第一篇：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與對策探討

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與對策探討

摘 要：黨的十八大提出全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。目前，在我國許多地方興起的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，作為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，其良好的初衷是把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展納入整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局中通盤籌劃。它適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系和利益格局的重大變化，激發(fā)了農(nóng)村活力，適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀實(shí)際。但是，由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大多處于探索階段，各地在不斷推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，也存在著過于依賴政府推動，更多地強(qiáng)調(diào)外源式發(fā)展，忽略社區(qū)內(nèi)部能力的提升，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象，需要認(rèn)真審視發(fā)展中存在的問題，探索可行的發(fā)展路徑，以促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；農(nóng)村建設(shè)；發(fā)展路徑

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展納入整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局中通盤籌劃。它適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系和利益格局的重大變化，激發(fā)了農(nóng)村活力，對加快實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展、土地集中經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層組織與管理變革、發(fā)展村民自治、提高農(nóng)村生活水平和質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村及整個(gè)社會的融合等發(fā)揮了諸多功能。但是，由于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大多處于探索階段，各地在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，也存在著過于依賴政府推動，更多強(qiáng)調(diào)外源式發(fā)展，忽略社區(qū)內(nèi)部能力的提升，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象。http://本文在梳理分析新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程及問題的基礎(chǔ)上，嘗試探索可行的發(fā)展路徑，以期促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的發(fā)展與評析

新型農(nóng)村社區(qū)是具有一定規(guī)模和良好生產(chǎn)生活環(huán)境、并對周邊區(qū)域具有一定經(jīng)濟(jì)輻射作用的新型社會生活共同體，它發(fā)端于基層，來源于農(nóng)村基層干部群眾的首創(chuàng)。最近幾年來，全國各地積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以此為突破口加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化步伐，旨在造福農(nóng)民、美化環(huán)境、節(jié)約土地、穩(wěn)固農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變農(nóng)村生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式，取得了積極的效果。由于農(nóng)村區(qū)域差異大，經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)不同，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，各地基于自身現(xiàn)實(shí)狀況展開積極探索，根據(jù)其地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、生活習(xí)俗、文化傳統(tǒng)等不同的自然條件和生活習(xí)慣，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，出現(xiàn)了各具特色、各有優(yōu)勢，適合各地不同具體情況的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)類型，大致可歸納整理出以下6種主要模式：

1.城鎮(zhèn)開發(fā)連建模式。此種模式是指政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，政府通過強(qiáng)大的行政力量，構(gòu)筑起自上而下的社區(qū)管理和服務(wù)體制的模式。這種類型一般存在于人口分布相對比較密集的城鎮(zhèn)結(jié)合點(diǎn)，是結(jié)合舊城改造和城區(qū)建設(shè)，運(yùn)用

房地產(chǎn)開發(fā)模式進(jìn)行整村拆遷改造、遷村并點(diǎn)、連片開發(fā)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。這種建設(shè)模式一般出現(xiàn)在靠近省會和直轄市的郊縣，重點(diǎn)突出“城市化”、“社區(qū)化”的發(fā)展理念，采取“政企合作、市場開發(fā)”的運(yùn)作方式，將轄區(qū)內(nèi)的行政村規(guī)劃為幾大新型社區(qū)，由政府投資進(jìn)行社區(qū)內(nèi)外的道路、供排水、電力等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，通過行政化力量實(shí)施社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)，便民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、圖書閱覽室、文體活動室、便民超市等一應(yīng)俱全，集便民服務(wù)、村民自治、文體娛樂于一體。

2.產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)帶動模式。這種模式是對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍內(nèi)的村莊結(jié)合園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。其特點(diǎn)是統(tǒng)籌園區(qū)與“園中村”和園區(qū)近郊村的規(guī)劃，統(tǒng)籌布局園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中建設(shè)住宅小區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民生活條件同步改善的良好局面。這種模式對有效破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益低、農(nóng)村面貌落后、農(nóng)民增收緩慢等“三農(nóng)”難題，加快實(shí)現(xiàn)

農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化等“三化”有積極的作用，同時(shí)有助于解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中“錢從哪里來、人往哪里去、民生怎么辦、糧食怎么?！钡膯栴}。

3.以中心村為圓點(diǎn)多村聯(lián)建模式。這種模式是以中心村為依托，統(tǒng)一組織建設(shè)社區(qū)，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，并將周邊村莊整體拆除復(fù)墾。這種模式的特點(diǎn)是由一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村通過兼并周邊經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村，整合形成一個(gè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)的模式。這種以強(qiáng)帶弱、共同發(fā)展的模式意義重大，它可以使落后的自然村莊實(shí)現(xiàn)跳躍式發(fā)展，有效地通過強(qiáng)村的各種優(yōu)勢資源和自己的發(fā)展創(chuàng)新，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱和動力源，從而超越一般自然村莊，http://成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中心。隸屬河南省濮陽縣慶祖鎮(zhèn)管轄的西辛莊，是全國有名的“全國農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”、“全國精神文明村”、“全國民主法制示范村”。為圓農(nóng)民的“城市夢”，讓農(nóng)民腰板硬起來，西辛莊正籌劃發(fā)揮強(qiáng)村集聚效應(yīng)，聯(lián)合周圍15個(gè)村，組合建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，不僅能整合出2000畝發(fā)展空間，而且可以減少周邊城市的壓力，吸引附近農(nóng)民就業(yè)、生活，產(chǎn)生集聚效應(yīng)。

4.村企共建模式。該模式是指企業(yè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，社區(qū)管理和服務(wù)主要由企業(yè)承擔(dān)，形成以企業(yè)為主體的社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。此類模式是將企業(yè)的發(fā)展與新型農(nóng)村社區(qū)住宅社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，借助企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提供資金支持，強(qiáng)力推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃。其特點(diǎn)是以互惠互利為導(dǎo)向，引導(dǎo)支持各類企業(yè)對相關(guān)村莊進(jìn)行搬遷建設(shè)、整體改造，對騰空的土地及相關(guān)資源進(jìn)行開發(fā)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)擴(kuò)張發(fā)展、村居條件改善的雙贏?？傮w上來看，這類社區(qū)建設(shè)模式充分發(fā)揮了企業(yè)主體的能動作用，企業(yè)成為凝聚社區(qū)成員、共建和諧的推動主體，而政府則成為了社區(qū)建設(shè)的輔助者。

5.移民異地搬遷模式。這類新型農(nóng)村社區(qū)模式主要是動員散落在山區(qū)的各個(gè)居民點(diǎn)，下山到中心鎮(zhèn)集聚，以便于集中人口、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一提供配套基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一提供行政管理

和公共服務(wù)，從而破解決山區(qū)面積較大，人口密度較小，行政村分布零散，難以提供集中的行政管理和公共服務(wù)等方面的難題，以提高規(guī)模效益。特別適用于位置比較偏遠(yuǎn)或者深石山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)、煤礦塌陷區(qū)、礦區(qū)等不宜居住的地方以及扶貧搬遷的村莊。該模式可以解決居住在自然條件惡劣區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民的生存生活和脫貧致富問題，而且為改善和恢復(fù)遷出地生態(tài)環(huán)境打下良好基礎(chǔ)，達(dá)到扶貧與生態(tài)建設(shè)雙重效益。

6.舊村集聚建設(shè)模式。這一模式是指在傳統(tǒng)村莊的基礎(chǔ)上，通過多種形式將城郊村和鎮(zhèn)街駐地村進(jìn)行重新規(guī)劃，將原來居住布局比較分散、基礎(chǔ)設(shè)施比較落后的村莊進(jìn)行拆舊建新，同時(shí)吸納周圍村莊的農(nóng)戶入住。由村集體籌措資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在舊村改造過程中，堅(jiān)持把新型農(nóng)村社區(qū)一體化服務(wù)中心納入村莊整合建設(shè)的整體規(guī)劃，堅(jiān)持把土地集約節(jié)約利用貫穿于村莊整合建設(shè)過程，將村莊整合改造成環(huán)境優(yōu)美、配套完善、功能齊全的新型農(nóng)村社區(qū)，將周邊村莊整體拆除復(fù)墾。

總之，各地在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)踐中，基本形成了能夠符合不同群體要求的、多元化的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制，具有以下共性特征。

第一，建設(shè)主體存在多樣性與差異性。在實(shí)踐中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體具有多樣性與差異性。農(nóng)村社區(qū)公共管理與公共服務(wù)活動的開展，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)體現(xiàn)為政府的強(qiáng)力推動，不過，在一些經(jīng)濟(jì)富裕的地區(qū)，社區(qū)集體企業(yè)已經(jīng)開始承擔(dān)起社區(qū)治理的責(zé)任，政府則處于次要地位。除此之外的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理等，政府的責(zé)任主體地位不明顯，其他經(jīng)濟(jì)社會組織、市場力量的主體地位更為突出，成為具體社區(qū)管理和服務(wù)者。在相對封閉性地區(qū)，有些新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的各類成熟經(jīng)濟(jì)、社會組織已經(jīng)開始承擔(dān)起推動社區(qū)自我管理和服務(wù)的重任；在開放性、流動性較強(qiáng)的地區(qū)，市場及社會力量在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的主體地位顯得尤為突出。

第二，管理運(yùn)行機(jī)制具有靈活多樣化。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，基于各地的現(xiàn)實(shí)差異，農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制也更加富于彈性、靈活，并不具有統(tǒng)一的模式。在新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部自我組織能力較強(qiáng)的地區(qū)，組織化渠道成為新型農(nóng)村社區(qū)公共決策的重要途徑和方式。各類居民通過加入相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會組織，以集體的方式參與社區(qū)重大決策制定，并投身新型社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理。而在內(nèi)部組織相對較弱的地區(qū)，新型社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治機(jī)制則是社區(qū)管理的重要運(yùn)行方式。在社區(qū)自組織力量不發(fā)達(dá)的地區(qū)，行政組織運(yùn)行機(jī)制或通過購買服務(wù)形成的社會化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制更為凸顯。另外，有些地區(qū)，市場主體介入程度較高，市場化運(yùn)作是新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分。

第三，http://建設(shè)內(nèi)容千差萬別因地制宜。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最終目的在于在農(nóng)村構(gòu)建新時(shí)期的新型社會生活共同體，形成具有凝聚力、向心力與歸屬感的新社區(qū)，因此，新型農(nóng)村社區(qū)的意識顯得尤為重要。在實(shí)踐中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)千差萬別，有的新型社區(qū)建設(shè)側(cè)重于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是市場經(jīng)濟(jì)條件下，調(diào)動廣大新型社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)、提高社區(qū)凝聚力的重要動力所在。而經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，新型社區(qū)建設(shè)側(cè)重于社區(qū)文化建設(shè)，豐富廣大農(nóng)民群眾的文化娛樂活動是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容?？傮w上來看，每個(gè)地區(qū)的社區(qū)建設(shè)基本上都是在側(cè)重于某一項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上還兼顧搞其他方面建設(shè)，承載著不同的功能。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的問題與困境

