第一篇：如何建立有效的扶貧資金投入新機(jī)制

摘 要

黨的十八提出，確保到2020年全面建成小康社會(huì)。全面建成小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在貧困地區(qū)，能否全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵的“瓶頸”在于貧困地區(qū)能否脫貧致富。本文結(jié)合淳安縣這幾年來在扶貧工作中的實(shí)際，就當(dāng)前扶貧資金的投入、使用和管理中存在的問題，以及今后如何建立扶貧資金投入新機(jī)制作一些研究和探討。

淳安由于歷史的原因和特定的區(qū)位環(huán)境因素，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，是全省25個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣之一，也是杭州市的重點(diǎn)幫扶縣。近年來，省、市、縣等各級(jí)政府高度重視我縣的扶貧工作，投入了大量的扶貧幫困資金，建立和完善扶貧資金投入和使用管理制度等措施，有力地推進(jìn)了該縣扶貧工作的蓬勃開展和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。

本文還對(duì)幾年來扶貧資金投入機(jī)制方面存在的一些問題進(jìn)行了分析，并對(duì)建立有效的扶貧資金管理新機(jī)制提出了意見和建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 扶貧 資金管理 調(diào)研 關(guān)于淳安縣扶貧資金管理現(xiàn)狀調(diào)研與對(duì)策思考

黨的十八提出，確保到2020年全面建成小康社會(huì)。全面建成小康社會(huì)，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在貧困地區(qū)，能否全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵的“瓶頸”在于貧困地區(qū)能否脫貧致富。沒有貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)。扶貧資金是各級(jí)政府根據(jù)國(guó)家扶貧開發(fā)的有關(guān)方針、政策，專門安排用于貧困地區(qū)改善貧困群眾基本生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和和社會(huì)全面發(fā)展的專項(xiàng)資金。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善、發(fā)展和各項(xiàng)扶貧工作的深入開展，研究建立有效的扶貧資金投入新機(jī)制，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮扶貧資金的使用效益，加快貧困地區(qū)廣大群眾脫貧致富奔小康的步伐，都具有十分重要的意義，本文結(jié)合淳安縣這幾年來在扶貧工作中的實(shí)際，就當(dāng)前扶貧資金的投入、使用和管理中存在的問題，以及今后如何建立扶貧資金投入新機(jī)制作一些研究和探討。

一、淳安縣扶貧開發(fā)工作的現(xiàn)狀

淳安縣地處浙西山區(qū)，縣域面積4427平方公里，地形地貌呈“八山半田分半水”的特點(diǎn)，被譽(yù)為“天下第一秀水”的千島湖就坐落在該縣境內(nèi)，由于歷史的原因和特定的區(qū)位環(huán)境因素，該縣交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，農(nóng)民人均純收入偏低，是全省25個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣之一，也是杭州市的重點(diǎn)幫扶縣。近年來，省、市、縣等各級(jí)政府高度重視我縣的扶貧工作，投入了大量的扶貧幫困資金，并廣泛發(fā)動(dòng)企業(yè)、機(jī)關(guān)部門進(jìn)行定向結(jié)對(duì)幫扶，幾年來，通過政府、社會(huì)等多種渠道籌集資金，建立和完善扶貧資金投入和使用管理制度等措施，有力地推進(jìn)了該縣扶貧工作的蓬勃開展和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的 快速發(fā)展。

（一）建立了政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生為主的多層次扶貧體系

幾年來，省、市、縣各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視扶貧開發(fā)工作，相繼出臺(tái)了一系列扶貧政策和措施，并強(qiáng)調(diào)要不斷加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度，先后在淳安縣實(shí)施了扶貧攻堅(jiān)、幫扶奔小康扶貧計(jì)劃和“49100”扶貧工程、聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村、新一輪聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村、“百團(tuán)聯(lián)百鄉(xiāng)千企結(jié)千村”集團(tuán)幫扶等扶貧工程，僅2010年以來，該縣就受益于省、市、縣各級(jí)政府財(cái)政扶貧資金和幫扶單位掛鉤結(jié)對(duì)扶貧資金3.5億元，這些資金的投入，有效地推動(dòng)該縣農(nóng)民脫貧致富的步伐，2012年全縣農(nóng)民人均純收入達(dá)到9418元，較2009年6511元增加了2907元，增幅為44.6%，并在扶貧的實(shí)際工作中，初步建立了政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、方式多樣和自力更生為主的多層次扶貧體系。具體表現(xiàn)在：

1、扶貧主體呈現(xiàn)出既有各級(jí)政府財(cái)政投資，又有全社會(huì)共同參與的多渠道特點(diǎn)。自國(guó)家實(shí)施扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃以來，我省先后出臺(tái)了一系列扶貧政策和措施，如省委、省政府2001年出臺(tái)的欠發(fā)達(dá)縣扶持政策中規(guī)定了農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、下山脫貧、機(jī)耕路建設(shè)等一系列扶持措施，2003年又提出了欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程，我縣嚴(yán)家、王阜、宋村和橫沿四個(gè)2001年農(nóng)民人均純收入低于全國(guó)平均水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列入了扶持范圍。杭州市委、市政府提出的“百團(tuán)聯(lián)百鄉(xiāng)千企結(jié)千村”集團(tuán)幫扶工程將我縣的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)列入的扶持范圍，并安排了由20位市領(lǐng)導(dǎo)、135個(gè)市級(jí)幫扶單位組成的20個(gè)幫扶集團(tuán)與之進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，縣委、縣政府在此基礎(chǔ)上也進(jìn)一步加大了幫扶力度，除每年在預(yù)算中安排一定數(shù)額的扶貧專資金外，相應(yīng)建立了由縣領(lǐng)導(dǎo)牽頭、縣級(jí)機(jī)關(guān)部門、縣級(jí)企業(yè) 參與的集團(tuán)幫扶鄉(xiāng)村制度，加強(qiáng)對(duì)所農(nóng)村扶貧工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，切實(shí)加大扶貧力度。

2、扶貧方式呈現(xiàn)出包含幫助改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件、積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方式的多元化特點(diǎn)。自我縣實(shí)施大規(guī)模的扶貧工作以來，扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)歷了由救濟(jì)式扶貧到開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，針對(duì)貧困村的實(shí)際采取不同的扶貧方式，通過改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施條件，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高貧困地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量。

3、被幫扶鄉(xiāng)村農(nóng)民的觀念呈現(xiàn)出珍惜機(jī)遇、自力更生為主的特點(diǎn)。幾年來，全縣廣大貧困地區(qū)干部群眾能緊緊抓住全社會(huì)加大幫扶力度的大好機(jī)遇，大力發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，埋頭苦干，狠抓幫扶項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2010年以來，全縣共新建及改擴(kuò)建貧困鄉(xiāng)村公路513公里，建橋75座，修建防洪堤6.8千米、澆筑渠道15.4千米。安裝及改造自來水128處，解決飲水困難6.7萬人。幫扶建校15所，建設(shè)科技文化中心36個(gè)，培訓(xùn)農(nóng)民實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)和就業(yè)技能4.5萬人次。下山移民1285戶、4051人。

（二）建立并不斷完善了扶貧資金管理制度，提高扶貧資金的使用效益

淳安縣屬杭州市唯一的省定經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，近年來，隨著國(guó)家扶貧力度的不斷加大，浙江省、杭州市也通過各級(jí)政府、部門和大型企業(yè)對(duì)該縣的進(jìn)行集團(tuán)式的扶貧，不斷加大扶貧資金的投入力度，2010年以來，該縣就吸納各項(xiàng)扶貧資金達(dá)3.5億元，管理好扶貧資金，充分發(fā)揮扶貧資金的使用效益，不僅關(guān)系到整個(gè)扶貧工作的成敗，更關(guān)系到各級(jí)政府、部門在廣大貧困地區(qū)群眾心目中的形象，淳安縣從開始就注重扶 貧資金管理中的制度建設(shè)，先后出臺(tái)了扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)、資金使用報(bào)帳撥付制、縣鄉(xiāng)兩級(jí)開設(shè)扶貧資金專戶、專帳核算扶貧資金等一系列管理制度，在此基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)對(duì)各貧困地區(qū)扶貧資金使用的監(jiān)督檢查工作，每年組成工作組對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧資金帳目、項(xiàng)目進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)通過并督促其加以整改，從而保證扶貧資金的?？顚Ｓ茫畲蟪潭鹊匕l(fā)揮扶貧資金的使用效益。

二、淳安縣扶貧開發(fā)工作中存在的問題

雖然淳安縣幾年來在上級(jí)政府和幫扶單位的幫助支持下，緊緊依靠貧困地區(qū)廣大群眾，通過不懈努力，扶貧工作取得了實(shí)質(zhì)上的成效，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，深入調(diào)整了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、來料加工業(yè)得到蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境明顯改善，農(nóng)業(yè)收入水平不斷提高，但是，總結(jié)幾年來的扶貧工作，特別是投入機(jī)制方面，還存在著一些問題，有待進(jìn)一步研究和探討。

