第一篇：國際銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體系的發(fā)展與完善

國際銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體系的發(fā)展與完善

[摘要]布雷頓森林體系解體以來，銀行業(yè)發(fā)展迅速，機構(gòu)跨國化，業(yè)務(wù)多樣化以及創(chuàng)新工具不斷涌現(xiàn)，金融危機頻發(fā)，急需一個有效的國際統(tǒng)一監(jiān)管體系。巴塞爾委員會自1975年成立以來，對國際銀行統(tǒng)一監(jiān)管發(fā)揮了重要作用，文章就巴塞爾協(xié)議這35年以來的發(fā)展趨勢進行了研究，并試圖找出新協(xié)議的缺陷和仍需繼續(xù)改進的地方，提出進一步完善的重點。

[關(guān)鍵詞]國際銀行監(jiān)管；巴塞爾新資本協(xié)議；風險管理

一、國際銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體系建立的背景

自20世紀80年代以來頻發(fā)的金融危機，暴露出國際金融體系及其監(jiān)管系統(tǒng)存在諸多不協(xié)調(diào)處。這些不協(xié)調(diào)之處集中表現(xiàn)在兩個方面。監(jiān)管主體與監(jiān)管對象的不協(xié)調(diào)。銀行已充分國際化，但大部分的監(jiān)管活動仍集中在國家主權(quán)范圍，監(jiān)管主體的權(quán)利局限于一國境內(nèi)，而監(jiān)管的客體的業(yè)務(wù)卻早已跨越國境，銀行在全球范圍內(nèi)配置資源與發(fā)展業(yè)務(wù)。這種不對稱的監(jiān)管體系導致的結(jié)果是監(jiān)管效率的低下及出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，為次貸危機的發(fā)生與國際傳導創(chuàng)造了條件。國際監(jiān)管合作困境。各國監(jiān)管主體為各國金融管理當局，在制定本國金融監(jiān)管政策時，必然從本國利益角度出發(fā)，參與國際監(jiān)管合作。我們可以通過簡單的納什均衡對松散組織下各國參與積極性進行分析：

在集體理性中，無論是A國還是B國，從個體理性角度出發(fā)，納什均衡為(W，w)，也就是如果在國際監(jiān)管合作中，如無明確時間表敦促參與國實施相關(guān)政策，參與國都會采取觀望態(tài)度拖延實施或者不完全實施相關(guān)合作監(jiān)管政策。

布雷頓森林體系解體后，由于國際統(tǒng)一監(jiān)管體系的缺位，各國監(jiān)管政策存在差異，而跨國銀行往往傾向于選擇監(jiān)管較松的國際和地區(qū)拓展業(yè)務(wù)，而金融業(yè)在主要西方國家的經(jīng)濟中的重要地位使政府為了本國利益在過去三十年內(nèi)爭相放松監(jiān)管。即使在達成監(jiān)管合作協(xié)議后，仍有國家試圖拖延相關(guān)政策的實施以為本國金融業(yè)謀求額外的利益。《巴塞爾新資本協(xié)議》本在2004年頒布并要求十國集團于2006年實施，但新協(xié)議在美國卻獲準推遲執(zhí)行，導致歐盟銀行強烈不滿，認為美國獲得額外的準備時間不利于公平競爭，有損于銀行業(yè)監(jiān)管的國際合作。而事實證明美國此舉對歐盟的影響遠遠不止惡化了銀行業(yè)的競爭環(huán)境。

二、布雷頓森林體系解體后國際銀行業(yè)監(jiān)管體系的建設(shè)

20世紀70年代布雷頓森林體系解體后，金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)層出不窮，金融機構(gòu)國際化日趨深化，導致金融體系風險加大，出現(xiàn)了德國herstatt銀行等一系列銀行倒閉事件，導致嚴重的銀行危機。為營造新的銀行業(yè)經(jīng)營環(huán)境，控制銀行業(yè)國際化下導致的新風險，制定統(tǒng)一國際銀行監(jiān)管原則，1975年2月，比利時、加拿大、法國、德國、英國、日本、盧森堡、意大利、荷蘭、瑞士、瑞典和美國在瑞士的巴塞爾召開會議，會議決定，建立一個監(jiān)管國際銀行活動的協(xié)調(diào)委員會，這就是巴塞爾委員會。1975年9月，第一個巴塞爾協(xié)議出臺。這個協(xié)議核心內(nèi)容為：針對銀行國際化后監(jiān)管主體缺位的問題，規(guī)定任何銀行其國外機構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國與東道國應(yīng)共同負其監(jiān)管的責任。1983年，巴塞爾委員會對協(xié)議進行了修改，對母國與東道國的監(jiān)管責任進一步明確，但該協(xié)議只是提出了監(jiān)管原則和職責分配，仍未能提出具體可行的監(jiān)管標準。

第一次提出使用資本監(jiān)管方式進行銀行風險控制是在1987年，1988年委員會公布了《巴塞爾資本協(xié)議》，此協(xié)議影響深遠，改變了世界銀行業(yè)監(jiān)管格局。該協(xié)議至今已被100多個國家采納，而8％的核心資本率已成為國際銀行應(yīng)遵循的通行標準。

巴塞爾資本協(xié)議的核心是最低資本要求，而進行資產(chǎn)證券化可通過“分母戰(zhàn)略”使銀行達到提高資本充足率的目的，促使資產(chǎn)證券化迅猛發(fā)展。為限制銀行利用資產(chǎn)證券化進行資本套利，《巴塞爾新資本協(xié)議》于2004年6月出臺，新協(xié)議延續(xù)了舊協(xié)議三大支柱的結(jié)構(gòu)，首次將資產(chǎn)證券化風險問題列入第一支柱，在風險計量方面倡導內(nèi)部評級法，強化信息披露，使國際銀行業(yè)監(jiān)管走向完善。

三、新《巴塞爾資本協(xié)議》的特點

2006年6月，國際清算銀行正式公布《資本計量和資本標準的國際協(xié)議：修訂稿完全版》(以下簡稱新協(xié)議)。新協(xié)議第一次提出“資產(chǎn)證券化框架”，確定資產(chǎn)證券化風險暴露所需資本時，必須以經(jīng)濟內(nèi)涵為依據(jù)，而不能只看法律形式。這項規(guī)定適應(yīng)了資產(chǎn)證券化形式多樣、層出不窮的發(fā)展趨勢，同時又賦予了監(jiān)管當局相當大的靈活性。新協(xié)議在國際范圍內(nèi)具有較好的操作性，如能在國際范圍內(nèi)廣泛使用，將有利于形成相對公平的競爭與發(fā)展環(huán)境。除了信用風險的計量外，從操作風險、市場紀律、監(jiān)督檢查和信息披露方面，也做出了改善。

新協(xié)議對比舊協(xié)議而言，在風險計量方面敏感度更高，能更有效地約束監(jiān)管資本套利行為，有利于引導銀行穩(wěn)健經(jīng)營。新協(xié)議在風險計量方面，提出三種方法：標準法、內(nèi)部評級初級法和內(nèi)部評級高級法。各國銀行和監(jiān)管當局可根據(jù)自身實際情況選擇。采用IRB法(Internal Ratings-Based Approach，IRB)的目的是希望能更準確地反映資本與銀行風險之間的關(guān)系。銀行采用該方法，可將自己估算的借款人違約概率(PD)、違約損失率(LGD)和違約風險暴露(EAD)等估計值轉(zhuǎn)換成對應(yīng)的風險加權(quán)資產(chǎn)，并依此計算出監(jiān)管部分規(guī)定的最低資本，加強了風險敏感度，針對舊協(xié)議監(jiān)管中突出的監(jiān)管資本套利問題做出了改善。

