第一篇：當(dāng)前土地管理制度的改革方向

當(dāng)前土地管理制度的改革方向

2012年11月23日 05:15 來源：東方早報(bào)

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原標(biāo)題：當(dāng)前土地管理制度的改革方向

十八大報(bào)告在嚴(yán)格耕地保護(hù)之外，對(duì)征地制度的改革有新的提法。作為土地管理制度改革的最關(guān)鍵點(diǎn)，征地制度能否推進(jìn)，從而帶動(dòng)土地管理政策體系的全盤改革，值得期待。這些年來，土地管理領(lǐng)域出臺(tái)過一系列的管理政策，力圖構(gòu)建一套盡可能完整的土地管理政策體系。但政策的有效性不僅需在其出臺(tái)之前從其理論基礎(chǔ)與邏輯角度進(jìn)行反思，對(duì)于一個(gè)已經(jīng)實(shí)施良久的政策體系，還需從其運(yùn)行的績效來進(jìn)行考察，從而為接下來的政策調(diào)整方向提供借鑒。

這些年來的進(jìn)展

從體系角度來觀察，近年來的土地管理制度，大致有這樣的進(jìn)展：

一是在管理目標(biāo)與思路方面，通過各種政策引導(dǎo)和宣傳教育，樹立起了以節(jié)約、集約利用土地為核心的管理目標(biāo)，并在此目標(biāo)上建立起“兩個(gè)最嚴(yán)格制度”：最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

二是在管理范圍上，建立起了覆蓋城鄉(xiāng)各類用地的節(jié)約、集約利用管理思路與政策體系。對(duì)于農(nóng)用地管理，完善了以用途管制為核心，由耕地保護(hù)（基本農(nóng)田保護(hù)）、年度指標(biāo)控制、占補(bǔ)平衡制度以及征地制度構(gòu)成的管理體系。對(duì)于集體建設(shè)用地管理，除了重申宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制外，不斷試點(diǎn)放開集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式，其由實(shí)體的流轉(zhuǎn)慢慢發(fā)展出權(quán)利（發(fā)展權(quán)）流轉(zhuǎn)的新形式，通過增減掛鉤以及重慶地票、成都的指標(biāo)交易等制度安排，將包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移使用，在農(nóng)村建設(shè)用地“人減地增”和城市快速擴(kuò)張中尋找到了一種兩全的解決之道。

城市土地管理在節(jié)約、集約目標(biāo)指引下大致走出了這樣的軌跡：對(duì)于經(jīng)營性用地以“招拍掛”的公開競爭方式來供應(yīng)，納入此范圍的用地類型逐步擴(kuò)大；對(duì)公益性用地，為了體現(xiàn)節(jié)約，一方面出臺(tái)更多領(lǐng)域的用地標(biāo)準(zhǔn)，另一方面提出除軍事用地、社會(huì)保障住房用地和特殊用地外的其他公益性用地，都要逐步實(shí)現(xiàn)有償出讓，但在后一方面，由于存在從財(cái)政出的錢最終回到財(cái)政去的問題，并無實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

除了考慮到土地的供應(yīng)管理外，這些年還不斷加強(qiáng)了用地的執(zhí)法監(jiān)督和供后監(jiān)管，最近還提出了土地執(zhí)法的共同責(zé)任機(jī)制。

三是在管理體制方面，有兩個(gè)重大變化：一是國土資源行政管理部門實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下垂直管理；二是建立土地督察制度。

四是在管理政策、法規(guī)體系建設(shè)方面，國家出臺(tái)了《物權(quán)法》、《土地承包法》，連同國務(wù)院[2004]28號(hào)文、[2008]3號(hào)文以及十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等，構(gòu)成了土地管理的基本框架與變革方向。國土資源部頒布了《土地調(diào)查條例》、《土地復(fù)墾條例》以及《土地登記辦法》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《閑置土地處置辦法》等法規(guī)以及眾多管理文件，構(gòu)成了土地管理政策體系的具體內(nèi)容。五是在管理手段上，為更多地了解市場情況以及各種違規(guī)違法情況，高科技手段的應(yīng)用在土地管理中越來越普遍，如通過互聯(lián)網(wǎng)收集信息以對(duì)市場進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，使用衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測執(zhí)法，一些地方已開始通過攝像頭來監(jiān)控基本農(nóng)田。

另外，在管理職能上拓展出了土地參與宏觀調(diào)控的嘗試，在土地管理政策的制定中強(qiáng)調(diào)更科學(xué)地結(jié)合地方實(shí)際情況，制定并實(shí)施差異化的土地管理政策。

評(píng)價(jià)與思考

政策是否可行，需要通過其實(shí)施的績效來進(jìn)行考評(píng)。最直接的評(píng)價(jià)指標(biāo)就是最初設(shè)定的管理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。

就土地集約管理的效果而言，各地土地平均產(chǎn)出數(shù)據(jù)都有了很大的提高，但是考慮到這些年產(chǎn)業(yè)自發(fā)升級(jí)與貨幣發(fā)行過量引發(fā)實(shí)際通脹較高的因素，最終歸因于土地管理帶來的產(chǎn)出效率的提高部分能有多少，目前缺乏系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來衡量。