（一）扶貧理念上重經(jīng)濟(jì)、物資扶貧輕思想、精神扶貧

淳安縣開始大規(guī)模扶貧以來，采取了政府財(cái)政幫扶、政府部門幫扶、社會(huì)集團(tuán)幫扶等扶貧政策，累計(jì)投入了大量的扶貧專項(xiàng)資金，這些資金的投入，對(duì)加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造基本生產(chǎn)條件都起到關(guān)鍵性的作用，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的扶貧政策和措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)的投入非常重視，而對(duì)精神思想方面的扶貧卻大打折扣，我們知道，貧困是一種社會(huì)綜合現(xiàn)象，貧困地區(qū)群眾大多生活在資源相對(duì)缺乏、生產(chǎn)和生活等基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較差的地方，他們受教育程度低，知識(shí)很少，技能很差，活動(dòng)能力很低；他們?nèi)狈⑴c的機(jī)會(huì)，缺乏表達(dá)的機(jī)會(huì)，沒有人注意他們，這些外在因素，很容易使他們感到悲觀、孤僻，進(jìn)而產(chǎn)生戀鄉(xiāng)情結(jié)、安于現(xiàn)狀和依賴思想等思想觀念，貧困地區(qū)的老百姓之所以窮，客觀上“窮”在自然環(huán)境上，主觀上卻“窮”在思想觀念上，這是脫貧的最大障礙，所以，我們面臨的貧困地區(qū)，不單是物質(zhì)的匱乏，而更嚴(yán)重的還在于沉積于靈魂深處的思想貧困，而思想精神上的貧困是比物質(zhì)貧困更長(zhǎng)期、更深重、更頑固、更難以根除的痼疾。為此，我們要將經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)投入扶貧與思想、精神扶貧并重。

（二）扶貧方式上重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輕人力資源的開發(fā)

從淳安縣多年的扶貧實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，扶貧資金的分配都是以項(xiàng)目為依據(jù)和載體的，而扶貧項(xiàng)目大多是側(cè)重于自然資源開發(fā)，以農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)性農(nóng)業(yè)為主，在人力資源開發(fā)上沒有引起足夠的重視，在素質(zhì)幫扶上投入很少，據(jù)2011年淳安縣扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全縣12285.34萬元扶貧資金中，用于農(nóng)民培訓(xùn)提高技能、素質(zhì)方面的資金只有135萬元，占資金總額的1.4%。貧困地區(qū)群眾之所以貧困，很重要的原因是人口素質(zhì)相對(duì)較低，人口整體素質(zhì)的偏低，一方面導(dǎo)致接受新事物、科技能力弱，自我發(fā)展能力差；另一方面也造成勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與市場(chǎng)需求之間的明顯反差。為此，扶貧工作不能見物不見人、見錢不見人，錢物固然重要，但沒有掌握一定生產(chǎn)技術(shù)和致富技能的人，扶貧工作很難取得理想的效果。扶貧要以人為本，從根本上提高人的素質(zhì)才是解決貧困問題最重要的措施，一定要改變貧困地區(qū)群眾自身的素質(zhì)，只有真正發(fā)揮出他們自身的能動(dòng)性，他們才能真正脫貧，正所謂“授人以魚不如授人以漁”。

（三）扶貧思路上重項(xiàng)目上的淺層次扶貧輕整體式的深層次扶貧 淳安縣現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)23個(gè)，425個(gè)行政村，據(jù)2011年淳安縣扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全縣2011年的12285.34萬元扶貧資金實(shí)施的477個(gè)項(xiàng)目，其中3258.4萬元331個(gè)項(xiàng)目涉及村，平均每個(gè)項(xiàng)目受益扶貧資金 9.8萬元，從上述資金分布可知，該縣的扶貧項(xiàng)目分布廣，項(xiàng)目小，補(bǔ)助的資金少，資金安排分散，雖然這對(duì)那些原區(qū)位環(huán)境相對(duì)較好，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)不錯(cuò)的地區(qū)確實(shí)起到了很好的幫扶效果。但是這樣的扶貧思路也存在著一些不容忽視的弊端。

1、對(duì)特定區(qū)位環(huán)境的貧困地區(qū)扶貧作用有限。我國(guó)的大規(guī)模扶貧工作開展已有多年了，至今仍沒有擺脫貧困的群眾大多都生活在自然條件惡劣的環(huán)境中，對(duì)這樣的村莊來說，如要徹底改變其農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，以彌補(bǔ)自然條件的不足，需要大手筆的資金投入，只有幾萬元的投入那肯定是杯水車薪，而貧困地區(qū)本身不論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)都承受不了這么大的項(xiàng)目配套資金，因此，起不到很好的扶貧作用。

2、容易造成扶貧資金浪費(fèi)現(xiàn)象。對(duì)于這些特定區(qū)位環(huán)境的貧困村，雖然每年都能將這些村列入扶貧計(jì)劃予以項(xiàng)目扶持，但由于其特定的區(qū)位環(huán)境和惡劣的自然條件，不可能達(dá)到徹底脫貧的目的，相反，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目趨完善，資源配臵的不斷優(yōu)化，這些地區(qū)只能會(huì)和區(qū)位環(huán)境優(yōu)勢(shì)明顯的村差距進(jìn)一步拉大，要實(shí)現(xiàn)其最終徹底脫貧的目的，使這些地區(qū)的群眾達(dá)到富裕的小康生活，則必須采取整體、徹底的扶貧措施，如全村異地搬遷開發(fā)扶貧，這樣原來建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將難以發(fā)揮作用，造成投入的部分資金的浪費(fèi)，得不償失。

（四）資金分配多頭交叉分配，難以形成合力

目前的財(cái)政扶貧資金分配體制是，發(fā)改委、扶貧辦、民政局等很多部門都掌握一定的資金分配權(quán)，具體分配一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)項(xiàng)目，由各扶貧部門對(duì)分管的項(xiàng)目進(jìn)行篩選后提出資金分配方案，并分別報(bào)上級(jí)部門審批后下達(dá)資金分配計(jì)劃，在財(cái)政扶貧資金多部門管理體制下，自然 就形成了各扶貧部門多頭分配資金、各有要求、各自規(guī)劃的格局，參與項(xiàng)目和資金管理的各部門之間尚未形成一個(gè)各方面都能接受的分工合作框架，也缺乏必要的信息交流。結(jié)對(duì)幫扶資金還存在著多部門重復(fù)投資的問題，即面對(duì)同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村的多個(gè)幫扶企業(yè)或部門，同時(shí)對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，這樣就可能造成一些小項(xiàng)目資金結(jié)余而被移作他用，而有些資金需求量較大，而又是貧困地區(qū)急需的項(xiàng)目卻無人投資的局面。

三、建立有效的扶貧資金管理新機(jī)制的意見和建議

（一）以人為本，加大投入，全面提高貧困群眾的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力

貧困是一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，是多種原因造成的。解決貧困問題，必須從多方面入手，而最重要的還是要以人為本，轉(zhuǎn)變貧困群眾的思想觀念，樹立和激發(fā)其脫貧致富的信心和決心；充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，全面提高貧困群眾的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。

1、把扶貧工作與基層組織建設(shè)相結(jié)合，選拔那些文化素質(zhì)相對(duì)較高，掌握一定生產(chǎn)致富技能，年富力強(qiáng)和致富能力強(qiáng)的農(nóng)民擔(dān)任村干部，發(fā)揮其領(lǐng)頭雁的作用，通過他們以身作則的示范作用，來影響進(jìn)而逐步轉(zhuǎn)變其他貧困群眾的思想觀念，激發(fā)他們的進(jìn)取精神。鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部要主動(dòng)、經(jīng)常性地和貧困農(nóng)戶開展談心活動(dòng)，向他們宣傳黨和政府的扶貧政策，了解貧困群眾的想法和需求，讓他們切實(shí)感受到政府的關(guān)懷。支持發(fā)展開發(fā)電視的接收和插轉(zhuǎn)設(shè)施建設(shè)，使更多的貧困群眾有機(jī)會(huì)接觸外部的信息和觀念。

2、要加大投入，全面開展貧困群眾的致富技能培訓(xùn)，在具體培訓(xùn)內(nèi)容上，首先要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和市場(chǎng)需求情況，有針對(duì)性地進(jìn)行，采取激勵(lì)政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)采用“公司+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)形式，這方面淳安縣有很好的基礎(chǔ)，如縣繭絲綢公司、千島湖水產(chǎn)養(yǎng)殖有限公司等目前都采取了這樣的經(jīng)營(yíng)方式，作為政府要積極加以引導(dǎo)和推廣，要使以我縣特產(chǎn)諸如山核桃、山茱萸、竹筍等為加工原料的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)私企業(yè)都參與到其中來。其次要把勞動(dòng)力培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移相結(jié)合，通過建立勞動(dòng)力培訓(xùn)示范基地，積極推行訂單式培訓(xùn)，將專項(xiàng)技能培訓(xùn)與吸納訂單相結(jié)合，即不是培訓(xùn)后就了事，而是實(shí)現(xiàn)定向輸出，這樣既可以保證培訓(xùn)的實(shí)效，又能避免農(nóng)民工沒有技能就盲目涌向城市。第三，要結(jié)合市場(chǎng)要求，積極開展農(nóng)戶來料加工業(yè)的技能培訓(xùn)?？傊?，要加大資金投入，多層次、多形式地開展貧困農(nóng)戶的技能培訓(xùn)工作，從而增強(qiáng)貧困群眾的致富手段，擴(kuò)大致富渠道。