在風險計量方法上有較高的靈活性，引入了激勵相容監(jiān)管的概念。新協(xié)議同時允許使用標準法和內(nèi)部評級法，推動銀行內(nèi)部評級體系的建設(shè)和應(yīng)用，鼓勵有條件的銀行加快實施內(nèi)部評級法。采用“激勵相容監(jiān)管”的方式，運用在資產(chǎn)證券化風險和監(jiān)管資本要求的評估中，有利于加速銀行風險計量技術(shù)的發(fā)展。加強了信息披露。新協(xié)議將市場約束作為三大支柱之一，其作用是發(fā)揮市場機制的作用，規(guī)定監(jiān)管當局必須制定一套有效的信息披露制度，要求銀行必須及時、全面地公布各方面信息，使市場交易者能及時判斷作出反應(yīng)。

從《巴塞爾資本協(xié)議》的發(fā)展進程看，一直在被動適應(yīng)銀行國際化與金融創(chuàng)新的發(fā)展進程，國際銀行風險監(jiān)管的范圍不斷擴大，對金融創(chuàng)新工具越來越重視，對金融衍生工具的監(jiān)管將成為未來國際銀行監(jiān)管的重點。此外，內(nèi)部評級法的推行，也昭示了未來監(jiān)管工作的趨勢是銀行內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管的結(jié)合。

四、《巴塞爾資本協(xié)議》的缺陷新協(xié)議的親周期效應(yīng)。新協(xié)議要求金融機構(gòu)對風險度量和處理采用同一方法，各機構(gòu)采用類似的方法度量風險及配備相應(yīng)監(jiān)管資本和計提減值準

備。金融資產(chǎn)(或負債)按照公允價值進行初始計量和后續(xù)計量，無論是抵押品，還是證券化產(chǎn)品，當市場處于繁榮周期時，價值趨向一致，市場各個參與者對風險認識趨同，削弱了市場分散風險的作用，容易導致親周期效應(yīng)。新協(xié)議過于細化，容易出現(xiàn)漏洞。此外，由于新協(xié)議對于信用風險部分的監(jiān)管過于詳細，建立新的強制執(zhí)行系統(tǒng)成本太高，新規(guī)則提出的建議過于細化。充斥著繁文縟節(jié)的體制一定會存在漏洞，可能被銀行加以利用。如果執(zhí)行這些條款，可能助長銀行在經(jīng)濟景氣時放貸、經(jīng)濟低迷時惜貸的傾向，從而惡化經(jīng)濟周期。內(nèi)部評級法過于復雜，執(zhí)行成本高。新協(xié)議內(nèi)部評級法的風險計量模型的復雜程度，決定了其覆蓋的銀行范圍相對狹窄。事實上用新框架計量信用風險只有大銀行才可能有資源和專業(yè)能力建立、維持復雜的風險管理體系并采用高級的信用風險計量方法，也只有跨國銀行才有資金和人力資源去實施IRB法。而一般中小銀行要實施則必須花費大量時間和成本積累風險管理的專業(yè)技能及建立信息技術(shù)系統(tǒng)。據(jù)測算，按這種方法計量信用風險，平均每家銀行每年可能會發(fā)生50萬美元至1500萬美元的額外成本。對市場風險和操作風險關(guān)注不夠。雖然新協(xié)議的資產(chǎn)證券化的資本監(jiān)管框架為各國商業(yè)銀行資產(chǎn)證券化風險計量提供了較為一致的指導意見，但新協(xié)議對證券化的市場風險、操作風險的關(guān)注仍然不夠。在計量方法中，根本沒有涉及到市場風險、操作風險的說明。

信息披露要求會給未建立內(nèi)部評級法的銀行增加更多管理負擔。新協(xié)議的第三大支柱是市場紀律，其目的是通過要求銀行披露信息提高市場力量的約束力。根據(jù)信息的重要程度，新協(xié)議要求銀行對新資本協(xié)議的適用范圍、資本構(gòu)成、風險暴露及資本充足率四個方面進行披露。核心信息披露適用于所有銀行，而采用內(nèi)部評級法的銀行則必須披露其他有關(guān)信息。銀行要在提高透明度及提供有關(guān)資料的成本之間找到理想的平衡是比較困難的。資產(chǎn)證券化框架不能完全避免資本套利。新協(xié)議資產(chǎn)證券化框架本意是為了限制資本套利，但市場永遠走在監(jiān)管的前面，由于對于資產(chǎn)證券化風險計量，可采用標準法、內(nèi)部評級法和高級法三種，在不同的風險處理法中依然存在資本套利機會。比如說，新協(xié)議鼓勵銀行采用先進的內(nèi)部評級法以加強銀行風險管理，而內(nèi)部評級法所需持有的監(jiān)管資本將少于使用其他方法所持有的監(jiān)管資本，這產(chǎn)生了新的監(jiān)管資本套利機會。銀行也可采用適合運用內(nèi)部評級法的合成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設(shè)計來降低監(jiān)管資本要求。即使現(xiàn)在設(shè)法對監(jiān)管框架進行改進，在不斷發(fā)展的金融創(chuàng)新下，套利機會就總是存在的，這使通過資產(chǎn)證券化框架消除資本套利的目的無法實現(xiàn)。新協(xié)議可能導致銀行競爭環(huán)境惡化。由于內(nèi)部評級法技術(shù)、數(shù)據(jù)要求高，中小銀行受條件限制，很難達到要求，從而使其在競爭中處于不利地位。如前所述的激勵相容監(jiān)管，使用內(nèi)部評級法比使用標準法更具優(yōu)勢，而使用高級法又比使用初級法有更低的資本要求，目標是促進銀行改進內(nèi)部風險管理技術(shù)。但由于內(nèi)部評級法高級法技術(shù)復雜，許多中小銀行并不具備相應(yīng)的技術(shù)水平，從規(guī)模效應(yīng)上講，大銀行采用高級風險計量方法的成本收益比例比中小銀行低，這將不利于中小銀行的發(fā)展，使銀行的競爭環(huán)境惡化。

此外，如果新協(xié)議在世界范圍內(nèi)實施，由于發(fā)達國家在風險計量與管理方面的技術(shù)也優(yōu)于發(fā)展中國家，也將使發(fā)展中國家在競爭中處于劣勢。

五、國際銀行業(yè)監(jiān)管體系的進一步完善

次貸危機后，巴塞爾委員會吸取了金融危機的教訓，在2008年發(fā)布了《公允價值的度量與建模報告》，針對金融創(chuàng)新產(chǎn)品多樣化、復雜化的問題，提出公允價值評估有待提高的四個方面：管理與控制過程、風險管理與度量、價值調(diào)整和財務(wù)報告。出臺《健全的流動性監(jiān)管原則》旨在提高銀行流動性風險管理的能力。

2009年，委員會對表外業(yè)務(wù)杠桿率問題加強了關(guān)注，提出應(yīng)強化銀行資本和流動性儲備管理，先后發(fā)布了《新資本協(xié)議的框架完善建議》、《交易賬戶新增風險資本計提指引》、《市場風險框架的修訂稿》和《穩(wěn)健的壓力測試實踐和監(jiān)管原則》四個征求意見稿，對新資本協(xié)議的部分內(nèi)容進行了調(diào)整，以強化”三大支柱”的資本監(jiān)管框架，增強新資本協(xié)議的風險捕捉能力。

《新資本協(xié)議框架完善建議》對資產(chǎn)證券化的風險進行了進一步的分析，提高了“再證券化風險暴露”的風險權(quán)重，對使用外部評級計量證券化資本要求設(shè)定了額外限制條件，提高了資產(chǎn)證券化涉及的流動性便利的信用風險轉(zhuǎn)換系數(shù)?！督灰踪~戶新增風險資本計提指引》要求銀行將新增違約風險資本納入到交易賬戶資本框架體系中。針對危機情況下證券化產(chǎn)品流動性短缺現(xiàn)象，提出重新評估這類產(chǎn)品在不同情況下的流動性差異，對交易帳戶新增風險計提資本。