城市土地閑置現(xiàn)象的嚴(yán)重，則成為集約利用效果的一個(gè)反例。國家土地督察系統(tǒng)2011年的例行督察發(fā)現(xiàn)，43個(gè)城市的918個(gè)項(xiàng)目存在土地閑置問題，涉及面積8.84萬畝。之前的2009年底，國土資源部公布全國閑置的房地產(chǎn)用地超過1萬公頃。一方面是大量土地閑置，一方面是各地在通過各類方式違法用地。2012年第一季度，全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為9462件，涉及土地面積4.8萬畝，通過以租代征、小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)等方式違法用地屢見不鮮?？梢哉f，十年來在厲行土地節(jié)約、集約化管理方面，局面并沒有根本性好轉(zhuǎn)，形勢依然嚴(yán)峻。

與嚴(yán)峻的違法用地形勢對(duì)應(yīng)的是民眾的土地權(quán)益無法得到有效保障。違法用地案例中政府違法占絕大多數(shù)比例，國土部公布的數(shù)據(jù)是超過80%。

因此，單純從績效來考察，近年來不斷加強(qiáng)的土地管理制度卻并沒有帶來管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也沒有控制住地方政府對(duì)民眾土地權(quán)益的侵害，由此積累下的社會(huì)壓力成為必須要考慮的重大社會(huì)問題。

這樣，我們不得不反思，當(dāng)前土地管理政策體系效果不彰，即使不斷強(qiáng)調(diào)更嚴(yán)格，并無趨勢也無把握說明，沿著過去的管理思路發(fā)展下去，整個(gè)管理的績效會(huì)得到徹底改觀。必須回到制度本身演進(jìn)的邏輯和路徑是否正確的問題上。

近年來土地管理制度改革的基本邏輯是，土地利用的責(zé)任在于地方政府，而地方政府用地不顧節(jié)約、集約原則，并憑借自身擁有的強(qiáng)制力，容易侵害到民眾的土地權(quán)益，所以需要建立一套從上至下的監(jiān)管機(jī)制。因此在制度的發(fā)展路徑上采用的是制定新政策、設(shè)立新部門、應(yīng)用新技術(shù)來實(shí)現(xiàn)給定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行為、加強(qiáng)監(jiān)管、加大處罰的管理模式。

在這樣的模式下，對(duì)土地真正富有責(zé)任感的變成了最上層的管理部門；地方政府以土地為工具，在意土地的綜合產(chǎn)出或?qū)φ兊呢暙I(xiàn)，而非土地的直接租金收益；除真正競爭獲得的土地外，其他各類用地者獲得土地的成本較低，無法形成用地成本的內(nèi)在約束，來提高土地利用效率。而真正期待土地直接收益的土地原權(quán)利人，在土地利用過程中，往往由于政策沒有給出以其為主體的利用模式，土地只能由政府獲得并供應(yīng)，自身無法參與到價(jià)格談判中。

換一個(gè)思路，要想真正提高效率，必須建立起以地價(jià)作為一種真正內(nèi)在制約因素促進(jìn)用地者高效利用土地的機(jī)制。由地方政府來供應(yīng)土地顯然無法實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，必須由只期待土地能按照市場價(jià)格獲得回報(bào)的主體（也就是土地的現(xiàn)有權(quán)利人）來供應(yīng)土地。由他們而非地方政府供應(yīng)土地，才能從根本上避免土地作為政績工具的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地的市場價(jià)格，體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的功能。

今后的側(cè)重點(diǎn)

沿著這一思路，也就要求當(dāng)前的土地管理制度做出一系列改變，即由政府作為用地主體，變?yōu)橐酝恋噩F(xiàn)有權(quán)利人為利用主體。這就涉及到增量土地利用和存量土地利用兩個(gè)方面。

在增量土地的利用方面，應(yīng)改革征地制度，建立起農(nóng)民與農(nóng)村集體供應(yīng)土地的模式。十八大提出征地制度改革的要求是“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。如何提高比例，還有不同的路徑，比如現(xiàn)有征地范圍不變，提高征地標(biāo)準(zhǔn)或讓農(nóng)民參與收益分成，也可以縮小征地范圍，讓農(nóng)民直接成為供地主體。

前一條路徑不能算真正意義的改革，它既沒有改變地方政府為供地主體的格局，更無法避免地方政府有意不作為，利用權(quán)力壓制民眾利益訴求的做法。第二條路徑在十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就已明確提出：“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！蔽闹兄鈶?yīng)該是認(rèn)為經(jīng)營性建設(shè)用地不再納入征收范圍，那么自然就應(yīng)該由原來的土地權(quán)益人來決定土地供應(yīng)的方式、對(duì)象、價(jià)格，會(huì)導(dǎo)致土地市場結(jié)構(gòu)、價(jià)格形成機(jī)制、農(nóng)村土地管理都必須進(jìn)行全面調(diào)整。

可以說，縮小征地范圍會(huì)帶來土地管理制度的全面變革，是真正的土地管理制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)。廣東的“三舊（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房）改造”與深圳的“城市更新”雖然都有集體土地國有化的過程，但也都體現(xiàn)了集體自主決定土地收益的內(nèi)容。由于有了經(jīng)營性建設(shè)用地形成的市場作為參照系，政府征地也要給予被征地農(nóng)民更多收益。這樣就能從成本上形成一種完整的內(nèi)在制約，不論是企業(yè)還是政府用地，都必須考慮成本問題而自覺實(shí)現(xiàn)節(jié)約、集約使用土地。

