第一篇：云南民族地區(qū)禁毒政策的思考

摘 要：云南民族地區(qū)處于中國禁毒斗爭的前沿陣地，形勢十分復雜。本文主要針對云南民族地區(qū)泛濫的毒品形勢，提出合理可行的禁毒政策。具體從完善法律法規(guī)政策建設、加強國際合作、創(chuàng)建“無毒社區(qū)”三個方面展開，為云南民族地區(qū)禁毒政策的提出提供理論參考。

關鍵詞：毒品;政策法規(guī);國際合作;無毒社區(qū)

中圖分類號：d920.1 文獻標志碼：a 文章編號：1002-2589（2016）01-0118-02

改革開放以來，在我國打開國門之際，毒品也趁機涌進了我國，進入了云南民族地區(qū)。云南民族地區(qū)處于中國禁毒斗爭的前沿陣地，形勢十分復雜。一方面，境外毒品的種植、生產、加工量呈大規(guī)模趨勢并出現反彈，毒品“多頭入境，全線滲透”。另一方面，國內制毒猖獗，毒品犯罪活動居高不下，合成毒品增多，犯罪特點復雜多變，吸毒人數眾多，并出現了反復吸的現象。如此復雜的毒品形勢，使我們應該清楚地認識到，我們應找出合理可行的政策措施，來取得這場戰(zhàn)役的勝利。

一、懲治毒品犯罪，完善相關政策法規(guī)的建設

（一）加強毒品犯罪信息化網絡建設

在信息化的今天，打擊毒品犯罪也要充分利用網絡平臺。對于有過販毒記錄的販毒分子，其檔案要有所記錄，特別完善販毒人員的各項資料，從他們的以往犯罪情況到親屬關系網都要詳盡。加大對涉毒人員信息共享和信息化管理力度，全國聯網，讓涉毒分子無處可逃，促進緝毒工作走向網絡化、信息化。

面向社會鼓勵人民群眾積極舉報身邊的涉毒人員，加大資金的投入，對揭發(fā)人員予以物質資金獎勵，加強情報信息基礎建設，設立獎勵專項基金，并設立相應的資金監(jiān)管機制，將資金流向記錄在網絡平臺，向社會公眾公開，力求做到公開透明。

（二）建立健全毒品犯罪相關法律體系

我國是社會主義法治國家，打擊毒品犯罪應以法律為基礎?！胺o明文規(guī)定不為罪，法無明文規(guī)定不處罰”，嚴格按法行事。所以，建立健全社會主義禁毒法律體系十分重要。我國現行《禁毒法》是1998年頒布的，隨著時代的進步，毒品犯罪形式也越來越多樣化、復雜化，因此《禁毒法》的修改也應緊跟形勢，充分體現法的可預測性。如隨著吸毒人員駕駛車輛的增多與事故的頻發(fā)，我國增設了關于“毒駕”的有關條文規(guī)定。

云南民族地區(qū)作為少數民族自治地區(qū)，享有自治權，可以制定符合本地區(qū)的自治條例和單行條例。幾年來，云南民族地區(qū)從《禁毒法》的精神出發(fā)，結合本地區(qū)的實際情況，制定了很多指示、辦法等，并于1991年5月在云南省第七屆人民代表大會常務委員會第十八次會議上通過了《云南省禁毒條例》，該條例的誕生，對于云南民族地區(qū)具有劃時代的意義，它對毒品犯罪的各個方面都有了全面、具體的規(guī)定，為從根本上打擊毒品犯罪違法活動提供了強有力的保障。之后云南民族地區(qū)又制定了一系列相關的法規(guī)。在今后的工作中，在貫徹落實以往的條例、辦法的同時，也要完善相關條例、辦法，遵循“寬嚴相濟”的原則，制定一套全面、完整的云南民族地區(qū)的禁毒體系。

二、加強國際合作，共同禁毒

（一）加強國際交往，充分發(fā)揮國際組織的作用

國際合作的最有效方式就是進行國際交往，參加國際會議，與多國面對面地進行溝通，充分發(fā)揮國際組織的功效。國際組織分為正式的國際組織和非正式的國際組織。每一國際組織都有最全面的、最權威的當下禁毒第一手資料，參加國際會議能充分發(fā)揮各國研討的積極性，提出問題和有效建議。國際會議中簽訂的各種公約、協(xié)定和條約將成為各成員國的法的基本形式，完善本國相關禁毒防艾立法工作。非政府組織參加國際會議開展的基礎就是平等自愿，這樣可以減少大國在很多會議上的優(yōu)越感，保證各國權利的充分行使，有利于加深禁毒國際合作的效果。另外，通過國際會議，各組織可以調動聯合國和其他各國對我國禁毒工作的支援，如組織工作對我國禁毒專門人員進行培訓，學習國際先進的禁毒政策;加大經濟上的贊助力度并組織亞洲國家進行會議，深入亞洲各國禁毒的國際合作。

云南民族地區(qū)作為中國禁毒防艾的主力軍，也應重視國際禁毒會議，派選本民族地區(qū)的禁毒人員加入各種國際組織，參加各種國際會議，將國際領先禁毒措施與本民族地區(qū)相結合，保證云南民族地區(qū)在禁毒工作中的先進性。

（二）充分發(fā)揮云南民族地區(qū)地方政府的作用

在我國參與國際禁毒的工作中，主要是以中央為代表，地方與中央是完全不同的兩個層次的主體。中央參加禁毒國際會議主要是宏觀參與，了解國際毒品形勢，學習會議精神，保障我國相關禁毒法律、法規(guī)的出臺。但這些工作真正地落實還是在于各個地方政府，各地方政府要積極配合中央政府參加國際合作，提供本地區(qū)準確的數據資料，將各種指示結合本地區(qū)實際情況，落實到實處。

在今后的工作中，云南民族地區(qū)仍要充分發(fā)揮“金三角”國際合作主力軍的重要作用，全面深入了解并研究好中國與“金三角”毒源地各國開展合作的基本情況、存在的問題等，提供該地區(qū)已有的可靠的數據資料，同時提出合理可行的實質性意見。在我國與“金三角”毒源地各國合作的各種機制中，充分發(fā)揮云南民族地區(qū)的優(yōu)勢，積極推動我國與東南亞各國的國際合作;另一方面，云南民族地區(qū)也要向中央申請各種經濟、軍事的支持，從而保證云南民族地區(qū)橋梁作用的充分發(fā)揮。

（三）進行禁毒案件交流，積極合作辦案

由于云南民族地區(qū)與多國毗鄰，邊境線較長，許多販毒分子進行走私活動，流竄作案頻繁。云南民族地區(qū)單邊的禁毒防艾行動對于跨國犯罪是無法順利解決的，因此為了整個東南亞毒品的減少，為了該區(qū)域的穩(wěn)定，要大力推進國際合作辦案，與東南亞各國共同打擊毒品犯罪。

合作辦案首先要加強情報工作的交流，提供可靠的情報，讓毒情曝光，使破案更加及時、徹底。其次各方都要出動警力和財力，保障國際合作辦案的順利進行。最后對于販毒分子的懲處要充分遵守國際法和國際條約，充分尊重各國的主權。云南民族地區(qū)要充分發(fā)揮禁毒國際合作中的帶頭軍作用，帶動全國禁毒國際合作的順利進行。

三、創(chuàng)新社會幫教方式，構建“無毒社區(qū)”

“無毒社區(qū)”的構建是我國禁毒委在長期的禁毒工作經驗的基礎上總結出來的一項重大決策，是具有中國特色的偉大創(chuàng)舉，是維護社會安定團結的有效途徑。

現實生活中的社區(qū)主要是指農村中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市中的街道、小區(qū)等。創(chuàng)建“無毒社區(qū)”，就是要保證社區(qū)的無吸毒、無販毒、無中毒和無制毒，創(chuàng)建“四無”型社區(qū)[1]。“無毒社區(qū)”的建設就是在基層黨政組織的統(tǒng)一領導下，通過長時間的工作，首先在農村中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市中的街道等小范圍內實現無毒，然后再廣泛推廣，直至推廣到全國，實現最大區(qū)域的無毒，構建“無毒社區(qū)”的對策可在已有的對策之上不斷創(chuàng)新。

（一）對涉毒人員分類、分層管理

在社區(qū)內已有涉毒前科的人員，均應設置他們的檔案，對于有多次犯罪的人員要重點建檔，進行統(tǒng)一管理并按照他們的罪行種類、戒除情況、是否在逃、是否人戶分離等實際情況按種類分層管理。

（二）明確責任人，調動全社會共建“無毒社區(qū)”

“無毒社區(qū)”的建設，應明確責任，堅持“誰主管，誰負責”的原則，逐級逐層責任到個人，層層制定出“無毒社區(qū)”構建中各自的管理目標。社區(qū)中的主要責任人要落實社區(qū)內的組織管理機制，制定符合本社區(qū)內的禁毒防艾工作方案。公安民警要積極配合社區(qū)內的禁毒防艾工作，經常進行監(jiān)督考察，深入到社區(qū)內做好情報工作的收集。各社區(qū)的鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、街道管理員也要有高度的責任感和使命感，聽從上級的工作部署安排，努力落實下去，積極在本社區(qū)內舉行禁毒防艾宣傳教育活動，制定本社區(qū)內的具體工作方案，掌握各人員涉毒情況，發(fā)現情況要馬上匯報，及時向上級反映，將毒情火苗控制在最小的范圍內。

（三）進行廣泛教育宣傳，形成良好的社會氛圍

創(chuàng)建“無毒社區(qū)”一個最重要的內容就是廣泛而深入地開展禁毒教育宣傳活動?！盁o毒社區(qū)”的工作尤其應注重全民參與，使各行業(yè)、各單位和廣大人民群眾都有構建“無毒社區(qū)”的意識，讓禁毒工作深入人心，家喻戶曉，從而行動起來，參與到禁毒運動中去。各社區(qū)要保證宣傳教育工作的普遍性，利用電影、文藝匯報表演、期刊、宣傳欄等方式進行宣傳。社區(qū)也要積極宣傳有關性的教育，免費發(fā)放避孕套等物品。對于社區(qū)內已吸毒人員，關心他們的生活、學習，鼓勵他們戒毒并在物質上給予他們幫助，讓他們感受到來自于社區(qū)和社會的溫暖，同時其家庭成員也要進行幫教，鼓勵他們積極面對困難，幫助吸毒人員早日走出困境。

（四）落實幫教責任，控制復吸率

對離開戒毒場所的吸毒人員的幫教工作是“無毒社區(qū)”建設的一個重要環(huán)節(jié)。吸毒者在戒毒回歸社會之后，其心理上對毒品還具有很強的依賴性并且這種依賴性短期內是很難消除的，控制此類人群的復吸率，幫助他們客服心理障礙，早日回歸正常生活很重要。

首先，社區(qū)工作中的幫教必須是專人定期進行，對每一吸毒者都要至少一人負責，一幫到底。除了思想上的說服教育，幫助的范圍還要包括他們的生活、工作、家庭和學習等方面，加大力度幫教，幫教率必須達到百分之百。其次，幫教人員要與吸毒人員建立平等互信的朋友關系，經常進行家訪，一起出去娛樂等，談話時避免采用訊問的語氣，與他們建立信任，從而更好地徹底戒除毒癮。最后，按照規(guī)定，對該吸毒人員建檔，不定期進行考核，主要通過尿檢的方式，表現良好，不再復吸者，予以獎勵。

創(chuàng)建“無毒社區(qū)”是一項長期而復雜的工作，只要我們積極應對并持之以恒，創(chuàng)建工作一定會從社區(qū)走向各縣、各省，乃至在全國范圍內取得勝利。

第二篇：云南近代禁毒史

課題：云南近代禁毒發(fā)展史

摘要：云南禁毒史，早在清代中葉，英屬殖民地印度盛產的鴉片即經由緬甸走私進入云南，使云南人民長期經受著毒品的嚴重危害，近代社會鴉片深刻地影響著云南社會的政治、經濟和邊防等各方面的發(fā)展。當代以來毒品對云南的危害日益加大，面對日益嚴峻的毒品形勢，在中央政府的有力領導下，云南省采取的一系列的禁毒措施，并取得了巨大成效。

關鍵詞：云南，毒品，法律，打擊

引言：毒品，已經成為當今人類社會的一大公害。制止毒品泛濫，是各國人民的共同愿望和迫切要求。懲治毒品犯罪活動，已成為司法機關一項極為重要的任務。從理論與實踐的結合上系統(tǒng)地研究毒品這個課題，為禁毒的立法和司法工作奠定理論基礎，無疑具有重要的現實意義。

正文：毒品作為一種傷害人神經和精神的藥品，從清朝的鴉片到現在的冰毒，隨著社會經濟的發(fā)展，人們生活水平的提高，毒品販賣也日漸猖獗，對一些人的人生發(fā)展產生惡劣影響，通過這次機會，我們組通過網上和書籍的查閱，對云南近代毒品歷史有了以下認識。

毒品簡介：毒品既可以從廣義上泛指可以對人體造成傷害的化學物質、毒物、毒劑，在日常生活口語中可以特指被人類當做嗜好品所濫用的功能性藥物，多為精神藥品或麻醉藥品。

云南位于中國西南邊陲，靠近毒品金三角，更是深受毒品的危害

云南毒品發(fā)展：17世紀，鴉片已從國外傳人中國，鴉片煙毒流入云南始于19世紀初。道光年間鴉片在云南日漸發(fā)展，不僅罌粟種植擴大，而且加工毒品的技術也傳入云南。道光十八年，云南全省已廣種罌粟，云南地方政府雖制訂了一些禁種措施，但由于時政腐敗，各地豪紳、土司陽奉陰違，置禁令于不顧，仍大量種植罌粟提煉鴉片牟取暴利。鴉片戰(zhàn)爭失敗后，禁煙廢弛，種植面積迅速擴大，產量猛增。光緒末期，全省罌粟種植面積約占可耕地面積的5%～8%，后來清廷頒布禁煙條例，要求各省10年為期，接年遞減，直至禁絕鴉片種 植，禁種取得了一些成效。宣統(tǒng)年間，云南中部地區(qū)罌粟種植面積有所減少，但邊遠地區(qū)和一些重點產區(qū)種植罌粟的情況仍很突出。