此外，發(fā)布了《市場風險框架的修訂稿》對監(jiān)督檢查流程、信息披露要求和缺乏流動性頭寸的處理等進行了修改，強化了資產(chǎn)證券化及交易賬戶的信息披露?！斗€(wěn)健的壓力測試實踐和監(jiān)管原則》提出壓力測試應(yīng)成為一家銀行整體治理和風險管理文化的組成部分，應(yīng)具備可操作性，相關(guān)分析結(jié)果應(yīng)用于管理層決策，此外，還對銀行壓力測試方法和情景選擇提出了具體建議。

巴塞爾委員會還將積極推動銀行建立資本緩沖(CapitalBuffers)，以降低新資本協(xié)議“親周期”的負面作用，提高銀行資本質(zhì)量，擴大資本所覆蓋風險的范圍，同時引入其他補充性資本要求。

如前所述，針對新協(xié)議在次貸危機中暴露出來的問題，巴塞爾委員會針對其中突出處做了改進，但這些改進基本圍繞資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，除證券化問題外，新協(xié)議仍有不少缺陷仍需改進，巴塞爾委員會應(yīng)有長遠的眼光，爭取在不斷變化的形勢中提前做出適應(yīng)性調(diào)整，防止新危機的發(fā)生。筆者認為，進一步完善的落足點有如下五個方面。應(yīng)繼續(xù)落實加強系統(tǒng)性風險的監(jiān)管。新協(xié)議對正常情況下的三大類主要風險作出了規(guī)定，但缺乏對系統(tǒng)性風險的指導和要求。為此，新協(xié)議應(yīng)尋求在監(jiān)管當局與中央銀行之間共同建立一種新的協(xié)調(diào)機制，改變單純依靠公開市場操作和貼現(xiàn)窗口來緩解流動性壓力的傳統(tǒng)做法。為防范系統(tǒng)性風險，新協(xié)議必須提高對內(nèi)部評級模型和風險參數(shù)的審慎性要求。此外，針對衍生產(chǎn)品大多為場外產(chǎn)品容易在極端條件下發(fā)生流動性缺失的問題，雖然委員會對此以表示重視并出臺了《健全的流動性監(jiān)管原則》，但這個文件仍只落足于概念化的原則，而并沒有提出實際可操作的方法，因此，委員會下一步應(yīng)在系統(tǒng)性風險管理這方面拿出更具體更有可操作性的計量與管理辦法。風險計量的模型與方法須改進。迄今為止，本次金融危機中損失最大者幾乎全是頂尖金融機構(gòu)，這些機構(gòu)

擁有完善的風險管理系統(tǒng)，雇用大批專家運作高度復雜的風險模型。然而，包括JP摩根在內(nèi)的眾多機構(gòu)都未能探察到2007年發(fā)生的次貸風險。這次危機中新協(xié)議所涉及的計量模型暴露出了缺乏前瞻性、未對極端條件進行分析等缺陷。此外，還不應(yīng)忽視定性分析的重要作用。繼續(xù)增強對創(chuàng)新金融工具資本約束的有效性。新協(xié)議出臺后的修訂基本集中在資產(chǎn)證券化產(chǎn)品上，難免讓人產(chǎn)生“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的感覺。而除了證券化產(chǎn)品外，其他創(chuàng)新金融工具也應(yīng)引起足夠重視。金融衍生產(chǎn)品具有參與方多、交易環(huán)節(jié)復雜、流動性低、二級市場不發(fā)達、信息透明度低和更多依靠模型定價等特征，由此衍生出許多新的風險因素：使銀行放松了信貸標準和風險控制，使基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量趨于下降；表外資產(chǎn)的風險更加隱蔽難以察覺；衍生資產(chǎn)與基礎(chǔ)資產(chǎn)分離，使交易者難以了解基礎(chǔ)資產(chǎn)狀況，一旦基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量發(fā)生問題，交易者更容易采取拒絕所有同類資產(chǎn)的方法自我保護，市場也更容易喪失流動性；衍生工具并未減少金融市場整體風險，并且衍生資產(chǎn)的杠桿作用將風險放大，增加了金融市場系統(tǒng)性風險。為此，新協(xié)議應(yīng)更加重視金融創(chuàng)新帶來的創(chuàng)新風險，制定新的計量標準和監(jiān)管規(guī)則，將衍生工具產(chǎn)生的衍生風險一并納入金融監(jiān)管視野。要適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，發(fā)展監(jiān)管合作。混業(yè)經(jīng)營已成為國際金融業(yè)發(fā)展的主導趨勢，新協(xié)議的適用對象卻局限于商業(yè)銀行，而由銀行集團內(nèi)部非銀行金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)，例如保險、證券所引發(fā)的系統(tǒng)性風險卻難免波及到銀行，混業(yè)經(jīng)營的銀行與分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管機構(gòu)之矛盾必然導致難以覆蓋的監(jiān)管盲區(qū)。因此，從長遠發(fā)展的角度講，巴塞爾委員會應(yīng)考慮擴大監(jiān)管范圍，或加強與保險、證券國際監(jiān)管機構(gòu)的合作，共同對金融業(yè)系統(tǒng)風險進行管理。將市場風險與操作風險納入資產(chǎn)證券化化框架，實現(xiàn)全面風險管理。巴塞爾資本協(xié)議進一步改善的核心思想之一是全面風險管理的思想。雖然在監(jiān)督檢查與市場紀律兩大支柱中對市場風險與操作風險做出了有關(guān)規(guī)定，但在資產(chǎn)證券化框架中并未對這兩種風險的關(guān)注有所體現(xiàn)。而對于資產(chǎn)證券化過程中相對于其他資產(chǎn)業(yè)務(wù)更高的市場風險與操作風險，委員會應(yīng)考慮將其納入資產(chǎn)證券化框架中考慮，做出更具有針對性的規(guī)定，體現(xiàn)全面風險管理的思想。

從這30年的演進過程看，巴塞爾協(xié)議是一個動態(tài)發(fā)展的管理框架，隨著形勢的變化發(fā)展，巴塞爾委員會應(yīng)不斷繼續(xù)修訂與完善，建設(shè)有效的國際銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管體系。

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第二篇：我國銀行業(yè)監(jiān)管體系存在的問題及完善對策

金 融 專 業(yè) 論 文

（2013-2014學年第1學期）

論文名稱：關(guān)于我國銀行業(yè)監(jiān)管體系問題的研究綜述 學號：156040016

姓名：張美娜

年級專業(yè)：11級金融學 指導教師：傅穎

學院：經(jīng)濟管理學院

關(guān)于我國銀行業(yè)監(jiān)管體系問題的研究綜述

摘要：隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，銀行業(yè)的發(fā)展越來越受到世人的關(guān)注，特別是美國爆發(fā)的次貸危機已演變成全球性的經(jīng)濟危機，加強對銀行業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)成為全球共識。本文綜述了我國銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析，包括銀監(jiān)會監(jiān)管、市場準入監(jiān)管、市場退出監(jiān)管，歸納了我國銀行業(yè)監(jiān)管存在的主要問題，主要有相關(guān)監(jiān)管法規(guī)不完善、監(jiān)管人員素質(zhì)問題、信息披露制度不完善，并總結(jié)出解決問題的對策和辦法，建立健全銀行業(yè)監(jiān)管法律制度體系、提高監(jiān)管人員素質(zhì)、完善信息披露制度，來完善我國銀行業(yè)監(jiān)管體系，特別是在全球經(jīng)濟危機、金融危機的大環(huán)境下，如何加強對我國銀行業(yè)的監(jiān)管，確保我國銀行業(yè)安全穩(wěn)健運行。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)監(jiān)管，存在問題，完善對策