在存量土地的利用方面，應(yīng)放活存量建設(shè)用地的利用。當(dāng)前城市存量建設(shè)用地的再利用，基本都以政府推動(dòng)為主，原土地權(quán)利人缺乏靈活的渠道來自發(fā)實(shí)現(xiàn)再利用過程，典型如工業(yè)用地的二次開發(fā)。這既有規(guī)劃與年期的調(diào)整問題，又有地方政府過于強(qiáng)勢的原因。因此如何在規(guī)劃條件許可的情況下，建立起土地使用者自行處置土地的機(jī)制，是放活存量建設(shè)用地的關(guān)鍵。政府可以通過規(guī)范的規(guī)劃調(diào)整、征收稅費(fèi)、獲得補(bǔ)繳出讓金的方式來實(shí)現(xiàn)有序管理。這類做法在地方已有不少實(shí)踐，包括武漢土地儲(chǔ)備中的“交易許可”制與廣東東莞處置閑置工業(yè)用地的托管方式等。

因此，希望未來的土地管理制度能改變由上而下嚴(yán)加管控的演進(jìn)方向，建立起用地者以土地收益為直接目標(biāo)、以用地成本為用地者內(nèi)在約束的用地機(jī)制，以自發(fā)實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約、集約使用。在用途管制與規(guī)劃的制約下，讓農(nóng)民成為新增土地供應(yīng)的主體，配合全面放開存量建設(shè)用地的利用，并通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)與司法保護(hù)，來約束地方政府的各類違法干預(yù)行為。

第二篇：土地管理制度改革展望

土地管理制度改革展望

陳怡芳

中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng) 2013-12-24 09:06:29

今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨(dú)享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財(cái)政”問題有望終結(jié)。

黨的十八屆三中全會(huì)決定部署全面深化各領(lǐng)域改革。其中，土地管理制度的改革，必將對(duì)我國未來社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

土地管理制度改革力度前所未有

三中全會(huì)決定涉及土地管理制度改革內(nèi)容十分豐富，涉及多方利益調(diào)整，改革力度前所未有。

（一）打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。長期以來，我國政府壟斷建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能在市場交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)“二元”結(jié)構(gòu)。三中全會(huì)決定提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上，通過出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這項(xiàng)改革，建立了統(tǒng)一市場，打破了“二元”結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值最大化。

（二）縮小政府征地范圍，規(guī)范政府征地程序。按照三中全會(huì)決定，政府將縮小征地范圍，今后城市建設(shè)用地不必全部由政府先征為國有再向社會(huì)供地。同時(shí)，無論是政府還是其他用地單位，都要注重保障農(nóng)民利益，按照市場化原則補(bǔ)償被征地農(nóng)民，健全被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，多渠道安置被征地農(nóng)民，確保被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。

（三）擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，提高工業(yè)用地價(jià)格。改變現(xiàn)行劃撥用地范圍過寬造成國土資源浪費(fèi)和粗放利用現(xiàn)象，今后除公益性用地繼續(xù)采取劃撥方式供應(yīng)以外，其他用地都將采取有償方式供應(yīng)，通過市場配置實(shí)現(xiàn)國土資源價(jià)值。同時(shí)，改變現(xiàn)行工業(yè)用地價(jià)格偏低狀況，提高工業(yè)用地價(jià)格，促使工業(yè)企業(yè)更加

高效利用土地。

（四）完善土地二級(jí)市場，發(fā)揮土地權(quán)能效用。農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)后，允許用于租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押；賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，放大土地權(quán)能效應(yīng)。

土地管理制度改革影響深遠(yuǎn)

土地管理制度的改革，將極大激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力和農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，改變國家、集體、農(nóng)民在土地利益方面的分配格局，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。

（一）政府供地范圍和土地出讓收入規(guī)模都將大幅縮小。政府征地范圍的縮小，將使政府土地儲(chǔ)備和土地供應(yīng)范圍大幅縮水。今后，政府不可能再像現(xiàn)在這樣每年都獲取大規(guī)模土地出讓收入，或獨(dú)享土地增值收益，政府土地出讓收入規(guī)模將逐漸縮小，“土地財(cái)政”問題有望終結(jié)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民來源于土地收入將大幅增加。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民有望通過土地管理制度改革，從土地上獲取更多、更穩(wěn)定、更長期的財(cái)產(chǎn)性收入，公平分享改革發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)居民收入差距有望逐步縮小，農(nóng)村居民消費(fèi)能力將明顯增強(qiáng)。

（三）農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者融資渠道會(huì)變得更加便利。農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住宅可以抵押、擔(dān)保，將改變現(xiàn)行農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者融資難的狀況，有利于他們從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和資本市場獲得更加便利的融資，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力和活力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件。

（四）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有望得到快速培育和發(fā)展。土地管理制度改革后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)將向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等聚集，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（五）城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾將得到有效緩解。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市交易，增加了城市建設(shè)用地的供應(yīng)渠道，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了更加便利條件，將有效緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的用地供需矛盾。同時(shí)，農(nóng)民住宅有序流轉(zhuǎn)，有利于增強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城市的居住能力，助推農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)化為市民。

（六）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展將更加注重集約節(jié)約用地。提高被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高工業(yè)用地價(jià)格以及非公益性用地實(shí)行有償使用，將有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，迫使今后在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展用地方面更加精打細(xì)算，不再像過去那樣粗放利用土地，而是更加注重集約節(jié)約用地。