辛亥革命后，依據清政府與英國政府簽訂的《停運印土條約》和北洋政府通知，云南督軍兼省長唐繼堯下令民國全省煙苗禁絕，制訂了《禁絕煙苗條例》、《巡視鏟煙規(guī)則》，并采取嚴厲措施，撤職、停委了一批違令的道、縣官員，槍斃了一批違禁種植罌粟的煙農，禁種罌粟，暫見成效。云南護國起義后，唐繼堯擴充軍隊，造成省庫空虛，財政匱乏，為彌補財政支絀，決定開放禁煙，實行“寓禁于征”政策，鼓勵農民復種罌粟，從中征稅。

1935年，國民政府制訂“三年禁毒，六年禁煙”方案，云南省制訂了《云南禁煙實施辦法綱要》、《云南全省實行禁種鴉片章程》，提出分期分區(qū)在3年內禁種罌粟。除中緬、中越邊境及滇川，滇黔等邊遠地區(qū)和情況復雜的18個縣外，要求1939實現禁種，不準再有煙籽入土。

解放戰(zhàn)爭時期，國民黨政府忙于進行反共反人民的內戰(zhàn)，禁毒工作廢弛。1948年，中國共產黨領導的解放戰(zhàn)爭勢如破竹，國民黨反動統(tǒng)治即將覆滅之時，云南省政府令各地：“該專力剿匪，不再分散兵力鏟煙”，種植罌粟更加泛濫。至1949年，全省種植罌粟達240萬余畝，約占可耕地總面積的1/5，年產鴉片約5000萬兩。

建國初期，在摧毀舊政權的基礎上，1950年云南省根據全國頒布的《關于嚴禁鴉片煙毒通令》由云南省人民政府民政廳、公安廳等機構聯合一些人民團體，組建了云南省禁煙委員會籌備委員會，領導禁煙運動；云南省建國初期制定并頒布的禁煙法規(guī)以法律形式確定了根治鴉片煙毒的具體方法，明確了懲治的范圍、界限及量刑標準，人民政府從一開始就將禁煙工作建立在法治化的軌道上，有法可依，有法可治；云南省農民協(xié)會向全省農民發(fā)出擁護禁煙法令徹底禁絕煙毒的號召，要求各級農代會召開大會，專題討論禁煙工作，訂出切實有效的禁煙辦法，保證不讓一粒煙籽入土，已種的要自動鏟除，改種糧食；廣泛發(fā)動人民群眾營造禁煙毒斗爭的良好氛圍；為防止種植罌粟，云南省各級人民政府及相關的團體號召農戶 們發(fā)展替代種植，鏟除罌粟，改種糧食或有銷路的經濟作物，替代種植的作法在一定程度上減少了毒品非法供應，對根治了云南的鴉片問題起到積極作用。

云南與周邊國家”金三角”：金三角是指位于東南亞泰國、緬甸和老撾三國邊境地區(qū)的一個三角形地帶，因這一地區(qū)盛產鴉片等毒品,是世界上主要的毒品產地，而以“金三角”聞名于世?！敖鹑恰钡姆秶ň挼楸辈康膿郯睢⒖藲J邦、泰國的清萊府、清邁府北部及老撾的瑯南塔省、豐沙里、烏多姆塞省，及瑯勃拉邦省西部，共有大小村鎮(zhèn)3000多個。總面積為19.4萬平方公里。

1825年，英國殖民者說服當地的山民播種下了第一粒罌粟種子，此后，罌粟便在這里落地生根、開花結果。

在云南，毒品案件頻繁發(fā)生，影響非常惡劣，有很多都是駭人聽聞的大事件。案例：2.24云南特大販毒案：2012年2月27日，云南省南澗縣公安局近日破獲一起毒品案，當場繳獲毒品冰毒22.4千克，涉案車輛1輛，抓獲涉案人員3名。這起震驚全國的武裝販毒案發(fā)生在前年2月24日,警方當場擊斃毒販1名、抓獲同案犯12名,繳獲軍用手槍一支、毒品43215克。2013年2月20日，云南西雙版納州中級人民法院連續(xù)兩天一審公開開庭審理“2.23”特大販毒案件。

2012年2月，被告人潘文與鄧雙軍、唐星星（另處）伙同被告人張鐘、李書崗、伍剛、熊永軍、李繼業(yè)、郭輝等人籌集毒資欲販賣毒品。鄧雙軍聯系被告人廖發(fā)能、曉打和玉坎膽（另處）等人購買毒品、槍支彈藥,將毒資交給廖發(fā)能轉交曉打，曉打通過玉坎膽購買毒品。

2013年2月20日，云南西雙版納州中級人民法院連續(xù)兩天一審公開開庭審理“2.23”特大販毒案件。以販賣、運輸毒品罪追究被告人廖發(fā)能、曉打、張鐘、李書崗、伍剛、熊永軍、李繼業(yè)、郭輝的刑事責任；以運輸毒品罪追究被告人沙

二、查思的刑事責任。平遠街事件：在平遠，位于云南省文山壯族自治州硯山縣和文山縣結合部，是通往廣西和越南的交通要地，共有10個行政村和辦事處，面積325平方公里，人口5萬余人。在這個彈丸之地，從80年代開始，各種犯罪活動逐漸猖獗，雖經不斷打擊，其勢卻有增無減，愈演愈烈，到90年代已經形成了數股帶有黑社會性質的以武裝販毒為主的惡勢力。他們收買和控制了部分基層政權，并滲透于宗教組織中，致使販毒販槍活動惡性發(fā)展，僅田心、磨龍、松毛坡三村就有販毒團伙16個，成為境外毒品的入境據點和集散地。

犯罪分子還從越南販入槍支，并從戰(zhàn)區(qū)收購流失的武器彈藥，轉手高價賣往內地。據統(tǒng)計，全國有25個省市發(fā)現從平遠販出的槍支彈藥和毒品，有的已造成嚴重的后果。一時間，平遠成了無法無天的獨立王國，藏污納垢的“風水寶地”，犯罪分子逍遙法外的“天堂樂園”，甚至成了云南乃至全國贓物汽車銷售中心。

在中央政法委、公安部的指示下，云南省決定對平遠街開展大規(guī)模嚴打斗爭，以省公安廳廳長劉選明任總指揮的前線指揮部建立起來

1992年8月29日20個抓捕組化裝潛入平遠街的附近，大部隊在30日到了離平遠街數十公里遠的銃卡農場。31日凌晨7點，嚴打行動正式開始。20個抓捕組同時逼近20個罪大惡極的罪犯家。

近2000名武警官兵按照上級意圖，在37公里長的平遠地區(qū)形成大軍壓境和重兵把守的態(tài)勢：村內有大部隊集結；村外制高點有火力控制；平遠外圍200公里內到處有武警和交警實行交通管制，設卡堵截；在山坡、鄉(xiāng)間小路上，也布下了全副武裝的巡邏兵。

平遠毒梟們用販毒賺取的高額利潤修筑了一座座金碧輝煌的宮殿式別墅，建筑有鋼筋水泥的碉堡，易守難攻。抓捕馬明的公安武警部隊一開始就遇到頑強的抵抗，馬明罪惡累累，他販毒、販槍、打砸公安分局、炸傷公安干警，罪孽深重。他的住宅工事堅固，囤積了大量武器彈藥，床頭靠著沖鋒槍，臥室里還放著手榴彈，他以火箭筒等多種武器頑抗，最終被當場擊斃。毒販準備充分，而公安干警沒有重型武器，沒有裝甲車掩護，缺乏防彈背心，犧牲較大。在圍殲大毒梟馬總林的戰(zhàn)斗中，公安干警付出了沉重代價，蘇太德、高文亮、龐如寶壯烈犧牲。多名戰(zhàn)士受傷。按照我國法律，販毒海洛因超過50克可判處死刑，平遠街800名毒販，沒有一個販毒少于50克。憑借堅固的堡壘和眾多的武器，眾毒販們準備對抗到底。在嚴打的第二階段，總指揮部實施強大軍事威懾下的政治進攻，洛陽調來的防爆裝甲車開到了戰(zhàn)斗第一線。禁毒工作隊開進了平遠街，一戶一戶地宣傳公告精神和寬大政策。

強大軍事壓力下的攻心策略取得成功，不費一槍一彈，已逃進山中的200多罪犯下山投案自首，16個販毒集團，800多名犯罪分子也相繼交待罪行。毒販的犯罪行為是驚人的：馬國選一次藏槍13支，“女槍王”林紅玉一人交槍126支，從大毒梟馬武生的雞窩里搜出海洛因32400克，馬賽偉一次就交出海洛因72800克，平遠街公認的“窮光蛋”王華聰一次就吐出毒資200萬元。平遠鎮(zhèn)7個村莊嚴打80天，抓獲懲處854名罪犯，繳獲各類槍支1000多支，搜出毒品1000多公斤，毒資1000多萬元。一批頑固分子被嚴懲，平遠鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長林洪恩、毒販沙國梅、馬平福等被宣判死刑。

毒品，之所以能稱之為毒品，是因為它可以完完全全地毀了一個人，毀了一個家庭。它雖然能讓人產生快感，但是與此同時，它也在慢慢地危害人的身心健康，總結：

一、加強公民對毒品的了解，著重開展禁毒預防宣傳教育工作

許多人開始接觸毒品是因為他們對毒品的無知不知道染上毒品是一件多么可怕的事情。所以我們應該加大對毒品危害的宣傳力度，尤其對一些青少年，我們從小就應該對他們灌輸毒品的危害，讓他們本能地對毒品產生一種抗拒心理。各個單位也應該頻繁開展“遠離毒品，珍愛生命”的主題活動，在全社會范圍內形成抵制毒品，珍愛生命的健康概念。

二、加大對毒品流通的打擊 我國毒品來源主要是從邊境省流入，國家應該重視周邊省市的物品運輸，仔細檢查，從源頭上堵截毒品的流入。同時可與周邊國家建立司法合作關系，共同抵制毒品的流通，訓練更多的專業(yè)緝毒人員，讓毒販的毒品無處可藏。

三、對毒品犯罪保持從嚴打擊的高壓態(tài)勢

我國是一個依法治國的國家，法律在我國所占的分量是不可估量的，所以在法律上應該對毒品犯罪保持從嚴打擊的高壓態(tài)勢，讓犯罪分子不再抱著僥幸心理，不敢犯罪，發(fā)揮法律對毒品的震懾和教育作用。

四、發(fā)展經濟，改善民生

打擊毒品，要從打擊毒品犯罪做起，連根拔起才能徹底消除毒品隱患，而毒品犯罪最重要的因素是暴利的驅使，要遏制毒品犯罪，不僅僅要依靠打擊，更要發(fā)展經濟，改善民生。要加大對貧困地區(qū)的扶貧幫困和投入，尤其是毒品罪犯戶籍較為集中地的當地政府應當因地制宜，結合實際，帶領當地人發(fā)展經濟，增加扶持投入，逐漸引導外流人口返鄉(xiāng)走上致富正道。

參考文獻：

[1]《建國以來云南的禁毒斗爭》云南民族出版社 [2]王金香《中國禁毒史》上海人民出版社

[3]張紹明.《禁毒大視角―中國禁毒概況》.北京.中國人民公安大學出版社 [4]廖振華《世界禁毒風云》汕頭大學出版社1997

第三篇：關于民族地區(qū)黨風建設的思考

我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族地區(qū)的黨風建設在建設有中國特色的社會主義偉大實踐中，具有重要的作用，民族地區(qū)黨風的好壞不僅關系到民族地區(qū)的改革開放和現代化建設，而且關系到黨的發(fā)展前途。如何從民族地區(qū)的實際出發(fā)，找到切實有效的加強黨風建設的路子，是擺在我們面前一個重要的現實課題。

一、民族地區(qū)黨風建設的特殊性

民族地區(qū)黨風建設的特殊性是由民族地區(qū)的特殊社會歷史因素決定的。

民族地區(qū)社會制度變革的跨越性，帶來了黨風建設的漸進性和長期性。我國許多少數民族地區(qū)是脫胎于相當落后的奴隸制社會或封建農奴制社會的母體而一躍跨入社會主義社會的，這就必然使這些少數民族的民族地區(qū)背上沉重的包袱，出現許多跨越社會發(fā)展階段而帶來的基礎差、底子薄、文化落后、起點低等矛盾，在政治、經濟、文化等方面產生某種短時期難以擺脫的滯后因素。并使得一些共產黨員在確立和鞏固無產階級的先進思想意識、馬克思主義的科學世界觀和方法論、堅持和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風，不能不經歷一個漸進的長期的過程。