1我國銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

1.1銀監(jiān)會監(jiān)管

南方指出，目前，我國銀行監(jiān)管機構(gòu)主要有銀監(jiān)會、中國人民銀行、財政部、國家審計署和證監(jiān)會等。其中財政部對銀行的監(jiān)管主要表現(xiàn)為修改銀行會計、財務(wù)制度；國家審計署主要負責對國有銀行財務(wù)收支真實性、合法性進行監(jiān)督檢查；證監(jiān)會主要對上市商業(yè)銀行依據(jù)《證券法》進行監(jiān)督。中國人民銀行監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、債券市場、外匯市場和黃金市場。銀監(jiān)會是我國銀行監(jiān)管的主體機構(gòu)。[1]

1.2市場準入監(jiān)管

南方指出，在我國，根據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，設(shè)立銀行機構(gòu)必須具備以下條件：有符合規(guī)定的銀行章程。以股份有限公司形式設(shè)立的銀行機構(gòu)為例，公司章程包括銀行的名稱、住所、經(jīng)營范圍，有符合我國《公司法》規(guī)定的設(shè)立方式、股份總額、每股金額和注冊資本；發(fā)起人的名稱、認購的股份；股東的權(quán)利義務(wù)；董事會、監(jiān)事會的組成、職權(quán)、任期和議事規(guī)則；公司的法定代表人；公司利潤分配辦法；公司的解散事由與清算辦法等；有符合規(guī)定的最低注冊資本額。其中設(shè)立全國性商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為10億元人民幣，城市合作商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為1億元人民幣，農(nóng)村合作商業(yè)銀行注冊資本的最低限額為5000萬元人民幣。注冊資本應(yīng)當是實繳資本。[1]

1.3市場退出監(jiān)管

南方指出，首先，在處理有問題的銀行時，我國通常采用接管或撤銷的方式。我國相關(guān)法律規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。銀行業(yè)金融機構(gòu)有違法經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害公眾利益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)予以撤銷。其次，商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)提出申請，并附解散的理由、支付存款的本

1金和利息等債務(wù)清償計劃。[1]

2我國銀行業(yè)監(jiān)管體系的存在問題

2.1 相關(guān)監(jiān)管法規(guī)不完善

梁森認為，金融立法在某些重要領(lǐng)域還是空白, 尤其是隨著金融電子化、網(wǎng)絡(luò)化就發(fā)展和金融全球化進程的加快, 傳統(tǒng)的以有形金融為調(diào)整對象所建立起來的金融法律法規(guī)受到了嚴峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的金融監(jiān)管法律法規(guī), 大多未制定相關(guān)的實施細則, 缺乏可操作性。有的條文也越來越不適應(yīng)新形勢的發(fā)展, 應(yīng)進行適當?shù)男薷摹ｊP(guān)于市場退出的問題和法律規(guī)范研究不夠, 缺乏科學有效的監(jiān)管機制。[3]

喬飛鴿認為，監(jiān)管法規(guī)缺乏規(guī)范性文件的系統(tǒng)理念。缺乏系統(tǒng)性使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。商業(yè)銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的在于彌補法律、行政法規(guī)的缺漏或者對有關(guān)法律內(nèi)容作出操作性的解釋．絕不僅僅在于重復強調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容或者僅僅是宣傳法律、法規(guī)。此外，立法者對已制定的規(guī)范性文件之及時修訂、廢止工作未予以足夠重視。[5]

何忠麗認為，市場退出機制不健全，缺乏完善的銀行業(yè)機構(gòu)市場退出法制。1998 年我國關(guān)閉了幾個銀行機構(gòu)，它們分別是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信托投資公司、海南發(fā)展銀行等，這些金融機構(gòu)存在嚴重的問題，在金融市場上不具備競爭力，退出市場是必然。但是，由于我國銀行機構(gòu)的退出缺少法律依據(jù)，依靠的是行政命令，關(guān)閉中的銀行機構(gòu)債務(wù)清償原則、清償順序、有效資產(chǎn)的承接等程序沒有法律的依據(jù)，銀行機構(gòu)退出市場如果都需要通過行政命令來執(zhí)行，就會增加銀行機構(gòu)的退出成本。[6]

2.2監(jiān)管人員素質(zhì)問題

梁森指出，我國銀行業(yè)監(jiān)管水平及人員素質(zhì)與發(fā)達國家一些發(fā)展中國家相比還存在較大差距。在基層監(jiān)管部門, 大部分監(jiān)管人員沒有經(jīng)過正規(guī)高等財經(jīng)教育,缺乏系統(tǒng)的金融理論基礎(chǔ), 對國際金融知識知之甚少, 加上缺少高水平的管理法律、會計、審計、計算機和外語等相關(guān)專業(yè)人材, 基層監(jiān)管很難跟上銀行發(fā)展步伐。[3]

南方指出，我國的監(jiān)管機構(gòu)在人員方面存在許多問題，主要表現(xiàn)在：①對商業(yè)銀行的監(jiān)管要求監(jiān)管人員不僅要熟悉被監(jiān)管銀行的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)控機制、計算機系統(tǒng)，還要具備良好的金融、會計、法律等專業(yè)知識。這些監(jiān)管內(nèi)容不是一個監(jiān)管人員能夠獨立完成的，需要一支專業(yè)監(jiān)管人員隊伍相互配合、共同完成。②我國尚沒有建立實用有效的監(jiān)管人員培訓機制，沒有針對不同層次，不同專業(yè)的監(jiān)管人員制定系統(tǒng)全面、持續(xù)的培訓計劃，監(jiān)管人員的知識難以跟上市場發(fā)展的需要。[1]

2.3信息披露制度不完善

南方認為，巴塞爾新資本協(xié)議明確強調(diào)銀行應(yīng)及時、準確地向市場披露銀行財務(wù)業(yè)績；

2財務(wù)狀況(包括資本金、償付能力和流動性)；風險管理戰(zhàn)略和措施：風險暴露(包括信用風險、市場風險等8大風險)；會計政策；業(yè)務(wù)、管理和公司治理等6個方面的信息。雖然《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》有關(guān)于信息披露的相關(guān)規(guī)定，2002年，中國人民銀行又頒布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，從整體上看，我國商業(yè)銀行信息披露還是在許多方面還存在缺陷：(1)是信息披露不統(tǒng)一、不規(guī)范。(2)是信息披露范圍過窄。商業(yè)銀行信息披露的內(nèi)容應(yīng)該包括：．機構(gòu)的信用等級、經(jīng)營狀況、資本實力、風險狀況、防范和控制風險的工具措施以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等。[1]

梁森指出，我國商業(yè)銀行信息披露存在較多問題:信息披露內(nèi)容不夠深入和全面。年報是我國商業(yè)銀行目前對外披露信息的主要載體, 但是除上市銀行外, 其他銀行的年報向社會披露信息的范圍較窄, 一般存款人和利益相關(guān)人基本上看不到銀行的年報。同時, 各商業(yè)銀行披露信息的內(nèi)容、方式、程序都不夠規(guī)范。會計體系不完善。商業(yè)銀行信息、披露需要借助于完善的會計體系予以實現(xiàn), 會計標準直制約著信息披露的質(zhì)量。[3]