（二）不斷完善扶貧資金管理機(jī)制，進(jìn)一步提高資金的使用效益

1、建立更加合理的資金分配協(xié)調(diào)機(jī)制。在繼續(xù)發(fā)揮分管部門管理優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)是加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)，使各項(xiàng)資金能夠相互配合，發(fā)揮最大的效益。而要做到資金的協(xié)調(diào)使用，最關(guān)鍵的是要形成統(tǒng)一的發(fā)展和項(xiàng)目規(guī)劃，并建立統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)。規(guī)定各部門都必須在統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)中選擇和實(shí)施項(xiàng)目，這樣既避免項(xiàng)目的多頭申報(bào)、重復(fù)建設(shè)，也避免有些項(xiàng)目無人投資。

2、進(jìn)一步完善資金撥付的報(bào)帳機(jī)制。在縣財(cái)政、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所開設(shè)了扶貧資金專戶并實(shí)行全面報(bào)帳撥付資金制的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究資金報(bào)帳程序、報(bào)帳依據(jù)的科學(xué)性和嚴(yán)密性，既要做到保證扶貧項(xiàng)目的順利實(shí)施，又要防止項(xiàng)目申報(bào)單位弄虛作假的行為，而要做到這點(diǎn)，扶貧資金報(bào)帳制就必須和項(xiàng)目實(shí)施的跟綜問效機(jī)制相結(jié)合，和資金使用的監(jiān)督檢查機(jī)制相結(jié)合，和項(xiàng)目資金撥付前的公示制相結(jié)合。

（三）進(jìn)一步完善財(cái)政扶貧資金的投入機(jī)制，加大對(duì)重點(diǎn)貧困地區(qū)的扶持力度

普降細(xì)雨式的資金投入機(jī)制，難以最大化發(fā)揮資金的扶貧效率，要切實(shí)改進(jìn)財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制。

1、縣級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)扶貧資金的整合使用力度，優(yōu)化資金資源配臵，不搞扶貧資金上的平均分配，對(duì)那些能最大程度改變貧困地區(qū)面貌的重點(diǎn)項(xiàng)目，而所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政或村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)較薄弱，沒有投資能力的情況下，應(yīng)加大財(cái)政扶貧資金投入力度，寧可當(dāng)年扶持的項(xiàng)目少一些，也要使資金形成合力，確保扶貧項(xiàng)目實(shí)施一個(gè)，見效一個(gè)，以最大限度地發(fā)揮資金的使用效率。當(dāng)年因財(cái)政扶貧資金不足，扶貧項(xiàng)目無法都安排，可以逐年、逐步、逐個(gè)地加以解決。

2、應(yīng)加大對(duì)重點(diǎn)貧困地區(qū)的扶持力度，一般來說，重點(diǎn)貧困地區(qū)是指自然條件較惡劣、經(jīng)濟(jì)資源較少，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，扶貧難度較大的地區(qū)，按照黨的十八大“全面建成小康社會(huì)”的要求，應(yīng)該加大對(duì)這些地區(qū)的扶貧力度，而不是在扶貧資金分配上普降細(xì)雨，只選擇那些村集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)、扶貧資金投資額小的地方和項(xiàng)目，而那些真正需要政府扶貧的地方卻得不到投資或因?yàn)榉龀至Χ忍∵_(dá)不到扶貧目的。

（四）加大扶貧資金投入力度，加快異地開發(fā)扶貧步伐

對(duì)于那些生活在不具備基本生產(chǎn)生活條件的貧困群眾，要在堅(jiān)持群眾自愿的基礎(chǔ)上，加大扶貧資金投入力度，加快異地開發(fā)實(shí)施步伐。通過政府和社會(huì)各界多年的扶貧工作，至今還非常貧苦的群眾大多生活在自然條件極其惡劣的高山、深山之中，這些村莊的地理位臵偏僻、交通落后、信息閉塞，如淳安縣的天坪村、板橋村和老山村都屬于這樣的貧困村，村莊坐落在海拔900米以上的山頂上，這種地方如要徹底改變基 礎(chǔ)設(shè)施條件，如通村油路建設(shè)、飲水工程、通訊設(shè)施等等，需投入的資金量是巨大的，與其投入大量的資金來改善這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施，不如用這些資金對(duì)貧困群眾實(shí)施異地移民，使得通過扶貧資金的投入能徹底改善這部分貧困群眾的生產(chǎn)生活條件，最后實(shí)現(xiàn)全面小康生活。

在實(shí)施異地開發(fā)扶貧的同時(shí)，要始終堅(jiān)持和支持農(nóng)村小集鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。在實(shí)施異地搬遷時(shí)，要盡可能說服并安排那些當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重不足的貧困農(nóng)戶搬遷至集鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，一是要以支持并加強(qiáng)集鎮(zhèn)建設(shè)為依托，通過加大招商引資力度，積極培育第二和第三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)充勞動(dòng)力容納能力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移。二是要制訂并完善相關(guān)的政策配套措施，包括異地搬遷農(nóng)戶的住房政策、子女上學(xué)政策、社會(huì)保障政策、醫(yī)療政策、就業(yè)政策等等，在配套政策的落實(shí)中政府要予以支持，可考慮采取一定的形式給予直接補(bǔ)貼政策，以幫助他們度過暫時(shí)的困難。參考文獻(xiàn)

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第二篇：建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制

建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制

作者:佚名

發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少、水資源短缺、降雨時(shí)空分布不均、水旱災(zāi)害頻繁，這些基本國(guó)情決定了農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特別重要的作用。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，經(jīng)過廣大農(nóng)民群眾長(zhǎng)期不懈的努力，全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積大幅度增加，為糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷邁上新臺(tái)階奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但近年來，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，投入總體呈下滑趨勢(shì)，已成為制約糧食生產(chǎn)能力提高的突出矛盾和問題。為了適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷深化的新形勢(shì)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，改革和完善農(nóng)田水利建設(shè)的政策體系、投入方式、組織形式，促進(jìn)新時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展，現(xiàn)提出如下意見：

一、充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的重大意義

農(nóng)田水利設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)田水利骨干工程大都建于20世紀(jì)50至70年代，相當(dāng)一部分已達(dá)到規(guī)定使用年限，老化失修嚴(yán)重，效益衰減，小型農(nóng)田水利工程設(shè)計(jì)不完善，配套率低，欠賬較多，對(duì)現(xiàn)有灌區(qū)全面進(jìn)行續(xù)建配套和節(jié)水改造的任務(wù)十分艱巨。在人增地減水少的嚴(yán)峻形勢(shì)下，保障國(guó)家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，因而也需要更多的投入。但與此同時(shí)，近年來，全國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的投入呈下滑趨勢(shì)，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步取消農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工后，農(nóng)民群眾的投工投勞數(shù)量大幅度減少。農(nóng)田水利建設(shè)滑坡，不僅直接影響當(dāng)前的糧食增產(chǎn)，而且嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。因此，盡快建立加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制新辦法，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。各地區(qū)、各有關(guān)部門要提高認(rèn)識(shí),統(tǒng)一思想,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地做好這項(xiàng)工作；認(rèn)真組織試點(diǎn)，深入調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn),逐步推廣；加強(qiáng)配合,齊心協(xié)力,共同推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)邁上新臺(tái)階。

二、建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的指導(dǎo)思想和原則

（一）指導(dǎo)思想。

按照全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，切實(shí)加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，以政府安排補(bǔ)助資金為引導(dǎo)，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依托，以加強(qiáng)組

織動(dòng)員為紐帶，以加快農(nóng)田水利管理體制改革為動(dòng)力，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）原則。

1．堅(jiān)持政府支持、民辦公助的原則。國(guó)家要逐步增加對(duì)水利建設(shè)的投入，重點(diǎn)加大對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入。同時(shí)，要把加大政府投入與增加農(nóng)民勞動(dòng)積累結(jié)合起來，充分利用農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，組織和引導(dǎo)農(nóng)民盡可能增加勞動(dòng)積累。

2．堅(jiān)持民主決策、群眾自愿的原則。要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)民自愿出資出勞與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策界限，進(jìn)一步完善“一事一議”籌資籌勞制度，在切實(shí)加強(qiáng)民主決策和民主管理的前提下，以政府加大投入為契機(jī)，通過有效的組織工作，引導(dǎo)農(nóng)民出資出勞開展直接受益的農(nóng)田水利建設(shè)。同時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)范“一事一議”程序，控制籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)。