民族地區(qū)文化發(fā)展不平衡，多種意識形態(tài)并存，給黨風建設帶來了復雜性和層次性。由于歷史的原因，我國有的少數民族文化發(fā)展比較先進，有些則發(fā)展比較落后。就少數民族黨員來看，大多數是解放后入黨的翻身農牧民，他們對黨的感情純真，思想進步，政治上可靠，忠于社會主義事業(yè)，為民族地區(qū)的革命和建設事業(yè)作出了重大貢獻。但是，他們的文化程度偏低，黨員隊伍中文盲和半文盲一般地占半數以上。從意識形態(tài)方面看，解放后，社會主義的意識形態(tài)占據著主導地位，但奴隸制、封建主義等非社會主義的思想意識形態(tài)還不同程度的存在，宗法思想、神權觀念、家長制、特權思想還有相當的社會基礎，并對社會生活有較深的影響。這種文化發(fā)展不平衡和多種意識形態(tài)并存的復雜狀況，制約著黨員思想政治素質的不斷提高，影響著黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風的發(fā)揚。因此，民族地區(qū)黨風建設就要從這種復雜性、層次性出發(fā)，提出不同要求，采取多種途徑來進行。

民族地區(qū)宗教的民族性、低層性給黨風建設帶來了反復性和經常性。宗教在我國民族地區(qū)有著比較廣泛的社會基礎。我國少數民族幾乎都信仰宗教，由于宗教具有長期性、民族性、群眾性、復雜性和國際性的特點，在一定社會條件下，它會轉化為一種現實的社會力量和政治勢力，各種非馬克思主義的意識形態(tài)，會隨著這種社會力量和政治力量的發(fā)展而對黨員產生強烈的影響。特別是由于宗教信仰與民族風俗習慣緊密交織，使一些黨員在政治生活中不容易把民族傳統(tǒng)習俗與宗教活動分開，在一些民族聚居、宗教盛行的地方和全民信教的民族中，有些黨員本身就是“先天性教徒”，他們從小深受宗教的影響，雖然后來不斷接受馬列主義、毛澤東思想的教育，但由于這種思想變革的不徹底性和反復性，使有些黨員對馬克思主義的立場、觀點和方法樹立得不那么牢固，一遇某種時機和氣候，宗教迷信思想很快又萌發(fā)和復活起來。因此，民族地區(qū)黨風建設必須經常地反復地堅持不懈地抓，才能抓出成效。

民族特征和民族差異的長期存在，帶來了民族地區(qū)黨風建設的民族性和地域性。在我國長期的歷史發(fā)展中，形成了各民族大雜居、小聚居、交錯居住的局面。由于各民族以外的自然條件、經濟狀況和歷史境遇不同，又形成了反映各自民族政治、經濟、文化、傳統(tǒng)和心理特點的風俗習慣，并成為各自民族內聚力和認識意識的基礎，因而各民族之間存在著不同的差異。另外，由于受生產、生活和地緣的影響，有的民族風俗習慣又都程度不同地帶著地區(qū)性的特點。而民族習俗所具有的對內凝聚力和對外抗同化力，不能不影響著一些黨員對馬克思主義民族觀的接受和對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風的繼承和發(fā)揚。另外，民族地區(qū)黨風建設必須從不同民族特點和不同地區(qū)特點出發(fā)，采取相應措施，才能收到成效。

以上民族地區(qū)黨風建設的特殊性告訴我們，加強民族地區(qū)的黨風建設，任務是十分繁重的，如果黨風搞不好，黨組織很難肩負起民族地區(qū)社會主義現代化建設和實現各民族共同繁榮的歷史重任。

二、加強民族地區(qū)黨風建設的思路

民族地區(qū)黨風建設所處的特殊環(huán)境，決定了當前加強黨風建設必須抓好以下幾項工作：

(一)進一步加強對黨員、干部進行馬克思主義民族理論和黨的民族政策教育，牢固樹立無產階級的民族觀。

首先，樹立民族問題是社會革命和發(fā)展總問題的一部分的觀點。教育各族黨員明確民族問題是受著社會發(fā)展總問題的影響、決定和制約的，它只有隨著社會總問題的解決才能得到根本解決。在今天社會主義現代化建設新時期，民族問題只有同建設有中國特色社會主義的總任務聯系起來才能得到正確的解決。因此各民族共產黨員都要立足于國家大局，從建設有中國特色的社會主義的總體利益上來認識和對待民族問題。要教育各民族黨員明確共產黨員是工人階級的先進分子，是各族人民利益的忠實代表，不能只代表和謀求某一民族的特殊利益，必須堅持“整個無產階級的不分民族的共同利益?！眻猿譃楦髯迦嗣袢娜夥盏淖谥己蛢?yōu)良作風。

其次，樹立各民族“誰也離不開誰”的觀點。教育各民族黨員明確我國是一個統(tǒng)一的多民族的社會主義國家?！敖⒑桶l(fā)展平等互助、團結合作，共同繁榮的社會主義民族關系”，“鞏固和加強民族團結，反對民族分裂，維護祖國統(tǒng)一”，這是我們黨一貫的基本原則。由于各民族在生產、生活方式、風俗習慣、語音文字、文化傳統(tǒng)等方面的特點和差別將長期存在，如果各民族之間缺少交流，相互疏于了解，或拒絕吸收其他民族先進的文明成果，那就很難實現各民族的共同繁榮和進步，也不利于黨風的建設。

因此，各民族的共產黨員都要互相尊重、互相學習，取長補短，共同進步。

再次，樹立正確處理民族關系，不斷增強民族團結的觀點。民族團結是實現各民族平等和共同繁榮與發(fā)展的基本保證。新時期新型的民族關系和民族團結不斷鞏固和發(fā)展，民族地區(qū)安定團結，各項事業(yè)欣欣向榮。毛澤東指出，“國家的統(tǒng)一，人民的團結，國內各民族的團結，這是我們的事業(yè)必定要勝利的基本保證?！币虼耍逃髯妩h員堅持和學會正確處理民族矛盾和民族關系的原則和政策，既不能把屬于人民內部的民族矛盾當做敵我矛盾對待，又不能用民族問題掩蓋敵我矛盾。堅決維護和發(fā)展各民族的大團結，做民族團結的模范。

(二)著重進行思想教育，解決黨員思想入黨問題。民族地區(qū)的黨員大多數來源于農牧民，他們歷史上長期在小生產的傳統(tǒng)方式下生活，積淀和形成了不少有悖于工人階級先進思想的落后意識，雖然已經走上了社會主義道路，但不可能在短期內完全割斷與舊意識的聯系，并且仍然處在廣大農牧民的包圍之中，還不可能完全擺脫農村牧區(qū)某些社會落后意識的影響；同時農村牧區(qū)改革后，一家一戶的個體分散經營方式，在客觀上又助長了部分農牧民包括一些共產黨員在內的小生產意識的回復和種種非無產階級思想的滋長。因此，解決黨員從思想上入黨的問題，實現世界觀的根本轉變，是加強民族地區(qū)黨風建設，保持和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風的重要條件。

首先，加強馬列主義基本理論的學習，堅定共產主義信念。共產黨員必須始終堅持黨的理論的學習。鄧小平繼承和發(fā)展了馬克思主義，把馬克思主義理論同中國實際相結合，提出了建設有中國特色的社會主義理論。這一理論是黨和國家一切工作的指導思想和理論基礎，少數民族地區(qū)的一切工作也不例外。只有掌握馬克思主義理論和鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論，以科學的理論武裝頭腦，樹立共產主義的遠大理想，才能有強大的精神支柱和力量源泉，進而在改革開放的形勢下，密切結合民族地區(qū)實際，模范地執(zhí)行黨的基本路線，在建設好民族地區(qū)中發(fā)揮共產黨員的先鋒模范作用。

其次，必須對廣大黨員持久地進行社會主義、愛國主義、集體主義的教育。三方面的教育，是有內在聯系的整體。進行教育時，要講清共產主義理想、原則和現階段實踐綱領、政策的關系；講清在國際國內斗爭中，政治上搞統(tǒng)一戰(zhàn)線，意識形態(tài)上卻不能放棄共產主義世界觀和思想體系。只有以正確的理論教育人，科學地解釋人們提出的疑難問題，讓他們理解選擇社會主義的必然性、現實性和可能性，才能真正促進世界觀的根本轉變，為搞好黨風建設奠定思想基礎。

(三)加強黨風和廉政制度建設，強化黨的自我約束機制?？偨Y黨的執(zhí)政經驗，我們越來越認識到，一個執(zhí)政的黨，必須是制度完備的黨。根據民族地區(qū)的復雜情況，我們在黨風與廉政制度建設中，必須注重它的科學性。

首先，制度內容要科學合理。就是要把長期以來黨在領導工作和黨內生活中的經驗教訓加以總結和概括，按照黨的原則規(guī)定，結合民族地區(qū)的實際特點，制定出符合黨自身發(fā)展的規(guī)律、內容具體、便于執(zhí)行的規(guī)章制度。這樣的科學制度，才能具有強有力的調節(jié)、制約黨組織和黨員行為的作用。

其次，制度建設的方法必須從民族特點和民族地區(qū)的客觀實際出發(fā)，能辦到的先作規(guī)定，辦不到的待條件成熟后再作規(guī)定。同時要防止和克服制度條文中過大“彈性”的弊病，使其具有可操作性。

再次，要維護制度的嚴肅性。一方面制度一旦形成，就要保證其在各地區(qū)的執(zhí)行，不允許無組織、無紀律和任何理由的陽奉陰違；另一方面執(zhí)行黨的制度必須全面防止實用主義。不能在執(zhí)行中“各取所需”，否則會使黨組織和黨員無所適從，喪失制度的嚴肅性。

(四)民族地區(qū)黨風建設應處理好幾個關系。

首先，正確處理黨的建設的統(tǒng)一性與特殊性的關系。黨章明確規(guī)定：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業(yè)的領導核心?！秉h的這一性質表明，中國共產黨是集中統(tǒng)一的工人階級的黨，而不是分散的“民族黨”，這就決定了中國共產黨的建設必須按照工人階級先鋒隊的統(tǒng)一要求和標準來進行。對民族地區(qū)的黨風建設，既要嚴格遵守黨中央的統(tǒng)一要求，又要結合民族地區(qū)的特點；既不能因為民族地區(qū)的特殊性而降低統(tǒng)一標準，又不能搞“一刀切”，要堅持統(tǒng)一性與特殊性相結合的原則。

其次，正確處理黨的生活準則與民族風俗習慣的關系。黨的生活準則是維護黨的集中統(tǒng)一，增強黨的團結，鞏固黨的組織，提高黨的戰(zhàn)斗力的必要條件。是各族黨員必須遵循的行為規(guī)范。在基本上全民信教的民族中，生活在基層的共產黨員，既不能用黨的生活準則一概否定民族風俗習慣，損害民族團結，也不能固守一些不利于民族發(fā)展的風俗習慣拒絕執(zhí)行黨的生活準則，破壞黨的紀律。

第三，正確處理共產黨員的信仰與宗教信仰自由的關系。我們黨的宗教信仰自由政策，是對我國公民而言的，不適用于共產黨員。共產黨員是具有徹底唯物主義科學世界觀的無產階級的優(yōu)秀分子，如果共產黨員信仰宗教，成為有神論者，就不能發(fā)揮共產主義先鋒戰(zhàn)士的作用，從而也就不能保證黨的先進性。因此對于共產黨員來說，無論出身哪個民族，都應該堅持唯物論和無神論，堅定共產主義信仰。

第四，正確處理制定規(guī)劃和狠抓落實的關系。黨的各級領導班子在各級黨組織中處于核心領導地位。黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風主要靠他們去帶頭堅持和發(fā)揚，黨風建設工作主要靠他們去抓，因此，民族地區(qū)黨的各級領導班子一定要把學

第四篇：云南民族地區(qū)土地林地流轉研究報告

云南民族地區(qū)土地林地流轉研究報告

趙俊臣

本報告所研究的民族地區(qū)，按通常理解是指全省16個市州中的8個民族自治州、129縣中的29個民族自治縣，到2008年底的150個民族鄉(xiāng)和18個享受民族鄉(xiāng)待遇的鎮(zhèn)。

民族地區(qū)由于受地理位置、自然環(huán)境、經濟基礎、產業(yè)結構、人口流動等諸多因素的影響和作用，在土地林地流轉改革中具有特殊性。其土地流轉改革的順利推進，不僅關系著民族地區(qū)經濟的持續(xù)快速發(fā)展，而且關系到我國各民族的和諧共處和共同繁榮。

云南省民族地區(qū)農戶土地林地承包經營權流轉與全省全國同步，自上世紀80年代初開始出現，并逐步從城市郊區(qū)向邊沿山區(qū)擴展，呈現出總量發(fā)展迅速、區(qū)域極不平衡、自發(fā)流轉多、程序有待規(guī)范等特點。但受農村人口大量穩(wěn)定轉移和農村社會保障體系建設的制約，目前民族地區(qū)農村還不具備大規(guī)模流轉的條件，流轉市場的成熟、規(guī)模經營的發(fā)展需要加以精心培育。

農村土地林地流轉包括國家征用、集體建設用地、宅基地和承包經營權流轉等，本課題僅就承包經營權流轉進行研究，而不涉及國家征用、集體建設用地和宅基地流轉。

一、云南民族地區(qū)土地林地流轉的現狀分析

云南省農村以轉包、租賃、互換、轉讓、入股等為主要形式的承包土地流轉面積，截至2009年上半年達300多萬畝，占農戶總承包面積的7.8%。其中民族地區(qū)由于沒有權威的統(tǒng)計數據，我們估算土地流轉占農戶總承包面積的5%左右。