3我國銀行業(yè)監(jiān)管體系的完善對策

3.1建立健全銀行業(yè)監(jiān)管法律制度體系。

李忠林認為，首先，加強立法的整體規(guī)劃。圍繞監(jiān)管目標，設(shè)計科學的監(jiān)管法律框架，建立合理的法律體系和創(chuàng)新機制。其次，完善銀行業(yè)監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)體系。盡快疏理現(xiàn)行規(guī)章和規(guī)范性文件，避免、消除監(jiān)管法規(guī)和規(guī)章之間的矛盾，在此基礎(chǔ)上整合一部權(quán)威性的金融法規(guī)匯編。最后，建立和完善商業(yè)銀行監(jiān)管權(quán)行使機制。完善商業(yè)銀行內(nèi)部控制監(jiān)管制度，通過建立現(xiàn)代化公司制的治理結(jié)構(gòu)來完善商業(yè)銀行內(nèi)控監(jiān)督制度，實現(xiàn)法律框架下的行業(yè)自律。[4]

3.2提高監(jiān)管人員素質(zhì)

喬飛鴿認為，監(jiān)管主體中工作人員素質(zhì)建設(shè)應(yīng)上升到制度層面上來．嚴格規(guī)范商業(yè)銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負責人)對金融業(yè)務(wù)知識和技能的掌握．對商業(yè)銀行法制及其實施機制的熟悉等要求。應(yīng)建立商業(yè)銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識資格考試和職業(yè)道德評價等制度?，F(xiàn)代社會復雜多變的金融市場和多樣化的金融風險需要具有金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗的工作人員來履行監(jiān)管職責。[5]

梁森認為，要完善培訓機制, 對現(xiàn)有監(jiān)管人員加強培訓。風險監(jiān)管要求監(jiān)管人員熟悉金融法規(guī)、商業(yè)銀行業(yè)務(wù)及經(jīng)濟金融形勢, 能夠結(jié)合區(qū)域金融特點對銀行經(jīng)營情況進行科學的分析和評價, 提出切實可行的風險化解措施及建議。因此, 監(jiān)管人員必須通過各種方式補充所需知識, 提高監(jiān)管工作水平。[3]

3.3完善信息披露制度

劉曉勇指出，1.銀行會計體系和會計財務(wù)信息披露。非上市商業(yè)銀行的會計準則向上市商業(yè)銀行的會計準則靠攏，上市商業(yè)銀行的會計準則向國際標準靠攏，最終實現(xiàn)會計報告國際化。2．加強風險披露。風險披露主要包括資本信息、市場風險、利率風險、信用風險、操作風險等方面的信息披露。3．強化表外信息披露。一是我國商業(yè)銀行應(yīng)當在《巴塞爾新資本協(xié)議》所確定的框架原則基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的表外業(yè)務(wù)風險衡量標準和風險檢測體系。二是完善表外業(yè)務(wù)的信息披露方法。要求表外業(yè)務(wù)項目應(yīng)以資產(chǎn)負債表附注形式或附表形式反映出來。三是強化信息披露真實性要求。對在銀行表外業(yè)務(wù)披露中的重大虛假披露事件的當事人應(yīng)制定嚴格的懲罰制度，適當?shù)臅r候可以引進社會權(quán)威信用中介機構(gòu)，對所披露的會計信息加以審計。四是強化表外業(yè)務(wù)信息披露的同時，要強調(diào)表外業(yè)務(wù)向表內(nèi)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)化，能在表內(nèi)核算和表內(nèi)披露的項目應(yīng)首先在表內(nèi)核算和披露。4．監(jiān)控制度。信息披露監(jiān)控機制應(yīng)包括三方面。一是日常監(jiān)督機制。應(yīng)該針對商業(yè)銀行信息披露的行為特點，進行有效、穩(wěn)定的信息披露監(jiān)督，使其能自愿、真實、及時、準確地按照市場規(guī)則披露信息。二是懲罰機制。信息披露后如果不符合要求，必要時可要求增加披露的內(nèi)容甚至重新披露。三是監(jiān)管當局的責任。法律賦予監(jiān)管當局的責任愈大，監(jiān)管者的能力愈強，揭示商業(yè)銀行信息披露的動機就越強烈，商業(yè)銀行在信息披露上造假的動機愈小，就愈有可能提供真實可靠的信息數(shù)據(jù)。[11]

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第三篇：完善銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的構(gòu)想

完善銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的構(gòu)想

銀行業(yè)監(jiān)管法律制度是實施銀行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)自從《中國人民銀行法》以法律形式授權(quán)中國人民銀行依法對金融機構(gòu)進行監(jiān)督管理以來我國銀行業(yè)監(jiān)管由此走上了法制化、規(guī)范化的道路依法監(jiān)管工作取得了明顯成效目前我國已經(jīng)形成了以《中國人民銀行法》為核心、《商業(yè)銀行法》為基礎(chǔ)、各種銀行監(jiān)管規(guī)章相配套的銀行業(yè)監(jiān)管法律體系銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的建立和完善對加強銀行監(jiān)管防范和化解銀行風險保障銀行業(yè)合法、穩(wěn)健運行發(fā)揮了重要的作用但是《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)管的規(guī)定較少且較為原則隨著銀行業(yè)迅猛發(fā)展和業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章不能完全適應(yīng)新形勢下對銀行業(yè)監(jiān)管的需要為此有關(guān)部門表示將有計劃地補充制訂在資本市場、貨幣市場、外匯管理、審慎銀行監(jiān)管、市場退出等領(lǐng)域新的法律、法規(guī)和審慎監(jiān)管規(guī)章填補立法不足形成較為完整的有效銀行監(jiān)管法律法規(guī)框架因此要建立健全銀行業(yè)監(jiān)督管理法律制度規(guī)范銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新確保銀行業(yè)監(jiān)管的有效性、權(quán)威性和執(zhí)法的獨立性與嚴肅性確立銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的法律地位和監(jiān)管職責自1984年國務(wù)院決定由中國人民銀行獨立行使

1中央銀行職能以來中國人民銀行同時就肩負著對銀行業(yè)監(jiān)督管理的職責《中國人民銀行法》明確規(guī)定中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導下制定和實施貨幣政策對金融業(yè)實施監(jiān)督管理中國人民銀行作為銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的地位通過法律的形式被確認近年來隨著分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制的建立中國人民銀行不斷強化監(jiān)管職能加大對銀行業(yè)監(jiān)管的力度取得了顯著成效為了加快金融改革與發(fā)展的進程提升貨幣政策和銀行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)化水平十屆全國人大第一次會議決定設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會將貨幣政策的制訂和實施職能與銀行業(yè)的監(jiān)管職能分離由銀監(jiān)會行使銀行業(yè)監(jiān)管的職能統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)銀監(jiān)會將與中國人民銀行各司其職、互相促進確保金融機構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運行對銀行業(yè)的監(jiān)管必須有明確的法律授權(quán)通過立法賦予監(jiān)管機構(gòu)必要的監(jiān)管權(quán)力并為其行使權(quán)力提供有力的法律保證隨著銀監(jiān)會的宣告成立銀監(jiān)會行使銀行業(yè)監(jiān)管的職能需要有明確的法律地位和適度的獨立性《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》對此應(yīng)作相應(yīng)的規(guī)定修改相關(guān)法律、法規(guī)確立銀監(jiān)會的法律地位迫在眉睫

為此要完善相關(guān)法律、法規(guī)應(yīng)明確銀監(jiān)會對銀行業(yè)監(jiān)管的職責具體職責包括負責制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)章制度和辦法；草擬銀行業(yè)監(jiān)管的法律和行政法規(guī)提出