新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，涉及農(nóng)村工作的方方面面。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到、非農(nóng)轉(zhuǎn)移條件具備時(shí)，新型農(nóng)村社區(qū)可以優(yōu)化資源的配置、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高群眾生活水平。但是，社會發(fā)展有著它自身固有的規(guī)律，不以任何外力的意志為轉(zhuǎn)移。新型農(nóng)村社區(qū)畢竟是對幾千年來農(nóng)村存在狀態(tài)的顛覆，毋庸諱言，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也存在著諸多值得關(guān)注的問題。

1.“強(qiáng)制性”濃厚，行政權(quán)力過度干預(yù)問題。居住集中化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)民非農(nóng)化

轉(zhuǎn)移密切相關(guān)，是實(shí)現(xiàn)這些歷史發(fā)展趨勢的重要基礎(chǔ)。因此，新型農(nóng)村社區(qū)需要按照新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化發(fā)展的客觀要求，以現(xiàn)實(shí)的社會發(fā)展作為支撐有序推進(jìn)。但是一些地方為追求政績，不切實(shí)際地盲目推進(jìn)，尤其在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移條件不成熟的地區(qū)，具有顯著的政府自上而下“強(qiáng)制性”和“規(guī)劃性”干預(yù)較嚴(yán)重的問題，一方面造成農(nóng)民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)了解不多、認(rèn)識不足，參與社區(qū)建設(shè)的熱情不高，“等靠要”甚至以此向上“爭資金”“要資金”心態(tài)普遍，另一方面，部分地方政府越疽代苞，一味追求形象或政績，在社區(qū)建設(shè)中忽視農(nóng)民的實(shí)際需要，違背了群眾的意愿和城市化的發(fā)展規(guī)律，造成農(nóng)民“被上樓”怪相，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。

2.農(nóng)民就業(yè)和產(chǎn)業(yè)支撐問題。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)民社區(qū)新生活的可靠物質(zhì)保障?！靶滦娃r(nóng)村社區(qū)”是“殼”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是“核”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的根基在于有扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。一些地區(qū)在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程中，急于求成，不考慮或者少考慮社區(qū)農(nóng)民的就業(yè)和社區(qū)存在的根基，貿(mào)然集中土地，切斷農(nóng)民的最后退路。目前，農(nóng)民耕種土地雖然收益不高甚至賠本，但這畢竟是農(nóng)民最后的退路，也是各種社會矛盾最后的緩沖，如果貿(mào)然斷去這一最后的退路，處置不善，后果不堪設(shè)想。

3.公共設(shè)施缺失和村民自治問題。新型農(nóng)村社區(qū)不應(yīng)當(dāng)只是形式上的變換，而應(yīng)該是真正的居民組織與管理形式的變革。要發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，與城市社區(qū)相銜接，需要解決一系列體制與管理問題，特別是涉及到土地制度、集體資產(chǎn)的改制、城鄉(xiāng)管理體制的統(tǒng)一等。但是，目前多數(shù)并居后的新型農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)主要靠自身投資或地方投入，投入明顯不足。受困于地方財(cái)政條件，城鄉(xiāng)公共設(shè)施的資金投入差距較大。實(shí)際上受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，新型農(nóng)村社區(qū)還沒有建立起跟城鎮(zhèn)市民同樣的各項(xiàng)社會福利和保障制度，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠，因此發(fā)展空間和整體水平的提升有很大局限。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新形勢下深化村民自治的一個(gè)重大措施，政府和村兩委要讓農(nóng)民全過程參與新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃的醞

釀、討論、審核和實(shí)施，引導(dǎo)農(nóng)民自主建設(shè)、自主理財(cái)、自主管理，但各地在這方面存在著明顯的不足，嚴(yán)重忽視了村民的民主權(quán)益。

三、新型農(nóng)村社區(qū)未來的發(fā)展對策探討

為使新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行，建議在實(shí)踐中注意把握以下幾點(diǎn)。

1.把握基本原則，保護(hù)農(nóng)民利益。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是加快城鄉(xiāng)一體化步伐的實(shí)踐探索。在這一探索實(shí)踐中，要本著有所為、有所不為，少說多做、務(wù)實(shí)重干的精神，堅(jiān)持以人為本的原則，尊重基層干部群眾實(shí)踐創(chuàng)造，充分調(diào)動基層和各方的積極性，積極穩(wěn)妥開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城市化過程中資源空間重組的過程，由于涉及到土地這一生存和發(fā)展的基本保障，農(nóng)民自然強(qiáng)烈關(guān)注自身在這一進(jìn)程中的利益得失。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，本著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，一切從符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，符合農(nóng)民群眾的利益和愿望出發(fā)，所有的政策都要著力于維護(hù)和保障人民群眾的利益，讓老百姓在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程當(dāng)中真正改善生活條件、居住條件，真正得到實(shí)惠，享受到更多建設(shè)發(fā)展的成果。

2.擴(kuò)大財(cái)政投入，保障公共服務(wù)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)、長期、復(fù)雜的工程，其基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共服務(wù)設(shè)施，都需要政府投入、財(cái)政支持。因此，各級政府要建立科學(xué)完善的財(cái)政保障機(jī)制，高度重視、周密部署強(qiáng)化措施，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作提供堅(jiān)實(shí)的、持續(xù)的財(cái)政保障，確保新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能夠在強(qiáng)有力的財(cái)政保障下穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，要加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合力度，管好用好涉農(nóng)資金，完善整合機(jī)制，將新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)校舍改造，農(nóng)村危房改造和科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、司法等涉及農(nóng)村社區(qū)服務(wù)建設(shè)的各類資金納入整合范圍，使其起到“四兩撥千斤”的作用。要努力提高公共服務(wù)水平，通過完善相應(yīng)政策法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的規(guī)范化與系統(tǒng)化，建立健全長效機(jī)制，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的考核和獎懲機(jī)制等。

3.加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集約經(jīng)營。土地是農(nóng)村各種利益關(guān)系的集合體，土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上

是農(nóng)村各階層的利益再分配。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，從政策的層面來看，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿，加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，要從集約用地出發(fā)，在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)過程中，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，及時(shí)建立土地流轉(zhuǎn)檔案，對土地續(xù)包、土地流轉(zhuǎn)面積分戶設(shè)立清冊，涉及田塊、面積變動和流轉(zhuǎn)的做好變更登記，并通過法律手段和管理體制的改革，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置與資源的集約利用。

4.加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就近就業(yè)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要使他們能就地就近非農(nóng)就業(yè)，就地就近發(fā)展集約農(nóng)業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使之具有強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。要根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，圍繞城鎮(zhèn)市場需要發(fā)展服務(wù)性勞動密集型產(chǎn)業(yè)，面向城鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，堅(jiān)持集約發(fā)展、集中發(fā)展、規(guī)模發(fā)展、特色發(fā)展、綠色發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，確保在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中做到就業(yè)優(yōu)先。產(chǎn)業(yè)和就業(yè)既是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的前提，也是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。要堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃，充分利用居住方式變化對生產(chǎn)方式形成的倒逼機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、機(jī)械化耕作、現(xiàn)代化管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，讓社區(qū)居民搬得進(jìn)、住得穩(wěn)、能致富。

5.加強(qiáng)管理創(chuàng)新，促進(jìn)社區(qū)和諧。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅帶來農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的巨大變化，也帶來基層社會管理的新變化。這就要求社區(qū)管理者及居民突破原來村落的固有界限，關(guān)注整個(gè)社區(qū)的發(fā)展事務(wù)的理念。同時(shí)，隨著居民生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的精神與生活需求也日趨多樣化，所以應(yīng)重視建立多樣化的社區(qū)文化建設(shè)，通過社區(qū)文化建設(shè)重建農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同。要創(chuàng)新社會管理方式，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)，妥善處理新社區(qū)管理組織與原村級組織的關(guān)系，組建新的社區(qū)黨組織和居委會，逐步實(shí)現(xiàn)村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變，不斷提高社區(qū)管理和公共服務(wù)水平，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)和諧建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1]陳百明.農(nóng)村社區(qū)更新理念、模式及其立法[J].自然資源學(xué)報(bào)，2000，（4）.[2]徐勇.在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)[J].江漢論壇，2007，（4）.[3]藍(lán)宇蘊(yùn).都市村社共同體：有關(guān)農(nóng)民城市化組織方式與生活方式的個(gè)案研究[J].中國社會科學(xué)，2005，（3）.[4]孫久文等.走向2020年的我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略[J].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.[5]喻新安等主編.新型農(nóng)村社區(qū)論[M]，北京：人民出版社，2012.

第二篇：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題與對策分析

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題與對策分析

余甘鳳

巢湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院，安徽 巢湖 238000

摘要：當(dāng)前, 農(nóng)村社會處于轉(zhuǎn)型期, 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已成為構(gòu)建社會主義新農(nóng)村、建設(shè)和諧社會戰(zhàn)略任務(wù)的重要途徑。打破城鄉(xiāng)二元管理體制, 構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)一體化管理體制已是時(shí)代的要求, 以農(nóng)村社區(qū)重建為平臺,政府必須改革農(nóng)村社區(qū)管理體制, 優(yōu)化農(nóng)村社會管理, 才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民提高生活水平和實(shí)現(xiàn)社會和諧的目標(biāo),在治理理論與實(shí)踐的指導(dǎo)下, 建設(shè)多元主體合作治理機(jī)制有其可行性和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；社區(qū)管理體制；體制改革

農(nóng)村社區(qū)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要載體和平臺，將傳統(tǒng)的村莊建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾罗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有利于激活農(nóng)村活力、推動農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是新時(shí)期解決我國城鄉(xiāng)二元體制、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一條重要途徑，對國家政治穩(wěn)定和社會發(fā)展具有重要意義。由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理在全國范圍內(nèi)處于實(shí)踐與探索階段，還存在很多需要提高和完善的地方。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是指在村黨支部和村委會的領(lǐng)導(dǎo)下，在農(nóng)村建立社區(qū)組織，開展社區(qū)公益事業(yè)服務(wù)，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生，繁榮社區(qū)文體活動，美化社區(qū)環(huán)境，調(diào)解社區(qū)民間糾紛，倡導(dǎo)社區(qū)互助精神，樹立社區(qū)良好社會風(fēng)氣，建立良好的人際關(guān)系，把農(nóng)村建設(shè)成為管理民主、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的新農(nóng)村。[1]統(tǒng)籌城發(fā)展背景下，村民自治的宏觀環(huán)境發(fā)生了變化，而農(nóng)村微觀管理和組織體制建設(shè)出現(xiàn)滯后，因此創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制勢在必行。可以說，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)管理體制，將是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革[2]。目前從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來看，人們對農(nóng)村社區(qū)的定位大多是行政村、自然村、村民小組或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)。另外還有把農(nóng)村社區(qū)定位為幾個(gè)自然村或行政村的重新組合。但隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理的不斷深入發(fā)展，加上農(nóng)村社區(qū)管理還是一個(gè)新生事物，全國絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)都在探索適合新形勢下的農(nóng)村社區(qū)管理體制，在農(nóng)村社區(qū)事務(wù)管理方面也還存在許多亟待提高的地方。