（一）流轉總量呈加速之勢上升，但區(qū)域發(fā)展極不平衡

云南省土地流轉2002年以來每年以10萬畝的速度遞增。2007年全省土地流轉總面積僅為100．49萬畝，占承包耕地總面積的2．6％，比2002年的流轉面積增加了50萬畝。到2009年上半年，云南省農村以轉包、租賃、互換、轉讓、入股等為主要形式的承包土地流轉面積達300多萬畝，占農戶總承包面積的7.8%。如昆明市西山區(qū)2010年12月流轉23349.44畝，占家庭承包經營耕地面積4.92萬畝的47.5%，云南省民族地區(qū)土地林地流轉總的看也是逐年增多，特別是城鎮(zhèn)郊區(qū)、平壩地區(qū)、交通沿線等農村經濟相對發(fā)達的地方，土地流轉速度相對較快，規(guī)模較大；而經濟相對不發(fā)達地區(qū)，土地流轉相對緩慢。流轉最多的是西雙版納州，流轉耕地面積占農戶家庭承包耕地面積比例達18.5%；而大理州至2010年第二季度承包耕地流轉總面積10.19萬畝，占總耕地的4.6%，截止2009年8月全州已規(guī)范流轉572宗林地，面積25.18萬畝，占總林地的0.8%；楚雄州到2009年底止共流轉土地230310畝，占農村土地承包地總面積的3.3％；文山州文山縣2009年農村土地承包經營權流轉面積為2.5萬畝，占家庭承包土地總面積的 6.7 ％。紅河州瀘西縣到2009年6月底農村土地流轉面積為25681畝，占農民承包經營耕地面積32.24萬畝的7.96%。玉龍縣截至2008年10月農村土地承包經營權流轉面積達14636.6畝，占承包耕地面積的4.61%。祿勸彝族苗族自治縣截止2008年10月共流轉面積10615畝，占全縣承包土地面積328832畝的3.22%。怒江州家庭承包經營的耕地面積僅63.24萬畝，流轉的總面積有l(wèi)3812畝，占2.79%，怒江州貢山縣土地流轉475畝，占農戶承包耕地面積的1.31%。流轉比例最低的是迪慶州，僅為0.7%。

（二）土地承包經營權流轉的主要形式主要是出租

1．出租是目前比較規(guī)范，也是為各方所普遍接受的一種符合市場化規(guī)律的農村土地流轉形式，是全省土地流轉的主要形式。出租是承包戶將承包地租賃給本村農戶或本村以外的單位、個人用于開發(fā)性生產的行為。承租方以一次性或分付給出租方租賃金，即獲得土地的經營權與收益權。出租是債權行為，不改變土地承包關系，因而成為流轉的主要形式。云南省2007年承包土地流轉面積中，出租42萬畝，占41.8%。楚雄州雙柏縣2009年流轉的土地全是出租；楚雄市2009年底土地出租占流轉總量達到68.94%。紅河州瀘西縣出租流轉土地面積14945畝，占流轉總量的58.19%。玉龍納西族自治縣土地出租8356.5畝，占流轉總面積的57.09%；大理州2010年第二季度出租面積2.21萬畝，占總流轉面積的 21.7％。

2．轉包的形式也比較普遍。轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業(yè)生產經營的行為。這種形式是新承包人向原承包人履行義務，原承包人再向發(fā)包人(一般指土地所有者)履行義務，由新承包人、原承包人共同承擔風險。權利和義務由雙方議定，多為口頭協(xié)議，一年一定一結算。云南省2007年承包土地流轉面積中，轉包占33.44%；大理州2010年第二季度轉包面積5.28萬畝，占總流轉面積的 51.8％。紅河州瀘西縣轉包土地總面積3173畝，占流轉總量的12.36%。

3．轉讓占流轉的總量不多。轉讓是權利主體的變更。農村集體土地使用權轉讓是在承包方已有穩(wěn)定的非農職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源，將未到期的土地承包經營權的全部或者部分一次性轉移給第三方，原承包合同解除，由集體經濟組織與第三方重新簽訂承包合同。這種流轉形式實際上是承包合同的轉讓，其必須得到所有者的許可，并接受其監(jiān)督。云南省2007年承包土地流轉面積中，轉讓占8.76%；大理州2010年第二季度轉讓面積達0.3萬畝，占總流轉面積的2.9％。4．互換在承包經營責任制早期數量較多，之后逐步減少?；Q是指土地承包經營權人將自己的土地承包經營權交換給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經營權。這種形式主要表現在戶與戶之間為方便耕作或防止牲畜踐踏，將原承包地塊互相調換，調換條件及補償等事宜，由雙方協(xié)商達成協(xié)議，原承包關系不變。云南省2007年承包土地流轉面積中，互換占5.08%；大理州2010年第二季度互換面積1.56萬畝，占總流轉面積的 15.3％。紅河州瀘西縣互換土地6384畝，占流轉總量的24.86%。

5．股份合作是學者們推崇的形式，但實踐中發(fā)展不快。指土地承包者或擁有農地永久性支配權的合作經濟組織，將其擁有的土地使用權以折股形式與其他生產要素結合的經濟行為。這種形式可使土地的價值形態(tài)與實物形態(tài)分離，并通過農戶對土地價值形態(tài)的占有(主要通過以股權方式參與土地的收益分配來實現)，逐漸淡化農戶對土地實物形態(tài)的占有，使得土地便于集中，以促進土地適度規(guī)模經營。云南省2007年承包土地流轉面積中，股份合作占2.09%；大理州2010年第二季度股份合作面積0.01萬畝，占總流轉面積的0.1％。

6．其他形式，主要包括“反租倒包”、繼承等，情況比較復雜，尚需觀察與研究。所謂“反租倒包”，是指村委會將承包到戶的農地通過租賃的形式集中到集體，進行統(tǒng)一規(guī)劃布局，有的還進行必要的整理，然后將土地的使用權通過市場的方式承包給農業(yè)經營大戶或者從事農業(yè)經營的公司。所謂繼承，是指承包人逝世后由其子女親屬繼承承包權的形式。云南省2007年承包土地流轉面積中，其它形式占8.87%；大理州2010年第二季度其他形式面積0.83萬畝，占總流轉面積的 8.2％。

（三）流向已經多元化，主要是流向規(guī)模經營的種植大戶和企業(yè)

云南省內經濟發(fā)達地區(qū)，如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州（市）土地流轉主體呈現出多元化的趨勢。隨著農業(yè)產業(yè)結構調整力度的加大，發(fā)展效益農業(yè)、實行連片種植和規(guī)范化經營，迫切需要調整土地，土地由分散經營向連片種植、集約經營轉移。農村土地流轉由初期農戶之間的相互流轉逐步發(fā)展到向有實力的專業(yè)農戶、龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、外商企業(yè)、科技人員等農業(yè)投資主體特別是工商資本流轉。民族地區(qū)雖然較發(fā)達地區(qū)發(fā)展速度稍慢、規(guī)模稍小，但是其趨勢和發(fā)達地區(qū)是一致的。1.大戶

近年來云南民族地區(qū)通過土地林地流轉，大力發(fā)展各種高產高效優(yōu)質經濟作物，形成了一批種植大戶，從而又促進了該州土地林地的流轉。紅河州瀘西縣流入種田大戶的土地面積23628畝，占流轉總面積的92%。大理州賓川縣截止2010年4月流轉面積達17274畝，其中流轉入種田大戶的土地面積17081畝，占流轉總面積的99%。玉龍納西族自治縣魯甸鄉(xiāng)甸南村的和云自1998年起在海拔2800多米的拉美榮通過土地流轉發(fā)展山崳菜產業(yè)，目前以轉包、出租、入股等形式流轉1180畝土地發(fā)展重樓等藥材產業(yè)。在和云等專業(yè)大戶的帶動下，全鄉(xiāng)流轉土地近萬畝，其中已有6000多畝耕地流轉給60多戶專業(yè)大戶。2.企業(yè)

民族地區(qū)土地流轉過程中，通過企業(yè)租用土地，農民參與生產的流轉方式，推動了農業(yè)生產要素合理重組與優(yōu)化。

企業(yè)受讓農戶土地林地發(fā)展規(guī)模經營的，當屬坐落在德宏州的后谷咖啡公司。后谷咖啡公司從2008年開始大量擴展租賃模式，也就是“自有基地”。期間程序要經過每個農戶簽字、按手印，進行公正，然后把農戶土地林權證書流轉到后谷公司。后谷開始統(tǒng)一土地規(guī)劃，讓農戶抽簽，再重新分配給其管理，抽的地不一定是農戶自己原來的土地。后谷在三年內分三次把70年租金全付給農戶，按一戶100畝，每畝地50元／年計算，70年的租金是35萬元，這對農戶有很大的吸引力。農戶變成了產業(yè)工人，同時獲得租地和工資兩項收入。后谷想通過這種方式改變不能控制產品的問題，目前，該公司已自建種植基地15萬畝，計劃近期內達到30萬畝，以后爭取到100萬畝面積。

再如楚雄州姚安縣農哈哈食用菌開發(fā)有限公司于2008年與姚安縣蜻蛉村委會農戶簽訂了租地合同，租金每畝每年650元，租期十年。采用“公司＋協(xié)會＋基地”的運作模式，集食用菌培植、生產、加工、銷售為一體，所種植的大球蓋菇現已推向市場。開辟了新型集約化農業(yè)新路子，帶動了農村食用菌產業(yè)化發(fā)展。3.合作社

在土地林地流轉工作中，各種土地流轉合作社的成為受讓主體，使農村土地實現規(guī)模化生產、集約化經營。楚雄州祿豐縣西河村成立的西河農民專業(yè)合作社，按照“土地入股，效益分紅”的形式探索土地規(guī)模經營和發(fā)展現代煙草農業(yè)的路子。根據合作社方案，農戶以自愿的方式將土地折資入股，由合作社統(tǒng)一組織煙葉生產經營，即將規(guī)劃區(qū)域內農戶的土地按每平方米1.00-1.20元(每畝667.00-800.00元)的價格折資入股，由西河農民專業(yè)合作社統(tǒng)一經營管理，經營效益按股（土地折資）分紅。該縣倉嶺鎮(zhèn)李家壩村農業(yè)合作社，村民自愿把土統(tǒng)籌到合作社里，合作社每畝一年付給農戶1000元租金，經營虧損由合作社承擔，而有了利潤則所有農戶按田地比例分配。合作社按規(guī)劃對土地進行合理布局，發(fā)展大棚西瓜、蔬菜和經濟林果等現代農業(yè)。通過土地流轉的實踐，已發(fā)展大棚蔬菜和西瓜350多畝，受租鄰村土地120畝。

（四）流轉土地用途及模式多樣化，經濟作物成為首選

隨著中央一系列惠農政策的實施以及農村經濟的不斷發(fā)展，農民種田收益日趨回升，土地流轉從農戶相互間的自發(fā)流轉向組織化、有序化流轉發(fā)展；土地流轉的對象由本村、本鄉(xiāng)、本縣內流轉逐步向村外、鄉(xiāng)外、縣外流轉；經營內容也由種糧為主逐步轉向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶葉、甘蔗、烤煙和養(yǎng)殖等高效益農業(yè)為主發(fā)展。流轉帶動模式主要是公司企業(yè)、農民專業(yè)合作社和農村能人大戶三類。調查顯示，流轉土地流入公司企業(yè)面積占13%，流入合作社及農戶的面積占85%。紅河州蒙自縣土地流轉后的產業(yè)：石榴產業(yè)1798.3畝，占流轉耕面積的12%；蔬菜產業(yè)2929畝，占19%；葡萄產業(yè)833畝，占6%；烤煙產業(yè)1871畝，占12%；甘蔗產業(yè)365畝，占2%；其它產業(yè)1749.8畝，占12%；而糧食產業(yè)5518.7畝，占37%。

（五）流轉價格上漲較快，價格高低不一

近幾年來，云南省土地承包經營權流轉價格一般都以10%以上的速度上漲，農地林地的價值得到體現?？傮w來看，毗鄰城市、經濟發(fā)達、區(qū)位較好的地區(qū)流轉價格高。據調查，昆明市市郊區(qū)土地承包經營權租賃經營流轉價格一般為每畝每年1000～1500元，每5年遞增10%。煙草公司在楚雄州祿豐縣西河村委會建立的烤煙育苗基地，農戶以入股的方式流轉土地147畝，以每平方米1.6元的租金價格，創(chuàng)出了該州土地流轉的最高價格。而地點偏僻、區(qū)位較差的地區(qū)流轉價格較低，只有區(qū)位較好地區(qū)的四分之一到三分之一。楚雄州武定縣農民通過流轉土地，一般每畝每年可以得到200——1200元不等的租金收入。我們的問卷調查發(fā)現，最低的是德宏州盈江縣平原鎮(zhèn)的隆中村，轉包的土地林地平均為23元/畝。

（六）工商資本下鄉(xiāng)租地開發(fā)優(yōu)勢農產品逐年增多，情況復雜

云南省有一批城市工商企業(yè)下鄉(xiāng)的目的主要是獲得加工原材料，并不瞄準農戶土地林地，不轉包、不租賃、不吸收農戶土地入股，一般是通過“公司+基地+農戶”的模式，即公司給農戶簽訂收購訂單，并幫助當地連片規(guī)劃、供應良種、培訓技術、提供信息、統(tǒng)一病蟲害防治、特別是擔保貸款，在一個小區(qū)域內實現了規(guī)模經營。例如，香蕉作為西雙版納的新興產業(yè)，經過近幾年發(fā)展，目前種植面積已達10.8萬多畝，產量13萬多噸，產值2.5億元。在10.8萬畝總面積中，農民種植面積1萬多畝，其余均為大公司、大企業(yè)集團化種植。

但是，也有相當一部分城市工商企業(yè)下鄉(xiāng)，眼里瞄準的是農戶土地林地，以市場價租賃農戶承包土地林地，開發(fā)優(yōu)質農產品。相對于農戶自己耕種來看，這些城市工商企業(yè)一般都實力雄厚，有較多的資本和技術投入，因而普遍實現了單位面積產量提高，總產量增加，農產品特別是優(yōu)質農產品的社會供給增加，并且獲得了期望的利潤。