制定和修改的建議；審批銀行業(yè)金融機構(gòu)及分支機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管依法對違法違規(guī)行為進行查處；審查銀行業(yè)金融機構(gòu)高級管理人員任職資格；負責統(tǒng)一編制全國銀行數(shù)據(jù)、報表并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布；會同有關(guān)部門提出存款類金融機構(gòu)緊急風險處置的意見和建議；負責國有重點銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)事會的日常管理工作；承辦國務(wù)院交辦的其他事項另外為確保銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)依法履行監(jiān)管職責的獨立性和有效性監(jiān)管機構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)在銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中應(yīng)予以明確復雜多變的金融市場和多樣化的金融風險需要具有金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗的工作人員來履行監(jiān)管職責尤其是在我國加入世貿(mào)組織后銀行業(yè)與國際接軌銀行業(yè)監(jiān)管工作人員的責任更加艱巨其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求而現(xiàn)行的法律、法規(guī)對監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或濫用權(quán)力的監(jiān)督?jīng)]有作出明確規(guī)定影響銀行監(jiān)管的效率因此對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責人及其他工作人員應(yīng)具備的金融業(yè)務(wù)知識、技能和熟悉銀行業(yè)監(jiān)督管理法律制度等提出具體的要求；為平衡監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力和義務(wù)確保依法對銀行業(yè)的監(jiān)管要明確其向國家權(quán)力機關(guān)定期報告工作和接受質(zhì)詢的義務(wù)健全銀行業(yè)內(nèi)部控制法律制度銀行業(yè)內(nèi)部控制是銀行業(yè)為完成既定的工作目標和防范風險對內(nèi)部各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措

施和程序的總稱銀行業(yè)內(nèi)部控制是銀行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)和前提指導、檢查和督促銀行業(yè)加強完善內(nèi)控建設(shè)是銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的基本職責銀行業(yè)內(nèi)部控制和銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的有機結(jié)合是我國銀行業(yè)安全、穩(wěn)健運行的重要保證為確保銀行業(yè)貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)章制度建立科學完善的內(nèi)部控制制度有效地控制風險應(yīng)當按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨立性原則建立健全我國銀行業(yè)內(nèi)部控制法律制度

《商業(yè)銀行法》對內(nèi)部控制制度的規(guī)定條款過少、內(nèi)容過于原則對內(nèi)部審計制度未作規(guī)定與《商業(yè)銀行法》配套的有關(guān)內(nèi)部控制的法規(guī)、規(guī)章不夠完善削弱了內(nèi)部控制制度的有效性為健全銀行業(yè)內(nèi)部控制法律制度發(fā)揮內(nèi)部控制制度在銀行業(yè)監(jiān)管中的作用保證銀行業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動性防范系統(tǒng)性、區(qū)域性風險發(fā)生應(yīng)在《商業(yè)銀行法》中規(guī)定商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制的內(nèi)容建立和健全商業(yè)銀行風險防范機制主要內(nèi)容包括根據(jù)各種業(yè)務(wù)經(jīng)營活動性質(zhì)及功能建立合理的授權(quán)分責制度要按照業(yè)務(wù)工作程序和授權(quán)健全完善各種審批手續(xù)；按照規(guī)范化監(jiān)督制約、賬務(wù)核對、安全謹慎原則建立嚴密的會計控制制度；在健全資本金制度、全面實行資產(chǎn)負債比例管理基礎(chǔ)上圍繞防止和降低信貸風險、提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量、優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)建立有效的內(nèi)部控制

制度；對計算機系統(tǒng)的項目立項、設(shè)計、開發(fā)、測試、運行和維護整個過程實施嚴格管理建立科學的金融計算機系統(tǒng)風險控制制度完善對銀行業(yè)監(jiān)管的法律保障制度銀行業(yè)監(jiān)管目標的實現(xiàn)要依靠監(jiān)管的保障制度我國法律對銀行業(yè)監(jiān)管著重市場準入審核、報送稽核等方法的運用且規(guī)定過于原則對于非現(xiàn)場監(jiān)管、信息披露、強制性監(jiān)管措施等缺乏明確的規(guī)定從監(jiān)管手段上看現(xiàn)代銀行業(yè)正從現(xiàn)場監(jiān)管向非現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)變由于非現(xiàn)場檢查是在單個和并表的基礎(chǔ)上對銀行的報告進行收集、檢查、分析、審核監(jiān)督檢查依據(jù)的是銀行的報告為進一步完善非現(xiàn)場監(jiān)管指標體系對銀行報告尤其是強制性報告的內(nèi)容、信息準確性的要求及報送的程序和時間在銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中必須作出規(guī)定確保非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)的準確性、真實性信息披露是風險監(jiān)管的保障是提高監(jiān)管效率、防止監(jiān)管失靈的有效措施中國人民銀行頒布的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》為規(guī)范信息披露提供了重要的法律依據(jù)今后應(yīng)以法律的形式進一步明確規(guī)定金融活動信息披露的義務(wù)人、信息披露的內(nèi)容和形式、信息披露的原則和標準并明確規(guī)定不應(yīng)當披露的信息強制性監(jiān)管措施是監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定對被監(jiān)管的對象及其直接責任人員的違法行為所作的處罰目前我國法律、法規(guī)規(guī)定的銀行監(jiān)管強制措施主要有警告、沒收違法所得、賠償損失、罰款、取消高級管理人員任職資格、責令改正、責令停止違法行為、責令停業(yè)整頓、接

管、吊銷經(jīng)營許可證、撤銷等其中罰款是在實際執(zhí)行中用得最多的監(jiān)管措施這些監(jiān)管強制措施確保銀行業(yè)合規(guī)經(jīng)營是必要的但在控制風險、減少風險、增強抵御風險的能力方面往往起不到應(yīng)有的效果法律、法規(guī)設(shè)定強制性監(jiān)管措施不僅要體現(xiàn)使違法者得到應(yīng)有的處罰而且應(yīng)防范違法行為造成的風險為發(fā)揮強制性監(jiān)管措施的作用銀行業(yè)監(jiān)管法律制度應(yīng)明確諒解備忘錄、限制高風險業(yè)務(wù)、限制機構(gòu)擴張、限制分紅派息、強令撤換股東和高層管理人員等督促性措施保障銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展

第四篇：中國古代官僚體系的發(fā)展與完善

中國古代官僚體系的發(fā)展與完善

中國自夏朝建立伊始，便有了一套完整的從中央到地方的官

僚體系。隨著奴隸制的瓦解，封建制的建立，歷朝歷代的君主都為了自身的統(tǒng)治，加強中央集權(quán)，改革前朝的官僚體系。來適應(yīng)本國的國情，以延續(xù)皇家的統(tǒng)治。官僚體系的完善其本質(zhì)也是社會制度的發(fā)展與自我完善。

一、奴隸制國家官僚體系的發(fā)展與完善

公元前2070年，中國史上第一個奴隸制國家夏王朝建立。.自此，中國的歷史正式進入文明時代。在夏朝建立之后不久，建立起了在國君之下的官僚體系。在擁有較高權(quán)力的國君之下，冊封地位較高的官員為“六卿”，又稱作“六世之人”。分別輔佐國君分管民事，軍隊等具體事務(wù)。在六卿之下，還有其僚屬和下屬官吏。由他們又組成了相對應(yīng)其職責的統(tǒng)治部門。這一基本的中央官僚體系的框架已基本為后世所沿用。

在夏朝建立的官僚體系之上，商朝又不斷的發(fā)展與完善，建立了相對復雜和完整的體系。在商王之下的百官之首是“尹”，尹是商王最為重要的輔臣，尹之下的高級政務(wù)官稱之為“多尹”

或“百僚”