改革落地需要相應(yīng)配套措施

三中全會(huì)決定勾勒了土地管理制度改革的基本路徑，但要真正實(shí)現(xiàn)這一路徑，確保土地管理制度改革落地，則還需要做大量深入細(xì)致的工作。

（一）做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等確權(quán)工作。必須抓緊做好農(nóng)村集體土地經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住宅等權(quán)屬的登記和確權(quán)工作，做到相關(guān)權(quán)屬清晰，為流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造條件。

（二）盡快劃定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易符合規(guī)劃和用途管制范圍。在規(guī)劃方面，應(yīng)明確包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，確保用地科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。在用途管制方面，則要明確可用于哪些方面，不可用于哪些方面。只有范圍明確了，才能操作實(shí)施。

（三）進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理程序。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地如何進(jìn)入市場，需要制定具體的入市管理程序?？梢钥紤]，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出入市申請(qǐng)，經(jīng)市縣國土資源部門審查是否符合規(guī)劃和用途管制條件，并經(jīng)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)估價(jià)后，在市場上公開交易流轉(zhuǎn)。

（四）研究制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易稅收征管政策。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，將分別涉及耕地用占稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、所得稅等多個(gè)稅種。目前，上述稅種基本不涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易行為，因此，需要通過修訂相關(guān)稅收法規(guī)予以明確，制定相應(yīng)的適用范圍、稅率和稅收

政策。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益依法納稅后，將分別歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所有。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理能力較差，如果收益分配和使用管理不當(dāng)，可能直接損害農(nóng)民利益。因此，有必要考慮委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門代管收益，確保收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員之間公平合理分配。同時(shí)，建立收益分配使用管理公示制度，自覺接受農(nóng)民監(jiān)督。

（六）抓緊修訂和制定土地管理相關(guān)法規(guī)和制度。目前，需要修訂的法規(guī)制度，包括《土地管理法》及其實(shí)施條例、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《劃撥用地目錄》等；需要制定的法規(guī)制度，包括《農(nóng)村集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配使用管理辦法》等。

（作者系財(cái)政部綜合司副司長）

第三篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

為全面貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，制定深圳市土地管理制度改革方案。

一、總體目標(biāo)

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞十七屆五中全會(huì)提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則, 結(jié)合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)等特點(diǎn)，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，促進(jìn)科學(xué)合理用地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、基本思路

（一）完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實(shí)土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，健全土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益。

（二）深化土地資源市場化配置，完善土地市場運(yùn)行機(jī)制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全土地收益分配調(diào)節(jié)。

（三）創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制,完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點(diǎn)，豐富完善土地資源、資產(chǎn)、資本“三 1

位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用, 創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地長效機(jī)制。

（五）強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)管，綜合發(fā)揮法律、經(jīng)濟(jì)、行政和科技手段的作用，完善上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府對(duì)城市土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

（六）推進(jìn)區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用。圍繞國家對(duì)深圳作為國家經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國際化城市的發(fā)展定位要求，強(qiáng)化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理利用，協(xié)調(diào)區(qū)域土地利益平衡。

（七）加強(qiáng)土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，保障土地管理制度改革，研究建立土地審裁制度，促進(jìn)社會(huì)和諧與公平。

三、進(jìn)度安排

按照嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控的要求，總體設(shè)計(jì)、全面推進(jìn)、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破。改革工作區(qū)分近期（2011-2014年）和中遠(yuǎn)期（2015-2020年）兩個(gè)階段。近期重點(diǎn)破解城市發(fā)展用地瓶頸，對(duì)改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進(jìn)行全面研究和探索，并以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點(diǎn)試點(diǎn)地區(qū)，綜合探索規(guī)劃、土地、建設(shè)管理制度。中遠(yuǎn)期重點(diǎn)在深化研究的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)踐工作，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，探索完善土地管理體

制機(jī)制，推進(jìn)土地政策創(chuàng)新，充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，通過立法保障改革創(chuàng)新成果，全面推進(jìn)土地管理制度改革。

四、實(shí)施保障

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。深圳市人民政府成立土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織實(shí)施。對(duì)于土地管理制度改革的重大事項(xiàng)，及時(shí)報(bào)請(qǐng)國土資源部和廣東省。抓緊制定土地管理制度改革的具體實(shí)施方案，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)、分步實(shí)施、重點(diǎn)突破。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管，定期評(píng)估。深圳市人民政府組織對(duì)改革方案實(shí)施成效進(jìn)行定期評(píng)估，并上報(bào)國土資源部和廣東省。國土資源部和廣東省對(duì)深圳土地管理制度改革探索實(shí)踐工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

（三）依法實(shí)施，規(guī)范管理。土地管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容超出國家有關(guān)規(guī)定且不屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依法定程序報(bào)請(qǐng)審批；超出國家有關(guān)規(guī)定且屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限范圍的，由深圳市人民政府依程序提請(qǐng)深圳市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)；不超出國家有關(guān)規(guī)定的，由深圳市人民政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)范。

第四篇：深圳市土地管理制度改革總體方案

深圳市土地管理制度改革總體方案

? 為全面貫徹落實(shí)胡錦濤總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)和中國共產(chǎn)黨成立90周年慶祝大會(huì)上的重要講話精神，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式，提升發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性，努力當(dāng)好推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的排頭兵，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》和《深圳市綜合配套改革總體方案》，特制定本方案。

