于他們的腦中。三是助長(zhǎng)了人情風(fēng)。少數(shù)低保戶是社、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)層層打招呼吃上低保；有少數(shù)村社為了本屆安定，為了照顧情緒，讓歷屆退職村社干部吃上低保，有個(gè)別的已享受了民政部門的各項(xiàng)補(bǔ)助也在吃低保。而特困群體中個(gè)別身患絕癥和無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的人卻未吃上低保。四是助長(zhǎng)不孝風(fēng)，特別是多子女家庭不孝敬父母的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，基層為了達(dá)到社會(huì)和諧讓這部分老年人吃上低保，少數(shù)家庭雙老因病殘而子女不聞不問，只靠低保來(lái)維持生活。

二、農(nóng)村低保對(duì)策

（一）加大宣傳，明確意義。要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村低保政策的宣傳教育力度，明確國(guó)家實(shí)施這項(xiàng)政策的目的和意義。各地應(yīng)進(jìn)一步加大宣傳力度，讓廣大困難群眾充分了解國(guó)家實(shí)施農(nóng)村低保這項(xiàng)制度的目的、意義和辦事程序。同時(shí)要通過培訓(xùn)，提高基層干部對(duì)農(nóng)村低保工作業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，提高辦事效率。讓廣大群眾充分了解農(nóng)村低保的范圍、條件、程序和訴求渠道。通過宣傳教育讓群眾懂法明理，知謙讓廉恥，從思想意識(shí)上根除等、靠、要的想法。

（二）嚴(yán)格程序，加強(qiáng)監(jiān)督。群眾收入來(lái)源的復(fù)雜多樣要評(píng)議小組來(lái)評(píng)議，并堅(jiān)持三榜公示：即村級(jí)收入調(diào)查和民主評(píng)議情況要公示；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)低保制度收入的核查情況要公示；縣級(jí)民政部門對(duì)于低保對(duì)象的審批結(jié)果要公示，通過公開來(lái)達(dá)到公平、公正。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保資金的監(jiān)管。

（三）完善機(jī)構(gòu)，保證力量。目前，農(nóng)村低保主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所人員具體抓，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所普遍只有一至二名工作人員且身兼多職，工作中他們往往感到力不從心。因此必須加強(qiáng)社保組織的建設(shè)力度，抓好人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在不突破原有編制總數(shù)的前提下，充實(shí)人員到社保隊(duì)伍中，配強(qiáng)配足鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人員，同時(shí)將社保所人員由事業(yè)編制納入行政編制，穩(wěn)定社保隊(duì)伍。各級(jí)財(cái)政要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村低保工作的必要經(jīng)費(fèi)，并列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。

（四）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓實(shí)施。各級(jí)各部門要廉潔從政，以身作責(zé)，不給基層施加壓力，確保農(nóng)村低保順利實(shí)施。一是認(rèn)真貫徹農(nóng)村低保實(shí)施辦法。農(nóng)村低保是對(duì)農(nóng)村特困群體的最低生活保障，體現(xiàn)的是社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，是堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，不是對(duì)賭博者、懶惰者、子女不孝敬老人的照顧，對(duì)這三類低保戶要堅(jiān)決取締，真正解決民生問題，以樹農(nóng)村正氣。二是扎實(shí)落實(shí)老、傷、殘、絕癥人員的農(nóng)村低保。這部分人員既喪失了勞動(dòng)能力，又無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，更有甚者生活都不能自理，因此，要重點(diǎn)解決他們的最低生活保障，真正把我國(guó)的惠民政策落到實(shí)處。三是加強(qiáng)監(jiān)督，確保實(shí)施。各級(jí)財(cái)政、民政部門對(duì)上報(bào)的農(nóng)村低保戶要認(rèn)真進(jìn)行核對(duì)，并到村、社實(shí)地調(diào)查和了解情況，采取定期或不定期進(jìn)行抽查，紀(jì)檢、監(jiān)察部門要加大監(jiān)督力度，對(duì)查出有循私舞弊的，必須追究有關(guān)人員的責(zé)任。

第二篇：淺談農(nóng)村低保制度存在的問題及對(duì)策

淺談農(nóng)村低保制度存在的問題及對(duì)策

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是對(duì)持有本縣農(nóng)業(yè)戶口，家庭純收入低于本縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民，實(shí)行差額救助的制度，是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與發(fā)展，其根本目的是保障農(nóng)村困難居民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。2007年，我縣建立起覆蓋全縣140萬(wàn)農(nóng)村居民的最低生活保障制度，縣財(cái)政部門積極協(xié)助有關(guān)部門認(rèn)真做好農(nóng)村低保“三級(jí)核查、三級(jí)評(píng)審、三榜公示”等工作，并對(duì)資金實(shí)行“一卡通”發(fā)放，取得了明顯成效。通過建立農(nóng)村最低生活保障制度，財(cái)政總投入由2007年的1801萬(wàn)元增加到2009年的4871.58萬(wàn)元，享受農(nóng)村最低生活保障待遇的人數(shù)由2007年的47352人增加到2009年的66507人。經(jīng)過近年來(lái)的實(shí)踐與推進(jìn)，農(nóng)村低保工作取得了一定成績(jī)，但也出現(xiàn)了一些問題，直接影響了低保對(duì)象的生產(chǎn)、生活，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，在推進(jìn)低保規(guī)范化建設(shè)中，需要我們不斷探索與完善。

一、農(nóng)村最低生活保障制度存在的主要問題

（一）農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低

按農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)必須保障低保對(duì)象的衣、食、住，適當(dāng)考慮電、燃料、未成年人義務(wù)教育等費(fèi)用及物價(jià)的上漲，我縣農(nóng)村低保對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn)平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元錢，現(xiàn)在我縣市場(chǎng)上面粉價(jià)格是1.3-1.5元/每斤，大米價(jià)格都在2.5元/每斤，加上穿衣等費(fèi)用，低保資金對(duì)失去勞動(dòng)能力的農(nóng)村低保對(duì)象來(lái)說無(wú)異于是杯水車薪，這樣低的保障標(biāo)準(zhǔn)，很難維系一個(gè)農(nóng)村居民的基本生存需求。