(一)農(nóng)村社區(qū)管理思想觀念和管理理念落后

從農(nóng)村改革發(fā)展30 多年來的情況來看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理、社區(qū)建設(shè)管理方面做了大量的工作，并取得了明顯成效，廣大農(nóng)村社區(qū)干部的管理水平和自身素質(zhì)都有了較大提高，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。但是，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的不斷深入和農(nóng)村社區(qū)組織的不斷擴(kuò)大，與國家實(shí)施的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的要求相比，在我國許多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些社區(qū)管理組織、管理人員的觀念仍然比較落后，管理人員的工作能力、文化素質(zhì)、法制觀念、服務(wù)意識普遍不高;管理人員的思想觀念仍然受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，仍然沿用傳統(tǒng)的行政管理模式，在社區(qū)管理中偏重對上級行政部門負(fù)責(zé)，忽視對社區(qū)公共事務(wù)的管理和服務(wù)。

(二)農(nóng)村社區(qū)管理體制滯后

我國農(nóng)村還沒有形成適合多元化需求的多元化主體結(jié)構(gòu)，正在建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)，雖然農(nóng)村社區(qū)的管理組織基本建立起來，其組織架構(gòu)主要包括社區(qū)黨組織、社區(qū)村委會、村民小組以及專業(yè)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織。從運(yùn)作的實(shí)踐來看，目前的組織架構(gòu)只是一種形式上的，其實(shí)質(zhì)開展工作還存在諸多的問題，這主要是基于目前農(nóng)村社區(qū)正在建設(shè)的現(xiàn)狀有關(guān)，雖然已經(jīng)建立了社區(qū)組織完善了制度，但目前組成社區(qū)的原村莊還處于隔離狀態(tài)，還沒有實(shí)現(xiàn)功能的融合和社區(qū)意識的認(rèn)同;農(nóng)村社區(qū)管理仍然以村民自治為核心，農(nóng)村社區(qū)管理民主化、制度化方面進(jìn)展緩慢，也存在著農(nóng)民參與公共事務(wù)管理尚不普遍、參與渠道不夠通暢等問題。

(三)管理機(jī)制不科學(xué)

由于目前我國農(nóng)村社區(qū)管理資源還主要依托上級政府的投資，社會資源的有效投入很少;我國的社會自治和社會建設(shè)還很緩慢，“政社不分”現(xiàn)象在農(nóng)村社區(qū)管理中顯得更加突出。很多應(yīng)該是上級政府職能部門該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，都轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村社區(qū)管理干部的身上，表面上我國在農(nóng)村社區(qū)實(shí)行自治管理，實(shí)際運(yùn)行中農(nóng)村社區(qū)表現(xiàn)出了明顯的行政色彩，“政社不分”和“黨政不分”的現(xiàn)象仍普遍存在。在民主決策管理方面，社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織的職責(zé)，仍然分不清楚，從某種意義上講，社區(qū)黨組織成為實(shí)際意義上的管理主體，除了負(fù)責(zé)黨的組織、制度和思想建設(shè)外，對社區(qū)自治事務(wù)也實(shí)施具體的管理，村民自治背景下的黨支部與村委會的矛盾依然存在。在社區(qū)自治方面，社區(qū)自治活動理應(yīng)由居民委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，且重要事情必須經(jīng)由居民委員會討論決定，但實(shí)際工作中個(gè)人因素往往決定一切，群眾自治熱情不高，有的根本不能代表社區(qū)居民的利

益。［3］

(四)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系不健全

城市居民通過城市社區(qū)享受到了社會保障、社會救助、文化教育、衛(wèi)生保健、綜治警務(wù)等公共服務(wù)、社區(qū)志愿互助服務(wù)和市場化的便民利民生活服務(wù)和物業(yè)管理服務(wù)。但農(nóng)村社區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)缺位較多，服務(wù)規(guī)模小且分散、單一，服務(wù)水平不高。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)和供給方式不合理、服務(wù)載體缺乏，政府在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)上“缺位、越位”現(xiàn)象并存，一些地方政府將本該承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)嫁給村兩委或村集體經(jīng)濟(jì)組織，或者承擔(dān)本應(yīng)由各類市場主體和社會組織可以承擔(dān)的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)職能。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的建議

（一）統(tǒng)一認(rèn)識 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和深化村民自治的一件大事擺上重要位置，強(qiáng)調(diào)“以提高農(nóng)村公共服務(wù)能力為著力點(diǎn)，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保、社會管理一體化”。要求從實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，認(rèn)真做好實(shí)驗(yàn)工作 ,總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，逐步推進(jìn)，確保實(shí)驗(yàn)工作取得成效；在認(rèn)真調(diào)查研究，全面分析情況的基礎(chǔ)上，制定下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、原則和任務(wù)。積極擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,分別以市委、市政府或城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組名義出臺了加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)文件，召開了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作專題會議，成立了由市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)任組長、市直20多個(gè)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了辦事機(jī)構(gòu)，明確了責(zé)任分工，初步形成了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合的領(lǐng)導(dǎo)體制。

（二）因地制宜 積極探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式

各地在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)行大膽探索，初步摸索出適合本地特點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。一是“多村一社區(qū)”模式。在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，按照地域相近、規(guī)模適度、服務(wù)半徑一般掌握在2公里、涵蓋5個(gè)左右村、1000戶到2000戶的基本原則，合理確定社區(qū)服務(wù)范圍。從中選擇相對居中、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人口多、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇褰ㄔO(shè)農(nóng)村社區(qū)

服務(wù)中心，為社區(qū)范圍內(nèi)各村提供服務(wù)。二是“村莊合并社區(qū)”模式。過去一些自然村落中各建制村之間，村村相鄰，但村與村之間互不溝通，在道路、水渠建設(shè)等生產(chǎn)方面互不協(xié)調(diào)，造成生產(chǎn)成本增加，甚至經(jīng)常由于種種原因?qū)е录m紛，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。針對這種情況，借農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)之際，通過法定程序，實(shí)施了村莊合并建社區(qū)。三是“一村一社區(qū)”模式。在一些經(jīng)濟(jì)狀況比較好、人口比較多的村，以現(xiàn)有建制村為基礎(chǔ)，一個(gè)建制村建立一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心。四是四是“企業(yè)社區(qū)”模式。具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)集團(tuán)，立足于自身發(fā)展需要，在轉(zhuǎn)化附近村民為企業(yè)職工，村民責(zé)任田流轉(zhuǎn)給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，整合村莊宅基地，由企業(yè)出資建房，群眾低價(jià)入住，置換出的土地由投資企業(yè)優(yōu)先使用的同時(shí)，建設(shè)服務(wù)企業(yè)職工和社區(qū)居民的企業(yè)社區(qū)。既解決了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需資金的問題，也緩解了企業(yè)用地緊張的問題，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)發(fā)展與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的互利共贏。[4]

（三）增加資金投入 強(qiáng)化設(shè)施建設(shè)

在實(shí)驗(yàn)中積極尋求和爭取資金來源，初步形成了以財(cái)政投入為主、駐區(qū)單位自愿幫扶為輔、社會捐助為補(bǔ)充的多元化投入機(jī)制。把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮、重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜的原則，大幅度提高財(cái)政支出中對農(nóng)村投入的比重，大幅度提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入占農(nóng)村投入的比重，初步形成政府財(cái)政對農(nóng)村社區(qū)投入的持續(xù)增長機(jī)制。把建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心放在突出位置，積極改善社區(qū)辦公和服務(wù)條件，建起了集辦公室、警務(wù)室、圖書室、文化室、居民學(xué)校、文化健身廣場為一體的，設(shè)施比較完備、功能比較齊全、服務(wù)質(zhì)量較高的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。通過派、選、聘、考等途徑，不斷加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，滿足了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的需要；初步解決了農(nóng)村社區(qū)“有人辦事”、“有錢辦事”、“有地方辦事”的問題。同時(shí)，注重抓好村莊綜合整治，搞好農(nóng)村道路、水電、通訊和污水、垃圾處理等基本生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，凈化、綠化、美化社區(qū)環(huán)境。

（四）突出服務(wù) 以政府公共服務(wù)帶動社區(qū)服務(wù)發(fā)展

堅(jiān)持政府公共服務(wù)、市場化服務(wù)與村民自我服務(wù)相結(jié)合，從農(nóng)民群眾現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，建立完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。各地大力推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)

村延伸，拓展服務(wù)領(lǐng)域，改進(jìn)服務(wù)方式，探索建立引導(dǎo)社會救助、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會治安、科技教育、文化體育、勞動保障、法律服務(wù)等公共服務(wù)進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的機(jī)制，促進(jìn)政府公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。積極為農(nóng)民提供醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)指導(dǎo)、文化教育、社會保障、社會救助等公共服務(wù)和技術(shù)技能培訓(xùn)、科技信息咨詢等“一站式”服務(wù)。同時(shí)，從解決農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)問題入手，以社區(qū)服務(wù)中心或服務(wù)站為基礎(chǔ)，以志愿服務(wù)活動為載體，組織動員村民和社會各方面力量參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)活動。[5]

三、結(jié)語 加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)了基礎(chǔ)工作，為實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸創(chuàng)造了條件；加強(qiáng)了服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)了公共服務(wù)覆蓋農(nóng)村社區(qū)；加強(qiáng)了民主政治建設(shè)，保障了農(nóng)民群眾的民主權(quán)利；促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性和主動性，從而促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事業(yè)全面進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：當(dāng)前我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)中存在的問題與對策

合作醫(yī)療制度是中國乃至世界的一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉，被聯(lián)合國認(rèn)為是發(fā)展中國家解決缺醫(yī)少藥的唯一典范。但是舊的合作醫(yī)療制度隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人民生活水平的提高?熏越來越不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活的需要。從1993年黨的十四屆三中全會，到黨的十七大，黨中央、國務(wù)院非常重視合作醫(yī)療體系特別是農(nóng)村醫(yī)療制度的建設(shè)問題?熏因此，建立和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下新型的農(nóng)村合作醫(yī)療制度已刻不容緩。

一、農(nóng)村合作醫(yī)療制度的演變歷程

傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療是由農(nóng)民群眾自發(fā)組織起來的，具有互助共濟(jì)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)。它的發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽（抗日戰(zhàn)爭時(shí)期—1955年）、探索（1955—1966年）、發(fā)展（1966—1980年）、衰落（80年代）、重建（90年代）和新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)這6個(gè)時(shí)期。