3．堅(jiān)持規(guī)劃先行、注重實(shí)效的原則。要發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，把規(guī)劃作為鄉(xiāng)村兩級(jí)組織農(nóng)民出資出勞的必要條件和國(guó)家安排補(bǔ)助投資的重要依據(jù)，科學(xué)有效地開展農(nóng)田水利建設(shè)。

4．堅(jiān)持深化改革、創(chuàng)新體制的原則。建立以政府資金為引導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制，加快農(nóng)田水利管理體制和小型設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，形成農(nóng)田水利建設(shè)管理的良性運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民投資投勞開展農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。

三、建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的工作重點(diǎn)

（一）增加政府投入，逐步建立農(nóng)田水利建設(shè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。財(cái)政部門要建立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利設(shè)施給予補(bǔ)助，并逐步增加資金規(guī)模；在安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金時(shí)，繼續(xù)把農(nóng)田水利建設(shè)作為中低產(chǎn)田改造的一項(xiàng)重要內(nèi)容。發(fā)展改革部門要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，切實(shí)增加對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入。土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，要結(jié)合土地開發(fā)整理安排一定資金用于小型農(nóng)田水利建設(shè)。要整合國(guó)家現(xiàn)有的各項(xiàng)農(nóng)田水利建設(shè)資金，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復(fù)安排，著力提高資金使用效率。按照中央與地方事權(quán)劃分原則，地方各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)資金納入投資和財(cái)政預(yù)算，逐步形成適度規(guī)模。

（二）認(rèn)真做好農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制工作。農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃的編制工作，采取以縣為單位、自下而上的方式進(jìn)行，原則上每個(gè)縣都要編制。編制規(guī)劃要統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，講求實(shí)效。規(guī)劃按程序經(jīng)過審批后，即為安排國(guó)家補(bǔ)助資金的依據(jù)，申報(bào)項(xiàng)目必須符合規(guī)劃的要求。水利部門要從全國(guó)和區(qū)域水資源合理配置的要求出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)。各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際，積極試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。

（三）規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理和資金使用。一是明確資金投向。中央和省級(jí)財(cái)政資金重點(diǎn)用于補(bǔ)助糧食主產(chǎn)縣。二是明確項(xiàng)目實(shí)施主體。項(xiàng)目實(shí)施主體可以是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織。三是完善補(bǔ)助方式。主要用于補(bǔ)助項(xiàng)目建設(shè)的材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及機(jī)械作業(yè)費(fèi)，具體方式可采取項(xiàng)目管理或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的辦法。四是制訂補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況，制訂不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，籌補(bǔ)結(jié)合、多籌多補(bǔ)。五是健全申報(bào)程序。由縣級(jí)有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目主體的申請(qǐng)進(jìn)行審查、公示后聯(lián)合上報(bào)。需要農(nóng)民籌資籌勞的項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)縣級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門審查。農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理和資金使用的具體辦法，由有關(guān)部門另行制定。

（四）完善村級(jí)“一事一議”籌資籌勞政策。對(duì)政府給予補(bǔ)助資金重點(diǎn)支持的斗渠、相鄰村共用的村級(jí)小型水塘（庫(kù)）和圩堤等農(nóng)民受益的農(nóng)田水利工程，可以村級(jí)為基礎(chǔ)進(jìn)行“一事一議”，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、分村議事、聯(lián)合申報(bào)、統(tǒng)一施工、分村管理資金和勞務(wù)、分村落實(shí)建設(shè)任務(wù)的程序和辦法實(shí)施?！耙皇乱蛔h”籌資籌勞的限額標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門提出，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)受益主體和籌資籌勞主體相對(duì)應(yīng)的原則，在不影響村整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的前提下，可按受益群體議事。要加強(qiáng)資金和勞務(wù)的監(jiān)管，對(duì)國(guó)家引導(dǎo)資金和通過“一事一議”籌集的資金和勞務(wù)，都要實(shí)行全過程公開、民主管理，接受群眾監(jiān)督。嚴(yán)禁強(qiáng)行以資代勞或變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。各級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，提高資金和勞務(wù)使用效率。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作?？h鄉(xiāng)政府要將農(nóng)田水利建設(shè)工作納入重要議事日程，明確目標(biāo)和責(zé)任，落實(shí)有關(guān)政策，組織規(guī)劃編制，抓好項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。水利部門要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)的指導(dǎo)和檢查監(jiān)督。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等專業(yè)合作組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在工程建設(shè)、使用維修、水費(fèi)計(jì)收等方面的作用。

（六）加快推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，歸農(nóng)戶個(gè)人所有；對(duì)受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；政府補(bǔ)助形成的資產(chǎn)，歸項(xiàng)目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設(shè)施以承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引社會(huì)資金投入。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕45號(hào)）的要求，積極推進(jìn)農(nóng)田水利管理體制改革，加快實(shí)施灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)定崗定員和工程維修養(yǎng)護(hù)定額的試點(diǎn)和推廣工作，妥善解決富余人員的分流問題，改革水價(jià)和水費(fèi)計(jì)收機(jī)制，為工程良性運(yùn)行和節(jié)約用水創(chuàng)造條件。

第三篇：建立公立醫(yī)院運(yùn)行新機(jī)制

建立公立醫(yī)院運(yùn)行新機(jī)制

（十）破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制。試點(diǎn)城市所有公立醫(yī)院推進(jìn)醫(yī)藥分開，積極探索多種有效方式改革以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，取消藥品加成（中藥飲片除外）。將公立醫(yī)院補(bǔ)償由服務(wù)收費(fèi)、藥品加成收入和政府補(bǔ)助三個(gè)渠道改為服務(wù)收費(fèi)和政府補(bǔ)助兩個(gè)渠道。通過調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫(yī)院運(yùn)行成本等，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)醫(yī)院的藥品貯藏、保管、損耗等費(fèi)用列入醫(yī)院運(yùn)行成本予以補(bǔ)償。采取綜合措施切斷醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員與藥品間的利益鏈，完善醫(yī)藥費(fèi)用管控制度，嚴(yán)格控制醫(yī)藥費(fèi)用不合理增長(zhǎng)。按照總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整的辦法，改變公立醫(yī)院收入結(jié)構(gòu)，提高業(yè)務(wù)收入中技術(shù)勞務(wù)性收入的比重，降低藥品和衛(wèi)生材料收入的比重，確保公立醫(yī)院良性運(yùn)行和發(fā)展。力爭(zhēng)到2017年試點(diǎn)城市公立醫(yī)院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%左右；百元醫(yī)療收入（不含藥品收入）中消耗的衛(wèi)生材料降到20元以下。

（十一）降低藥品和醫(yī)用耗材費(fèi)用。改革藥品價(jià)格監(jiān)管方式，規(guī)范高值醫(yī)用耗材的價(jià)格行為。減少藥品和醫(yī)用耗材流通環(huán)節(jié)，規(guī)范流通經(jīng)營(yíng)和企業(yè)自主定價(jià)行為。全面落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購(gòu)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕7號(hào)），允許試點(diǎn)城市以市為單位，按照有利于破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制、降低藥品虛高價(jià)格、預(yù)防和遏制腐敗行為、推動(dòng)藥品生產(chǎn)流通企業(yè)整合重組的原則，在省級(jí)藥品集中采購(gòu)平臺(tái)上自行采購(gòu)。試點(diǎn)城市成交價(jià)格不得高于省級(jí)中標(biāo)價(jià)格。如果試點(diǎn)城市成交價(jià)格明顯低于省級(jí)中標(biāo)價(jià)格，省級(jí)中標(biāo)價(jià)格應(yīng)按試點(diǎn)城市成交價(jià)格調(diào)整?？山Y(jié)合實(shí)際鼓勵(lì)省際跨區(qū)域、?？漆t(yī)院等聯(lián)合采購(gòu)。高值醫(yī)用耗材必須通過省級(jí)集中采購(gòu)平臺(tái)進(jìn)行陽光采購(gòu)，網(wǎng)上公開交易。在保證質(zhì)量的前提下鼓勵(lì)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)高值醫(yī)用耗材。加強(qiáng)藥品質(zhì)量安全監(jiān)管，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入和藥品注冊(cè)審批，保障藥品的供應(yīng)配送和質(zhì)量安全。采取多種形式推進(jìn)醫(yī)藥分開，患者可自主選擇在醫(yī)院門診藥房或憑處方到零售藥店購(gòu)藥。加強(qiáng)合理用藥和處方監(jiān)管，采取處方負(fù)面清單管理、處方點(diǎn)評(píng)等形式控制抗菌藥物不合理使用，強(qiáng)化激素類藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥的臨床使用干預(yù)。