（二）保障對(duì)象難界定。

保障對(duì)象即是家庭純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民，目前，各地民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)確定保障資格；但實(shí)際上，這種“農(nóng)民人均純收入”的辦法難以落實(shí)到具體工作當(dāng)中，第一，收入的項(xiàng)目繁多。農(nóng)村居民的家庭收入，除務(wù)工等貨幣收入外，其主要收入組成分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及其他實(shí)物收入。第二，實(shí)物收入評(píng)估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項(xiàng)目品種不同，產(chǎn)值投入及價(jià)格也不一樣，這些收入核算缺乏一種較為合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外，有很多基層工作人員因人情關(guān)系等原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實(shí)，草率估算，隨意填報(bào)，導(dǎo)致了一些不符低保條件的對(duì)象納入了保障；我縣現(xiàn)有140萬(wàn)左右農(nóng)村人口，享受低保的人數(shù)66507人，由于僧多粥少，為了平衡關(guān)系，又受保障經(jīng)費(fèi)的限制，存在著人為的“拆并戶”現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度的退出機(jī)制不健全。

基于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定難度大、低保戶家庭收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)困難、信息化滯后等原因，一些農(nóng)村低保戶人均收入超過了低保標(biāo)準(zhǔn)線后，不能及時(shí)被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，更有些情況是家庭有人口出嫁多年或去世多年依然享受低保，由于農(nóng)村低保制度的含金量日益增多，比如低保戶子女上大學(xué)每年可以申請(qǐng)補(bǔ)助3000元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助針對(duì)低保戶不限病種只要住院報(bào)了新農(nóng)合后剩余資金財(cái)政還可以給予補(bǔ)助，還有其他就業(yè)，住房等方面都有優(yōu)惠，使一部分人形成了“福利依賴“，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

（四）缺乏有效的組織保障。

農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)全新的、長(zhǎng)期的社會(huì)救助制度，涉及人口眾多，需要準(zhǔn)確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動(dòng)情況，接受低保申請(qǐng)和咨詢，進(jìn)行情況核實(shí)與審批，這項(xiàng)工作相當(dāng)繁重，現(xiàn)在基層低保工作人員嚴(yán)重不足，大部分村委會(huì)干部都是半脫產(chǎn)的，他們還有自己的一份責(zé)任田，有些工作程序很難按部就班到位，就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦來(lái)說，大部分只有一兩個(gè)人，他們不但承擔(dān)者大量民政工作，還要積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作，實(shí)際上，農(nóng)村低保村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的調(diào)查、評(píng)議很多只是流于形式。

（五）財(cái)政監(jiān)管難度大

從目前的農(nóng)村低保管理辦法來(lái)看，財(cái)政部門主要側(cè)重于低保資金的撥付、發(fā)放的過程監(jiān)管，對(duì)個(gè)別基層單位未按規(guī)定程序操作的行為難以發(fā)現(xiàn)及有效監(jiān)控，財(cái)政監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮。

二、完善農(nóng)村最低生活保障制度的幾點(diǎn)建議

（一）據(jù)實(shí)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。首先，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級(jí)政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及物價(jià)指數(shù)的變化不斷調(diào)整，給農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)正確的定位，即定位在生命線、溫飽線或發(fā)展線。其次，縣級(jí)民政部門要會(huì)同財(cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等有關(guān)部門，對(duì)農(nóng)村居民基本生活必須消費(fèi)支出或上的農(nóng)民純收入要據(jù)實(shí)進(jìn)行測(cè)算，用市場(chǎng)菜籃法或恩格爾系數(shù)法，測(cè)算出符合我縣實(shí)際的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

（二）合理界定保障對(duì)象。農(nóng)村低保對(duì)象原則上應(yīng)該定位在老、弱、病、殘等缺乏勞動(dòng)能力的農(nóng)村困難居民，對(duì)于有身體健康、勞動(dòng)能力正常且處于勞動(dòng)年齡成員的家庭，原則上不得納入保障。這樣，既可將保障對(duì)象資格確定的復(fù)雜性進(jìn)行了簡(jiǎn)單化，同時(shí)，又促使身體健康、勞動(dòng)能力正常的農(nóng)村困難居民通過自身的努力，開展生產(chǎn)自救，擺脫貧困，消除他們等、靠、要的消極依賴思想。

（三）強(qiáng)化政府責(zé)任體系，提升工作水平。以建立農(nóng)村最低生活保障制度作為構(gòu)建和諧社會(huì)的落腳點(diǎn)。一是確定各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。層層簽訂責(zé)任狀，通過政府統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各部門執(zhí)行政策時(shí)相互協(xié)作。二是建立科學(xué)監(jiān)督體系。建立審計(jì)、財(cái)政、監(jiān)察三位一體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善各部門及財(cái)政內(nèi)部職能科室的監(jiān)督檢查制度。整合監(jiān)督資源，明確監(jiān)管部門及相關(guān)人員的責(zé)任，減少監(jiān)管部門行政不作為，促進(jìn)經(jīng)辦單位改進(jìn)工作方法。三是嚴(yán)格責(zé)任追究制度。對(duì)違反農(nóng)村低保制度的，嚴(yán)格追究部門相關(guān)人員和地方政府的責(zé)任，增加違紀(jì)成本，減少違紀(jì)違法行為的發(fā)生。四要設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的舉報(bào)電話。建立受理舉報(bào)投訴制度，及時(shí)受理群眾的舉報(bào)與投訴；有明確舉報(bào)投訴人的，還要將調(diào)查處理結(jié)果限期反饋給舉報(bào)投訴人。