1938年，陜甘寧邊區(qū)因傷寒等疾病流行，政府應(yīng)群眾要求，建立了由大眾合作社和保健藥社投資并吸收團(tuán)體和私人股金的醫(yī)療合作社，這一時(shí)期的合作社屬于民辦公助的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。1956年，全國人大一屆三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中規(guī)定，合作社對于因公負(fù)傷或因公致病的社員要負(fù)責(zé)醫(yī)療，并且要酌量給以勞動日作為補(bǔ)助，從而正式賦予集體介入農(nóng)村社會成員疾病醫(yī)療的責(zé)任。從此，合作醫(yī)療便成為我國政府在農(nóng)村實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生工作的一項(xiàng)基本制度。1966年，毛澤東同志發(fā)表了“合作醫(yī)療好”的指示，使農(nóng)村合作醫(yī)療迅速發(fā)展并大面積普及。20世紀(jì)80年代中后期，農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，集體經(jīng)濟(jì)組織力量日漸薄弱，再加上政府沒有及時(shí)給予引導(dǎo)和支持，合作醫(yī)療迅速走向衰落。1989年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村合作醫(yī)療的行政村僅占全國的4．8％。20世紀(jì)90年代，黨中央和國務(wù)院再次肯定農(nóng)村合作醫(yī)療，提出“穩(wěn)步推行合作醫(yī)療保健制度”，并采取了一定的措施。到1９97年農(nóng)村合作醫(yī)療有了一定程度的恢復(fù)，覆蓋率占全國行政村的17％，農(nóng)村居民參加合作醫(yī)療的比率為9．6％。2002年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出了“逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，并確定了“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民”的目標(biāo)。

二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度的比較

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。它是我國21世紀(jì)初進(jìn)行試點(diǎn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，相對傳統(tǒng)的合作醫(yī)療，被稱之為“新型”農(nóng)村合作醫(yī)療，目前已經(jīng)在全國30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的310個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不是對原有合作醫(yī)療模式的簡單重復(fù)，而是各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和當(dāng)?shù)鼐唧w情況，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行再創(chuàng)造，使之更加完善，更加適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民對醫(yī)療保障的需求。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與傳統(tǒng)合作醫(yī)療制度相比較，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在?押

第一，合作醫(yī)療資金來源以政府出資為主。試點(diǎn)初期，每個(gè)參加合作醫(yī)療的農(nóng)民出資10元，再由中央和地方財(cái)政為其出資20元。從2006年起，每個(gè)參加合作醫(yī)療的農(nóng)民出資額不變，仍為10元，中央和地方財(cái)政出資增加到40元，這樣每個(gè)農(nóng)民的籌資額增加到50元。第二，采取由農(nóng)戶自由選擇到不同定點(diǎn)醫(yī)院就診的方法，打破了一些地方醫(yī)療單位的壟斷經(jīng)營，通過農(nóng)民的選擇促進(jìn)了醫(yī)院改進(jìn)醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度。第三，實(shí)行合作醫(yī)療與醫(yī)療救助相結(jié)合的辦法，既保證了醫(yī)療救助工作的落實(shí)，又?jǐn)U大了貧困農(nóng)民參加合作醫(yī)療，享受醫(yī)療共濟(jì)的機(jī)會。第四，各地在試點(diǎn)中，探索制定了適合當(dāng)?shù)厍闆r的“起付線”、“封頂線”、“個(gè)人賬戶”等基本可行的醫(yī)療補(bǔ)貼報(bào)銷制度，既保證了大病統(tǒng)籌，又照顧到擴(kuò)大受益面。第五，合作醫(yī)療資金在縣級以上政府部門的監(jiān)督下，采取管辦分離、封閉運(yùn)行、計(jì)算機(jī)管理、公開透明等辦法，有利于防止挪用、套取、侵占合作醫(yī)療資金的傾向。

三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度存在的問題

（一）制度設(shè)計(jì)存在缺陷

一項(xiàng)政策若讓所有參合的農(nóng)民都能受益，農(nóng)民才可能繼續(xù)支持這項(xiàng)工作，才能繼續(xù)參保。但如果說參加了合作醫(yī)療，三年五年都不能受益，農(nóng)民可能就沒有什么積極性。從制度設(shè)計(jì)來看?熏新農(nóng)合制度設(shè)計(jì)者認(rèn)為農(nóng)村最大的問題是因大病致貧?熏因而把預(yù)防保健、醫(yī)療、小病和大病全切開?熏只立足于大病保險(xiǎn)。在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，真正影響農(nóng)民整體健康水平的是諸如糖尿病、心腦血管病等這類慢性疾病，但在病種范圍制度設(shè)計(jì)中卻少了影響農(nóng)民最多的常見病和多發(fā)病，從而導(dǎo)致農(nóng)民的實(shí)際受益面只能是少數(shù)發(fā)生大病的小部分群體。

（二）農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平滯后

根據(jù)《意見》的規(guī)定，新型合作醫(yī)療是定點(diǎn)醫(yī)院看病，對于社會盈利性醫(yī)院，就意味著定點(diǎn)醫(yī)院將會對農(nóng)村醫(yī)療市場形成壟斷。而事實(shí)也確實(shí)如此，在試點(diǎn)的調(diào)查中表明，農(nóng)民的就醫(yī)渠道受到限制，只有到規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診才能得到報(bào)銷。沒有了競爭，醫(yī)療市場的服務(wù)得不到提高，醫(yī)療價(jià)格得不到調(diào)整，而這有可能會大大降低新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度成功的概率。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然引導(dǎo)農(nóng)民小病小治，大病大治，但有些農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)療水平跟不上新制度，使新型農(nóng)村合作醫(yī)療無法開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的手術(shù)，起付線低，報(bào)銷比例高，在縣里和市里醫(yī)院做手術(shù)，起付線高，報(bào)銷比例低。但現(xiàn)在的問題是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院幾乎處于半癱瘓狀況，房屋簡陋，設(shè)備陳舊落后且超期服役。同時(shí)，醫(yī)護(hù)人員工資少待遇低，越差的地方越?jīng)]人去，越?jīng)]人去，越?jīng)]病人，最終導(dǎo)致惡性循環(huán)。

（三）參保人員存在逆向選擇傾向

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在實(shí)施過程中，由于要貫徹自愿性原則，它所面臨的最大問題就是參保人員存在逆向選擇問題。很顯然，老、弱、病、殘者自然都愿意參加合作醫(yī)療，因?yàn)樗麄兪芤娴膸茁矢?。但是，他們收入通常較低，繳費(fèi)能力有限。年輕健康者收入較高，支付能力強(qiáng)，但是其受益可能性較低，因而參加意愿低。任其自由選擇的結(jié)果必然是大量健康者不愿意參加，而參加者多為體弱多病者，甚至在實(shí)際中還出現(xiàn)“許多家庭只為家庭中的年老體弱者支付參加合作醫(yī)療的資金”。而作為理性人，農(nóng)民最關(guān)心的是能否從新型農(nóng)村合作醫(yī)療中受益，最關(guān)心以大病為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策能否給自己帶來實(shí)惠。

四、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建議

十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系千家萬戶幸福。要堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，堅(jiān)持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點(diǎn)，強(qiáng)化政府責(zé)任和投入、鼓勵社會參與，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

（一）建立以常見病和多發(fā)病為主的補(bǔ)償機(jī)制

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宗旨是解決農(nóng)民因患大病致貧的危機(jī)，但是這個(gè)宗旨遭到了很多學(xué)者的質(zhì)疑，因?yàn)楝F(xiàn)在的很多大病動輒花費(fèi)幾萬元或幾十萬元，過分追求大病補(bǔ)助超過了新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金的實(shí)際補(bǔ)償能力。這不但不能解決問題，反而可能因?yàn)槭芤婷孢^小而流失其他農(nóng)民參加，所以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度宗旨的準(zhǔn)確定位應(yīng)是，“為廣大參合農(nóng)民提供廣覆蓋的、經(jīng)常性的、最基本的醫(yī)療保障，緩解因病對農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”。甚至更現(xiàn)實(shí)的說，能先解決多少問題就解決多少（至于花費(fèi)很多的大病，應(yīng)由醫(yī)療救助等相關(guān)措施來共同解決）。這樣，改革新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的補(bǔ)償取向就應(yīng)該以常見病和多發(fā)病為主，提高常見病和多發(fā)病的補(bǔ)助比率，擴(kuò)大受益面。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為補(bǔ)助資金的封頂線以農(nóng)民人均純收入的3～5倍為宜，這樣才能達(dá)到收益面和受益強(qiáng)度的大體均衡，得到大部分農(nóng)民的長期支持。

（二）深化農(nóng)村醫(yī)療體制改革

十七大報(bào)告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，深化公立醫(yī)院改革。建立國家基本藥物制度，保證群眾基本用藥。”若要使農(nóng)民享受到服務(wù)質(zhì)量好、服務(wù)價(jià)格低廉的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，就要有一個(gè)與之相適應(yīng)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。這就要求在藥品流通、醫(yī)務(wù)人員管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面作出相應(yīng)改革，這才給新型農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

1．改革藥品流通渠道

為了保證農(nóng)民得到安全、廉價(jià)的藥品，可以實(shí)行藥品集中招標(biāo)采購，一方面，既保證了藥品的安全、有效，又降低了藥品價(jià)格，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療看得起病吃得起藥；另一方面，加強(qiáng)了農(nóng)村藥品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鼓勵藥品連鎖企業(yè)向農(nóng)村發(fā)展和延伸，對鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和藥店實(shí)行集中配送，不收管理費(fèi)。這樣既減少了購銷環(huán)節(jié)，又防止了偽劣藥品流入農(nóng)村，確保了農(nóng)民的用藥安全。當(dāng)然，政府也要制定鼓勵政策，支持藥品生產(chǎn)、銷售企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)低成本、低價(jià)格、療效確定的基本藥物。要指定新型農(nóng)村合作醫(yī)療基本藥物目錄，實(shí)行藥品價(jià)格公示，加大農(nóng)民群眾的監(jiān)督力度。

2．加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員管理

由于我國農(nóng)村具有高素質(zhì)的醫(yī)療技術(shù)人才嚴(yán)重短缺，因此，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員整體素質(zhì)是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革的主要任務(wù)之一。具體可以采取以下措施?押改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才的工作、生活條件，對長期從事基層醫(yī)療衛(wèi)生工作的醫(yī)療技術(shù)人員的工資待遇和職稱晉升給予政策傾斜；鼓勵衛(wèi)生技術(shù)人才面向基層，面向農(nóng)村，吸引大、中專畢業(yè)生到農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就業(yè)，對志愿到農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)工作的畢業(yè)生，采取提前定級和提高工資標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠政策；建立城市衛(wèi)生技術(shù)人員向農(nóng)村流動的激勵機(jī)制，把下派人員的工作業(yè)績作為任用考核、職稱評定和工資待遇調(diào)整的一項(xiàng)重要依據(jù)；加強(qiáng)在職人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，以政府提供經(jīng)費(fèi)為主，鼓勵在職醫(yī)療衛(wèi)生人員參加醫(yī)學(xué)專業(yè)的學(xué)歷教育。為調(diào)動農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員學(xué)習(xí)深造的積極性，可以把學(xué)習(xí)成果作為聘任、職務(wù)晉升和職業(yè)注冊的必要條件。