（十二）理順醫(yī)療服務(wù)價(jià)格。在保證公立醫(yī)院良性運(yùn)行、醫(yī)保基金可承受、群眾整體負(fù)擔(dān)不增加的前提下，試點(diǎn)城市要在2015年制定出臺(tái)公立醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)價(jià)格改革方案。經(jīng)科學(xué)測(cè)算，在降低藥品、醫(yī)用耗材費(fèi)用和取消藥品加成的同時(shí)，降低大型醫(yī)用設(shè)備檢查治療價(jià)格，合理調(diào)整提升體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價(jià)值的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格，特別是診療、手術(shù)、護(hù)理、床位、中醫(yī)等服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格。改革價(jià)格形成機(jī)制，逐步減少按項(xiàng)目定價(jià)的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量，積極探索按病種、按服務(wù)單元定價(jià)。逐步理順不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)間和醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目的比價(jià)關(guān)系，建立以成本和收入結(jié)構(gòu)變化為基礎(chǔ)的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。公立醫(yī)院由政府投資購(gòu)置的大型設(shè)備，按扣除折舊后的成本制定檢查價(jià)格；對(duì)符合規(guī)劃及相關(guān)政策規(guī)定的貸款或集資購(gòu)置的大型設(shè)備，由政府按扣除折舊后的價(jià)格回購(gòu)，回購(gòu)有困難的限期降低檢查價(jià)格。醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、醫(yī)保支付、分級(jí)診療等政策要相互銜接。加強(qiáng)醫(yī)藥價(jià)格監(jiān)管，建立價(jià)格監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)防范價(jià)格異動(dòng)。加大對(duì)價(jià)格壟斷和欺詐等違法行為的查處力度。

（十三）落實(shí)政府投入責(zé)任。各級(jí)政府要落實(shí)符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的公立醫(yī)院基本建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置、重點(diǎn)學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)、符合國(guó)家規(guī)定的離退休人員費(fèi)用和政策性虧損補(bǔ)貼等投入，對(duì)公立醫(yī)院承擔(dān)的公共衛(wèi)生任務(wù)給予專項(xiàng)補(bǔ)助，保障政府指定的緊急救治、救災(zāi)、援外、支農(nóng)、支邊和城鄉(xiāng)醫(yī)院對(duì)口支援等公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)。落實(shí)對(duì)中醫(yī)院（民族醫(yī)院）、傳染病院、精神病院、職業(yè)病防治院、婦產(chǎn)醫(yī)院、兒童醫(yī)院以及康復(fù)醫(yī)院等專科醫(yī)院的投入傾斜政策。改革財(cái)政補(bǔ)助方式，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)助與公立醫(yī)院的績(jī)效考核結(jié)果掛鉤關(guān)系。完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。

第四篇：建立大督查工作新機(jī)制

創(chuàng)新督查體制 打通執(zhí)行梗阻

建立大督查工作新機(jī)制

一、整合資源，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建大督查工作新格局 針對(duì)原有督查力量相對(duì)分散、影響督查合力發(fā)揮等問題，從整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)入手，建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的督查工作新機(jī)制，形成督促與檢查、督辦與問責(zé)、檢查與考核、考核與用人相結(jié)合的完整鏈條，實(shí)現(xiàn)督查工作件件有落實(shí)、事事有回音的奇效。

一是著力解決督查力量“散”的問題。全面整合區(qū)委、區(qū)政府督查室、區(qū)政府糾風(fēng)辦、區(qū)政府辦督查科、區(qū)紀(jì)委效能監(jiān)察室、績(jī)效考核辦、新聞媒體監(jiān)督熱線等部門督查職權(quán)，成立大督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，內(nèi)設(shè)綜合科、督查一科、督查二科、督查三科（主抓效能監(jiān)察），構(gòu)建“圍繞中心、橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”的大督查格局，徹底解決了黨委系統(tǒng)、政府系統(tǒng)和其他部門督查機(jī)構(gòu)之間容易發(fā)生的多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督、交叉督查等問題，收到了集中力量抓落實(shí)、消除督查盲區(qū)、減輕基層負(fù)擔(dān)、減少行政成本的效果，促進(jìn)督查工作從“單打獨(dú)斗”向“聯(lián)合作戰(zhàn)”、由單一推動(dòng)向多元推動(dòng)轉(zhuǎn)型。

二是著力解決督查問責(zé)“難”的問題。大督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組受區(qū)委、區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，由區(qū)委書記任第一組長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，區(qū)委副書記直接分管，紀(jì)委書記抓日常工作，監(jiān)察局長(zhǎng)任大督查 辦公室主任扎口管理，從財(cái)政、審計(jì)、住建、農(nóng)委等部門抽調(diào)10余名業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到內(nèi)設(shè)科室，既杜絕了原有督查機(jī)構(gòu)建制級(jí)別低、震懾力度差、不受基層重視的現(xiàn)象，又緩解了督查工作人員偏少、時(shí)間不濟(jì)、專業(yè)不精、外行監(jiān)督等具體困難。

三是著力解決督查效果“虛”的問題。大督查辦公室借助“聲、屏、網(wǎng)、報(bào)”四位一體的監(jiān)督工具，按照“全程監(jiān)控、半月督查、按月通報(bào)、年底考評(píng)”的節(jié)奏，行使參會(huì)閱文、組織協(xié)調(diào)、直接匯報(bào)、績(jī)效考核、通報(bào)曝光、直接查辦、干部任用建議、獎(jiǎng)勵(lì)懲處建議8項(xiàng)職權(quán)，由監(jiān)察局長(zhǎng)抓具體工作，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)委監(jiān)察局與大督查辦公室處置手段的無縫對(duì)接，為豐富督查手段、行使紀(jì)律執(zhí)行權(quán)、深化責(zé)任追究提供了政策法律依據(jù)，扭轉(zhuǎn)了原來依靠文件交辦、紙上轉(zhuǎn)辦、電話催辦等“蜻蜓點(diǎn)水”式督辦局面，使監(jiān)督更有威懾力、通報(bào)更有影響力、處罰更有說服力。

二、圍繞中心，服務(wù)大局，邁出大督促工作新步伐 督查工作是確保黨委、政府重大決策部署全面貫徹落實(shí)的有效手段。大督查辦公室成立以來，始終把“圍繞重點(diǎn)督大事、落實(shí)批辦督要事、關(guān)注民生督難事”作為工作主戰(zhàn)場(chǎng)，有力推動(dòng)了區(qū)委區(qū)政府重大決策部署的貫徹落實(shí)。

一是圍繞重點(diǎn)督大事?！叭匾淮蟆弊鳛殛P(guān)系全區(qū)發(fā)展的“牛鼻子”工程，是區(qū)委區(qū)政府中心工作的中心。大督查辦公室因事制宜為“三重一大”工程分別制定督辦要點(diǎn)，深入到工程現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)研進(jìn)度，幫助承辦、協(xié)辦單位分析存在問題，梳理匯總制約瓶頸，提出個(gè)性化解決方案，強(qiáng)化跟蹤督查落實(shí)，打開了快速推進(jìn)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作局面。

二是落實(shí)批辦督要事。圍繞區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)重要批示的督辦 落實(shí)，深入一線搞調(diào)研，盯住要事抓落實(shí)。大督查辦公室深入社區(qū)街道，全面排查老小區(qū)技防改造、城區(qū)道路改造等重大基礎(chǔ)建設(shè)中存在主要問題、薄弱環(huán)節(jié)，全程跟蹤監(jiān)測(cè)督辦，確保項(xiàng)目工程序時(shí)推進(jìn)；重點(diǎn)督辦農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)擴(kuò)建、惠農(nóng)資金發(fā)放、新農(nóng)村建設(shè)等工作推進(jìn)緩慢事項(xiàng)，開展明查暗訪，要求針對(duì)存在問題進(jìn)行專項(xiàng)整改；圍繞區(qū)委區(qū)政府創(chuàng)建“省級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)”目標(biāo)，抽調(diào)發(fā)改委、環(huán)保、規(guī)劃等部門人員成立督查小分隊(duì)，赴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)示范區(qū)開展專項(xiàng)督辦，跟蹤調(diào)研創(chuàng)建申報(bào)情況，查找存在突出問題，向區(qū)委區(qū)政府提出督查建議27條，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。

三是關(guān)注民生督難事。隨著“森林城市”創(chuàng)建工作全面鋪開，違建拆遷和安置補(bǔ)償逐漸成為制約創(chuàng)建的“老大難”。大督查辦公室多次組織人員，深入利益沖突多、執(zhí)法阻撓大、工作推進(jìn)慢的拆遷安置一線，為“大拆遷、大城建”開展前期情況調(diào)研，掌握第一手資料，分析原因、尋找對(duì)策，督促各部門嚴(yán)格落實(shí)政策，妥善解決矛盾焦點(diǎn)，有效維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