（四）加強(qiáng)救助機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是在民政局下設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)即社會(huì)救助工作管理局，并根據(jù)業(yè)務(wù)量大小，解決相應(yīng)的編制，配備相應(yīng)的工作人員及必備工作經(jīng)費(fèi)和設(shè)施。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦建設(shè)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小，城鄉(xiāng)低保等救助對(duì)象的人數(shù)多少，配備與工作量相對(duì)應(yīng)的工作人員，解決必要的工作經(jīng)費(fèi)。三是村委會(huì)要建立社會(huì)救助站，落實(shí)專人。四是加強(qiáng)社會(huì)救助。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，鼓勵(lì)和支持企業(yè)、民間組織、個(gè)人對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行幫扶。發(fā)動(dòng)基層黨員、干部獻(xiàn)愛心、開展鄰里互助等活動(dòng)，讓農(nóng)村低保對(duì)象得到社會(huì)的關(guān)愛。五是對(duì)生活不能自理的農(nóng)村低保對(duì)象家庭而言，社會(huì)幫扶難達(dá)到救助效果，可以讓他們到敬老院生活居住，享受五保集中供養(yǎng)待遇。六是保證在農(nóng)村低保對(duì)象生活標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村低保覆蓋面。

第三篇：淺析我國(guó)農(nóng)村低保存在的問題及其對(duì)策

淺析我國(guó)農(nóng)村低保存在的問題及其對(duì)策

發(fā)布日期： 2014-05-11 發(fā)布：

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障制度；現(xiàn)狀；問題；對(duì)策

一、調(diào)查的目的及問卷設(shè)計(jì)

為了確定農(nóng)村居民及村干部對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的了解狀況及低保制度的實(shí)施狀況，筆者于2013年2月對(duì)金峽村三社140戶農(nóng)戶、4位村干部進(jìn)行了問卷調(diào)查，其中對(duì)農(nóng)戶的調(diào)查分為兩種，即低保戶和非低保戶。由于金峽村居民人口多且居住密集，考慮到樣本的集中代表性，筆者僅對(duì)該村的一個(gè)社進(jìn)行了調(diào)查。發(fā)放調(diào)查問卷144份，共收回144份，根據(jù)研究需要，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選，剔除關(guān)鍵數(shù)據(jù)的農(nóng)戶調(diào)查樣本9份，剩余有效問卷135份，其中農(nóng)戶的有效問卷為131份，村干部有效問卷4份。

二、對(duì)金峽村最低生活保障的調(diào)查分析

（一）調(diào)查對(duì)象的基本情況

金峽村屬于甘肅省靖遠(yuǎn)縣平堡鄉(xiāng)，人口總計(jì)4300，享受低保的人有360人，受保比例約為8.37%，關(guān)于低保的標(biāo)準(zhǔn)，保障標(biāo)準(zhǔn)劃分為四個(gè)層次：一類對(duì)象的保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月117元；二類對(duì)象的保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月80元；三類對(duì)象的保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月60元；四類對(duì)象的保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月50元。

在對(duì)農(nóng)戶調(diào)查的131份調(diào)查樣本中，112份為非低保戶，19份為低保戶，低保戶占總樣本數(shù)的14.5%，高于全村低保比例。調(diào)查樣本中，男性戶主為121人，占92.4%，女性戶主為10人，占7.6%，男性戶主比重遠(yuǎn)大于女性。從年齡結(jié)構(gòu)上看，戶主年齡在40―49歲的戶數(shù)為80戶，占61%。從家庭類型來(lái)看，112戶非低保戶中，核心家庭（父母與未婚子女組成的家庭）為73戶，占65.2%，主干家庭（父母與一對(duì)已婚子女組成的家庭）為28戶，聯(lián)合家庭（父母與多對(duì)已婚子女組成的家庭或已婚同輩聯(lián)合組成的家庭）為11戶，占9.8%，在19戶低保戶中，核心家庭為13戶，占68.4%，聯(lián)合家庭為2戶，占10.5%，單身家庭為4戶，占21.1%。從家庭人口數(shù)來(lái)看，在112戶非低保戶中，家庭人口數(shù)在4人以上的為100戶，比例為89.3%；在19戶低保戶中，家庭人口數(shù)在4人以上的有12戶，比例為63.2%，且多數(shù)有老人及高中和高中以上的在讀學(xué)生，家庭人口數(shù)為一人的有4戶，占21.1%。從文化程度上看，在112個(gè)非低保戶總?cè)?00人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19個(gè)低保戶總?cè)?8人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保戶的文化程度相對(duì)偏低。從職業(yè)結(jié)構(gòu)上看，金峽村低保戶大都在家務(wù)農(nóng)或外出打工，學(xué)生群體成為農(nóng)村低保家庭救助的主要對(duì)象，有慢性病、重大疾病的群眾或沒有勞動(dòng)能力的老人也占相當(dāng)一部分。

（二）農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施過程中暴露出的問題

1.低保對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確界定

現(xiàn)階段金峽村確定低保對(duì)象的主要依據(jù)是家庭收入，但是由于農(nóng)村居民家庭收入存在復(fù)雜性、多樣性和不穩(wěn)定等因素，給確定核算家庭收入帶來(lái)了較大困難，也給農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的確定增加了難度。一是農(nóng)村居民家庭收入除了農(nóng)業(yè)收入這一主導(dǎo)性收入外，還有外出打工收入、工資收入（如教師），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租車收入，養(yǎng)老保險(xiǎn)，子女給予等）（如圖1）。家庭收入來(lái)源的多樣化，使得入戶核算居民家庭收入時(shí)面臨較大困難。二是農(nóng)村家庭收入主要以農(nóng)業(yè)收入為主，農(nóng)作物等實(shí)物性收入占了很大比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入等諸多因素，估價(jià)存在較大困難，難以貨幣化。三是農(nóng)作物的收成有較強(qiáng)季節(jié)性，且受環(huán)境因素、自然災(zāi)害、市場(chǎng)因素等影響較大，使得家庭收入具有一定的不穩(wěn)定性。