在多尹之下是分管各種具體事務(wù)的“多宰、“小臣”武官有亞和服。與中央相對應(yīng)的是在地方上分封王室貴族在外地的候伯之國。

周朝的中央官制與商朝大體相似，只是在名稱上有所變動。.周與商最大的變動在于地方上。周初，武王與成王相繼分封諸國已拱衛(wèi)王幾，以拱固周朝的政權(quán)。分封國對王室有著固定的義務(wù)，定期朝貢，岀兵助王討伐敵國。至此，周初建立起了中央官制與地方政權(quán)有機結(jié)合的官僚體系。不僅加強了自身的統(tǒng)治，鞏固奴隸制的統(tǒng)治，并且緩解了中央與地方的矛盾。周初的分封對王朝的統(tǒng)治和地方的發(fā)展起到了巨大的促進作用，并推動了文化的傳播和民族的融合。周朝的官僚體系在繼承了夏商原有的基礎(chǔ)上并對其有較大的發(fā)展，使周朝的官僚體系達到了奴隸社會的頂峰。.二、封建制國家官僚體系的發(fā)展與完善

公元前221年，秦統(tǒng)一六國。為鞏固秦朝的統(tǒng)治，開始建立和健全專制主義中央集權(quán)的國家機器。秦朝的官僚體系時以統(tǒng)一六國之前的秦國官僚體系為基礎(chǔ)，同時采用的關(guān)東其它諸侯國的官僚體系，將兩者結(jié)合在一起，充滿了秦國文化和關(guān)東文化。在中央，設(shè)立丞相，太尉，御史大夫。丞相是在皇帝一人之下，萬人之上的最高行政長官，輔佐皇帝處理全國事務(wù)；太尉是軍隊的最高長官，協(xié)助皇帝管理全國軍務(wù)；御史大夫又稱之為副丞相，監(jiān)督百官，牽制丞相，防止丞相權(quán)勢過大。不過，皇權(quán)與相權(quán)之間的依賴和矛盾也就此形成。此三者被稱之為“三公”。三公之間相互制約，相互分權(quán)，最終的權(quán)力還是回歸到皇帝手中低于三公的就是“九卿”，其實，九卿只是一個泛指，實際上九卿的人數(shù)不僅僅只有9個人。這些卿掌管并處理國家的具體事務(wù)。三公和九卿合起來就是三公九卿制匸在地方機行政機制上，秦廢除

了古代在地方上的分封制，采用了在戰(zhàn)國時期就廣泛實行的郡縣

制，全國共分為36郡，后增至40郡?？さ淖罡唛L官為郡守，掌管全郡事務(wù)；郡守之下設(shè)郡尉，分管郡內(nèi)軍務(wù)；同時，設(shè)立監(jiān)，御

史，掌管郡內(nèi)監(jiān)察?？?nèi)有縣，縣內(nèi)有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)內(nèi)有里；同時還有亭，郵的存在。層層相扣，構(gòu)成了一套嚴密的地方機構(gòu)。三公九卿制的形成，在中國官制史上開創(chuàng)了新的一片天地，有利于加強封建國家的中央集權(quán)，對后世的王朝有著深遠影響?？たh制強化了中央對地方的統(tǒng)治，減少了地方割據(jù)的不穩(wěn)定因素。三公九卿制和郡縣制在全國范圍內(nèi)建立了一套有利于君權(quán)的統(tǒng)治網(wǎng)，使國家高度集中。這一制度基本為后世所沿襲。

秦之后的西漢，沿襲了秦朝的官僚體系。地方上，在郡縣制的基礎(chǔ)上，又分封宗室為諸侯，形成郡國交錯的局面。.在西漢初年，郡國制并行有效的維護了西漢的統(tǒng)治，到了中期，造成了地方割據(jù)的局面，并引發(fā)戰(zhàn)爭。直至漢武帝實施推恩令，才慢慢結(jié)束郡國并行的局面。到了東漢，漢光武帝吸取了西漢的教訓，在中央削減三公的權(quán)力，成立了新的機構(gòu)尚書臺。加大了尚書的權(quán)利。尚書臺成了真正意義上的決策機構(gòu)，掌握朝廷里重要的行政權(quán)，地位漸漸的凌駕于三公九卿之上，尚書成了朝中的顯職。三公九卿卻被架空，只剩下了高位。在這種情形下形成了

“雖置三公，事歸臺閣”，“三公之職，備員而已”的局面。為對百官實行有效的監(jiān)督和制約，并削弱御史大夫的職權(quán)，漢光武帝在秦，西漢的監(jiān)察制度上建立了一套從中央到地方的監(jiān)察機構(gòu)由御史中丞，司隸校尉，州刺史三職構(gòu)成。御史大夫改為司空，沒有了監(jiān)察職責。原是御史大夫?qū)賳T的御史中丞成為御史臺主官。御史中丞監(jiān)督朝中百官，司隸校尉監(jiān)督貴勛外戚并兼領(lǐng)一州，州刺史監(jiān)督地方郡守。在地方上，州刺史有了固定的治所，可以直接將地方事務(wù)上奏皇帝，而不通過三公。這加強了皇權(quán)對地方行政的統(tǒng)治力。并逐漸形成了州，郡，縣三級地方行政制度。東漢通過加強尚書臺權(quán)利；強化各級監(jiān)察機構(gòu)；提高州刺史的權(quán)利等措施

從而完成了東漢的重建，并鞏固了專制主義中央集權(quán)的皇權(quán)。

第五篇：建立完善公共安全基層監(jiān)管體系工作匯報

建立完善公共安全基層監(jiān)管體系工作匯報

市安監(jiān)局作為社會管理創(chuàng)新試點項目“建立完善公共安全基層監(jiān)管體系”的牽頭部門，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于開展社會管理創(chuàng)新工作的實施意見》（市委?2010?29號）文件精神和相關(guān)的會議部署要求，將推進公共安全基層監(jiān)管體系的建設(shè)創(chuàng)新作為創(chuàng)新社會管理的重要任務(wù)，高度重視，精心部署，注重創(chuàng)新，全力推進，經(jīng)過近1年的探索、實踐，已取得初步成效，現(xiàn)將有關(guān)工作情況匯報如下：

一、公共安全監(jiān)管體系建設(shè)工作綜述

（一）深入調(diào)研，積極探尋適應(yīng)我市的公共安全基層監(jiān)管體系建設(shè)發(fā)展之路

1、深入基層調(diào)研總結(jié)，摸清全市公共安全基層監(jiān)管突出矛盾。3月上旬，組織各鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)所長召開會議，就如何落實企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任，理順公共安全監(jiān)管體系等進行交流探討。4月份，開展“下基層調(diào)研月”活動，深入各地集中調(diào)研基層安全監(jiān)管過程中存在的體制機制、監(jiān)管力量等與實際發(fā)展需要的突出矛盾，并形成調(diào)研報告，摸清當前我市基層安全監(jiān)管存在的突出問題：一是全市中小企業(yè)的本質(zhì)安全水平亟待提升，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營理念、安全文化培育等方面尚處于較低層次；二是基層監(jiān)管一線的力量弱與監(jiān)管任務(wù)重的倒掛現(xiàn)象嚴重；三是基層監(jiān)管體制機制、工 作方法等尚未形成完善、高效的體系，安全責任落實尚需深化。

2、借鑒兄弟縣市區(qū)的先進經(jīng)驗，探求適合自己的發(fā)展之路。2月下旬組織局中層以上干部赴鄞州區(qū)安監(jiān)局學習考察安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理、安監(jiān)所規(guī)范化建設(shè)等社會管理創(chuàng)新工作先進做法和經(jīng)驗。所謂安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理，即在轄區(qū)內(nèi)劃分若干個安全生產(chǎn)管理責任區(qū)，編制網(wǎng)格安全管理手冊，落實責任人，明確工作職責，按照“定區(qū)域、定人員、定責任”的要求，抓好所在網(wǎng)格責任區(qū)域的安全生產(chǎn)管理工作。推行這種監(jiān)管模式，可有效落實監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任，提升安全監(jiān)管實效。為此，我局專門向海寧市安監(jiān)局就安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理工作取經(jīng)，就網(wǎng)格化管理工作的實施基礎(chǔ)、具體做法、顯現(xiàn)的成效等進行細致了解，尋求我市推行安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理發(fā)展之道。