三、強(qiáng)化執(zhí)行，注重實(shí)效，實(shí)現(xiàn)大督查工作新成效 圍繞區(qū)委區(qū)政府的重大決策、重點(diǎn)工作和重點(diǎn)項(xiàng)目，堅(jiān)持以督查為主線，以問責(zé)為手段，以考核為軸心，以保障落實(shí)為目的，為推進(jìn)區(qū)“三快三先”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供有力保障，取得了初步的探索性經(jīng)驗(yàn)。

一是督查工作落實(shí)更加有力。抓好落實(shí)是督查工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。一方面，建立“一把手”抓督查落實(shí)機(jī)制。明確區(qū)委、區(qū)政府是督查工作主體，“一把手”是督查第一責(zé)任人，必須親自抓督查工作落實(shí)，經(jīng)常聽取督查工作匯報(bào)，定期深入基層施工 現(xiàn)場(chǎng)了解實(shí)情，及時(shí)幫助解決督查工作中遇到的困難。另一方面，運(yùn)用紀(jì)律和組織“雙處理”手段推動(dòng)工作落實(shí)。推動(dòng)紀(jì)律處分和組織處理手段提前介入，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)存在問題的單位和個(gè)人，可以相應(yīng)給予警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、開除黨籍等黨紀(jì)處分和記過、撤職、開除等行政處分，也可以運(yùn)用通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、崗位調(diào)整等組織措施，確保督查手段更加嚴(yán)厲有效。

二是督查效率更加優(yōu)化。督查的目的是促進(jìn)難題解決、推動(dòng)工作落實(shí)，必須速度更快、效率更高。從縱向上，大督查辦公室在整合全區(qū)督查監(jiān)督資源的基礎(chǔ)上，圍繞領(lǐng)導(dǎo)批示和群眾呼聲抓督查，使上傳下達(dá)效率更高，進(jìn)一步拉近基層與領(lǐng)導(dǎo)距離，減少中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了行政管理架構(gòu)的扁平化；從橫向上，統(tǒng)籌全區(qū)行政執(zhí)法資源，吸納區(qū)重點(diǎn)辦、城改辦、新城辦、重大產(chǎn)業(yè)辦等機(jī)構(gòu)工作職權(quán)，建立工作推進(jìn)機(jī)制，實(shí)行應(yīng)急督查聯(lián)動(dòng)工作辦法，尤其在對(duì)重大事項(xiàng)的督查上，分清了責(zé)任主體，避免了推諉扯皮，發(fā)揮了橋梁紐帶作用，凝聚了各部門的工作合力。

三是督查結(jié)果運(yùn)用更加全面。督查工作的關(guān)鍵是將督查成果進(jìn)行運(yùn)用，提高督查權(quán)威，推廣經(jīng)驗(yàn)做法。大督查辦不僅將督查結(jié)果采取編發(fā)通報(bào)、媒體曝光等形式公布，限期整改，啟動(dòng)問責(zé)，還進(jìn)一步延伸督查服務(wù)和督查調(diào)研觸角，主動(dòng)了解責(zé)任單位存在具體困難，總結(jié)提煉困難問題背后隱藏的深層次矛盾，深入承辦單位召開班子會(huì)議，幫助制訂整改方案，理順工作機(jī)制，進(jìn)一步提升基層干部工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造力。同時(shí)，深入總結(jié)督查工作中發(fā)現(xiàn)的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，在同行業(yè)、同系統(tǒng)或全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行橫向推廣，促進(jìn)同類問題快速解決，形成優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的有效載體，起到克服一個(gè)、解決一類、帶動(dòng)一片的輻射效果。

第五篇：我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制分析

我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制分析

李小云 唐麗霞 張雪

[內(nèi)容提要]財(cái)政扶貧資金的治理關(guān)系到扶貧效率和效果，目前已經(jīng)有很多研究開始關(guān)注因?yàn)楣芾韱栴}帶來的扶貧資金投入效果不善，但對(duì)于扶貧資金治理中其他環(huán)節(jié)，如投入、分配、撥付和使用所產(chǎn)生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶參與和受益于我國(guó)的扶貧投資。本文嘗試全方位分析我國(guó)目前財(cái)政扶貧資金運(yùn)行情況和效果。[關(guān)鍵詞]財(cái)政扶貧資金，瞄準(zhǔn)，偏離，治理結(jié)構(gòu)

財(cái)政扶貧資金的治理涉及到財(cái)政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用等各個(gè)方面，財(cái)政扶貧資金只有在這幾個(gè)方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。雖然近些年有很多學(xué)者關(guān)注扶貧效果，并且對(duì)扶貧效果不善的原因進(jìn)行了很多研究，但從資金治理的角度來看，大部分研究仍然是將討論的焦點(diǎn)放在了資金的管理環(huán)節(jié)，比較一致的觀點(diǎn)是認(rèn)為項(xiàng)目和資金管理問題也是我國(guó)政府扶貧過程中的薄弱環(huán)節(jié)，成為影響扶貧效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于項(xiàng)目管理方面制度不全、監(jiān)控不力，導(dǎo)致大量資金的外溢；或者是由于甄別受益貧困戶的工作不力或方法不當(dāng)，導(dǎo)致了目標(biāo)組認(rèn)證錯(cuò)誤，致使扶貧資金流向偏離目標(biāo)，從而發(fā)生“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”問題?？禃怨?1995)認(rèn)為，許多部委、部門參加意味著配套資金短缺變得更加突出，很多項(xiàng)目不能完成，項(xiàng)目資金過于分散，難以產(chǎn)生影響。項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督也變得更加復(fù)雜，有的項(xiàng)目資金被轉(zhuǎn)移。汪三貴(1997)在研究中發(fā)現(xiàn)，1993年財(cái)政撥款55.4億元，占扶貧資金的1/2。然而財(cái)政撥款的75.2%用于貧困縣財(cái)政補(bǔ)貼、維持行政事業(yè)費(fèi)開支和職工工資，即將近2/3的總扶貧資金沒有落實(shí)到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中。因此扶貧資金被貧困地方政府挪作他用，直接抵達(dá)貧困戶比例低。李含琳等(1998)認(rèn)為，同20世紀(jì)80年代初中期相比較，20世紀(jì)90年代初反貧困的資本供給是比較充足的，但由于管理和體制方面的原因，扶貧資金的使用效果不十分理想。扶貧資金管理體制機(jī)構(gòu)龐大，手續(xù)繁雜，管理層次、環(huán)節(jié)多，扶貧資金經(jīng)常被截留挪用，造成扶貧資金的低效率。扶貧資金的來源和管理分散，多頭管理，并且在資金的分配過程中平均分散使用，難以形成效益，大大降低了扶貧資金的使用效果。扶貧貸款的期限與生產(chǎn)周期不相適應(yīng)、資金被用于非貧困戶和地區(qū)、扶貧貸款財(cái)政化現(xiàn)象嚴(yán)重，都使其很難發(fā)揮脫貧的作用。吳國(guó)寶(1997)等指出，由于扶貧是由地方政府具體管理實(shí)施的，因而地方政府在目標(biāo)上可能與中央政府設(shè)定的目標(biāo)相沖突，加之體制的各種弊端、官僚主義、尋租腐敗等，從而可能出現(xiàn)扶貧資金不用于扶貧的現(xiàn)象。

一、我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入和管理機(jī)制及影響

我國(guó)財(cái)政扶貧資金投入和管理機(jī)制的典型特點(diǎn)是分項(xiàng)投入、多頭管理。雖然說我國(guó)政府有組織的大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧行動(dòng)開始于1986年，但實(shí)際上早在1980年政府就設(shè)立了“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金”，專門支持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展，當(dāng)年的資金規(guī)模為5億元；1982年設(shè)立了“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，每年投入資金2億元；并且也開始以實(shí)物形式來進(jìn)行以工代賑扶貧活動(dòng)。隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的逐漸展開，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減緩貧困的影響日趨減弱，繼續(xù)采用以往增長(zhǎng)為主、輔以適當(dāng)救濟(jì)的反貧困戰(zhàn)略已經(jīng)很難有效地對(duì)減緩貧困發(fā)生積極的作用?；谶@種形勢(shì)，國(guó)家成立了國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，開始了專項(xiàng)扶貧活動(dòng)，所采取的扶貧模式為開發(fā)式扶貧。在財(cái)稅政策方面，繼續(xù)執(zhí)行前述的各項(xiàng)資金扶持政策，并擴(kuò)大了資金的規(guī)模。在“八七”扶貧攻堅(jiān)階段，國(guó)家又增設(shè)了“新增財(cái)政扶貧資金”，同時(shí)將以工代賑資金原有財(cái)政部和中國(guó)人民銀行按比例承擔(dān)改由中央財(cái)政專項(xiàng)撥款，并擴(kuò)大了資金規(guī)模。就目前情況來看，我國(guó)財(cái)政扶貧資金主要包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財(cái)政扶貧資金、“二西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金(以下簡(jiǎn)稱“三西”扶貧資金)、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金。通常將支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金統(tǒng)稱為財(cái)政發(fā)展資金。