3．強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管

新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)后，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是頭等大事，因?yàn)獒t(yī)療機(jī)構(gòu)的收益與醫(yī)藥費(fèi)直接相關(guān)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)追求利益的動機(jī)可能會造成醫(yī)療資源的浪費(fèi)。政府應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)常性監(jiān)督和指導(dǎo)的同時(shí)，還要從“費(fèi)用低廉、質(zhì)量優(yōu)良、手續(xù)方便、群眾贊譽(yù)”等方面設(shè)立評價(jià)指標(biāo)體系，對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評價(jià)，對違反新型合作醫(yī)療制度規(guī)定，亂開藥、亂檢查、亂收費(fèi)，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度差的定點(diǎn)醫(yī)院和醫(yī)生提出“警告”甚至取消定點(diǎn)資格或執(zhí)業(yè)資格。評價(jià)結(jié)果定期向社會公布，讓農(nóng)民明白消費(fèi)，讓合作醫(yī)療資金合理使用，為新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的正常運(yùn)行提供優(yōu)質(zhì)的“平臺”。

（三）建議實(shí)行強(qiáng)制性合作醫(yī)療制度

在新型合作醫(yī)療籌資問題上，已消除了多年來的政策障礙，《意見》中規(guī)定：“農(nóng)民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)而履行繳費(fèi)義務(wù)不能視為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。新型合作醫(yī)療已經(jīng)具有社會醫(yī)療保險(xiǎn)的特征，但農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療還是采用自愿的方式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，增加了逆向選擇的可能，增加了籌集個(gè)人合作醫(yī)療投保費(fèi)用的收集成本。所以，實(shí)行強(qiáng)制性合作醫(yī)療制度應(yīng)是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度治理的主要內(nèi)容之一。在具體操作過程中，籌資的標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)計(jì)出多套方案，以便增加農(nóng)民可供選擇的空間?？杀Ｕ系膶ο罂梢允且粦?，或是一個(gè)自然村等。

gguukk 2009-09-25 12:55:12

一、統(tǒng)一管理原則

職能整合、統(tǒng)一管理是歐美等發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的一個(gè)顯著特征。不少國家紛紛將食品安全的監(jiān)管集中到一個(gè)或幾個(gè)部門，并加大部門間的協(xié)調(diào)力度，以提高食品安全監(jiān)管的效率。

鑒于瘋牛病、口蹄疫等動物性疾病在歐盟各成員國的蔓延，為統(tǒng)一監(jiān)控食品安全，恢復(fù)消費(fèi)者對歐洲食品的信心，歐盟委員會于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局(FSA)，對從農(nóng)田到餐桌的全過程進(jìn)行監(jiān)控。歐盟食品安全管理局由管理委員會、咨詢論壇、八個(gè)專門科學(xué)小組和科學(xué)委員會等部門組成，該局對歐盟內(nèi)部所有與食品安全相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)與消費(fèi)者就食品安全問題進(jìn)行直接對話，建立成員國食品衛(wèi)生和科研機(jī)構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，向歐盟委員會提出決策性意見等。歐盟食品安全管理局不具備制定規(guī)章制度的權(quán)限，只負(fù)責(zé)監(jiān)督整個(gè)食物鏈，根據(jù)科學(xué)家的研究成果做出風(fēng)險(xiǎn)評估，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及其他的管理政策提供信息依據(jù)。

在FSA督導(dǎo)下，一些歐盟成員國也對原有的監(jiān)管體制進(jìn)行了調(diào)整，將食品安全監(jiān)管職能集中到一個(gè)部門。德國于2001年將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部，接管了衛(wèi)生部的消費(fèi)者保護(hù)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)部的消費(fèi)者政策制定職能，對全國的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，并于2002年設(shè)立了聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究所和聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全局兩個(gè)機(jī)構(gòu)；丹麥通過持續(xù)改革，將原來擔(dān)負(fù)食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部，形成了全國范圍內(nèi)食品安全的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)；法國設(shè)立了食品安全評價(jià)中心，荷蘭成立了國家食品局。

1998年，美國政府成立了“總統(tǒng)食品安全管理委員會”來協(xié)調(diào)美國的食品安全工作。該委員會的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成。委員會主席由農(nóng)業(yè)部部長、衛(wèi)生部部長、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任共同擔(dān)任，形成監(jiān)督食品安全的三駕馬車。美國政府食品安全的管理特點(diǎn)是職能互不交叉，一個(gè)部門負(fù)責(zé)一個(gè)或數(shù)個(gè)產(chǎn)品的全部安全工作，在總統(tǒng)食品安全管理委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，實(shí)現(xiàn)對食品安全工作的一體化管理。

目前，美國的食品安全系統(tǒng)主要涉及六個(gè)部門，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局(FSIS)、動植物健康檢驗(yàn)局(APHIS)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)、商業(yè)部的國家漁業(yè)局(NMFS)、衛(wèi)生部的疾病控制和預(yù)防中心(CDC)等。其中，F(xiàn)SIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA負(fù)責(zé)FSIS職責(zé)之外的食品摻假、存在不安全隱患、標(biāo)簽夸大宣傳等工作；APHIS主要是保護(hù)動植物免受害蟲和疾病的威脅,EPA主要維護(hù)公眾及環(huán)境健康，避免農(nóng)藥對人體造成的危害，加強(qiáng)對寵物的管理；NMFS執(zhí)行海產(chǎn)品檢測以及定級程序等,CDC負(fù)責(zé)研究、監(jiān)管與食品消費(fèi)相關(guān)的疾病。同時(shí)，海關(guān)負(fù)責(zé)定期檢查、留樣監(jiān)測進(jìn)口食品。

另外，聯(lián)邦當(dāng)局還有一些食品安全派出機(jī)構(gòu)，如國家衛(wèi)生研究所(NIH)、農(nóng)業(yè)研究署(ARS)、州際研究、教育和推廣合作署(CSREES)、農(nóng)業(yè)市場署(AMS)、經(jīng)濟(jì)研究署(ERS)、谷物檢驗(yàn)、包裝和堆料場管理局(GIPSA)、美國法典辦公室等，與各州和地方政府的相關(guān)部門配合，形成食品安全管理網(wǎng)絡(luò)。

二、建立健全法律體系原則

健全的法律體系是食品安全監(jiān)管順利推行的基礎(chǔ)，歐美發(fā)達(dá)國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系，為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供了依據(jù)。

從1906年美國第一部與食品有關(guān)的法規(guī)--《食品和藥品法》開始，近一個(gè)世紀(jì)來，美國政府制定和修訂了35部與食品安全有關(guān)的法規(guī)，其中直接相關(guān)的法令有7部。這7部法令既有綜合性的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》；也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。食品安全法令制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序，如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》對摻假食品、錯(cuò)貼標(biāo)簽的食品、緊急狀態(tài)下食品的控制、發(fā)生爭議時(shí)的司法復(fù)議等內(nèi)容都做出了詳細(xì)規(guī)定。

為保證食品安全監(jiān)管的公正、合理，美國針對公共參與決策和公平執(zhí)法等設(shè)定了專門的法規(guī)。管理機(jī)構(gòu)必須遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》和《信息公開法》等。

政府在食品安全監(jiān)管中的首要職能，是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行。這些標(biāo)準(zhǔn)包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，對食品中不同化學(xué)殘留允許量的具體限制，對產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以及對加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等。負(fù)責(zé)制定食品安全法規(guī)的主要部門為食品藥品管理局和環(huán)境保護(hù)局。食品藥品管理局負(fù)責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進(jìn)口的食品安全以及制訂畜產(chǎn)品中獸藥殘留最高限量法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農(nóng)藥、環(huán)境化學(xué)物的殘留限量和有關(guān)法規(guī)。

歐盟為統(tǒng)一并協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則，三十年來陸續(xù)制訂了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等20多部食品安全方面的法規(guī)，形成強(qiáng)大的法律體系。歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求，主要包括動植物疾病控制、藥物殘留控制、食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、良好實(shí)驗(yàn)室的檢驗(yàn)、進(jìn)口食品準(zhǔn)入控制、出口國官方獸醫(yī)證書規(guī)定、食品的官方監(jiān)控等。

2000年初，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了80多項(xiàng)保證食品安全的基本措施，以應(yīng)對未來數(shù)年內(nèi)可能遇到的問題。白皮書包括食品安全政策體系、食品法規(guī)框架、食品管理體制、食品安全國際合作等內(nèi)容，是歐盟及其成員國完善食品安全法規(guī)體系和管理機(jī)構(gòu)的基本指導(dǎo)。

三、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理原則

風(fēng)險(xiǎn)管理的首要目標(biāo)是通過選擇和實(shí)施適當(dāng)?shù)拇胧M可能控制食品風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾健康。風(fēng)險(xiǎn)管理的程序包括“風(fēng)險(xiǎn)評估”、“風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評估”、“管理決策的實(shí)施”、“監(jiān)控和評價(jià)”等內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)評估是對所有食品的危險(xiǎn)因素進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的評估，應(yīng)用科學(xué)手段，研究危害因素的特征，并對它們影響的范圍、涉及的人群和危害程度進(jìn)行分析；風(fēng)險(xiǎn)管理措施的評估包括確定現(xiàn)有的管理選項(xiàng)、選擇最佳的管理選項(xiàng)、確定最終的管理措施等；監(jiān)控和評價(jià)指的是對實(shí)施措施的有效性進(jìn)行評估，以及在必要時(shí)對風(fēng)險(xiǎn)管理和評估進(jìn)行審查。風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)綜合工程，不但要考慮與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的因素，還要考慮政治、社會、經(jīng)濟(jì)等因素。管理者需要理解與風(fēng)險(xiǎn)評估相關(guān)的不確定因素，并在風(fēng)險(xiǎn)管理決策過程中予以考慮。

以美國為例，《總統(tǒng)食品安全計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評估在實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)過程中的重要性。這項(xiàng)計(jì)劃號召對食品安全負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成立“機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)評估協(xié)會”，該協(xié)會通過鼓勵研究開發(fā)預(yù)測性模型和其他工具的方法，促進(jìn)微生物風(fēng)險(xiǎn)評估工作的進(jìn)展。管理機(jī)構(gòu)還在實(shí)施各種風(fēng)險(xiǎn)管理對策方面取得了進(jìn)展，如推行HACCP(風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn))作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，認(rèn)清可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，從而采取有效的辦法加以防范。

歐盟食品安全管理局成立后，進(jìn)一步加強(qiáng)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作。管理局一項(xiàng)重要職能就是根據(jù)理事會、成員國的要求，對食品安全問題分析研究，提供獨(dú)立的科學(xué)建議，作為管理當(dāng)局風(fēng)險(xiǎn)管理決策的依據(jù)。德國的聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評估研究所則專門負(fù)責(zé)食品安全的評估與研究工作。