2.低保覆蓋面窄，未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目的

覆蓋面窄是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村低保制度實(shí)施過程中非常棘手的問題，特別是在一些貧困地區(qū)，由于地方財(cái)政能力有限，應(yīng)保未保的現(xiàn)象比較普遍。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在131個(gè)農(nóng)戶中，有95戶認(rèn)為存在應(yīng)保未保的現(xiàn)象，比例高達(dá)72.5%。根據(jù)調(diào)查粗略估計(jì)，該村低保覆蓋面至少應(yīng)該達(dá)到15%才能實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)，而該村的實(shí)際低保覆蓋面為8.37%，且目前仍然有相當(dāng)一部分生活困難但與達(dá)不到當(dāng)?shù)鼐戎鷹l件的低保邊緣戶，難以成為低保對(duì)象。在本次調(diào)查的112戶非低保戶中，有14戶提出過低保申請(qǐng)，但仍未得到低保，占比為12.5%，有38戶認(rèn)為自己的家庭屬于最低收入家庭，占比為33.9%。這一部分貧困家庭最終成為被低保制度排斥的邊緣家庭，而實(shí)際工作中“低保邊緣戶”問題也最為棘手。農(nóng)村低保覆蓋面太窄，既對(duì)“低保邊緣戶”造成了一定的社會(huì)排斥，又加劇了干群之間、農(nóng)戶之間的矛盾，影響了社會(huì)的公平與穩(wěn)定。

3.農(nóng)村低保退出機(jī)制落實(shí)不到位

低保退出機(jī)制是農(nóng)村低保制度公平性的體現(xiàn)，它有利于提高低保資金的有效利用率，促進(jìn)農(nóng)村低保制度的健康發(fā)展。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保進(jìn)入機(jī)制和資金保障機(jī)制發(fā)展較快，但農(nóng)村低保退出機(jī)制發(fā)展相對(duì)緩慢。金峽村出現(xiàn)了進(jìn)入容易、退出難的問題，福利依賴現(xiàn)象嚴(yán)重。分析調(diào)查問卷可知，在19戶低保家庭中，有17戶僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入或出賣體力勞動(dòng)來(lái)維持生計(jì)，抵御外在風(fēng)險(xiǎn)的能力很弱，而農(nóng)村低保制度“含金量”又不斷增加，外延不斷擴(kuò)大，低保對(duì)象又可享受醫(yī)療、危舊房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困難群體都比較看重低保，不愿意輕易退出。

4.村民對(duì)本地低保政策的了解程度低

在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中提到，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障的情況要進(jìn)行民主公示。但根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民對(duì)當(dāng)?shù)氐捅Ｕ叩牧私獬潭群艿?，?31個(gè)樣本中，有78戶不清楚低保對(duì)象的初審與確定是否進(jìn)行公示，占比為59.5%，超過樣本總數(shù)的一半。在問及農(nóng)戶對(duì)該村低保政策的了解狀況時(shí)，有73戶表示不了解，有50戶表示一知半解，而僅有8戶表示了解（如圖2所示）。由此可知，絕大多數(shù)人都沒有把低保問題上升到民主參與的層面上去看，這使得村委的公示成了一種過場(chǎng)、一種形式，在一定程度上會(huì)降低基層工作者進(jìn)行民主公示的積極性，不利于農(nóng)村低保的有效實(shí)施。

5.低保工作中存在違規(guī)違法行為

由于基層力量薄弱，監(jiān)督機(jī)制不健全以及農(nóng)村低保工作監(jiān)督具有難度等，導(dǎo)致基層工作的粗放化以及人情保、關(guān)系保等違規(guī)違法行為的出現(xiàn)。以金峽村為例，在131戶調(diào)查樣本中，有60戶認(rèn)為在低保家庭的評(píng)審中人情保、關(guān)系保的現(xiàn)象很普遍。在村級(jí)評(píng)議階段，村支書和村主任在低保戶的確定中起著重要作用，群眾對(duì)農(nóng)村低保程序的公平、公正有意見。

三、對(duì)有效實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的對(duì)策建議

（一）科學(xué)核算家庭收入，準(zhǔn)確界定低保對(duì)象

核定家庭收入是確定低保對(duì)象的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能否科學(xué)準(zhǔn)確的核算家庭收入，直接影響到農(nóng)村實(shí)施最低生活保障制度的實(shí)際效果。針對(duì)家庭收入核算中遇到的困難，可引入家計(jì)調(diào)查方式對(duì)家庭收入進(jìn)行分類核算。在家庭固定收入方面，可采取逐項(xiàng)計(jì)算的方式。第一，對(duì)糧食、果木、畜禽等種、養(yǎng)殖收入，在扣除必要的生產(chǎn)成本后，可依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行測(cè)算；第二，對(duì)有固定工作的家庭成員，按實(shí)際工資計(jì)算；第三，對(duì)外出務(wù)工人員，按務(wù)工地最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家計(jì)調(diào)查的方式。這部分收入主要是家庭經(jīng)營(yíng)的偶然性收入，打臨工獲取的報(bào)酬或外出務(wù)工人員的部分隱形收入，子女提供的撫養(yǎng)（贍養(yǎng)）費(fèi)，以及親朋饋贈(zèng)的收入等。家計(jì)調(diào)查要求工作人員入戶調(diào)查，走訪鄰里，細(xì)心觀察，并在民主評(píng)議的基礎(chǔ)上，反復(fù)核查，避免漏保、錯(cuò)?，F(xiàn)象的發(fā)生，維持社會(huì)的公平、公正。

（二）逐步擴(kuò)大覆蓋面，適當(dāng)兼顧對(duì)低保邊緣戶的救助

獲得社會(huì)救助或最低生活保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，最低生活保障制度因而應(yīng)覆蓋所有亟需生活救助的貧困群體，體現(xiàn)全民性。目前我國(guó)農(nóng)村低保覆蓋面不斷擴(kuò)大，但從總體上來(lái)看其“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到。完善農(nóng)村低保制度要逐步擴(kuò)大低保覆蓋面，以確保所有符合救助條件的貧困農(nóng)民均能獲得低保救助，使其分享到社會(huì)改革發(fā)展的成果。而且，隨著低保制度的不斷完善，要適當(dāng)考慮對(duì)低保邊緣戶的救助，以防止低保邊緣戶的生活與低保對(duì)象出現(xiàn)明顯反差，造成社會(huì)不公平。在適當(dāng)?shù)那闆r下，農(nóng)村低保制度可將低保邊緣戶納入其中通盤考慮。