一.總體目標(biāo)

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的原則和要求，緊緊圍繞黨的十七屆五中全會(huì)提出的深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，圍繞城鄉(xiāng)一體化、全面城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場配置、節(jié)約(集約)，科學(xué)調(diào)控為原則，結(jié)合深圳高度城市化、土地全部(國有)、市場發(fā)育程度高、擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)等特點(diǎn)，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推進(jìn)土地資源配置市場化，土地利用高效化和土地管理法制化，促進(jìn)科學(xué)合理用地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二.改革重點(diǎn)

(一)完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度，夯實(shí)土地管理制度改革基礎(chǔ)。按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，健全國有土地權(quán)利體系，完善土地登記制度，依法保護(hù)土地權(quán)力人合法權(quán)益。

(二)深化土地資源市場化配置，完善土地市場運(yùn)行機(jī)制。建立主體平等、產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)則一致、競爭有序的統(tǒng)一土地市場，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地受益分配機(jī)制。

(三)創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制，完善土地利用和管理模式。以土地資本化為重點(diǎn)，豐富完善土地資源資產(chǎn)、資本“三位一體”的理論體系，探索土地資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)化途徑和方式，為創(chuàng)新土地調(diào)控和管理模式奠定基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。落實(shí)節(jié)約優(yōu)先的要求，推進(jìn)城市土地二次開發(fā)利用，深入探索土地節(jié)約集約利用新模式，建立節(jié)約集約用地的長效機(jī)制。

(五)嚴(yán)格耕地保護(hù)，建立補(bǔ)償機(jī)制。堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，逐步建立健全農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

(六)強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)。行政和科技手段，完善上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地利用的調(diào)控和監(jiān)管。

(七)推進(jìn)區(qū)域合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用，結(jié)合國家對(duì)深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國經(jīng)濟(jì)中心和國際化城市發(fā)展定位要求、深化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域土地資源的統(tǒng)籌配置和合理利用

(八)加強(qiáng)土地立法，完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，完善土地法制建設(shè)，建立健全土地審裁制度，保障土地管理制度改革。

三、改革內(nèi)容及進(jìn)度

按照“嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的要求，分近期(2011—2015年)和中遠(yuǎn)期(2016—2020年)兩個(gè)階段推進(jìn)改革。

(一)近期實(shí)施內(nèi)容

?近期重點(diǎn)對(duì)改革涉及的基礎(chǔ)性配套制度進(jìn)行全面研究和探索，以光明新區(qū)、坪山新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)為重點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)，在土地用途管制，土地有償使用，土地二次開發(fā)與節(jié)約集約利用、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面開展試點(diǎn)工作。

1.健全土地權(quán)利體系。完善國有土地權(quán)利體系，細(xì)化地上、地表、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三維地籍管理方法，明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則等。開展土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期相關(guān)權(quán)益研究。

2.完善土地有償使用制度。除均使用低、保障性住房用地和特殊用地等可以劃撥方式取得外，嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，探索實(shí)行國家機(jī)關(guān)辦公、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等用地的有償使用。完善國有土地使用權(quán)出讓制度，在招標(biāo)拍賣掛牌出讓的基礎(chǔ)上，按照公開、公平、公正的原則，創(chuàng)新國有土地使用權(quán)公開出讓方式及制度。

3.實(shí)行差別化土地供應(yīng)和地價(jià)管理標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行適應(yīng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的差別化供地政策，完善體現(xiàn)差別化供地的地價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)，健全國有土地使用權(quán)供應(yīng)體系，探索租賃、作價(jià)入股等土地有償使用方式。對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的供地方式和供地年限探索實(shí)行差別化管理，并建立操作規(guī)范。

4.健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制。探索建立推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的綜合評(píng)價(jià)體系，逐步開展對(duì)各行政轄區(qū)、各類功能區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)。健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，完善節(jié)約集約用地考核指標(biāo)體系。建立晚上節(jié)約集約用地的評(píng)價(jià)考核機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制。

5.創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制。探索監(jiān)理規(guī)劃控制、收益共享、運(yùn)作高效的土地二次開發(fā)利用機(jī)制。在廣東省“三舊”改造政策基礎(chǔ)上，建立符合深圳實(shí)際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計(jì)劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤或存量土地的思路，建立健全土地整理儲(chǔ)備政策體系。

探索在城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域建立以存量土地為主，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標(biāo)的整體開發(fā)模式。

6.創(chuàng)新土地利用調(diào)查和規(guī)劃體系。以國家土地分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，探索制定適應(yīng)城市發(fā)展和管理需求的高度城市化地區(qū)土地分類和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。探索建立市域和功能片區(qū)雙層土地利用規(guī)劃管理體系。在各功能片區(qū)設(shè)置方案經(jīng)廣東省人民政府同意后，依據(jù)市級(jí)土地利用總體規(guī)劃，編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，由深圳市人民政府審批和調(diào)整，報(bào)廣東省國土資源廳備案后組織實(shí)施。進(jìn)一步探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃，明確城市用地、工業(yè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地和耕地等管制的具體措施，作為用地管理的依據(jù)。

7.完善土地利用計(jì)劃管理方式。探索建立建設(shè)用地新增指標(biāo)與流量指標(biāo)互補(bǔ)的土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)體系。流量指標(biāo)實(shí)習(xí)城市新增用地和存量用地清退掛鉤。按照總量控制、遠(yuǎn)近統(tǒng)籌的方式，由深圳市人民政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃自助安排土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)，形成年初整體報(bào)廣東省人民政府和國土資源部備案、年內(nèi)自主配置使用、年末評(píng)估考核的計(jì)劃指標(biāo)體系管理模式。