（二）創(chuàng)新體制，以健全一線安全監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)為立足點進一步完善公共安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

進一步健全市、鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。一是健全市一級安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)實際需要，及時調(diào)整市安委會成員單位的組成，由原來的34個調(diào)整到目前的44個，督促各成員單位按照各自職責在道路交通、消防、海洋漁業(yè)、建筑工程、危險化學品等領(lǐng)域開展公共安全監(jiān)管，利于全市安全監(jiān)管的責任落實和工作深入。二 是深入推進基層安監(jiān)所規(guī)范化建設(shè)。去年，我市已經(jīng)落實各鎮(zhèn)（街道）安全監(jiān)管的機構(gòu)、編制，單設(shè)安監(jiān)所，主要負責轄區(qū)內(nèi)企業(yè)安全監(jiān)管，基層公共安全監(jiān)管機構(gòu)得以向鎮(zhèn)（街道）延伸。今年上半年，我局積極指導幫助各地開展基層安監(jiān)所規(guī)范化建設(shè)，確保其職責、人員、經(jīng)費、裝備到位。6月份，通過人事局公開招聘，招錄了9名擁有本科學歷的安監(jiān)所工作人員。目前，各地安監(jiān)所累計工作人員43名，人員性質(zhì)包括行政、事業(yè)、村官、臨聘等。三是延伸安全生產(chǎn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的觸角。在村（居）一級建立以治調(diào)主任為主的村（居）公共安全協(xié)管員隊伍，采用“多員合一，一員多用”模式，整合村（居）安全監(jiān)管資源，進一步擴大基層公共安全監(jiān)管體系覆蓋面。

（三）創(chuàng)新機制，以深入完善公共安全規(guī)劃、責任、制度為著力點進一步推進規(guī)范、完善、有序的工作制度建設(shè)

1、建立完善公共安全規(guī)劃體系。制定出臺《奉化市安全生產(chǎn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，化工行業(yè)安全發(fā)展規(guī)劃實施細則等，旨在用規(guī)劃來引導公共安全監(jiān)管體系全面穩(wěn)步推進。

2、建立完善公共安全監(jiān)管責任體系。一是擴大責任書簽訂范圍。今年，全市各級簽訂安全生產(chǎn)責任書累計18298份，比上年增加2.6%。責任書簽訂部門新增市委農(nóng)辦、濱海新區(qū)和溪口旅游集團。二是創(chuàng)新公共安全監(jiān)管考核體系建設(shè)。在部門責任書內(nèi)容上，突出重點、彰顯個性，在責任書中增添 考核分為20分的個性考核指標，并明確評分細則。進一步落實政府部門安全監(jiān)管責任。鎮(zhèn)（街道）通過對轄區(qū)內(nèi)簽訂責任書的單位、企業(yè)進行考核的方式切實落實安全生產(chǎn)監(jiān)管責任和主體責任。

3、建立完善公共安全應(yīng)急救援體系建設(shè)。建立市綜合應(yīng)急救援大隊，該大隊依托市消防大隊，由公安、安監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)林、電力、水利、城管、氣象、電信等12支專業(yè)救援隊組成，這對建立完善公共安全基層監(jiān)管體系和應(yīng)急救援體系具有十分重要的意義。

（四）創(chuàng)新方法，以提高監(jiān)管效率為著眼點進一步加強公共安全監(jiān)管的工作力度

1、創(chuàng)新公共安全宣傳教育培訓方式，提升公共安全監(jiān)管的社會影響力和企業(yè)從業(yè)人員安全素質(zhì)。一是創(chuàng)新安全生產(chǎn)宣傳方式，全力營造安全氛圍。以深入開展全國第十個“安全生產(chǎn)月”活動為契機，創(chuàng)新活動內(nèi)容和方式，進行公共安全集中宣傳。以“安全責任，重在落實”專題文藝晚會形式作為“安全生產(chǎn)月”啟動儀式，逾千人觀看了演出；以“百場安全電影展映”形式送安全到村、社區(qū)、企業(yè)等；以組織15個負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門開展集中咨詢方式，累計發(fā)放安全生產(chǎn)宣傳資料8000余份，宣傳小紀念品6000余份。二是創(chuàng)新安全培訓方式，全力提高培訓針對性和有效性。今年，以提高培訓針對性和有效性為出發(fā)點，全力推行企業(yè)負 責人、安管員分類分行業(yè)培訓，并邀請相關(guān)專家專門授課。今年來，全市累計培訓企業(yè)負責人、安管員共計約4500名。

2、創(chuàng)新公共安全監(jiān)管模式，深化公共安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的緊密型聯(lián)系。市安監(jiān)局搭建的短信平臺于2011年6月1日正式投入使用。該平臺短信系統(tǒng)下設(shè)安委會成員單位、各鎮(zhèn)（街道）、安監(jiān)局、各部門安全生產(chǎn)聯(lián)絡(luò)員、行風監(jiān)督員、各地安監(jiān)所長、企業(yè)負責人和安管員等九大類，分別錄入手機號碼。其中，企業(yè)負責人和安管員具體按煙花爆竹、交通運輸、機械、化工、建筑裝潢等13個行業(yè)進行錄入，累計錄入企業(yè)3246家，有效輸入企業(yè)負責人、安管員4200余人。通過該短信平臺，有效建立了公共安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的緊密型聯(lián)系，如遇安全生產(chǎn)突發(fā)事件，可以在第一時間要求有關(guān)部門進行處臵。強化與企業(yè)溝通聯(lián)系，可有效推進分行業(yè)培訓、安全生產(chǎn)宣傳教育等。

二、下步工作計劃

一是依托市政法委、綜治辦，計劃在全市范圍內(nèi)實施安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理，做到“定區(qū)域、定人員、定責任”，將監(jiān)管觸角延伸至每家企業(yè)。

二是進一步提高安全生產(chǎn)信息化管理水平，利用現(xiàn)有的隱患排查治理平臺、局門戶網(wǎng)站等信息化資源基礎(chǔ)上，加大投入，開發(fā)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管等信息化軟件系統(tǒng)。

三是進一步推進安全生產(chǎn)標準化建設(shè)，提高企業(yè)本質(zhì)安全 水平。今年全市計劃完成產(chǎn)值2000萬元規(guī)模以上企業(yè)標準化達標企業(yè)98家，占全市規(guī)上企業(yè)25%。隨著該項工作的全面鋪開，必將給我市公共安全監(jiān)管體系建設(shè)帶來新的契機。四是進一步推進安監(jiān)所規(guī)范化建設(shè)。今年6月已由人事局統(tǒng)一招錄了9名，計劃在下半年再招收新一批安監(jiān)所事業(yè)人員，進一步充實基層公共安全監(jiān)管力量。

五是進一步完善應(yīng)急救援體系建設(shè)，對三年以上的應(yīng)急預(yù)案進行修訂、完善。

六是進一步理順公共安全監(jiān)管體制，擬對391個農(nóng)村（社區(qū)）的公共安全協(xié)管員進行培訓。

三、問題和建議

1、推行網(wǎng)格化管理需投入大量的公共安全網(wǎng)格化管理人員、經(jīng)費，需要市里的大力支持。

2、執(zhí)法車輛問題。車改后，鎮(zhèn)、街道安監(jiān)所均無專用的監(jiān)管業(yè)務(wù)車輛，建議仿照鄞州等地的做法配臵簡易執(zhí)法車輛。

二〇一一年十二月一日