四、信息公開透明原則

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，風(fēng)險(xiǎn)信息的交流與傳播是一個(gè)非常重要的方面。歐美國家十分重視公眾的知情權(quán)。強(qiáng)調(diào)“保持每一步政策制定過程中的透明性?！? 美國政府強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時(shí)發(fā)布食品市場檢測等信息、及時(shí)通報(bào)不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機(jī)構(gòu)的議案等，使消費(fèi)者了解食品安全的真實(shí)情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。同時(shí)，政府還提供平臺讓消費(fèi)者參與食品安全管理，并加強(qiáng)對媒體的管理，要求媒體以客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)的食品信息服務(wù)于社會，不得炒作新聞，制造轟動效應(yīng)牟取利益，造成消費(fèi)者對食品安全的恐慌。美國法律要求政府在制定行政法規(guī)時(shí)，允許國內(nèi)外的任何個(gè)人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進(jìn)行評論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互方式下進(jìn)行的。

歐盟為了增強(qiáng)食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估、人類與動物健康安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果以及其他的一些科學(xué)建議向公眾公布，管理委員會舉行的會議也允許公眾參加，并邀請消費(fèi)者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。

五、從“農(nóng)田到餐桌”全程控制和可追溯原則

歐美國家的食品安全監(jiān)管強(qiáng)調(diào)從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)過程的有效控制，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實(shí)行問題食品的追溯制度。

在美國，一種食品的安全由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的特點(diǎn)，使得從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管的責(zé)任主體明確，容易操作。目前，美國已建立的食品安全控制體系中，最典型的就是在食品生產(chǎn)企業(yè)中廣泛實(shí)施的《通用良好生產(chǎn)規(guī)章》(GMP)和危害分析和關(guān)鍵控制體系(HACCP)。GMP規(guī)定了為保證衛(wèi)生狀態(tài)，哪些種類的建筑物、設(shè)備、裝備、裝置是必須的，哪些錯(cuò)誤必須避免，還涉及諸如通風(fēng)設(shè)置、設(shè)備清洗等要求。同時(shí)，相關(guān)部門實(shí)施病蟲害安全管理規(guī)范、發(fā)展良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，以便減少殺蟲劑的殘留和微生物對最終食品的危險(xiǎn)性。

歐盟的《食品安全白皮書》明確提出要加強(qiáng)和鞏固從農(nóng)田到餐桌的控制能力，全面完善全程監(jiān)管體制。歐盟及其主要成員國在追溯制度方面建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，包括識別系統(tǒng)、代碼系統(tǒng)，詳細(xì)記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對象移動的軌跡，監(jiān)測食品的生產(chǎn)和銷售狀況。歐盟還建立了食品追蹤機(jī)制，要求飼料和商品經(jīng)銷商對原料來源和配料保存進(jìn)行記錄，要求農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)牲畜的詳細(xì)過程進(jìn)行記錄。比如，歐盟規(guī)定牲畜飼養(yǎng)者必須記錄包括飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息并妥善保存。屠宰加工場收購活體牲畜時(shí)，養(yǎng)殖方必須提供上述信息的記錄。屠宰后被分割的牲畜肉塊，也必須有強(qiáng)制性的標(biāo)識，包括可追溯號、出生地、屠宰場批號、分割廠批號等內(nèi)容，通過這些信息，可以追蹤每塊畜禽肉的來源。此外，歐盟還建立了轉(zhuǎn)基因生物的跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營者傳送并保留其經(jīng)手的轉(zhuǎn)基因食品的詳細(xì)信息，這些信息必須通過商業(yè)鏈傳達(dá)，保留時(shí)間不得少于5年，以此確保對轉(zhuǎn)基因生物的可追溯性。

六、責(zé)任主體限定原則

在英美國家食品安全管理機(jī)制中，食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責(zé)任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)，就是通過對食品生產(chǎn)者、加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

按照美國法律，企業(yè)作為當(dāng)事人對食品安全負(fù)主要責(zé)任。企業(yè)應(yīng)根據(jù)食品安全法規(guī)的要求來生產(chǎn)食品，確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。政府的作用是制定合適的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督企業(yè)按照這些標(biāo)準(zhǔn)和食品安全法規(guī)進(jìn)行食品生產(chǎn)，并在必要時(shí)采取制裁措施。違法者不僅要承擔(dān)對于受害者的民事賠償責(zé)任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。

在歐盟及各主要成員國的食品鏈中，生產(chǎn)、加工食品的經(jīng)營者的責(zé)任非常明確?！稓W盟食品安全白皮書》規(guī)定，食品生產(chǎn)加工者、飼料生產(chǎn)者和農(nóng)民對食品安全承擔(dān)基本責(zé)任；政府當(dāng)局通過國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)的運(yùn)作來確保食品安全；委員會對政府當(dāng)局的能力進(jìn)行評估，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來發(fā)展食品安全措施，通過審查和檢驗(yàn)促使國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)達(dá)到更高的水平；消費(fèi)者對食品的保管、處理與烹煮負(fù)有責(zé)任。

七、專家參與原則

隨著新資源、新材料、新技術(shù)在食品生產(chǎn)加工中的廣泛應(yīng)用以及更多環(huán)境污染物的出現(xiàn)，食品危害因素越來越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)越來越大，為食品安全監(jiān)管工作帶來巨大挑戰(zhàn)。充分利用專家力量，讓專家參與食品安全監(jiān)管工作，已成為各國的共識。

美國政府一方面在管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織優(yōu)秀科學(xué)家加強(qiáng)前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術(shù)咨詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務(wù)。同時(shí)與世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織等國際組織保持密切聯(lián)系，分享最新的科學(xué)進(jìn)展成果。政府還充分利用檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量。美國的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)中有大批食品工藝、微生物、營養(yǎng)、衛(wèi)生等方面的專家，在政府的統(tǒng)一組織下，利用他們的專業(yè)知識，系統(tǒng)開展食品安全狀況調(diào)查、收集并分析樣品、監(jiān)控進(jìn)口產(chǎn)品、從事消費(fèi)者研究等工作。

向消費(fèi)者提供安全知識培訓(xùn)，也是食品安全專家參與食品安全監(jiān)管工作的一個(gè)重要途徑。美國農(nóng)業(yè)部的消費(fèi)者熱線每年要答復(fù)大量消費(fèi)者關(guān)于食品安全知識、風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)、營養(yǎng)搭配等方面的咨詢。

歐盟食品安全管理局設(shè)置有八個(gè)專門科學(xué)小組，分別為食品添加劑、調(diào)味、加工輔料和與食品相接觸物質(zhì)組；用于動物飼料的添加劑、產(chǎn)品或物質(zhì)組；植物衛(wèi)生、植物保護(hù)產(chǎn)品及其殘留物組；轉(zhuǎn)基因生物組；飲食產(chǎn)品、營養(yǎng)和應(yīng)變性組；生物危險(xiǎn)(包括瘋牛病)組；食品鏈污染組；動物衛(wèi)生與福利組。八個(gè)小組在科學(xué)委員會的協(xié)調(diào)下，根據(jù)各自的職責(zé)分工開展專題研究和科學(xué)評估，為食品安全局的各項(xiàng)決策提供技術(shù)支持，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。此外，在發(fā)生食品危機(jī)時(shí)，歐盟理事會將成立危機(jī)處置小組，歐盟食品安全管理局的科學(xué)家們將負(fù)責(zé)為該小組提供必要的科學(xué)和技術(shù)建議。

八、充分發(fā)揮消費(fèi)者作用原則

歐美等國家非常重視消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管，特別是法規(guī)、政策制定過程中的作用，充分聽取消費(fèi)者的建議，確保其工作能真正維護(hù)消費(fèi)者的利益。

美國在立法和修訂過程中都允許并鼓勵消費(fèi)者積極參與。立法機(jī)構(gòu)通常發(fā)表一個(gè)條例提案的先期通知，提出存在問題和解決方案，征詢公眾的意見；在最終法規(guī)發(fā)表前，要為消費(fèi)者提供開展討論和發(fā)表評論的機(jī)會；當(dāng)遇到特別復(fù)雜的問題，需要立法機(jī)構(gòu)外的專家建議時(shí)，立法機(jī)構(gòu)還將根據(jù)需要通過非正式信息途徑召開公眾會議，收集消費(fèi)者對特定問題的看法。如果個(gè)人或機(jī)構(gòu)對立法機(jī)構(gòu)的決策提出異議時(shí)，還可以向法庭提出申訴。

九、預(yù)防為主原則

歐美國家十分重視食品安全管理方面的預(yù)防措施，并以科學(xué)性的危害分析作為制定食品安全系統(tǒng)政策的基礎(chǔ)。HACCP體系作為世界公認(rèn)的行之有效的食品安全質(zhì)量保證系統(tǒng)，在歐美等國家和地區(qū)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)中得到廣泛應(yīng)用。

HACCP體系的目標(biāo)在于有效預(yù)防和控制可能存在的食品安全隱患，它通過對食品生產(chǎn)的整個(gè)過程進(jìn)行分析，找出對食品安全有影響的環(huán)節(jié)，確定關(guān)鍵性的控制點(diǎn)，并為每個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)確定衡量限制和監(jiān)控程序，在生產(chǎn)中對關(guān)鍵點(diǎn)嚴(yán)密監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題，馬上采取糾正和控制措施消除隱患。采用HACCP體系，既能全面監(jiān)控整個(gè)生產(chǎn)過程，使食品的加工生產(chǎn)、包裝貯藏、銷售消費(fèi)都在統(tǒng)一的規(guī)范制約下運(yùn)行，又能突出重點(diǎn)，減少食品安全控制的總支出，提高經(jīng)濟(jì)效益，為保證食品安全奠定可靠的基礎(chǔ)。HACCP系統(tǒng)還要求企業(yè)具備嚴(yán)格的檔案制度(檔案的保存期至少要等于所生產(chǎn)食品的保質(zhì)期)，并對食品鏈的各環(huán)節(jié)都有明確的要求，這樣，易于分清安全事故責(zé)任人，提高相關(guān)部門的工作效率。

美國還建立了食品和飼料成分的控制體系，如為防止瘋牛病的傳播，政府根據(jù)行政程序法令的相關(guān)規(guī)定，在充分爭取行業(yè)協(xié)會、專家、相關(guān)利益團(tuán)體以及消費(fèi)者建議的基礎(chǔ)上，出臺了嚴(yán)格禁止利用某些動物蛋白喂養(yǎng)反芻動物的規(guī)定，從飼養(yǎng)環(huán)節(jié)上控制瘋牛病的發(fā)生。通過嚴(yán)格的審查制度，美國政府著力減弱食品添加劑、殺蟲劑等對食品可能產(chǎn)生的危害。根據(jù)規(guī)定，任何食品添加劑上市之前，生產(chǎn)者必須提供其產(chǎn)品安全性的證明，管理當(dāng)局對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行評價(jià)，必要時(shí)還要進(jìn)行細(xì)致的檢測，以確定添加劑的安全性。所有審查活動都有詳細(xì)記錄，且要向社會公開。