另有一些城市資本下鄉(xiāng)的目的，并不是開發(fā)農產品，而是資本運作，即寄希望今后土地林地增值后賺上一筆。調查中發(fā)現曾有一家企業(yè)已在農村租地上萬畝，目的是準備今后提高價格后再轉手租給其他企業(yè)或大戶。這種情況就是通常所說的資本運作。

二、云南省民族地區(qū)土地林地流轉的主要成效

（一）農戶收入普遍增加

農戶把自家承包的土地林地流轉出去后，較自家耕種管理管理，收入普遍增加。

一是獲得了一份穩(wěn)定的轉讓金

農戶把自家承包的土地林地轉讓出去后，第一個好處是獲得一份轉讓金。所謂轉讓金，其實就是地租。所謂地租，按照馬克思的觀點，是土地使用者由于使用土地而繳給土地所有者的超過平均利潤以上的那部分剩余價值。馬克思按照地租產生的原因和條件的不同，將地租分為三類：級差地租、絕對地租和壟斷地租。前兩類地租是地租的普遍形式，后一類地租(壟斷地租)僅是個別條件下產生的地租的特殊形式。就我國農村土地林地流轉的現狀來看，轉讓幾乎全部被承包農戶所得，而具有所有權的村集體幾乎什么也沒有得到，這可以用集體讓渡利益來解釋。

對于土地林地的轉讓金而言，區(qū)位是第一個極為重要的決定因素，區(qū)位條件好，土地價格相應就高，區(qū)位條件差，土地價格相應就低，因此不同地區(qū)的土地流轉價格有高有低，這當然是正常的。在一些更為偏遠的山區(qū)、邊疆地區(qū)，由于經濟不夠發(fā)達，愿意受讓者不多，受供求規(guī)律的作用，土地林地流轉價格當然不會高。

在云南省，土地林地轉讓金高的一般在1000元至1500元，主要分布在以昆明市為代表的特大城市郊區(qū)，以及煙草公司劃定現代煙草示范區(qū)的農村；中等的每畝每年在500至1000元，主要分布于州市一級的城市郊區(qū)。

文山壯族苗族自治州文山縣積極引進外來者投資示范種植經濟作物，其中成功流轉的4000畝耕地，平均年租金每畝達733元，比流轉前增加300多元，年累計增加群眾收入120萬元。文山市馬塘鎮(zhèn)熱水村委會新村彝族村民田紹芳，將9畝多田地全部租給了文山中大公司栽種辣椒，每年僅地租就有7200多元，平均每畝800元，再加上自己一家人被公司聘請去種辣椒的工錢，預計今年全家的經濟收入將超過5萬元，比以往增長一倍多。

德宏傣族景頗族自治州潞西市積極引導遮放鎮(zhèn)傣族群眾進行土地流轉，在原有的“公司+基地+農戶”發(fā)展模式上進一步創(chuàng)新，引入“公司＋種田能手＋農戶”的經營模式。該模式仍然以遮放貢米公司為主體，每畝每年800元與農戶簽訂土地經營權轉讓合同，并將土地再次轉包給種田能手，由他們進行精耕細作，使稻米質量不斷提高，產生的利潤50%歸公司，20%歸種田能手，30%歸農戶。遮放鎮(zhèn)的金曉和便是此次土地流轉的受益者，在土地流轉前，她們一家5口每天圍著8畝水田打轉，一年到頭最多有1萬余元進賬，平均每畝1250元，除去人力和化肥、種子等成本，每畝不到500元；土地流轉后，僅靠8畝水田的土地流轉就有了6400元的收入，平均每畝每年800元；家里的勞動力解放出來了，養(yǎng)起了120頭豬，還種起了姬松茸，年收入將比流轉前增加10多倍。

楚雄彝族自治州大姚縣龍街鄉(xiāng)通過招商引資，在鼠街村委會的溪木大村、溪木小村、新莊、羅宣大村成功流轉土地900畝，用于建設優(yōu)質葡萄基地，土地流轉年限為20年，流轉價格當年為每年每畝850元，以后每5年增加100元，且流轉土地的農戶可優(yōu)先到公司務工。

二是新獲得一份打工收入

農戶承包土地林地出讓后，除極個別老弱病殘喪失勞動能力者，一般都選擇出外打工，或到受讓者那里打工，獲得了一份不錯的打工收入，收入高的一般在每人每天50元至60元，收入低的一般在30元至50元。

紅河哈尼族彝族自治州彌勒縣朋普鎮(zhèn)農婦王麗萍把自家的1畝菜地流轉給云浙公司后，經培訓成了公司蘆筍種植基地的農業(yè)工人，土地流轉收入加上工資收入，每年都有1.5萬元左右的穩(wěn)定純收入。

楚雄州大姚縣六苴鎮(zhèn)者納么村委會，通過招商引資引進森盛木業(yè)有限公司到該村流轉林地4.2萬畝，人均可直接獲得林地林木流轉收入3721元，戶均11518元；公司聘請了10名村民作護林員，每月工資1000元；公司在修林區(qū)公路和木材采伐調運中全部吸納了該村勞動力，2009年以來戶均勞務收入3000多元。

三是學到了一些實用技術

農戶流轉出自己家里承包的土地林地，有一部分可以到受讓的種植大戶、公司里打工，從而還可以學到一些實用的種植、養(yǎng)殖和加工等技術，為他們今后創(chuàng)業(yè)積累了資本。

大理州龍頭企業(yè)的樣板示范激發(fā)了群眾參與低改的積極性，涌現出一大批通過低改種植核桃的大戶，全州已有百畝以上核桃種植大戶1710戶，如永平縣北斗鄉(xiāng)核桃種植大戶常永祥，在原有核桃基地300畝的基礎上，流轉1200畝林地，建成了千畝優(yōu)質核桃示范基地，年核桃收入達130多萬元。且大理州建立林權流轉服務中心13個，共流轉林地4262宗57萬畝，流轉金額達8161萬元；已建立達飛森林資源資產評估中心，完成評估服務200項。

四是有的還得到一份分紅收入

分紅收入一般發(fā)生在股份合作社里。農戶以自家承包土地林地折價入股，股份合作社在年底根據一年經營利潤情況，將利潤的一部分分給農戶。遺憾的是這種股份合作社在各地尚不多見，分紅的案例不是很多。

楚雄彝族自治州祿豐縣碧城鎮(zhèn)萬沙村萬松合作社，由230戶村民用土地入股組成，共有耕地1009畝，2009年通過種植蘿卜、葡萄、煙葉并興建養(yǎng)豬場，總收入達到784萬元。當年，扣除5％的發(fā)展公積金后，萬松合作社戶均利潤分成7730元，畝均紅利1500元。入社的村民不但可以坐分紅利，還可以參加植保、機耕、育苗等服務隊賺錢，或是外出打工。象萬松合作社這樣的合作社碧城鎮(zhèn)2007年只有一家，2009年已達12家，900多戶村民入社。

五是打消了進城的后顧之憂

在農村發(fā)展長期滯后和城市較多賺錢機會的拉力下，農民進城打工并謀求城市安家將是一個不可阻擋的浪潮。但是，由于我國農民權益的保護還有一個很長的路要走，農民進城打工并謀求城市安家無疑存在著許多后顧之憂。允許農戶自主決定流轉自己家里的承包土地林地，并保證在流轉期滿可以收回，這樣才能有效地打消農民工進城的后顧之憂。

（二）規(guī)模經營出現，農產品特別是優(yōu)質農產品的社會供給增加

相對于農戶自己耕種來看，受讓者要么是種田能手，要么是大戶，要么是實力雄厚的企業(yè)，由于實力雄厚，有較多的資本和技術投入，因而普遍實現了單位面積產量提高，總產量增加，農產品特別是優(yōu)質農產品的社會供給增加。

西雙版納傣族自治州勐?？h光熱水土條件很好，當地老百姓種植雙季稻每年每畝收入不過1500元。2010年初，光明食品集團公司云南石斛生物科技開發(fā)有限公司在勐海縣掛牌成立，公司以每畝差不多1000元的價格租用農戶土地600畝，建立鐵皮石斛GAP標準化種植基地，平均畝產400公斤，每公斤收購價500元，畝產值達20萬元。公司并帶動指導農戶種植石斛500畝。（鐵皮石斛具有“滋陰潤肺、養(yǎng)胃生津、健腦明目、清熱、補五臟之虛勞”之功效。）

（三）農村集體經濟實力的壯大落在了實處

雖然我國農村集體經濟組織絕大部分萎靡不振，特別是西部民族地區(qū)多數早已成為了空殼，在農戶承包土地林地流轉中處于被擱置一旁的地位，但是在一些地方的流轉案例中仍然顯示出也得到了好處，即使農村集體經濟實力的壯大落在了實處。

楚雄彝族自治州大姚縣對大坪子328畝土地集中進行經營權的流轉，引進客商開發(fā)種植葡萄，村“兩委”通過為客商提供水、電和協(xié)調與群眾的關系，每年可實現村集體經濟收入4.5萬元。

（四）農村基礎設施得到改善

受讓者接手土地林地后，為了提高產量、增加收益，普遍增加投入，進行山、水、林、田、路改造，或修路、或通電、或修水利，農村基礎設施得到改善。2008年紅河哈尼族彝族自治州和源商貿有限公司與南莊鎮(zhèn)李伍村委會農戶辦理了租用林地手續(xù)，面積為1萬余畝。公司租地后實施農田改造，對土壤進行改良，新建水泵、蓄水池等基礎設施，預計待開發(fā)種植石榴后，盛產期年產總量可達3萬噸，年總產值達6000余萬元。

（五）現代農業(yè)示范有了榜樣

發(fā)展現代農業(yè)是需要花錢的，由于政府和多數農業(yè)企業(yè)資金緊張，現代農業(yè)的大范圍推廣就一直是人們的美好愿望。農民承包土地林地流轉后，受讓者受利益驅動，紛紛把發(fā)展現代農業(yè)提上了議事日程。至于那些本來實力雄厚的農業(yè)龍頭企業(yè)，更是借受讓土地林地大力發(fā)展現代農業(yè)，收到了顯著成效。

云南省煙草公司利用自己的雄厚的資金和技術實力，自2008年啟動現代煙草農業(yè)建設以來，在烤煙主產區(qū)昆明市石林彝族自治縣、楚雄州祿豐縣、紅河州羅平縣等民族地區(qū)推行現代農業(yè)示范區(qū)建設，扶持種植專業(yè)戶、家庭農場、煙葉生產合作社，以高于當地土地出租的租金每畝1000元左右租地，實現原料供應基地化、煙葉品質特色化、生產方式現代化，有力提升了煙葉生產整體水平，為農民增收開辟了新途徑，為現代農業(yè)發(fā)展闖出了新路子，為新農村建設做出了新貢獻，成為全省乃至全國“工業(yè)反哺農業(yè)”的楷模和典范，得到了國務院、云南省委、省政府和國家煙草專賣局的充分肯定。其中，楚雄州祿豐縣按照不同的生產水平和自然條件，推行種植專業(yè)戶、家庭農場、煙葉生產合作社三種生產管理方式，基礎設施建設、生產方式、專業(yè)化服務等方面取得了歷史性的突破，進行了許多首創(chuàng)性的探索，創(chuàng)造出了中國現代煙草農業(yè)建設的“祿豐模式”。

（六）地區(qū)GDP大增，地方政府財政收入增加

土地流轉到種田大戶、下鄉(xiāng)工商企業(yè)手里以后，普遍進行農田改造，增添基礎設施，改種特色高產高效優(yōu)質農作物，在產出大增的同時，地區(qū)GDP大增，地方政府財政收入增加。

德宏后谷咖啡公司2007年銷售收入近8000萬元，利稅800余萬元。公司2008年與云南產業(yè)投資管理有限公司合資組建德宏后谷咖啡有限公司后，注冊資本1.5億元，成為集咖啡的種植、加工、銷售為一體的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。公司2008年底已在德宏州租地開發(fā)種植咖啡8萬余畝，在臨滄市租地開發(fā)2萬畝，投產近4萬畝，帶動農戶近3.8萬戶。規(guī)劃于2011年前完成15萬畝咖啡新種植面積，實現年產咖啡干豆6萬噸，粗加工工農業(yè)總產值可達12億人民幣，咖農的純收入凈增5億元；2010年實現銷售收入10億元，利稅1.5億元；再通過9年時間的努力，打造 “后谷”咖啡知名品牌，使其在國內的年銷售收入突破500億元人民幣。德宏州盈江縣2009年至2010咖啡種植6.6627萬畝，投產面積1.6萬畝，產生果1.5萬噸，實現咖啡農業(yè)產值3000萬元，企業(yè)實現農業(yè)深加工銷售收入1.4億元，創(chuàng)利稅1000余萬元；之后盈江縣將保持每年遞增1.5萬畝的速度，到2015年全縣實現咖啡種植面積14萬畝，到投產年預計可實現農業(yè)產值2.8億元，稅收3500萬元。

三、云南民族地區(qū)流轉的主要作法與經驗

（一）廣泛宣傳，加強法律政策的普及

各級農業(yè)行政主管部門充分利用廣播、電影、電視、報刊、農村基層宣傳專欄、標語、橫幅、宣傳車、期刊、掛圖、印發(fā)資料等諸多形式，廣泛宣傳農村承包土地的相關法律政策。如宣威市共印《云南省實施<農村土地承包法>辦法》400份發(fā)放到村、張貼標語1836條、電視宣傳1102次，市、鄉(xiāng)、村三級分別召開各種不同形式的會議370次。云縣在廣大農村組織放映專題電影《家庭承包土地有靠山》26場次，觀眾達13500人。通過宣傳，正確引導農民按法律、法規(guī)的規(guī)定進行土地流轉并實行適度土地規(guī)模經營。