從總體上來說，中央財(cái)政扶貧資金是國(guó)家為解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件而設(shè)立的專項(xiàng)扶貧資金，但具體來看，每項(xiàng)資金的用途都有自己的投向重點(diǎn)(見表1)。資金的多部門管理雖然可以鼓勵(lì)政府各部門都能積極地參與到扶貧工作中，但是卻帶來資金管理成本的增加和效果的降低，同時(shí)由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發(fā)制定了相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，從而造成了實(shí)際中財(cái)政扶貧資金管理上的混亂，同時(shí)也給資金的監(jiān)測(cè)工作帶來了很多的不便。

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1986～2003年，我國(guó)政府共投入扶貧資金2383.6億元，其中以以工代賑資金、財(cái)政發(fā)展資金、三西扶貧資金及少數(shù)民族發(fā)展資金為主的財(cái)政扶貧資金為1039.6億元，占到扶貧資金總量的43.6%。雖然從絕對(duì)數(shù)量上看，我國(guó)中央財(cái)政扶貧資金每年都在增加，但從財(cái)政扶貧資金占全國(guó)GDP的比重波動(dòng)圖可以看出，中央政府財(cái)政扶貧資金投入強(qiáng)度間波動(dòng)較大，1988～1990年投入強(qiáng)度最低，1994盡管是“八七”扶貧攻堅(jiān)開始年，但1994～1996年政府財(cái)政扶貧資金投入強(qiáng)度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又開始略下降。從整條波動(dòng)曲線來看，我國(guó)政府的扶貧投入強(qiáng)度有明顯的下降趨勢(shì)。出現(xiàn)這種情況的原因可能有兩點(diǎn)：(1)官方報(bào)道的我國(guó)的貧困發(fā)生率以喜人的成績(jī)逐年下降，國(guó)家扶貧資金的投入強(qiáng)度也就有可能相應(yīng)地下降；(2)目前對(duì)實(shí)際扶貧資金的最佳需求量與規(guī)模還缺少科學(xué)的測(cè)算與估計(jì)，也就是說，政府扶貧資金投入規(guī)模的客觀依據(jù)還不存在。

二、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的分配機(jī)制及影響

1978年以后，農(nóng)村改革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在很大程度上緩解了我國(guó)貧困問題，農(nóng)村貧困從廣泛的普遍貧困狀態(tài)過渡為特征性和結(jié)構(gòu)性貧困，農(nóng)村貧困人口在分布上更加集中，因此1986年開始的開發(fā)式扶貧開始以貧困縣為瞄準(zhǔn)單元來分配國(guó)家財(cái)政扶貧資金。由于在國(guó)家層面直接向貧困縣分配資金缺乏可操作性，并且同時(shí)由于我國(guó)財(cái)政扶貧資金省級(jí)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，中央財(cái)政扶貧資金的分配原則為：(1)中央財(cái)政扶貧資金按照因素法分配到各個(gè)省區(qū)，考慮因素分別是貧困人口數(shù)、地方財(cái)力、農(nóng)民人均純收入、人均GDP四項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)和政策調(diào)整因素。(2)中央財(cái)政扶貧資金全部直接用到國(guó)家確定的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣(以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)縣)*和各省區(qū)確定的貧困縣(或貧困鄉(xiāng)村)，至少70%中央扶貧資金用于國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。這些規(guī)定無疑為規(guī)范我國(guó)財(cái)政扶貧資金的使用起到了一定的作用，但在實(shí)際操作過程中仍然還存在著不少問題。

因素法使扶貧資金的分配方法更明確，按因素法分配財(cái)政扶貧資金是力圖為扶貧資金的公平分配提供政策依據(jù)。但是財(cái)政扶貧資金的無償性質(zhì)使地方政府有獲得無償資金的巨大努力，同時(shí)也形成了地方政府為獲得無償資金的博弈行為。理論上講，如果因素法依據(jù)的各因素的方法很明確、透明，那么地方政府的努力將會(huì)是無效的，博弈也是無結(jié)果的；反之就為地方政府的努力與博弈留有很大的空間與余地。但實(shí)際工作中，我國(guó)還沒有形成一套公開、透明和可操作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集方法、具體標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算影響因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口號(hào)的層面，缺乏具體的可操作方案，其作用也就很難真正發(fā)揮。

中央下達(dá)給各省區(qū)的扶貧資金必須全部用到貧困縣的規(guī)定，試圖從政策層面杜絕層層挪用財(cái)政扶貧資金的做法，減少扶貧資金目標(biāo)偏離的機(jī)會(huì)。至少70%的扶貧資金要用到國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的政策本身考慮了貧困人口在重點(diǎn)縣和非重點(diǎn)縣不平衡分布的實(shí)際情況，隱含的假定是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣與非重點(diǎn)縣對(duì)財(cái)政扶貧資金的實(shí)際需求強(qiáng)烈程度比值為7:3。這一方面為更高程度地瞄準(zhǔn)貧困人口提供了機(jī)會(huì)，另一方面為進(jìn)一步減少扶貧資金的層層挪用與流失、減少扶貧資金目標(biāo)偏離提供了政策保障。但是在實(shí)際操作中，扶貧資金在重點(diǎn)縣和非重點(diǎn)縣之間的分配并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定的比例進(jìn)行，2001～2003年的財(cái)政扶貧資金流向上看，大約只有60%的資金是流向重點(diǎn)縣的(見表2)。

這種目標(biāo)偏離可以從以下兩方面去解釋：(1)假設(shè)“至少70%的財(cái)政扶貧資金用到重點(diǎn)縣”的規(guī)定本身是合理的，那么這種偏離至少可以說明為保證財(cái)政扶貧資金準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)的監(jiān)管不力，財(cái)政資金使用的約束性不強(qiáng)，以及制度保證不完善。從某種程度上說，扶貧資金層層下?lián)?、層層管理所形成的多元化的?quán)利資源可能會(huì)誘發(fā)項(xiàng)目尋租，從而導(dǎo)致目標(biāo)偏離。(2)這一目標(biāo)偏離至少?gòu)囊欢ǔ潭壬习凳玖恕?0%的扶貧資金用于重點(diǎn)縣”的某種不合理性。如果以貧困人口分布作為決定財(cái)政扶貧資金分配比重的主要依據(jù)，那么2001年重點(diǎn)縣覆蓋了全國(guó)61.9%的貧困人口，應(yīng)該規(guī)定至少60%的財(cái)政扶貧資金用于重點(diǎn)縣。因此，如果按照70%的分配要求分配扶貧資金，會(huì)有許多分布在非重點(diǎn)縣的貧困人口不能公平地受益于國(guó)家財(cái)政扶貧資金的扶持。

三、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的撥付機(jī)制及影響

在中央一級(jí)，資金的分配是從每年3月全國(guó)人大通過國(guó)家財(cái)政預(yù)算開始的。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政扶貧資金必須在預(yù)算通過后的1個(gè)月內(nèi)下?lián)艿礁魇^(qū)財(cái)政廳。地方各級(jí)財(cái)政在收到上一級(jí)財(cái)政下達(dá)的財(cái)政扶貧資金后，應(yīng)盡快與扶貧辦、計(jì)委(以工代賑辦)銜接項(xiàng)目計(jì)劃，分批下達(dá)資金。首批下達(dá)時(shí)間不得超過1個(gè)月，比例不得低于80%。當(dāng)年計(jì)劃的項(xiàng)目和資金應(yīng)該在財(cái)政之前完成和撥付。財(cái)政扶貧資金的撥付規(guī)定考慮了貧困人口需求項(xiàng)目生產(chǎn)的季節(jié)性與市場(chǎng)的變化性，從政策上限制了延遲撥付的可能。但實(shí)際中發(fā)現(xiàn)，從中央到省區(qū)的撥付都能按時(shí)，但從省再到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象。2004年8月份筆者調(diào)查時(shí)，有的縣2003年的資金還沒有完全到位。遲到的資金影響了扶貧資金的及時(shí)有效使用，降低了扶貧資金的使用效率。

財(cái)政扶貧資金遲到的主要原因是行政層層撥付的制度，使得經(jīng)手機(jī)構(gòu)實(shí)際上無形中把經(jīng)手權(quán)變成了控制權(quán)，形成了一種無形的權(quán)力資源。權(quán)力資源的利用會(huì)弱化資金分配的公平與合理性，也同時(shí)為縣級(jí)單位最大化獲取財(cái)政無償扶貧資金的目標(biāo)提供了博弈的機(jī)會(huì)，這也是各地出現(xiàn)“跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”的主要原因。跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金不管是多么隱蔽的形式都增加了獲得資金的交易成本，這一交易成本相當(dāng)大，而這些成本最終都來自于扶貧資金，會(huì)極大地降低扶貧資金的使用效率。據(jù)非正式調(diào)查，每年每個(gè)縣扶貧辦的非項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)超出行政開支達(dá)3～8萬元，如果按照3萬元的最低數(shù)估算，全國(guó)592個(gè)重點(diǎn)縣每年就會(huì)有1776萬扶貧資金被“挪用”，占2002年重點(diǎn)縣財(cái)政扶貧資金總量的0.5%；如果按照8萬元的最高數(shù)估計(jì)，每年會(huì)有4736萬元被“挪用”，占2002年重點(diǎn)縣財(cái)政扶貧資金總量的1.3%。以上分析說明了：(1)目前保證財(cái)政扶貧資金及時(shí)足額到位的撥付方式缺乏高效率的技術(shù)措施；(2)目前的行政層層撥付資金方式本身效率很低且不合理。