8.改革建設(shè)用地審批方式。除國家和省級(jí)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目按國家和省相關(guān)規(guī)定報(bào)批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)，國務(wù)院批審農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，按照廣東省人民政府的授權(quán)，由深圳市人民政府審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省人民政府授權(quán)深圳市人民政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用，統(tǒng)籌安排建設(shè)項(xiàng)目用地。研究圍填海造地與用地管理相銜接的模式和機(jī)制，依照海洋功能區(qū)劃和土地利用總體規(guī)劃科學(xué)開展圍填海造地，探索創(chuàng)新圍填海用地政策和模式，在依法用海的前提下加強(qiáng)供地管理。

9.加強(qiáng)耕地和生態(tài)用地保護(hù)。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面管護(hù)的要求，加大耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)力度，建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，確保耕地占補(bǔ)平衡和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能，完善并創(chuàng)新農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全生態(tài)用地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和制約機(jī)制。

(二)中遠(yuǎn)期實(shí)施內(nèi)容

在近期工作基礎(chǔ)上，著眼于既解決自身存在的突出問題，又為全國土地管理制度改革創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，深化中遠(yuǎn)期改革研究，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)改革實(shí)踐，適時(shí)通過立法鞏固改革成效，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序、符合實(shí)際的土地管理體制機(jī)制。

? 1.完善土地登記制度，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序。

2.建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機(jī)制。探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)的方式，以及不同行政層級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的分工和運(yùn)行機(jī)制間的銜接。

3.深化土地收購收回制度改革。引入市場機(jī)制，創(chuàng)新土地收購模式和多元化補(bǔ)償方式，開展換地權(quán)益書等權(quán)益證書探索。健全土地使用權(quán)收回制度，明確收回條件、收回程序等。創(chuàng)新建設(shè)用地使用主體推出機(jī)制，探索實(shí)行優(yōu)先購買權(quán)制度。

4.加強(qiáng)市場(實(shí)體)管理和服務(wù)體系建設(shè)。完善土地有形市場，拓寬交易平臺(tái)服務(wù)范圍和方式，創(chuàng)新交易品種，規(guī)范市場管理，形成公開、公平、有序的市場環(huán)境。加強(qiáng)土地市場服務(wù)體系建設(shè)，建立信息公開和公眾咨詢制度。建立土地市場信息、交易代理、土地登記信息查詢等服務(wù)系統(tǒng)及相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大土地交易所、經(jīng)紀(jì)人等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5.加強(qiáng)土地收益分配調(diào)節(jié)。探索完善土地收益分配制度，創(chuàng)新分配機(jī)制，探索改革土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益分配辦法，完善土地租(價(jià))稅費(fèi)體系，開展不動(dòng)產(chǎn)稅和閑置稅研究，探索提高新增建設(shè)用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式。完善土地資源占用的稅費(fèi)約束機(jī)制，探索建立促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。

6.創(chuàng)新土地金融工具。開展土地金融政策研究，設(shè)計(jì)不同類型的土地金融產(chǎn)品，在條件成熟時(shí)推行土地資產(chǎn)證券化。研究制定土地資金資產(chǎn)經(jīng)營政策、收入分配調(diào)節(jié)以及投融資等政策。

7.加強(qiáng)區(qū)域一體化土地利用和保護(hù)。探索與周邊城市建立區(qū)域性土地利用調(diào)控機(jī)制，整合優(yōu)化交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，推進(jìn)區(qū)域土地資源的合理配置。構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的區(qū)域土地政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地配置，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園土地管理新模式。建立健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。

8.開展土地資本化理論和管理研究、探索不動(dòng)產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本化運(yùn)作與管理模式，進(jìn)一步豐富和完善土地資本化的相關(guān)理論。

9.積極借鑒和創(chuàng)新土地管理經(jīng)驗(yàn)。積極參與國土資源部具有先導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的重大課題研究。借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)的土地管理經(jīng)驗(yàn)，在前海等深港合作重點(diǎn)地區(qū)積極探索具有中國特色并與國際慣例和通行規(guī)則銜接的土地管理制度。

10.完善土地管理法治環(huán)境。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)優(yōu)勢，有序推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)、市場配置、存量土地管理、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等方面的立法工作，推動(dòng)土地管理制度改革步入法制化軌道。

11.探索建立土地審裁制度。借鑒香港和國外有益經(jīng)驗(yàn)，會(huì)同地方司法部門研究建立土地審裁制度，豐富土地司法裁判形式，簡化司法程序，有效解決征地拆遷、規(guī)劃實(shí)施過程中的糾紛，提高裁決效率和公信力，促進(jìn)社會(huì)和諧公平。

第五篇：深圳市土地管理制度改革總體方案》內(nèi)容解讀(一)

《深圳市土地管理制度改革總體方案》內(nèi)容解讀

（一）(一)加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，著力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰的土地管理新局面