（二）加強立法

為了加強林地管理，云南省政府曾于1997年出臺《云南省林地管理辦法》。隨著全省集體林權制度改革的深入進行，在林地權屬登記、使用權流轉、糾紛調處、補償等方面出現了一些新的問題和矛盾，原有《云南省林地管理辦法》已不適應云南省林地管理工作和經濟社會發(fā)展的要求。因此，結合云南實際，制定了《云南省林地管理條例》，已于2010年7月30日經云南省十一屆人大常委會第十八次會議審議通過，于10月1日起正式施行，將進一步理順林地管理體制，完善林權流轉機制，科學合理的保護和開發(fā)利用林地，促進云南林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展。

（三）全面開展農村土地承包經營權證補換發(fā)工作

農村土地承包經營權流轉是以穩(wěn)定完善農村土地承包關系和農戶具有的清楚的權屬為基礎的。2006年以來，為進一步穩(wěn)定完善農村土地承包關系，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，全省各地普遍開展了農村土地承包經營權證補、換發(fā)工作。補、換發(fā)工作按照“四統(tǒng)一”(記載的地塊、地類、面積、四至統(tǒng)一)、“四相符”(承包面積、承包合同、承包經營權證、承包經營權證登記薄相符)、“五到戶”(承包面積、承包位置、承包合同、承包經營權證、基本農田標注到戶)的要求，對過去沒有發(fā)放農村土地承包經營權證的，補發(fā)新的農村土地承包經營權證；對原已發(fā)放農村土地承包經營權證的，換發(fā)新的農村土地承包經營權證；對個別尚未開展延包工作的，盡快組織開展延包工作，并給農戶發(fā)放新的農村土地承包經營權證。這一工作的開展，進一步規(guī)范了土地承包管理機制，穩(wěn)定和完善了土地承包關系，保障了農民土地承包的合法權益，為土地流轉奠定了堅實的基礎。到2009年底，全省農村土地承包經營權證書補換發(fā)數達到800多萬份，占應發(fā)數的90%。

特別是全省結合林改工作，積極圍繞“生態(tài)受保護，農民得實惠、產業(yè)有發(fā)展、集體經濟得壯大”的改革目標，按照“公開、公平、公正”的要求，實施“陽光作業(yè)”，做到了“政策、程序、方法、內容、結果”的五公開，“改革方案、林權現狀、確權勘查結果、林權申請登記”的四公示和“五簽兩不準”（村民小組會議通知簽收、會議簽到、會議表態(tài)簽字、會議決議簽名、工作隊員簽字；表決表態(tài)不準采取舉手和口頭方式，簽字簽名不準代簽或用鉛筆、圓珠筆簽字），改革中的重大事項都經村民大會或村民代表會議三分之二以上參會人員討論通過，確保了村民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，做到了林改不走過場，不違反法律和規(guī)定程序，不違背農民意愿，不損害農民利益，受到了廣大干部群眾的擁護和支持，確保了改革的順利進行。紅河州到2010年集體林確權率達99.1%；集體林均山到戶率達96.6%，集體商品林均山到戶率達95.1%，集體公益林均山到戶率達98.1%；林權證發(fā)放率按面積計算達98.5%，按宗地計算達98.2%；群眾滿意率達98.5%，宗地勘測合格率達97.4%，村民小組合格率達97.4%，檔案管理綜合合格率94.7%。

（四）因地制宜，積極引導農村土地流轉

今年以來，根據中央和省推進農村土地承包經營權流轉有關政策要求，我省各地因地制宜，結合實際，積極探索農村土地流轉的新模式。從調查的情況看，各地土地流轉中帶動模式主要是公司企業(yè)、農民專業(yè)合作社和農村能人大戶三類。如姚安縣棟川鎮(zhèn)清河村委會以發(fā)展現代煙草農業(yè)為契機，于2008年4月動員16個村民小組的708戶農戶，成立了“姚安清河現代農業(yè)發(fā)展有限公司”，按照“依法、有序、自愿、有償”的原則，流轉土地1035畝。農戶以每畝土地作價700元加入公司，成為股東，每畝土地年分紅700元，合計收入1400元。同時，公司與入股農戶建立了勞工合同關系，每年最少人均打工收入750元，有效帶動農業(yè)規(guī)模經營和農民增收。

（五）積極培育土地流轉市場

在保障農戶合法權益的前提下，積極探索通過市場調節(jié)農村土地流轉的長效機制。

一是在有條件的地方逐步建立起農村流轉中介服務組織，通過中介服務組織開展對農村土地評等定級，收集和發(fā)布土地流轉市場價格，按照市場供求關系合理確定土地流轉價格標準，成片土地流轉，引入競價承包、招標租賃等交易方式，培育土地流轉機制。

二是建立土地流轉信息庫，加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理、信息發(fā)布工作。

（六）建立機制，妥善調處土地流轉糾紛

為進一步加大農村土地糾紛調處力度，我省按照農業(yè)部關于開展農村土地承包糾紛仲裁試點工作要求，認真組織開展農村土地承包經營權流轉糾紛仲裁試點工作。全省共有14個縣（市、區(qū)）開展了農村土地承包糾紛仲裁試點工作。宣威、姚安等試點縣，通過認真總結仲裁試點經驗，在有條件的地方逐步推廣建立縣、鄉(xiāng)、村三級糾紛調處機制，及時妥善解決農村土地承包經營權流轉糾紛，維護了農民群眾的合法權益，為土地流轉創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。迪慶州在林改中成功調處林權糾紛及其它矛盾上千起，一些過去二、三十年懸而未決的林權糾紛及其衍生的社會矛盾得以較徹底的解決，消除了影響社會和諧穩(wěn)定的隱患維護了藏區(qū)和諧安定。德宏州在林改中針對地處邊疆民族地區(qū)，社情、林情比較復雜，部分地區(qū)林地界限不清，林木權屬不明，矛盾糾紛問題十分突出的實際，加大林權糾紛調處工作力度，28起州市際糾紛成功調處了11起，39起縣際糾紛成功調處了26起，促進了州市和縣市行政接邊地區(qū)的社會穩(wěn)定。

四、云南民族地區(qū)流轉中出現的主要問題

（一）基層政府重視不夠，認識不足

總體上看，有相當部分省內縣鄉(xiāng)基層政府領導對農村土地林地流轉工作不夠重視，土地流轉的政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題等研究不深，宣傳不到位，引導不力，服務措施跟不上，流轉管理工作被動?；鶎痈刹繉ν恋亓值亓鬓D問題理解不深，覺得土地流轉似乎是農民自己的事，與村集體經濟組織無關，更與基層政府無關。部分地方的基層干部特別是村級干部對土地流轉不夠重視，有的村干部持“事不關己、高高掛起”的態(tài)度和看法，認為土地流轉和規(guī)模經營是農戶與種養(yǎng)大戶或農業(yè)企業(yè)的事情，直接參與這項工作會自找麻煩、自找“苦吃”，于是采取放任不管、聽之任之的態(tài)度。

不少農民對土地承包經營權流轉認識模糊，一些農民弄不清土地所有權、承包權和經營權之間的關系，害怕土地流轉后會失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉。這也從某個角度說明政府的宣傳力度還不夠。另外農民群眾也擔心土地受讓方是否有足夠的經濟實力、項目是否有長效性，擔心租金難兌現和流轉期滿后現狀難恢復。而土地受讓方也怕政策不穩(wěn)定，怕農民法制意識淡薄，不敢大膽投入。所有這些，從干部到群眾，都沒有充分了解土地林地流轉的各項政策法規(guī)，思想上沒有達到統(tǒng)一，制約了農村土地流轉的開展。

據報道，楚雄州祿豐縣屏山鎮(zhèn)西河村委會農戶進行土地流轉時，遇到了不小的阻力，支持率僅有47%，直到后來上級政府介入并擴大宣傳，增強了農民的土地流轉意識，才確保了土地流轉的順利進行。

（二）流轉規(guī)模較小、層次較低

從總體上看，云南省特別是民族地區(qū)土地林地流轉在規(guī)模和層次上，均落后于全國平均水平。2009年全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%。另據農業(yè)部統(tǒng)計，截至2008年底，農村土地承包經營權流轉面積占家庭承包耕地面積的比例為：上海60%，浙江28.7%，江蘇19.2%，黑龍江18.1%，重慶17.8%。而云南省2009年農村土地承包經營權流轉面積300萬畝，僅占承包耕地面積的7.8%。其中民族地區(qū)由于沒有權威的統(tǒng)計數據，我們估算土地流轉占農戶總承包面積的5%左右。

云南民族地區(qū)農村土地流轉的特點，主要表現為“四多四少”：農業(yè)生產條件好、交通便利、經濟相對發(fā)達的地區(qū)流轉的多，相反的地區(qū)少；農戶間轉包的多，租賃、轉讓、拍賣等形式少；流轉給一般農戶的多，流轉給專業(yè)大戶和企業(yè)的少；流轉短期行為多，長期流轉少。

（三）流轉形式不很規(guī)范

目前，全省特別是民族地區(qū)農村林地土地流轉尚處于自發(fā)階段，還沒有形成成熟的健全的市場化運作機制。從調查情況看，土地林地流轉形式不規(guī)范主要表現在以下方面： 一是農戶間自發(fā)流轉。這種流轉屬內部的私下流轉，多數都沒有登記，沒有遵循一定的程序，沒有履行必要的手續(xù)，隨意性和不穩(wěn)定性明顯，缺乏嚴謹的履約依據。如據媒體報道，文山州到2010年3月底農戶間自發(fā)流轉的面積321831.9畝，占流轉總面積的76.2%；鄉(xiāng)村組織提供信息流轉的面積69622畝，占流轉總面積的16.4%；委托鄉(xiāng)村組織流轉的面積31154畝，占流轉總面積的7.4%。

二是無合同的“口頭協(xié)議”流轉。這種流轉通常是用口頭商量一下，租金及期限由雙方自行約定，沒有書面的流轉契約。我們問卷調查的479戶有效農戶中，簽訂口頭協(xié)議的有126戶，占有效樣本數的26.30%。媒體報道文山全州流轉中口頭約定的占79.5%，簽有書面合同的僅占18.2%，而簽有書面合同并經過公證的流轉土地僅占2.3%。怒江州2010年已經簽訂流轉合同的耕地面積有8264畝，占流轉總面積13812 畝的59.83%，尚未簽訂合同的為40.17%。

三是流轉合同不規(guī)范的流轉。這種流轉雖然簽訂了書面合同，但合同內容簡單，不同程度地存在著概念不清、條款過于簡單或過于繁瑣、約定不明、雙方權利和義務不具體、不對等、流轉期滿處理辦法不明確等問題。這些不規(guī)范的合同很容易引起糾紛，影響農村社會穩(wěn)定；容易造成接包方短期行為，使得接包者缺乏長期經營打算，舍不得對土地作更多的投入，產業(yè)結構調整的積極性也不高。

四是一些地方存在違法流轉土地情況。有一部分屬于被動的動機，即并非農戶的真實意愿流轉。我們問卷調查的農戶中，38.83%回答是在鄉(xiāng)村干部要求以及跟著別人決策才流轉的，其中有迫于壓力不得不流轉的成分。

（四）流轉市場體系有待完善

農村土地林地流轉實質，是農村土地林地使用權和經營權的交易過程，是優(yōu)化農村土地林地資源的重要手段，也是提高農村土地林地規(guī)模效益、節(jié)約要素費用、減少市場費用的途徑。市場化流轉就是在充分尊重和保障農民土地林地承包權的基礎上，土地使用權按照市場經濟運行規(guī)律在不同經營主體之間進行有償、有序、合理讓渡，使土地經營規(guī)模擴大、土地收益水平提高的土地流轉方式。目前，農村土地林地流轉市場體系不完善的主要表現：一是規(guī)范的有形市場為數很少，大多數交易都是在市場外，缺少土地流轉服務平臺，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，難以通過有效的流轉實現農地資源的優(yōu)化配置；二是土地市場價格扭曲，土地價值無法實現；三是流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地?。凰氖峭恋亓鬓D市場中介組織發(fā)育嚴重滯后，缺少農地評估機構、土地法律咨詢機構、農地融資及保險等服務性機構。

云南省特別是民族地區(qū)農村土地林地流轉市場建設就更為滯后，轉出、轉入之間缺乏足夠的信息聯系，流轉價格缺乏科學依據，也不是通過市場機制形成，全省沒有一個與土地流轉相關聯的評估、代理、咨詢、信息收集、發(fā)布等中介機構。

（五）基層政府直接介入農地林地流轉而導致屢屢侵犯農民利益

本來，基層政府在農村土地林地流轉中的職責，是搞好服務與監(jiān)督，但是實踐中不少基層官員熱衷于直接介入農地林地流轉，其結果是導致屢屢侵犯農民利益。

基層政府直接介入農地林地流轉，最常見的是強行“越位”代庖流轉，侵犯了農民自主決策權。所謂強行流轉，是指違背“依法、自愿、有償”的原則，在所謂統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)?；洜I的幌子下，不征求農民同意，不顧農民意愿，利用行政權利和手段，流轉自己轄區(qū)的農戶土地。

據國家農業(yè)部一項調查統(tǒng)計，有20%的調查縣曾發(fā)生過強行流轉的問題和糾紛。這些強行流轉的表現，一是縣鄉(xiāng)兩級政府制定的流轉計劃，多數都沒有征求村民的意見，而是由計劃編制人員坐在辦公室里，以片面強調和追求農業(yè)規(guī)模經營為借口，拍腦袋定下的；二是縣鄉(xiāng)干部在招商引資中，無原則地屈從外地資本和老板的意愿，隨意答應要受轉某某村土地林地的要求條件，根本就沒有考慮與征求當地村民的意愿，就把農民土地林地流轉出去了；三是有的地方一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權力，不顧條件盲目對流轉下指標定任務，甚至于土地流轉出去了，廣大農民還不知情，最后到農民手里的，只是很少一點補償；四是甚至動用警力逼迫農民，搞強制性的土地流轉。把土地流轉作為增加當地收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。這也是導致普通農民階層與政府管理階層和受讓方之間發(fā)生沖突的一個重要原因。