（三）加強(qiáng)低保動(dòng)態(tài)管理，逐步完善退出機(jī)制

低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，必須從完善低保戶收入監(jiān)控體系，建立低保檔案信息系統(tǒng)入手，并依據(jù)低保人員致貧原因進(jìn)行分類管理。管理人員必須在定期審核的基礎(chǔ)上，根據(jù)檔案信息定期或不定期對(duì)低保對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行入戶調(diào)查，對(duì)困難程度緩解，達(dá)到低保線上的人員促使其及時(shí)退出，對(duì)收入發(fā)生變動(dòng)但仍在低保線下的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況或增或減，切實(shí)做到補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)有升有降，享受人員有進(jìn)有退。

低保退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的脫貧輔助措施，保證低保對(duì)象在退出后能維持正常的基本活動(dòng)。第一，幫助低保人員調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加大對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行專項(xiàng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，引導(dǎo)其科技致富。第二，開展多渠道、多形式、多內(nèi)容的職業(yè)技能培訓(xùn)，使低保人員能掌握一技之長(zhǎng)，提高他們?cè)谏鐣?huì)上自謀職業(yè)、自我生存發(fā)展的能力。第三，加大文化扶貧力度，培育農(nóng)民文化自覺的意識(shí)，轉(zhuǎn)變思想觀念，讓他們樹立感恩思想，培育他們樂觀向上、自立自強(qiáng)的精神。

（四）加大宣傳力度，加強(qiáng)思想教育

基層工作人員有義務(wù)向基層民眾宣傳低保政策，讓廣大民眾了解低保政策，保證困難群眾從該政策中獲益。一方面，政府可以通過廣播電視、報(bào)紙雜志、網(wǎng)絡(luò)媒體、街頭標(biāo)語(yǔ)等形式，廣泛宣傳農(nóng)村低保制度的政策規(guī)定。讓困難群眾了解低保申請(qǐng)條件和審批程序，發(fā)揮群眾和社會(huì)的監(jiān)督作用，督促農(nóng)村低保工作公開、透明、規(guī)范操作，最大限度地保護(hù)農(nóng)村貧困居民的基本權(quán)益。另一方面，政府通過總結(jié)和宣傳各地的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，積極動(dòng)員社會(huì)各種力量參與到社會(huì)救助中來(lái)，使農(nóng)村低保在社會(huì)的關(guān)心和支持下健康有序地發(fā)展。

公民參與公共決策可以提高政策的合法性，但一些農(nóng)民素質(zhì)偏低、思想觀念落后，不能有效地參與到低保的建設(shè)與管理中來(lái)。因而，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育與培訓(xùn)，如在村委會(huì)定期開辦講座，向村民介紹與他們利益相關(guān)的政策措施等，增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，讓農(nóng)民參與到低保政策的執(zhí)行中來(lái)，提高政策在村民中的可接受性，保證低保的順利實(shí)施。

（五）設(shè)置獨(dú)立的基層低保工作崗位，實(shí)現(xiàn)工作人員專業(yè)化

低保工作要獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和長(zhǎng)足進(jìn)步，離不開一支專業(yè)化的基層工作隊(duì)伍。加強(qiáng)基層低保

工作人員的專業(yè)化建設(shè)，除了要建立相對(duì)獨(dú)立的基層低保工作崗位之外，還應(yīng)對(duì)崗位的任職資格、工資待遇、保險(xiǎn)福利等加以明確規(guī)范。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)低保管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容要涉及與低保有關(guān)的政策、法規(guī)的學(xué)習(xí)和掌握，還要注重現(xiàn)代化社會(huì)工作理念與方法的培養(yǎng)。

第四篇：農(nóng)村低保存在的問題及對(duì)策

農(nóng)村低保存在的問題及對(duì)策

王傳雄

農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低?！保┦菍?duì)持有本市農(nóng)業(yè)戶口家庭純收入低于本市農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民實(shí)行差額救助的制度，是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與發(fā)展，其根本目的是保障農(nóng)村困難居民的基本生活。農(nóng)村低保制度的建立，較好地保障了農(nóng)村困難居民的基本生活，有力地促進(jìn)了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但是，在農(nóng)村低保制度具體的實(shí)施過程中也存在著一問題，在推進(jìn)農(nóng)村低保規(guī)范化建設(shè)當(dāng)中，需要我們不斷地探索與完善。

一、當(dāng)前農(nóng)村低保存在的主要問題

（一）保障對(duì)象難界定。根據(jù)農(nóng)村低保制度的定義，保障對(duì)象即是家庭純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難居民。目前，各地民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)確定保障資格；但實(shí)際上，這種“農(nóng)民人均純收入”辦法的測(cè)算核定難以落實(shí)在具體工作當(dāng)中，從而很難把好低保對(duì)象入口關(guān)。與城市低保對(duì)象家庭收入測(cè)算核定相比，農(nóng)村居民收入測(cè)算核定顯得更為復(fù)雜。第一，收入的項(xiàng)目繁多。農(nóng)村居民的家庭收入，除務(wù)工等貨幣收入外，其主要的收入的組成部分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以山林等實(shí)物收入。

第二，實(shí)物收入評(píng)估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項(xiàng)目品種不同，產(chǎn)值、投入及價(jià)格也不一樣，這些收入的測(cè)算核定缺乏一種較為合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)。第三，撫（扶）、贍養(yǎng)費(fèi)以及隱形收入更難核定。另外，還有基層工作人員因人情關(guān)系等原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實(shí)，草率估算，隨意填報(bào)，導(dǎo)致了一些不符低保條件的對(duì)象納入了保障；少數(shù)地方為了平衡關(guān)系，但又受保障經(jīng)費(fèi)的限制，存在著人為的“拆戶?！爆F(xiàn)象。