1、關(guān)于明晰土地權(quán)益

【面臨問題】

一是農(nóng)村城市化歷史遺留問題涉及土地的權(quán)屬狀況紛繁復(fù)雜。我市經(jīng)過1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征(轉(zhuǎn))，實(shí)現(xiàn)全市域土地的全部國有化，但是在土地征(轉(zhuǎn))過程中存在許多歷史遺留問題。征地歷史遺留問題主要表現(xiàn)在：部分土地已經(jīng)實(shí)施征地補(bǔ)償，但政府尚未全部納入儲(chǔ)備和管理；部分政府已征土地尙沒有完善征地補(bǔ)償手續(xù)；仍存在一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的政府應(yīng)予返還和安置，但尚未安排的用地；仍有一定數(shù)量的土地沒有按照國有建設(shè)用地規(guī)范化管理，仍然停留在用地批文狀態(tài)。轉(zhuǎn)地歷史遺留問題比較突出的有：仍有部分土地沒有完善轉(zhuǎn)地補(bǔ)償手續(xù)，補(bǔ)償工作不徹底；規(guī)定交由城管、水務(wù)、農(nóng)業(yè)和儲(chǔ)備中心管理的土地，仍沒有清晰移交等。二是原農(nóng)村土地的權(quán)益內(nèi)涵不清晰。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》中“近期實(shí)施內(nèi)容”第1點(diǎn)“健全土地權(quán)利體系”中提出“明確各類土地使用權(quán)的取得與滅失條件、權(quán)利主體與客體、權(quán)益內(nèi)容與限制以及分配規(guī)則”。指出了在產(chǎn)權(quán)管理方面的核心任務(wù)就是首先要明晰權(quán)益，并結(jié)合土地二次開發(fā)模式豐富土地確權(quán)方式，探索權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多元化路徑，最終明確土地權(quán)屬，其中改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)就是原農(nóng)村土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)問題，改革的路徑為：首先，在國家、廣東省和深圳市相關(guān)政策規(guī)定基礎(chǔ)上，加快建立健全國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策體系，重點(diǎn)明晰原農(nóng)村土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實(shí)現(xiàn)方式等，推進(jìn)并完善涉及非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還地、征(轉(zhuǎn))地歷史遺留問題以及違法建筑處理相關(guān)政策的制定，加強(qiáng)對(duì)各類土地政策中涉及建筑處理相關(guān)政策的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)各類土地政策中涉及土地權(quán)益認(rèn)定規(guī)范的統(tǒng)籌以及確權(quán)工作程序、規(guī)則的制定，開展農(nóng)村城市化后土地權(quán)益重構(gòu)政策研究，分類研究制定國有土地產(chǎn)權(quán)管理政策；其次，推進(jìn)原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、以實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展為根本目標(biāo)，以土地利益合理分配為核心，以政策統(tǒng)籌、整體核算為基礎(chǔ)，創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)管理制度，豐富原農(nóng)村土地依現(xiàn)狀、依改造等不同確權(quán)路徑，探索涉及農(nóng)村城市化歷史遺留問題的各類用地不同權(quán)益市場化實(shí)現(xiàn)形式，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，并積極構(gòu)建用地、安置房、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地權(quán)益書、作價(jià)入股等相結(jié)合的安置與補(bǔ)償模式，通過項(xiàng)目開發(fā)、土地儲(chǔ)備、城市更新和城市發(fā)展單元規(guī)劃等手段，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、經(jīng)濟(jì)等其他政策，統(tǒng)籌解決社區(qū)農(nóng)村城市化遺留問題和社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，破解確權(quán)難題，綜上所述，對(duì)不同權(quán)利主體的權(quán)益給予清晰界定，繼而明確權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的土地權(quán)屬管理，這是原農(nóng)村土地國有化后土地產(chǎn)權(quán)管理制度上的重大探索創(chuàng)新。、2、關(guān)于完善國有土地空間權(quán)利體系

【面臨問題】

深圳面臨土地、空間、資源、環(huán)境等難以繼的局面，城市發(fā)展目標(biāo)要求深圳必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在空間上主要體現(xiàn)為土地利用逐步向地上、地下方向拓展。但是，從國家層面上而言，土地空間使用權(quán)盡在《物權(quán)法》中有原則性的規(guī)定，權(quán)力體系尚未細(xì)化，難以實(shí)現(xiàn)土地空間的精細(xì)化管理，近年來，我市積極開展三維地籍管理平臺(tái)建設(shè)，但是也僅完善了土地立體化空間管理。

【改革思路】

《總體方案》“近期實(shí)施內(nèi)容”中“健全土地權(quán)力體系”中提出“完善國有土地權(quán)利體系，細(xì)化地上、地標(biāo)、地下土地使用權(quán)權(quán)利設(shè)定，探索三位地籍管理方法”，一方面探索全面構(gòu)建土地空間使用權(quán)法律框架，結(jié)合城市規(guī)劃管理和土地管理要求，在吸收借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究細(xì)化土地使用權(quán)空間權(quán)力體系，系統(tǒng)研究土地空間使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)與便捷，主體與客體及權(quán)利義務(wù)，細(xì)化空間使用權(quán)權(quán)利、豐富空間使用權(quán)各項(xiàng)權(quán)能，界定空間使用權(quán)權(quán)益，為開展土地空間權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)提供指導(dǎo)，推進(jìn)土地空間權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)踐，對(duì)空間使用權(quán)取得、登記、流轉(zhuǎn)、抵押等環(huán)節(jié)予以規(guī)范，制定空間使用權(quán)實(shí)體性政策和程序性政策，急救提東土地空間使用權(quán)相關(guān)立法工作，另一方面，探索研究土地空間立體化硬功技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。依托土地空間立體化應(yīng)用理論體系及技術(shù)方法，制定空間使用權(quán)技術(shù)規(guī)范，進(jìn)一步完善土地空間使用權(quán)測繪，等級(jí)技術(shù)規(guī)范，制定三維視角下的土地空間使用規(guī)范。