此外，基層政府官員還常常操縱定價，人為扭曲土地流轉價格。本來，農戶土地林地流轉是流出方和受讓方雙方協(xié)商、并通過協(xié)商確定流轉價格。但是，有的基層政府卻事先與城市里下來受讓的老板談好價格，再說服農民接受。由于農民處于信息不對稱的劣勢地位，對市場行情不能充分把握，沒有價格發(fā)言權。政府官員則以行政力量的不當干預來壓低價格，造成土地流轉市場價格的人為扭曲，土地流轉價格遠低于其應有價格。

特別應該指出的是，基層政府官員伙同村集體截留農戶土地林地流轉費。改革開放以來，雖然中央三令五申禁止向農民攤派，但是隨著農村基礎建設和社會建設的發(fā)展，讓農戶出錢的地方政策還是屢禁不止，致使有的地方農民欠政府、欠集體的錢不少，有的長期還不上。于是，有的基層政府與集體組織發(fā)現農戶土地林地流轉費是一塊肥肉，打起了截留的主意，從而就出現這樣的情況：一是農戶流出土地林地后拿不到實際的貨幣；二是借口農村基礎設施建設、“一事一議”等，變相攤派占有土地承包經營權流轉的直接收益；三是有的借與社會保障和醫(yī)療保險體系的繳費制度掛鉤，把出讓金劃到了社會保障和醫(yī)療保險的賬戶上。有的甚至提出，鑒于目前相當部分的農戶素質較低，農戶一次性拿到長期租賃費之后急功近利，可能會導致今后的生活無著落，形成社會潛在的不穩(wěn)定因素，從而主張公司應該將應付給農民的紅利、租金等款項的一定比例，直接轉入為其建立的社會保障與醫(yī)療保障賬戶，并將社會保障與醫(yī)療保障賬戶管理和戶籍管理聯系起來進行統(tǒng)籌，侵害了農戶自主決定權。

（六）流轉利益糾紛在各地仍不同程度存在

由于農戶間自發(fā)流轉以及流轉合同不簽訂不規(guī)范，流轉雙方形成的利益關系和權利義務約定不明確，容易引發(fā)糾紛；不少地方流轉雙方利益協(xié)調機制不健全，因經營風險和市場變化等原因也容易引發(fā)利益矛盾。據調查縣統(tǒng)計，有80%的縣發(fā)生過流轉利益糾紛。怒江州2010年受理土地承包及流轉糾紛總量為652起，已經調處的糾紛有483起，占受理總數的74.08%；在已經調處的483起糾紛中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的有145起，村民委員會調解的有336起，通過仲裁方式解決的有2起。

流轉利益糾紛中，有一部分是違約引起的。如有的外來業(yè)主在遇到風險經營失利時，多數情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務，無法兌現應給農民的流轉費。有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農業(yè)用途，流轉期滿后，農戶難以恢復用于農業(yè)生產。而另一方面，也有個別農民不守信，也使業(yè)主投資農業(yè)有畏難情緒。

（七）有的在流轉中改變土地農業(yè)用途

中央要求土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。我們調查中發(fā)現，包括民族地區(qū)在內云南省土地規(guī)模流轉的耕地很少用于種糧，絕大多數都是用于種植價值高的經濟作物。據調查縣統(tǒng)計，目前規(guī)模流轉入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4%。有的地方還存在將流轉的耕地用于種樹或挖魚塘，個別的甚至搞非農建設。這是因為，由于種糧效益低。在個別山區(qū)，有的外出務工農民無償轉出的生產條件較差土地無人耕種，有的出現拋荒。

（八）相關管理服務滯后，糾紛仲裁問題不少

當前，由于基層流轉服務機構不健全，導致土地流出、流入信息不靈，往往出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，只好將土地撂荒或簡單耕種，造成轉入轉出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。另外，大多數市、縣、鄉(xiāng)均沒有建立農村土地承包合同糾紛仲裁機構，發(fā)生流轉糾紛時，沒有權威的調解仲裁機構來及時處理，流轉雙方相互扯皮，影響正常生產生活和農村社會穩(wěn)定。

據我們初步調查，我省開展農村土地承包糾紛仲裁存在的問題，主要有以下幾個：一是法律依據不足。云南省實施《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，有大量實踐，積累了豐富經驗。但仍然存在一些問題，例如農村集體經濟組織成員身份界定問題，土地林地流轉金的合理數額、涉及基層政府官員參與流轉的責任問題，等等。二是仲裁經費缺乏。由于縣鄉(xiāng)財政困難，大多數縣鄉(xiāng)仲裁委員會工作經費相當緊張，土地林地承包與流轉的糾紛數量逐年增多，并且大多案情復雜，解決起來非常棘手，需要投入大量的人力和物力，許多貧困縣鄉(xiāng)不僅辦案人員無津貼可言，連日常辦案經費都無法保障。三是司法接軌不暢。縣鄉(xiāng)審結的大部分案件都已經自動履行，但由于相關立法的滯后，在訴前證據、財產保全和裁決結果的強制執(zhí)行等司法強制措施方面，還未得到有關部門的有效支持。四是業(yè)務素質有待提高。農村土地承包仲裁工作是一項新生事物，沒有現成的經驗可以借鑒，而且此項工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地林地承包與流轉政策都有不同的變化，對仲裁員的業(yè)務要求極高。雖然仲裁員基本上都是選擇熟悉農業(yè)農村工作、懂一定政策和法律知識的人來擔任，但是同樣面臨著加強培訓、盡快熟悉業(yè)務的問題。五是不規(guī)范的村規(guī)民約還在一定范圍內存在，也還有一定的勢力阻礙仲裁的實施。

（九）農村社會保障機制不健全，農民難以放棄土地所承載的多重效用

所謂社會保障，主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫和社會互助等內容。其中，社會保險是社會保障的核心部分。黨的十七大報告中要求：要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。但是，至今我國廣大農村農民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系尚未完善，無法保障農戶將土地林地轉讓出去以后的生活水平。這是影響農民土地林地大規(guī)模流轉的最重要原因之一。

在云南省的絕大多數地方，特別是民族貧困山區(qū)，農戶仍然以農業(yè)生產為主要經濟來源，沒有農業(yè)外的生活來源，也就只能靠種地養(yǎng)活全家，不能不擔心流轉土地后會失去生活依靠的問題。那種指責“土地是農民的命根子”的思想，指責農民的戀土情節(jié)，指責已經脫離農業(yè)或長期在外務工經商的農戶把土地作為今后生活的“退路”，指責農民滿足于守土經營的現狀，指責有的農戶寧可拋荒或粗放經營也要把自己的土地保留下來，甚至嘲笑農民素質低下，都是不了解農戶的生產生活狀況的無知。

在我國現有的集體土地所有制下，土地林地作為重要的生產要素之一，承載著直接經濟效用、社會保障效用和就業(yè)保障效用。土地是重要的農業(yè)生產要素之一，農民既可以通過自己經營土地而獲得凈收益，也可以通過把土地出租給別人經營而獲得租金。無論是自己經營還是轉讓土地的使用權，都實現了土地的直接經濟效益，增加農民的收入。特別是近幾年來城市土地的增值功能越來越被社會所認知，農民也都看在眼里、記在心里，也明白若干年后他們的承包土地林地使用權肯定是要升值的。這就是他們不愿意較長時間被流轉的根本原因。

（十）現行法律條文存在不健全不完善

現行法律條文尚存在著一些不健全不完善，實踐中往往造成無法可依。只要是《土地承包法》、《農村土地承包經營權管理辦法》中關于土地承包經營權流轉的規(guī)定，內容比較原則，缺乏可操作性，特別是對于各種流轉主體應當履行的程序性要求，缺乏詳細的規(guī)定。

一是農村集體經濟組織成員權、資格認定，法無明文規(guī)定，資格認定難。而且也沒有對土地承包經營權流轉主體、程序、費用及違反法律、法規(guī)應承擔的法律后果作出明確、具體的規(guī)定。

二是農戶在土地流轉中的主體地位沒有得到體現。農戶是土地使用權流轉的主體，這是農戶市場經濟主體地位和民主權利的具體要求，但由于現行政策規(guī)定農戶進行土地流轉需經發(fā)包方同意，使農戶的主體地位難以體現，還為當地行政干部隨意干涉提供了可能。

三是、《農村土地承包法》中未對農民的退出權做出合理的反映。而著重強調的是發(fā)包方收回承包地的權利和遷入城市居住的農民返還承包地的義務，以及退地農民再次享有承包權時的限制條件，恰恰忽視或回避了退出成員權農民的利益補償問題。又如涉及到流轉合同解除后應如何處理也無規(guī)定。法院在審判實踐中，因流轉約定不明確，糾紛發(fā)生后無書面記載，增加了法院認定難度。流轉土地無效，立法和司法解釋沒有留給法官自由裁量權。對于農村土地承包合同的流轉糾紛，農村集體經濟組織違法收回再發(fā)包，或因原承包人未按法定條件放棄承包，或因情勢變更對原協(xié)議的處理，不能一概宣布無效或者解除，全部返還已再發(fā)包或者流轉的土地。因為有的承包人收回土地后，并不是自己真正的進行耕種，大多數仍轉給他人耕種，承包土地的收回對其生活的影響并不是非常嚴重。因此在立法或者司法解釋中應增加，由人民法院根據實際情況判決返還土地的多少與否，便于糾紛的公平、公正解決。

四是我國現有的相關法律都明確規(guī)定農村的土地歸農民集體所有，但作為產權主體的“集體”概念不統(tǒng)一，有關內容不明確，缺乏可操作性。在《民法通則》中界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級；而在《農業(yè)法》、《土地管理法》中則界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內農業(yè)集體經濟組織。由此造成誰是農村集體土地所有權代表模糊不清，農民的利益在土地流轉中遭受侵害〔7〕。2003年的《中華人民共和國土地承包法》，雖然賦予農民長期而有保障的土地使用權，明確土地承包經營權可依法、自愿、有償地進行流轉，規(guī)定了承包權流轉原則、流轉方式、流轉合同和流轉主體，但沒有具體規(guī)定土地流轉的保護、土地流轉最低期限、爭端解決機制和法律責任等。

五是村民會議決議的效力認定，立法和司法解釋目前還是空白。如在征用土地補償費分配方案中，發(fā)現少數村民自治決議或三分之二以上村民會議決議帶有歧視性。如村民因小姓獨姓，平時與大姓或宗族之間關系處的不太好，甚至矛盾較深，在研究征用土地補償費的時候，小姓或獨姓在表決時處于弱勢，決議可能對這類人員不利。

五、若干對策建議

（一）加強領導，提高基層干部對土地流轉工作的認識

農村土地林地流轉是一項政策性強、涉及面廣、事關廣大農民群眾和各經營主體切身利益和農村改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重要工作。各級黨委、政府要把農村土地林地流轉工作納入議事日程，加強調查研究、宣傳發(fā)動、政策引導和服務工作。

首先，要加強農村土地林地流轉和規(guī)模經營等法律法規(guī)及政策的學習、宣傳和引導，不斷提高基層干部的思想認識，明確加快推進農村土地林地流轉是深化農村家庭承包經營制度改革的重要內容；是促進農業(yè)集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化，減少土地拋荒，提高土地利用率，確保糧食安全的迫切需要；是促進土地、資金、技術等生產要素優(yōu)化配置，改善農業(yè)設施，發(fā)展現代農業(yè)，提升農業(yè)市場競爭力的根本途徑；是促進農民分工分業(yè)，加快農村勞動力轉移，增加農民收入的有效措施。讓農民不怕放棄承包土地，敢于流轉承包土地，真正成為市場的流轉主體。

其次，要加強協(xié)調指導。把推進農村土地林地流轉和規(guī)模經營作為當前深化農村改革的重要內容，列入對各級新農村建設的考核，特別是區(qū)、縣(市)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合考核。各級農辦、農業(yè)、林業(yè)等部門要切實承擔起農村土地林地流轉和規(guī)模經營的指導、協(xié)調、服務和管理等職責，各級國土資源、科技、財政、工商等部門要根據各自的職責，研究制訂相關實施辦法，確保各項政策落實到位。要建立健全土地流轉登記備案制度，及時準確地掌握土地流轉情況。

再次，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導、村級組織、企業(yè)主力、農民主動的工作推進機制。一是獎勵機制，在農村經濟發(fā)展獎中增設土地流轉規(guī)模經營獎，每年評選推進力度大、管理規(guī)范、成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行表彰獎勵；二是土地流轉倒逼機制，對土地集中流轉地塊上少數不愿流轉的農戶，為便于統(tǒng)一布局和規(guī)模經營，可按照“就便、同質、等量”的原則，由村級組織給予承包地置換。

（二）賦予農民更加充分的土地承包經營權，加快建立全國統(tǒng)一、權威的農地權利登記體系

明晰和落實土地林地承包經營權是進行土地林地流轉的前提，是健全土地林地承包經營權流轉市場的基礎性工作。只有土地林地定權，農民才能定心，流轉才有基礎與保障。為此，要進一步明確“長久不變”的農村土地林地承包經營權的權能，在確權的基礎上為農民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經營權證書使用權證書，加快建立全國統(tǒng)一、權威的農地權利登記體系。