（二）保障標(biāo)準(zhǔn)偏低?，F(xiàn)行的農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。以棗陽(yáng)市為例，大部分鎮(zhèn)的保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每每人每月80元、60元、30元。一方面，這樣低的保障標(biāo)準(zhǔn)，一是很難維系一個(gè)農(nóng)村居民的基本生存需求；二是嚴(yán)重地脫離了實(shí)際，如果農(nóng)村困難居民的家庭收入據(jù)實(shí)核算的話，符合保障條件的對(duì)象恐怕是微乎其微的。另一方面，為了保障農(nóng)村困難居民的基本生活，只能人為地降低農(nóng)村低保對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)收入。這樣，必然會(huì)造成農(nóng)村低保政策上的混亂。

（三）工作程序繁雜。農(nóng)村低保工作程序是參照城市低保工作程序而確定的，實(shí)行的是“三級(jí)調(diào)查、三級(jí)評(píng)議、三榜公示”。和城市低保工作一樣，農(nóng)村低保的工作重心是落在村委會(huì)；與城市低保不同的是，居委會(huì)的工作人員是全脫

產(chǎn)的，而村委會(huì)干部是半脫產(chǎn)的，他們還有自己的份“責(zé)任田”。因此，有些工作程序就難以按部就班到位。

（四）基層工作力量薄弱?；鶎拥捅９ぷ魅藛T的嚴(yán)重不足，影響了農(nóng)村低保工作的正常開展。就目前的鎮(zhèn)民政所來(lái)說，大部分只有一人，他們不但承擔(dān)大量民政工作，還要積極參與鎮(zhèn)中心工作。實(shí)際上，農(nóng)村低保鎮(zhèn)級(jí)的調(diào)查、評(píng)議也只是流于形式。

二、農(nóng)村低保工作的對(duì)策

黨的十七大報(bào)告提出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活?！苯⑥r(nóng)村低保制度，是社會(huì)保障體系的基本組成部分，是社會(huì)保障體系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。公平、公正是開展農(nóng)村低保規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)與核心，也是基層民主政治建設(shè)和依法行政的必然要求。如何解決上述問題？進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度，我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。

（一）合理界定保障對(duì)象。農(nóng)村低保對(duì)象原則上應(yīng)該定位在老、弱、病、殘等缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)村困難居民。對(duì)于有身體健康、勞動(dòng)能力正常且處于勞動(dòng)年齡成員的家庭，原則上不得納入保障。這樣，既可將保障對(duì)象資格確定的復(fù)雜性進(jìn)行了簡(jiǎn)單化，同時(shí)，又促使身體健康、勞動(dòng)能力正常的農(nóng)

村困難居民通過自身的努力，開展生產(chǎn)自救，擺脫貧困，消除他們等、靠、要的消極依賴思想。

（二）細(xì)化家庭收入核定意見。盡可能地細(xì)化家庭收入核定指導(dǎo)意見。縣級(jí)民政部門要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，會(huì)同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、物價(jià)等部門，深入鄉(xiāng)村及市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)收入的項(xiàng)目、產(chǎn)值、投入成本及價(jià)格進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地調(diào)查；同時(shí)“按照扶弱就低”原則，統(tǒng)一家庭收入核定項(xiàng)目、核定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)家庭收入核定的公正與公平。

（三）簡(jiǎn)化工作程序?；谵r(nóng)村干部“半脫產(chǎn)”的實(shí)情，農(nóng)村低保不能照搬城市低保操作程序。應(yīng)該實(shí)行“三查、三評(píng)、一公布”，“三查”即為：村委會(huì)入戶調(diào)查、鎮(zhèn)民政所入戶核查、縣（市、區(qū)）民政部門按照一定的比例進(jìn)行抽查；“三評(píng)”即為村委會(huì)、鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）民政部門三級(jí)評(píng)議；“一公布”即為村委村一榜公布。但是公布的內(nèi)容一定要齊全，并要設(shè)立鎮(zhèn)的舉報(bào)電話。同時(shí)，建立受理舉報(bào)投訴制度，及時(shí)受理受理群眾的舉報(bào)與投訴；有明確舉報(bào)投訴人的，還要將調(diào)查處理結(jié)果限期反饋給舉報(bào)投訴人。

（四）據(jù)實(shí)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級(jí)政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)的變化不斷調(diào)整。首先，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳钏胶徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政的實(shí)際承受能力等實(shí)際情況，給農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)正確的定位，即定位在生命線、溫飽線或發(fā)展線。其次，縣級(jí)民政部門要會(huì)同財(cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等有關(guān)部門，對(duì)農(nóng)村居民基本生活必需消費(fèi)支出或上的農(nóng)民純收入要據(jù)實(shí)進(jìn)行測(cè)算，用市場(chǎng)菜籃法或恩格爾系數(shù)法，測(cè)算出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加強(qiáng)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是在民政部、廳、局下設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)即社會(huì)救助工作管理局，并根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小，解決相應(yīng)的編制，配備相應(yīng)的工作人員及必備工作經(jīng)費(fèi)和設(shè)施。二是加強(qiáng)鎮(zhèn)民政所建設(shè)，要根據(jù)各鎮(zhèn)規(guī)模的大小、城鄉(xiāng)低保等救助對(duì)象的人數(shù)的多少，配備與工作量相對(duì)應(yīng)的工作人員，解決必要的工作經(jīng)費(fèi)。三是村委會(huì)要建立社會(huì)救助站，落實(shí)專人。四是加強(qiáng)社會(huì)救助工作隊(duì)伍建設(shè)?？h級(jí)民政部門要作出培訓(xùn)計(jì)劃，定期對(duì)鎮(zhèn)社會(huì)救助工作人員進(jìn)行政治理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高基層工作人員的政治理論和業(yè)務(wù)水平。五是縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)和村三級(jí)建立完善各項(xiàng)規(guī)章制度，落實(shí)工作責(zé)，實(shí)行責(zé)任追究。

作者單位：湖北省襄陽(yáng)市供銷社“三萬(wàn)”工作組

第五篇：當(dāng)前農(nóng)村低保工作存在的問題及對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村低保工作存在的問題及對(duì)策