3、關(guān)于完善土地登記制度

【面臨問題】

一是國有未出讓土地沒有實(shí)行同一等級(jí)管理。根據(jù)城市化轉(zhuǎn)地相關(guān)政策規(guī)定，轉(zhuǎn)地完成后農(nóng)業(yè)用地(含基本農(nóng)田)、水庫、水源保護(hù)區(qū)、河道及海堤范圍內(nèi)用地，城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地和林業(yè)用地，儲(chǔ)備土地分別一腳農(nóng)業(yè)、水務(wù)、城管和市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等部門實(shí)施劃線移交管理，各類用地涉及多個(gè)職能部門，但各職能部門的管理范圍沒有清晰界定，存在交叉管理和職責(zé)不清現(xiàn)象，使用權(quán)、管理權(quán)等得不到有效落實(shí)，特別是國有儲(chǔ)備土地的資產(chǎn)資本運(yùn)作需要登記發(fā)證為條件，但是當(dāng)前國有儲(chǔ)備土地的登記狀況不理想，直接影響了儲(chǔ)備土地管理。

二是部分國有合法用地尚未完全納入土地登記管理。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，部分合法用地比如市政道路、公共設(shè)施和市政設(shè)施等，急于用地類型的特殊性，未完全按照權(quán)屬管理的要求進(jìn)行日常管理，均為完全納入土地登記，這不僅不利于保障權(quán)利主體的權(quán)益，也無法引入社會(huì)管理方式，無法按照市場化運(yùn)作模式進(jìn)行管理，土地資本化屬性未能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)從技術(shù)上和政策管理上軍給地籍?dāng)?shù)據(jù)管理和信息化建設(shè)帶來了隱患，另外，原農(nóng)村合法用地也由于缺乏政策引導(dǎo)和政策激勵(lì)，未進(jìn)行登記管理，而除合法意外的用地則大多因土地產(chǎn)權(quán)不清等問題，基本有利于產(chǎn)權(quán)登記管理之外。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中觀其實(shí)施內(nèi)容”第一點(diǎn)“完善土地登記制度”中提出“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)，規(guī)范登記內(nèi)容和程序”，通過土地總登記，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，保護(hù)權(quán)益，流轉(zhuǎn)通常的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，主要做法包括：一是推進(jìn)土地總登記試點(diǎn)實(shí)踐工作。充分學(xué)習(xí)和借鑒北京、天津等相關(guān)城市土地總登記經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐探索登記發(fā)證，登記造冊等多層次土地登記制度，完善土地總登記的內(nèi)容規(guī)則和程序，研究制定土地總登記工作規(guī)程。二是有序推進(jìn)國有為出讓土地總登記。探索土地統(tǒng)一等級(jí)制度，將農(nóng)業(yè)用地(含基本農(nóng)田)、水庫、水源保護(hù)區(qū)、河道及海堤范圍內(nèi)用地、城市公園(含城市公共綠地)、郊野公園用地、林業(yè)用地等國有為出讓用地均登記到政府名下實(shí)行造冊備案管理，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新，加快推進(jìn)儲(chǔ)備土地總登記工作，加快將全市應(yīng)納入而未納入庫的儲(chǔ)備土地清理入庫，理清儲(chǔ)備土地上的權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)糾紛，處理違法用地行為，實(shí)施儲(chǔ)備土地的全覆蓋登記。三是完善促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)登記的政策體系。完善促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的相關(guān)激勵(lì)性和強(qiáng)制性政策，構(gòu)建推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度環(huán)境。

4、關(guān)于土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機(jī)制

【面臨問題】

我市全面推進(jìn)土地確權(quán)登記會(huì)涉及大量土地權(quán)屬爭議調(diào)解案件的增多，土地爭議調(diào)解機(jī)制的健全和完善是土地管理日常工作的一個(gè)重要內(nèi)容，但是，目前土地權(quán)屬爭議調(diào)解工作缺乏專門機(jī)構(gòu)，人員和經(jīng)費(fèi)支持，尚未形成常態(tài)化機(jī)制，沒有進(jìn)行規(guī)范化管理，發(fā)揮作用有限。難以滿足需求，此外，土地權(quán)屬爭議的解決機(jī)制包括當(dāng)事人協(xié)商、調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解、象征機(jī)關(guān)裁決，人

民法院司法審判等多層次手段，但各機(jī)制之間相互獨(dú)立，缺乏有效的協(xié)調(diào)與銜接，程序復(fù)雜、周期過長、效率較低、裁決結(jié)果公信力有待提高。

【改革思路】

基于上述問題，《總體方案》“中遠(yuǎn)期實(shí)施內(nèi)容”第二點(diǎn)“建立和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)解和司法處理機(jī)制”中提出“探索在行政體制內(nèi)配置土地權(quán)屬爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)的方式，以及不同行政層級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的分工和運(yùn)動(dòng)機(jī)制，建立土地使用權(quán)爭議事項(xiàng)當(dāng)事人下上、調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解、人民法院司法審判等解決機(jī)制。