四、我國(guó)財(cái)政扶貧資金的使用機(jī)制及影響

我國(guó)財(cái)政扶貧資金在使用上有幾個(gè)特點(diǎn)：(1)明確規(guī)定了資金的投向，這種規(guī)定在實(shí)際中的反應(yīng)就是財(cái)政扶貧資金投向重點(diǎn)，從產(chǎn)業(yè)上看以農(nóng)業(yè)為主，從項(xiàng)目類型上來看以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。1998～2002年的5年間的中央財(cái)政扶貧資金的平均投向，農(nóng)業(yè)占40.8%，占22.5%，其中還有約6%左右是投向農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，用于農(nóng)村文教衛(wèi)生和科技培訓(xùn)的社會(huì)服務(wù)約為5%，用于包括道路、農(nóng)田水利、人畜飲水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的約占22.8%，而用于其他方面的約占到9%。(2)資金使用上必須以項(xiàng)目為承載，即通常說的“資金跟著項(xiàng)目走”。中央對(duì)財(cái)政扶貧資金使用上的這兩點(diǎn)規(guī)定的根本目的是想從制度層面上為扶貧資金不被挪用提供制度保證，從而降低扶貧資金的目標(biāo)偏離。但是在實(shí)踐中這種規(guī)定并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，并且還對(duì)扶貧資金的使用效率產(chǎn)生了負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為扶貧資金的使用在很大程度上偏離了貧困農(nóng)戶的需求，排斥了真正的貧困農(nóng)戶受益于扶貧干預(yù)。

由于中央對(duì)財(cái)政扶貧資金用途有嚴(yán)格的限制，地方政府則把這部分扶貧資金的用途限制在更小的范圍內(nèi)，如村路、沼氣池—豬圈一改廁三位一體、人畜飲水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技術(shù)培訓(xùn)。而實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)村貧困問題非常復(fù)雜，剩余貧困人口面臨的生存環(huán)境差異巨大，貧困人口的需求也是千差萬別，這種差別不僅體現(xiàn)在省區(qū)間，即便在同一個(gè)縣內(nèi)也十分普遍，因此采取這種一刀切的扶貧方式很難適應(yīng)貧困問題的多樣性特點(diǎn)和滿足貧困人口的不同需求，這也就不可避免地會(huì)造成扶貧資金的使用偏離貧困人口的實(shí)際需求，從而也無形中降低扶貧資金的使用效果。

在某省2個(gè)縣的8個(gè)貧困村農(nóng)戶扶貧需求與扶貧項(xiàng)目對(duì)接情況。村民的第一需求是道路修建，這和其大石山區(qū)的貧困特征密切相關(guān)，排在第二至九位的是提供蓋房子方面的支持、養(yǎng)殖業(yè)、提供補(bǔ)助、發(fā)展沼氣、解決人畜飲水、進(jìn)行科技培訓(xùn)、解決通訊問題和進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)。將農(nóng)戶需求與兩縣扶貧資金投向作比較，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的需求基本上能夠得到滿足，如道路建設(shè)、沼氣池、人畜飲水和農(nóng)田水利建設(shè)，但是對(duì)于住房改造、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和教育補(bǔ)助等具有明顯的個(gè)體性特征的需求基本上沒有涉及。

“資金跟著項(xiàng)目走”從制度設(shè)計(jì)上是為了避免財(cái)政扶貧資金被截留和挪用，從而保證財(cái)政扶貧資金的?？顚Ｓ?。但是在實(shí)際操作上，扶貧部門為了降低扶貧項(xiàng)目的實(shí)施成本和利于監(jiān)測(cè)，從而在項(xiàng)目選擇時(shí)考慮的重點(diǎn)是：(1)項(xiàng)目有一定的規(guī)模；(2)以扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)。“項(xiàng)目有一定的規(guī)?！钡膶徟?，往往使多樣性、分散性及小規(guī)模性的貧困人口需求因?yàn)椴荒軡M足這一偏好而被篩選掉，在一定程度上會(huì)造成扶貧資金的目標(biāo)偏離。同時(shí)實(shí)際中具有一定規(guī)模的項(xiàng)目多是更能使非貧困人口受益的項(xiàng)目，如大規(guī)模修建需要農(nóng)產(chǎn)配套資金的沼氣池多是把難以支付配套資金的最貧困的農(nóng)戶排除在外，更多受益者是有能力支付配套資金的相對(duì)富裕農(nóng)產(chǎn)。而如果不需要配套資金，只是把有限的扶貧資金用來扶持真正的貧困戶，讓富裕農(nóng)戶自費(fèi)修建沼氣池，可能的結(jié)果是沼氣池的規(guī)模(數(shù)量)短期內(nèi)不會(huì)很大，達(dá)不到審批偏好的“有一定規(guī)模的項(xiàng)目”?！耙苑龀只A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)”的項(xiàng)目審批偏好，考慮到了項(xiàng)目的覆蓋度與受益范圍，能使更多的人口得到扶貧資金的扶持，但是對(duì)商品生產(chǎn)程度低、收入來源缺乏的農(nóng)產(chǎn)，有限的扶貧資金只便利了他們的生活，而不能增加其持續(xù)發(fā)展、擺脫貧困的經(jīng)濟(jì)收入來源。也就是說，扶貧資金的使用偏離了最貧困人口的實(shí)際需求。

從表5中可以看出，在XX縣6項(xiàng)扶貧項(xiàng)目覆蓋貧困農(nóng)戶比重平均僅為18%，除了沼氣池—豬圈—改廁三位一體項(xiàng)目覆蓋51%的貧困戶與貧困人口外，其他扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困農(nóng)戶及貧困人口的覆蓋度都很低，最低的易地開發(fā)項(xiàng)目只有6%。

利用參與式評(píng)價(jià)工具對(duì)一些到村的具體扶貧項(xiàng)目進(jìn)行受益群體分析，其結(jié)果同樣也表明貧困戶受益比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中等戶和富裕戶，貧困戶受益比重僅為16%，中等戶為51%，富裕農(nóng)產(chǎn)為33%，詳細(xì)情況見表6。出現(xiàn)這種情況的核心原因是一旦扶貧資金的投入轉(zhuǎn)為項(xiàng)目機(jī)制以后就面臨著項(xiàng)目成本與扶貧資金投入缺口的問題，地方政府往往會(huì)把不足的部分以農(nóng)戶提供配套資金的形式轉(zhuǎn)嫁到目標(biāo)群體身上。

五、簡(jiǎn)短結(jié)論

1.中央財(cái)政扶貧資金類型多樣，資金數(shù)量可觀，充分反映了我國(guó)政府解決貧困問題的決心和努力，但是資金分散到各個(gè)部門管理，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息交流平臺(tái)，從而造成了扶貧資金管理上的不一致性和使用上的重復(fù)性，帶來了扶貧資源的浪費(fèi)，同時(shí)也為資金的有效監(jiān)測(cè)帶來了諸多的不便。

2.中央財(cái)政扶貧資金的分配根本上仍然遵循著以重點(diǎn)縣為基本單元的縣級(jí)瞄準(zhǔn)，但實(shí)際上中央財(cái)政扶貧資金在重點(diǎn)縣的投入比重遠(yuǎn)小于“至少70%”的目標(biāo)規(guī)定，大約僅為60%左右。

3.財(cái)政扶貧資金在各層次的撥付時(shí)間有明確的規(guī)定，中央到省區(qū)的撥付都能按時(shí)到位，但從省到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象，這種延遲勢(shì)必導(dǎo)致扶貧資金使用效率的降低。

4.依托項(xiàng)目進(jìn)行日標(biāo)瞄準(zhǔn)長(zhǎng)期以來受到了研究者的質(zhì)疑。一方面，對(duì)扶貧項(xiàng)目的類型限制使得扶貧項(xiàng)目并不能適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性特點(diǎn)和農(nóng)戶需求的多樣性，項(xiàng)目的選擇受到了管理方便與農(nóng)戶需求分散這一矛盾的制約而無法做到準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)，從而造成了我國(guó)扶貧資金不能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)窮人的結(jié)果；另一方面，對(duì)于項(xiàng)目的資金配套要求和技術(shù)要求也為排斥窮人受益、鼓勵(lì)富人參與提供了合理性，從而造成了扶貧資源在目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)上的偏離，研究表明，扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率只有16%，而對(duì)中等戶與富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%。

文章來源：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》 2007年 第10期