來(lái)源：

民政部政策研究中心 時(shí)間：

2008-04-24 09:20

于江 劉健 煙臺(tái)市民政局

農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”）是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與深化，是國(guó)家為保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項(xiàng)制度。自1996年以來(lái)，煙臺(tái)市堅(jiān)持整體規(guī)劃、精心實(shí)施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)步伐,農(nóng)村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截止到2007年底，全市共有農(nóng)村低保對(duì)象76499人，縣均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補(bǔ)助水平46元。近年來(lái)特別是去年以來(lái)，各級(jí)民政部門按照摸清底數(shù)，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)村低保工作取得了明顯成效，但在基層實(shí)際操作中也遇到一些問題。現(xiàn)就當(dāng)前基層農(nóng)村低保工作存在問題及下步對(duì)策建議，作一簡(jiǎn)要闡述。

存在問題

一是保障對(duì)象的界定不規(guī)范。目前，確定農(nóng)村低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)和范圍仍然達(dá)不到規(guī)范化和透明化。誰(shuí)應(yīng)作為低保對(duì)象，誰(shuí)不應(yīng)作為低保對(duì)象？目前各級(jí)民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)計(jì)算，人均純收入低于當(dāng)?shù)卣_定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭和人員應(yīng)列入保障對(duì)象，且重點(diǎn)是無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因?yàn)?zāi)及其他原因致貧人員。但實(shí)際上，這種“農(nóng)民人均純收入”辦法的計(jì)算由于程序復(fù)雜、項(xiàng)目繁多、計(jì)算繁瑣而難以落實(shí)在具體實(shí)施中，從而很難把好低保對(duì)象入口關(guān)。和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收人有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，相關(guān)農(nóng)村社保制度未完全普及。特別是由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未完全普及，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。在審查、審核低保對(duì)象時(shí)，個(gè)別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨(dú)由父母申請(qǐng)農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關(guān)系的原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實(shí)，草率估算，隨意填報(bào)，將不屬于低保對(duì)象的人確定為低保對(duì)象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數(shù)多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報(bào)也不多得罪人。在縣一級(jí)上，可能有的縣市區(qū)為了多爭(zhēng)取上級(jí)撥款而多報(bào)困難人數(shù)，也可能有的縣市區(qū)為了減輕本級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標(biāo)準(zhǔn)的確定仍偏低。目前，煙臺(tái)市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)村居民的平均實(shí)際收入和消費(fèi)水平，市場(chǎng)綜合物價(jià)指數(shù)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況等諸多方面的因素來(lái)確定。測(cè)算的依據(jù)是按保障基本生活的原則進(jìn)行。由于全市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的影響，全市平均保障標(biāo)準(zhǔn)（1138元/人.年）目前看來(lái)還是不算太高，而各縣市區(qū)情況不同也造成了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在較大差別。例如，萊山區(qū)和開發(fā)區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到1400元，低保人員人均月補(bǔ)差分別達(dá)到58元和70元；而棲霞市的農(nóng)村低保只有900元，低保人員人均月補(bǔ)差也僅有33元。由于部分縣市區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，因此實(shí)施范圍相對(duì)較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農(nóng)村低保的貧困農(nóng)民共有76499人，不足全市農(nóng)村居民總數(shù)的3%。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村困難群眾的實(shí)際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達(dá)不到保障基本生活的效果，而每個(gè)月三十幾元的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于當(dāng)前的物價(jià)水平來(lái)說，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實(shí)不到位。低保資金能否很好落實(shí)，直接影響到農(nóng)村低保工作的進(jìn)一步開展。低保預(yù)算資金落實(shí)不及時(shí)，是導(dǎo)致低保金發(fā)放難的直接原因。據(jù)調(diào)研得知，縣級(jí)農(nóng)村低保資金的來(lái)源渠道主要包括上級(jí)下?lián)艿牡捅ＹY金（即省、市兩級(jí)低保補(bǔ)助資金）和縣級(jí)安排的低保預(yù)算資金（目前煙臺(tái)市大部分縣市區(qū)已取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)擔(dān)農(nóng)村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財(cái)政安排的643萬(wàn)元和煙臺(tái)市財(cái)政安排的289萬(wàn)元農(nóng)村低保補(bǔ)助資金已落實(shí)。實(shí)際上，這兩部分補(bǔ)助資金12月份才由省、市兩級(jí)財(cái)政撥給各縣市區(qū)，但是2007年全市縣一級(jí)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃安排農(nóng)村低保專項(xiàng)資金2332萬(wàn)元，至三季度末落實(shí)不到1500萬(wàn)元，缺口仍然很大，導(dǎo)致了有的縣市區(qū)由于資金不到位，沒有按計(jì)劃落實(shí)，特別是新增人員的農(nóng)村低保金遲遲未能發(fā)放，一直拖到年底，等省、市兩級(jí)低保補(bǔ)助資金到位后，才陸續(xù)進(jìn)行發(fā)放。另一方面，低保資金短缺和落實(shí)不及時(shí)也影響了全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保應(yīng)保盡保的目標(biāo)。2007年煙臺(tái)市納入農(nóng)村低保范圍的人數(shù)為7.6萬(wàn)人，如果加上因?yàn)榛即蟛『驮馐茏匀粸?zāi)害而生活窘迫的農(nóng)民，還不止這個(gè)數(shù)字。

四是配套措施的落實(shí)不完善。從目前掌握的情況看，全面建設(shè)農(nóng)村低保制度的配套措施仍不完善，農(nóng)村低保制度在與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度銜接上缺乏協(xié)調(diào)性。最低生活保障主要是解決低保對(duì)象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對(duì)象大病治療、子女教育以及其他不可預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難。因此，需要有關(guān)部門建立和完善與之相關(guān)的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、生產(chǎn)、司法等專項(xiàng)救助制度，以提高農(nóng)村低保工作的整體水平，確保農(nóng)村低保對(duì)象的基本生活。如果這些配套措施不落實(shí)，農(nóng)村低保制度建設(shè)將成“鏡之花，水中月”，全面建設(shè)小康社會(huì)更是空談。唯有配套好各項(xiàng)優(yōu)惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