歐盟建立了食品危害快速預(yù)警系統(tǒng)，該系統(tǒng)由歐盟委員會、歐盟食品安全管理局和各成員國組成。一旦發(fā)現(xiàn)來自成員國或者第三方國家的食品與飼料可能會對人體健康產(chǎn)生危害，而該國無能力完全控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，歐盟委員會將啟動快速預(yù)警系統(tǒng)，并采取終止或限定有問題食品的銷售、使用等緊急控制措施。成員國獲取預(yù)警信息后，會采取相應(yīng)的舉措，并將危害情況通知公眾。預(yù)警系統(tǒng)的啟動取決于委員會對具體情況的評估結(jié)果，成員國也可建議委員會就某種危害啟動預(yù)警系統(tǒng)。

歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐證明，集中、高效、針對性強(qiáng)的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。對發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管原則的研究，可為我國建立健全食品安全監(jiān)管體系提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。近年來，北京市在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在食品安全監(jiān)管工作中進(jìn)行了一些探索，逐步形成了適合本市特點(diǎn)的食品安全控制體系框架，上述幾項(xiàng)原則在該體系中都有一定的體現(xiàn)，今后我們還將在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中不斷加以完善。

第四篇：淺析農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題與對策

淺析農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的問題與對策 作者：楊卓聳 來源：中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng) 添加日期：12年01月04日

農(nóng)村社區(qū)，是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，以行政村或中心村為一定范圍，以從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民為主體的同質(zhì)人口組成的，具有明顯認(rèn)同感和歸屬感的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)既包括農(nóng)村居民生活的自然區(qū)域環(huán)境，也包括在這些轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會活動的社會群體。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動就業(yè)、居住環(huán)境和服務(wù)管理等方面也發(fā)生了許多變化，過去單純以村和鄉(xiāng)為單位的生產(chǎn)生活服務(wù)與管理已不能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，社區(qū)服務(wù)與管理便應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)逐漸承擔(dān)“鄉(xiāng)村”分離出來的社會職能，諸如需要為社區(qū)群眾提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對社區(qū)內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活服務(wù)、社會保障、勞動就業(yè)等方面的支持、幫助和管理，以適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的問題

（一）干部群眾思想觀念滯后，社區(qū)管理體制不健全。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革在不斷深入發(fā)展，但農(nóng)村社區(qū)管理人員的觀念比較落后，管理體制不健全，管理水平不高。許多干部群眾對農(nóng)村社區(qū)管理還比較陌生，主動參與意識不強(qiáng)；大部分農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)管理是政府的事，跟自己關(guān)系不大；許多基層干部認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)管理超前，現(xiàn)在條件還不成熟；有的認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)管理是圖形式、走過場，簡單地將農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為居民身份而已。許多農(nóng)村社區(qū)沒有專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，往往采用由村委會統(tǒng)而管之，多數(shù)還是以村務(wù)管理老辦法來對待；大多數(shù)村干部沒有受過社區(qū)管理的相關(guān)培訓(xùn)，甚至從來沒有接觸過社區(qū)管理，容易以老眼光來看待新問題，缺乏針對性的管理措施和方法。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，工作機(jī)制尚未建立。在一些地方，農(nóng)村社區(qū)管理工作尚未進(jìn)入政府重要議事日程，仍存在民政部門單打獨(dú)斗現(xiàn)象，工作進(jìn)展不平衡。不少地方農(nóng)村社區(qū)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制還不健全，城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設(shè)機(jī)制尚未建立，宏觀的工作環(huán)境還不成熟，沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的服務(wù)管理體制。有些地方在農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制上，缺乏充滿活力熱情的領(lǐng)導(dǎo)動員機(jī)制，村級組織的號召力和凝聚力弱，沒有形成便捷、有效的社區(qū)管理的參與機(jī)制和系統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃體系。

（三）與城市公共服務(wù)差距甚大。城市居民通過城市社區(qū)享受到了社會保障、社會救助、文化教育、衛(wèi)生保健、綜治警務(wù)等公共服務(wù)、社區(qū)志愿互助服務(wù)、市場化的便民利民生活服務(wù)和物業(yè)管理服務(wù)。但由于城鄉(xiāng)二元體制尚未打破，與城市相比，農(nóng)村社區(qū)還沒有納入市政管理范疇，不能享受城市社區(qū)待遇。如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、社會保障，以及農(nóng)民群眾日常生活所必需的便民服務(wù)資源相對比較薄弱。多數(shù)社區(qū)服務(wù)還停留在傳統(tǒng)性、鄰里性和救助性的服務(wù)上，服務(wù)規(guī)模小且分散單一，服務(wù)水平不高，缺少面向整個(gè)社區(qū)居民的物質(zhì)和精神需求的服務(wù)，與農(nóng)民快速增長和日趨多元化的服務(wù)需求不相適應(yīng)，沒有從根本上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理服務(wù)向社區(qū)管理服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

（四）社區(qū)管理人才缺乏。農(nóng)村社區(qū)管理需要有文化、有知識、年輕化、有工作熱情的新型社區(qū)居民參與。但是，有知識、有文化、有技能的青年大多流向城市務(wù)工經(jīng)商，駐留在村的大部分為文化程度低、生活技能差的中老年人。農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣在這些人生活當(dāng)中仍占據(jù)主導(dǎo)地位，他們大多安于現(xiàn)狀，對新生事物接受較慢，對社區(qū)管理缺乏主動參與的積極性，社區(qū)意識有待培養(yǎng)；而社區(qū)管理人員的工作能力、文化素質(zhì)、法制觀念、服務(wù)意識和管理的積極性普遍不高，缺乏有效管理的辦法和創(chuàng)新意識，且行政化色彩較濃，其管理方式、活動開展、服務(wù)實(shí)效等都嚴(yán)重滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（五）投入資金少，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后于城市。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村社區(qū)的日常辦公設(shè)施、文體設(shè)施、配套生活、配套服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入。但是，目前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金投入與實(shí)際需求相比存在很大差距。一是政府投入不足，大部分地區(qū)僅僅靠民政的福彩公益金投入，沒有納入財(cái)政專項(xiàng)支出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大規(guī)模建設(shè)的需要；二是集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，因?yàn)榭捎檬杖氩蛔愣鵁o法建設(shè)，即使建設(shè)好了，也存在后續(xù)資金和經(jīng)營管理費(fèi)用的缺口，導(dǎo)致日常服務(wù)和管理工作難以有效開展；三是社會投入不足，由于缺乏有效的政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)鼓勵，企業(yè)參與、社會組織投入、個(gè)人贊助等社會力量參與嚴(yán)重不足，資金投入未能實(shí)現(xiàn)多元化。

（六）缺乏積極向上的健康文化引導(dǎo)。隨著城鄉(xiāng)交流的增強(qiáng)和現(xiàn)代文明的推進(jìn)，農(nóng)村居民的開放意識、自主意識、競爭意識不斷增強(qiáng)，文明素質(zhì)有了較大提升。但在轉(zhuǎn)型期農(nóng)民身上也交織著多重文化沖突帶來的矛盾，農(nóng)民價(jià)值觀趨向多元化。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)地緣相近、血緣相親、出入相友、守望相助的人文情懷逐漸流逝，人際關(guān)系中功利主義傾向日益突出。物質(zhì)生活改善后，農(nóng)村居民越來越重視精神文化生活，但農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)還沒有跟上時(shí)代的步伐。農(nóng)村社區(qū)缺少積極向上的健康文化引導(dǎo)，農(nóng)民業(yè)余生活大多以打麻將為主，農(nóng)民公民意識塑造和農(nóng)村社區(qū)精神文化、制度文化建設(shè)尚未擺上議事日程。

二、加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策建議

（一）科學(xué)制定社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鄉(xiāng)融合、統(tǒng)籌發(fā)展的必然趨勢，它與城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)一致，需要系統(tǒng)全面地制定建設(shè)規(guī)劃（村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等）。建設(shè)規(guī)劃必須把長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期規(guī)劃結(jié)合起來，根據(jù)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會、農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村社會環(huán)境及居民需求導(dǎo)向原則，合理規(guī)劃社區(qū)建設(shè)規(guī)模，也就是找準(zhǔn)各個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)展的特色和特點(diǎn)，探索適合于自己社區(qū)建設(shè)發(fā)展的模式。

（二）加強(qiáng)社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)。公共設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)最薄弱的方面。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，需要從公共設(shè)施建設(shè)入手，大力加強(qiáng)對公共設(shè)施及公益性服務(wù)方面的投入，政府要在財(cái)政上給以大力支持與幫助，并在公共服務(wù)、公共管理和制度措施方面要有所創(chuàng)新，努力改變農(nóng)村社區(qū)這一薄弱環(huán)節(jié)，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。要整合農(nóng)村社區(qū)資源，充分調(diào)動農(nóng)村各方面的資源和力量，通過組織協(xié)調(diào)調(diào)動各種資源，有效利用農(nóng)村人才、物質(zhì)、資金、技術(shù)等社區(qū)發(fā)展所需的資源配置，完善社區(qū)管理機(jī)制。要強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，提高社區(qū)居民自治能力，通過實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展能力，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（三）完善基層組織隊(duì)伍建設(shè)。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，由于社區(qū)管理還處于改革調(diào)整發(fā)展

階段，一些社區(qū)基層組織也才剛剛開始形成，且相關(guān)改革措施也尚未跟上，一些農(nóng)村社區(qū)黨支部和居民委員會之間、村干部與群眾之間出現(xiàn)了許多新矛盾，使社區(qū)管理難以全面開展。要真正體現(xiàn)社區(qū)自治原則，做到依法管理社區(qū)，就要在基層組織建設(shè)方面有所改進(jìn)和提高。一是要完善社區(qū)組織設(shè)置，使黨組織與社區(qū)建制同步進(jìn)行；二是要加強(qiáng)社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)，提高社區(qū)管理者的管理水平，把工作能力高、服務(wù)意識強(qiáng)、思想作風(fēng)過硬、群眾信得過的優(yōu)秀人才選拔到社區(qū)管理隊(duì)伍中來，尤其是要選配好農(nóng)村社區(qū)黨支部書記；三是要發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，充分挖掘和發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)的各種人才資源，采取積極有效的措施，努力調(diào)動社區(qū)群眾的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地把各種力量凝聚到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來。

（四）營造良好環(huán)境，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)還在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各社區(qū)要依靠本地資源，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。待各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模，形成農(nóng)業(yè)、工業(yè)、信息等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，生活小區(qū)就會自然形成，第三產(chǎn)業(yè)必然會得到大力發(fā)展，對社區(qū)建設(shè)要求就會更為迫切，社區(qū)建設(shè)資金投入等問題就會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步解決。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)以需求為導(dǎo)向的文化建設(shè)。根據(jù)社區(qū)居民生產(chǎn)、生活需要，繁榮社區(qū)文化，促進(jìn)社區(qū)文明和諧發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)工作中的一個(gè)重要內(nèi)容。要通過加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)，使農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)從無到有、從弱到強(qiáng)，逐步發(fā)展。社區(qū)文化工作不能僅僅依靠宣傳教育，目前，居民在生產(chǎn)中確實(shí)需要科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)，幫助他們解決在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與興辦各種實(shí)體中遇到的難題；在生活中，農(nóng)村居民視野欠寬廣，常常因?yàn)樾∈律鷼?、吵架；對人生、對社會認(rèn)識偏頗；沒有理想、得過且過。這需要專家、學(xué)者下基層，通過各種講座，幫助他們樹立正確的世界觀、人生觀和遠(yuǎn)大理想。

第五篇：當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中存在的問題與對策分析

當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中存在的問題與對策分析

（五里社區(qū) 周福健）

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是城市管理的基礎(chǔ)，是和諧社會建設(shè)的重要切入點(diǎn)，隨著政府管理重心日益向基層下移，加強(qiáng)和推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新成為必然，社區(qū)建設(shè)逐步地被置于一個(gè)非常突出和重要的位置，但從我多年從事社區(qū)工作的經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)建設(shè)還存在著不少亟待解決的問題，在這里提出和大家討論，以求推進(jìn)社區(qū)建設(shè)更好的發(fā)展。

一、社區(qū)建設(shè)中存在的主要問題：

（一）社區(qū)建設(shè)行政化傾向嚴(yán)重，社區(qū)自治難以實(shí)現(xiàn)

作為城市基層的基本單位，社區(qū)承擔(dān)著政府逐步轉(zhuǎn)移出來的行政事物，同時(shí)大量的本應(yīng)該有政府職能部門完成的工作，也不同程度地需要社區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)和配合，這給社區(qū)建設(shè)帶來很大的負(fù)擔(dān)和困惑?，F(xiàn)在社區(qū)居委會要幫助政府相關(guān)部門作好社區(qū)治安、流動人口管理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、最低生活保障、失業(yè)職工就業(yè)、離退休人員管理計(jì)劃生育和青少年教育等職責(zé)。這些職責(zé)的完成很多是要求居委會替政府部門填表格、建檔案、出具證明材料、代收費(fèi)用等行政性工作。又加上，基層政府各部門臨時(shí)性的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、統(tǒng)治、檢查等任務(wù)都通過街道辦事處落實(shí)到居委會來執(zhí)行。使居委會工作的大部分時(shí)間都花在所謂的“協(xié)助”政府部門的工作上去，造成居委會超職能、超權(quán)限、超負(fù)荷運(yùn)作，而《居委會組織法》規(guī)定的居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的本質(zhì)工作職責(zé)恰恰沒有時(shí)間落實(shí)開展，社區(qū)的自治功能和服務(wù)功能不能夠很好的體現(xiàn)。值得一提的社區(qū)在承擔(dān)很多行政事務(wù)時(shí)，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”無法得到落實(shí)，一些單位和部門將職能部門工作無償攤派給社區(qū)，社區(qū)工作人員應(yīng)該在接受上級部門下達(dá)的非社區(qū)職責(zé)范圍內(nèi)的工作時(shí)，有權(quán)依照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則，得到相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。但可惜“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”機(jī)制沒有在社區(qū)建立?？傊游瘯M(jìn)一步成了政府辦事的“腿”，行政化趨勢嚴(yán)重，居民民主自治被行政化工作覆蓋。

（二）社區(qū)硬件不達(dá)標(biāo)，配套設(shè)施重建設(shè)輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重

按照市委、市政府上文件精神，對新建住宅小區(qū)，開發(fā)商要按照建設(shè)建筑面積千分之一的比例配置社區(qū)辦公活動用房。但在實(shí)際操作中，有開發(fā)商置若罔聞，不按照社區(qū)用房要求配置。五里社區(qū)轄區(qū)內(nèi)規(guī)模以上小區(qū)共有4個(gè)，按要求配足辦公活動用房的只有美琪小區(qū)。萬鴻城市花園和雍華府小區(qū)面積不夠，山姆月城名珠根本就沒有社區(qū)辦公活動用房。社區(qū)的辦公用房不夠用，出現(xiàn)“一室多用”或“一室掛多牌”的無奈，社區(qū)缺少適當(dāng)?shù)目臻g匹配社區(qū)文體活動中心等陣地，五里社區(qū)要爭創(chuàng)全國和諧示范社區(qū)，打造一流社區(qū)，在硬件配備上將顯示出很大的一塊短板。另外，社區(qū)的硬件配套設(shè)施，如殘疾人康復(fù)器材等，雖按照標(biāo)準(zhǔn)配備了，但設(shè)施平時(shí)缺少維護(hù)和管理，實(shí)際作用發(fā)揮受到限制。

（三）居委會、物管、業(yè)委會三者關(guān)系不暢

在居委會到底是“居民自治組織”還是政府“腿”這樣一個(gè)雙重身份還搞不清楚的時(shí)候，隨著住房私有化，特別是新興商品小區(qū)的迅速發(fā)展，業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司這兩大社區(qū)管理主體在社區(qū)自治工作中的作用越來越重要。同時(shí)，居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司這三個(gè)功能重疊的組織形式之間也面臨著越來越多的矛盾與沖突。居委會本質(zhì)上是為居民服務(wù)的組織，物業(yè)管理公司本質(zhì)上是逐利的市場組織，其主管部門是房管局，業(yè)委會是居民直選的民意組織，三者在屬性上是不同的，在實(shí)際中，物業(yè)公司盈利的同時(shí)不注重提升服務(wù)水平，引起業(yè)委會的不滿；業(yè)委會不依法履行職責(zé)，沒有起到集體管理、代表業(yè)主的作用，行為不規(guī)范，任意決定業(yè)主共同事務(wù)等。“三位一體”的管理模式還有待探索。

（四）社區(qū)參與嚴(yán)重不足

居委會的生命力在于社區(qū)居民的積極參與，居委會與社區(qū)居民關(guān)系的最核心體現(xiàn)也是社區(qū)居民參與?？梢娚鐓^(qū)居民參與非常重要，因?yàn)槿耸巧鐓^(qū)建設(shè)中的決定性因素，沒有居民的廣泛參與，再豐富的物質(zhì)資源也不可能得到利用。更重要的是居民比居委會更了解自身需要，有他們的參與，社區(qū)問題解決會更有效率。但是受主客觀因素的影響，社區(qū)居民彼此間存在著一種嚴(yán)重的疏離感，居民對社區(qū)共同利益關(guān)心較少，社區(qū)意識不強(qiáng)，缺乏認(rèn)同感和歸宿感。社區(qū)的自發(fā)產(chǎn)生的熱心居民和志愿者不多，目前社區(qū)志愿者年齡偏大，人數(shù)較少，開展的活動層次不高，影響面有限，這說明社區(qū)自治所需要的中介組織和志愿組織發(fā)育不成熟、不完善也不規(guī)范。

二、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)對策(一)完善居委會組織的制度規(guī)范

當(dāng)?shù)卣谕七M(jìn)社區(qū)建設(shè)上應(yīng)該具有一定的創(chuàng)新思維和前瞻意識，可以根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨砬闆r，依照《組織法》的原則，進(jìn)一步規(guī)范政府與居委會雙方的關(guān)系，規(guī)定政府對居委會授權(quán)事務(wù)的范圍、限度，居委會自身工作的主要方式、方法，政府對居委會人力、物力、財(cái)力方面的支持力度等問題，將指導(dǎo)性的法律，變?yōu)閷?shí)際的可操作性強(qiáng)的各種規(guī)定、條款。(二)減輕居委會不合理工作負(fù)擔(dān)。

社區(qū)承擔(dān)的下派任務(wù)過重是社區(qū)建設(shè)的突出問題之一。各級政府組織要根據(jù)相關(guān)法律和政策規(guī)定，結(jié)合本地的實(shí)際情況，明確居委會的工作職能，讓居委會有權(quán)拒絕不合理的攤派性任務(wù)。應(yīng)該根據(jù)《居委會組織法》的相關(guān)規(guī)定，改變目前各職能部門直接向居委會布置任務(wù)的狀況。凡是政府職能部門需要居委會協(xié)助完成的工作，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)市區(qū)政府或者街道辦事處同意并統(tǒng)一安排，而不得直接給居委會布置任務(wù)。基層政府或街道辦事處向居委會布置工作任務(wù)時(shí)，要將交叉、重合的工作綜合起來交由居委會協(xié)助完成，并可以在社區(qū)探索實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”機(jī)制，對下達(dá)目標(biāo)任務(wù)的職能部門和社區(qū)之間的責(zé)權(quán)利進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定各職能部門凡需要交由社區(qū)辦理的屬于本職能部門完成的工作，必須按照權(quán)利與義務(wù)、勞動與報(bào)酬對等的原則，根據(jù)交辦工作量的大小、難易程度、人員多少和時(shí)間長短確定辦理經(jīng)費(fèi)，在社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織下，由職能部門與社區(qū)簽訂委托協(xié)議書，及時(shí)將完成該項(xiàng)工作所需的經(jīng)費(fèi)撥付社區(qū)，社區(qū)按照協(xié)議規(guī)定完成相關(guān)工作。另外，可以采用政府購買服務(wù)的方式，培育社會中介組織承擔(dān)一部分政府布置的社區(qū)工作，讓公益性、志愿性、非營利性社區(qū)中介組織的介入，權(quán)隨責(zé)走、責(zé)隨事轉(zhuǎn)到中介組織，不讓居委會負(fù)擔(dān)過重。(三)政府應(yīng)增強(qiáng)對社區(qū)建設(shè)的投入和幫助

政府部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)用房和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，并結(jié)合社區(qū)居民和實(shí)際居住人口的數(shù)量，合理確定社區(qū)工作用房和公益性服務(wù)設(shè)施用房的使用面積。室內(nèi)活動用房要有必要的活動設(shè)施和用品，并有一處面積較大的單體空間，便于居民開展集體活動。室外活動設(shè)施要有供居民開展健身、休閑等活動的場地和必要的設(shè)施。同時(shí)，政府應(yīng)該多渠道解決居委會工作經(jīng)費(fèi)問題。一方面，應(yīng)該把政府資助居委會的措施制度化，另一方面，居委會的經(jīng)費(fèi)來源也應(yīng)該多樣化。(四)理順居委會與業(yè)委會、物業(yè)管理公司之間的關(guān)系

提倡推行社區(qū)管理人員的交叉任職。由業(yè)主委員會主任、物業(yè)管理公司管理者在社區(qū)兼職，并給于一定的福利補(bǔ)助。促使三個(gè)主體之間增進(jìn)交流，加強(qiáng)溝通，形成合力，為建設(shè)文明社區(qū)搞好服務(wù)，提高居住區(qū)管理水平，同時(shí)，還可能及時(shí)化解矛盾，開誠布公地協(xié)調(diào)處理出現(xiàn)的問題。繼續(xù)探索并推廣居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議制度，發(fā)揮聯(lián)席會的橋梁紐帶作用，加強(qiáng)三者之間的配合與聯(lián)系。

二0一一年七月六日