五是基層工作力量較為薄弱?；鶎拥捅９ぷ魅藛T的嚴(yán)重不足，已影響了工作的開展。目前，煙臺(tái)市納入農(nóng)村低保的困難群眾已有7萬(wàn)多人，到今年將有可能增加到8萬(wàn)人享受農(nóng)村低保，涉及的低保金有4000多萬(wàn)元。這就要求各級(jí)民政部門具體負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作操作和運(yùn)行外，還需要設(shè)立專門的低保工作機(jī)構(gòu)和配備低保工作人員。但目前全市只有部分縣市區(qū)設(shè)立了專門低保科或低保中心，配備了專職工作人員編制?？梢韵胂?，一個(gè)縣市區(qū)少則上千名多則上萬(wàn)名低保對(duì)象，僅家庭收入核查都應(yīng)接不暇，更不用說實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，因此工作處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，為了完成工作，只有采取應(yīng)付的方式，造成了農(nóng)村低保工作不到位。而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)僅設(shè)民政助理1-2人負(fù)責(zé)，而且是兼職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備是根據(jù)傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù)種類和工作量來(lái)安排的。近年來(lái)，就新增加了城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會(huì)救助等主要民政工作。政策性強(qiáng)、對(duì)象多、覆蓋范圍廣的社會(huì)救助全面實(shí)施以后，鄉(xiāng)、村兩級(jí)的民政社會(huì)救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續(xù)加大之勢(shì)，原有力量顯然不能適應(yīng)現(xiàn)有工作需要，嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的進(jìn)一步規(guī)范管理和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?？梢?，給農(nóng)村低保工作配備機(jī)構(gòu)和專職人員已是刻不容緩。

對(duì)策建議

（一）科學(xué)測(cè)算收入、準(zhǔn)確界定低保對(duì)象。農(nóng)村低保制度是保證農(nóng)村貧困群眾基本生活的最后一道防線，而科學(xué)準(zhǔn)確地測(cè)算低保申請(qǐng)人的家庭收入是確定保障對(duì)象及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)，家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費(fèi)等。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)收入類別繁雜，價(jià)格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計(jì)算上，應(yīng)本著宜粗不宜細(xì)的原則，制定一個(gè)科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)（比如農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費(fèi)支出比例等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分類進(jìn)行匡算，但必須計(jì)算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計(jì)算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費(fèi)用，才能計(jì)算出實(shí)際收入。

（二）適時(shí)提高保障標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)農(nóng)村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級(jí)政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)的變化不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣枰怨?。保障?biāo)準(zhǔn)既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財(cái)力又難以承受，也易助長(zhǎng)人的隋性，助長(zhǎng)不勞而獲的思想。所以，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)行科學(xué)化管理，不斷縮小保障水平和農(nóng)村貧困群眾的實(shí)際生活需求之間的差距，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差別。依據(jù)國(guó)際貧困線法（貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為人均純收入的1/3）和恩格爾系數(shù)法（貧困線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為食品支出占人均生活消費(fèi)總支出的1/2），結(jié)合物價(jià)指數(shù)變化，并考慮到各級(jí)財(cái)政的承受能力，建議到十一五末，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1/4。

（三）切實(shí)落實(shí)農(nóng)村低保專項(xiàng)資金和工作經(jīng)費(fèi)。政府最基本的職能之一是為公眾謀福利。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增加，各級(jí)財(cái)政均應(yīng)適時(shí)農(nóng)村低保工作的投入，不斷增加低保資金預(yù)算和工作經(jīng)費(fèi)投入，增長(zhǎng)幅度應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展增幅同步，并可以考慮從福利彩票公益金中安排一定數(shù)額資金作為低保資金或工作經(jīng)費(fèi)。另外，為使低保資金能盡快地落實(shí)到低保對(duì)象手中，建議上級(jí)下?lián)艿娇h級(jí)的低保補(bǔ)助資金的撥付時(shí)間由每年年中或年底調(diào)整到每年年初，到下一年年初再根據(jù)上年實(shí)際發(fā)生額進(jìn)行沖抵。農(nóng)村低保資金在發(fā)放方式上應(yīng)實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，由縣級(jí)財(cái)政部門根據(jù)同級(jí)民政部門提出的發(fā)放名單和金額，以財(cái)政涉農(nóng)資金“一本通”的方式直接發(fā)放到戶。

（四）認(rèn)真落實(shí)與農(nóng)村低保相關(guān)的各項(xiàng)配套政策。農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會(huì)救助體系中基礎(chǔ)性的兜底制度，與農(nóng)村其它專項(xiàng)救助制度相比，在救助對(duì)象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。只有以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，把各項(xiàng)救助制度有機(jī)結(jié)合，才能形成針對(duì)農(nóng)村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構(gòu)建保障農(nóng)村貧困群眾基本生活的安全網(wǎng)。各級(jí)政府在實(shí)施農(nóng)村低保制度的過程中，應(yīng)積極探索構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)救助體系，建立健全對(duì)農(nóng)村困難群眾的長(zhǎng)效幫扶機(jī)制，各有關(guān)部門要對(duì)低保對(duì)象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定有關(guān)優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時(shí)、必要的救助。

（五）盡快設(shè)立低保工作機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員。隨著去年下半年以來(lái)農(nóng)村低保擴(kuò)面工作的深入開展，目前各地農(nóng)村低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)有必要配備相應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)中進(jìn)行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立低保工作站并配備相應(yīng)專職工作人員，具體負(fù)責(zé)低保工作。村（居）委會(huì)可從村（居）干部中派出專門工作人員負(fù)責(zé)相應(yīng)的低保工作。對(duì)于編制落實(shí)困難或暫時(shí)無(wú)法落實(shí)的，可由民政部門內(nèi)部調(diào)劑解決，以保證這項(xiàng)工作的順利開展。