目前，農民土地承包經營權權能不夠充分，土地確權、登記等工作明顯滯后。應進一步明確農戶土地承包經營權“長久不變”，并賦予農民對承包土地更加充分而有保障地占有、使用、收益和處置的權利。在確權的基礎上，統(tǒng)一進行農村土地的確權、登記、頒證工作，為農民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地權利證書，形成全國統(tǒng)一、權威的農地權利登記體系。允許土地承包權與經營權分離，承包權為田底權，經營權為田面權。承包權由承包農戶永久持有，經營權是由承包權派生出來的權利，承包農戶按承包權收取租金，擁有經營權的承租者享有土地的使用、收益、轉讓、抵押權。在土地流轉過程中，要確保家庭經營的主體地位，嚴格用途管制，防止工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。

據人民網5月13日報道，國土資源部、財政部、農業(yè)部聯合下發(fā)的《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》指出，加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作是夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要。加快農村集體土地確權登記發(fā)證，依法確認和保障農民的土地物權，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成“產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理”的農村集體土地產權制度，是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提，是促進農村經濟社會發(fā)展、實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力源泉。在這段表述中，保障農民權益是重要目的，而“建設統(tǒng)一的土地市場”則是農村土地確權工作之后的更重要的著眼點。國土部為督促地方政府推動工作也已經放下“狠話”：凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地征收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。國土部此舉自然是希望通過將農村集體土地確權登記發(fā)證與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地征收等各項重點工作掛鉤。

民族地區(qū)乃至全省貫徹中央關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作，當前要做好四件事情：一是組織力量，對第三輪土地承包和集體林地改革后遺留的問題進行妥善處理，特別是對尚未發(fā)證的農戶要及時補發(fā)；二是責成縣一級已成立的土地林地流轉領導小組辦公室或分管流轉的國土、農業(yè)、林業(yè)等政府機構，把農村集體土地確權登記發(fā)證特別是農戶承包經營權發(fā)證及流轉過戶工作切實抓起來；三是由省一級有關部門設計、印制標準化的土地林地經營權證書，并逐步取代基層設計印制的非標準化的證書；四是在中央有關部門的統(tǒng)一組織下，加快進入全國在建的統(tǒng)一、權威的農地權利登記體系。

（三）尊重農民的主體地位，堅持依法自愿有償流轉的原則

明確流轉主體，就是明確農民在農村土地流轉市場的主體地位，其他任何單位或個人均不具備農村土地流轉市場的主體地位資格。而且對土地流入方，有一定的限制條件。

農村土地流轉必須堅持依法自愿有償原則，開展流轉管理和服務工作要嚴格遵循堅持依法自愿有償原則，關鍵是要確保流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途和不得損害農民土地承包權益。不得改變土地所有權性質，就是在流轉中不能改變土地所有權屬性和權屬關系，不能買賣土地。不得改變土地用途，就是實行土地用途管制，農地流轉只能用于農業(yè)生產，不能流轉用于非農開發(fā)和建設。不得損害農民土地承包經營權益，就是在流轉中充分尊重農民的主體地位，土地是否流轉和以什么方式流轉，完全由農民自己做主，并確保農民的土地流轉收益不受侵害。

要規(guī)范鄉(xiāng)村組織在流轉中的行為，既積極引導又不強行干預，要把工作重點放在宣傳相關法律政策、加強流轉規(guī)范管理和服務、著力改善農業(yè)生產和流轉環(huán)境條件等方面，堅決防止和糾正不顧條件盲目下達流轉指標和任務、違背農民意愿強行推動流轉的錯誤做法，確保流轉規(guī)范有序。

（四）建立、健全和完善土地林地流轉市場體系

近幾年來，我國各地遵照2008年中央一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》提出的“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場”要求，大力構建土地林地流轉市場，基本上保障與促進了農民承包土地林地使用權的流轉，尊重了農民的意愿，反映了生產要素的合理流動和優(yōu)化配置。但是，由于農民承包土地林地使用權流轉的特殊性，決定了這一市場有不同于其他市場的特殊性。因此，按照中央的要求，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，迫在眉睫。

一個健全、完善、成熟土地林地流轉市場的基本要求應該是：明確流轉主體、規(guī)范流轉行為、健全流轉機制、優(yōu)化流轉環(huán)境。

明確流轉的主體是農戶，土地林地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。任何組織和個人不得強迫農戶流轉土地，也不得阻礙農戶依法流轉土地。

規(guī)范流轉行為，就是說農村土地林地流轉必須遵守國家的法律法規(guī)的規(guī)定，并不是一個自由的流轉市場。

健全流轉機制，主要是價格形成機制。合理的土地價格是完善土地流轉市場體系的關鍵。為了保證土地價格的合理性，建議在充分考慮價格構成因素的基礎上，對農村土地進行科學評估、準確定價。對土地進行科學評價時，應先建立統(tǒng)一的評價標準，通過剖析土地生產力的影響因素，對土地的自然屬性和經濟屬性進行綜合評價，進而得出土地綜合評價結果，反映土地生產力的高低。三是這才是中央要求逐步建立健全農村土地流市場的真正含義。要充分考慮農民放棄土地經營的機會成本，包括農業(yè)產出純收益和固定成本投入尚未折現完畢的價值。當這個機會成本小于土地價格時，種糧農民就可能參與土地流轉，反之亦然，所以土地價格應該通過放棄經營土地的機會成本來衡量。于是，在土地評價結果的基礎上，可以應用收益資本化法來計算土地價格，將待估土地正常年份的純收益以一定的折現率還原為一定量的資本，再加上固定成本投入尚未折現完畢的價值，來制定合理的土地價格。當前，云南省特別是民族地區(qū)土地林地流轉的價格差異很大，但是只要是流轉雙方自愿決定，就應該支持。問題在于，不少地方的流轉價格主要是由受讓的企業(yè)和當地基層政府決定的，而且農戶并不知道市場行情，顯然吃了虧。解決這一問題的關鍵，是盡快建立、健全和完善土地流轉市場價格體系。

優(yōu)化流轉環(huán)境，主要是優(yōu)化政策環(huán)境，要讓基層干部和農民知道農村土地流轉的相關法律法規(guī)和政策，讓農民依法、有序地進入農村土地流轉市場，通過土地流轉，緩解農村人地懸殊矛盾，以維護農村土地家庭承包經營體制和農村社會的長期穩(wěn)定。

（五）以實施流轉合同制和備案制為重點，加強流轉規(guī)范管理工作

一是深入宣傳農村土地承包和流轉法律政策。采取多種形式加強土地承包經營權流轉法律政策和相關知識的宣傳培訓，使流轉雙方增強法律政策意識，自覺運用流轉合同來明確流轉關系及權利義務，依法保護流轉雙方的合法權益。

二是推行流轉合同規(guī)范文本。按照農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的要求，由省工商、農業(yè)、林業(yè)部門共同研究、制訂和推廣“土地承包經營權流轉合同”示范文本，以確保農村土地林地承包經營權流轉，維護雙方當事人特別是農民群眾的合法權益。合同示范文本應重點規(guī)范、明確土地林地承包經營權流轉合同的標的、期限、價款、付款方式及時間、土地來林地交付時間、雙方權利和義務、違約責任等內容，確保農村土地林地承包經營權合法流轉，促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展。

三是認真指導流轉合同簽訂。根據農民的需要，及時指導合同簽訂。要把指導合同簽訂同開展流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務結合起來，指導流轉雙方在充分自主協(xié)商的基礎上，依法建立起合理的流轉關系和利益關系，簽訂規(guī)范的流轉合同。

四是積極開展流轉合同鑒證。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村土地林地管理部門要建立流轉合同鑒證制度，明確專人負責這項工作。對流轉當事人提出的流轉合同鑒證申請，要及時予以辦理。在開展鑒證工作中，發(fā)現流轉雙方有違反法律政策的約定，要及時提供咨詢，幫助糾正。要重視對流轉土地用途的審查，防止改變農業(yè)用途。

五是健全完善相關流轉管理工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村土地林地管理部門要對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其他方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續(xù)。

（六）積極開展流轉服務，培育良好的流轉市場環(huán)境

以縣、鄉(xiāng)農經部門為依托建立土地流轉服務中心，以林業(yè)部門為依托建立林地流轉服務中心，形成下聯村、上聯縣的土地林地承包經營權流轉服務體系。在這一體系中，村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、縣市有網絡，為流轉雙方提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉咨詢、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協(xié)調、糾紛調處等服務。

明確縣一級土地林地流轉服務中心的職責，一是指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好土地流轉信息的收集、登記、上傳、發(fā)布和土地收益評估；二是監(jiān)制全縣統(tǒng)一的流轉合同文本；三是指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全土地流轉合同、文件資料檔案；四是建立縣級土地流轉信息庫，提供政策咨詢；四是調處土地糾紛，依法實行仲裁。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地林地流轉服務中心的職責，主要負責政策咨詢、業(yè)務指導、收集發(fā)布信息，管理流轉檔案、解決流轉糾紛、統(tǒng)計上報數據等工作。一是負責貫徹落實上級的工作部署和要求，結合實際指導轄區(qū)農村土地林地流轉，負責工作計劃、總結、統(tǒng)計匯總和報表；二是負責提供農村土地林地管理法律法規(guī)、農村土地林地流轉工作政策咨詢；三是負責建立流轉信息平臺，提供信息服務；四是負責流轉登記，辦理有關流轉合同變更手續(xù)，審核流轉報告，指導簽訂流轉合同及其合同鑒證，管理流轉檔案資料；五是負責農村土地林地流轉糾紛的調解，維護當事人的合法權益；六是負責調查核實獎勵扶持申報材料。

明確行政村一級土地流轉服務站，主要是把土地流轉納入農村“兩委”工作的職責和范疇，無償為流轉雙方提供中介服務，實施監(jiān)督管理。

此外，要大力發(fā)展從事流轉服務的中介組織。中介組織應當向縣級以上地方人民政府農業(yè)林業(yè)行政（或農村經營管理）主管部門備案并接受其指導，依照法律和有關規(guī)定提供流轉雙方自愿接受的中介服務。

（七）健全糾紛調處機制，及時化解流轉矛盾糾紛

2002年8月29日第九屆全國人大會常務委員會第二十九次會議通過、從2003年3月1日起正式實施的《農村土地承包法》的規(guī)定，解決土地承包糾紛可選取協(xié)商、調解、仲裁和訴訟四種途徑。自20世紀90年代以來，各地積極開展農村土地承包糾紛仲裁實踐。實踐證明，仲裁是及時有效調處農村土地承包糾紛的有效方式，深受廣大農民群眾歡迎。通過仲裁實踐，不僅解決了一大批承包糾紛，還為推進全國農村土地承包糾紛仲裁立法提供了實踐依據。2009年6月27日，第十一屆全國人大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。該法第二條第二款規(guī)定：“因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發(fā)生的糾紛”適用于本法。從而使仲裁上升到了法律層面。解決農村土地林地承包與流轉糾紛仲裁存在的問題，當前要著重以下幾個：

一是建議盡快在調查研究的基礎上，制定《云南省實施中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法辦法》，規(guī)范全省土地林地流轉工作。例如農村集體經濟組織成員身份界定問題，承包地征收補償安置利益的合理分配，土地林地流轉金的合理額、涉及基層政府官員參與流轉的責任問題，等等。

二是以省為主解決仲裁經費缺乏問題。對于財政困難的貧困縣鄉(xiāng)，應由省級財政解決縣鄉(xiāng)仲裁委員會工作經費，三是要加強與紀檢監(jiān)察、司法、信訪等部門的溝通協(xié)作，建立起多部門協(xié)調解決流轉重大問題的工作聯動機制，并推動包括協(xié)商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道調處流轉糾紛的調處機制不斷健全。當前，要在訴前證據、財產保全和裁決結果的強制執(zhí)行等司法強制措施方面，進行一次大檢查，凡是還未得到有關部門的有效支持，要盡快解決。

四是提高仲裁人員業(yè)務素質。農村土地林地承包與流轉糾紛仲裁工作是一項新生事物，沒有現成的經驗可以借鑒，而且此項工作涉及面廣、政策性強，特別是在不同的歷史時期，農村土地林地承包與流轉政策都有不同的變化，對仲裁員的業(yè)務要求極高。要編制規(guī)劃，分期分批地培訓仲裁員，幫助他們盡快熟悉業(yè)務。

五是對于不少民族地區(qū)現有的不規(guī)范的村規(guī)民約，由當地黨委政府政法、宣傳、民委等部門聯合組成調研組，對各民族干部群眾做耐心的工作，啟發(fā)他們自覺自愿地修訂，以核國家法律法規(guī)接軌，保護流轉雙方的利益。

六是建議組織人員收集并編寫《云南農村土地承包糾紛仲裁實務手冊》，收錄全省各地開展農村土地承包糾紛仲裁試點以來積累的農地承包糾紛仲裁理論研究成果、典型仲裁案例、仲裁基本工作制度、主要法律文書格式，以及農村土地承包常用相關法律、法規(guī)、政策的索引等，供基層學習參考。

（八）依法制止鄉(xiāng)村組織“反租倒包”侵犯農戶土地承包經營權的行為 農村實行家庭承包經營責任制以來，同全國一樣，云南民族地區(qū)乃至全省不少地方興起了一股“反租倒包”的熱潮，有的甚至把它當作經驗來推廣。其實，“反租倒包”是一種侵犯農戶土地承包經營權的行為。

中央決策層洞察“反租倒包”侵犯農戶土地承包經營權的實質。2001年12月30日，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發(fā)[2001]18號）中明確指出：“土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。??由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發(fā)包的‘反租倒包’，不符合家庭承包經營制度，應予制止”。2008年一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業(yè)基礎建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》更明確指出：“堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為?！?/p>

“反租倒包”的最大問題是違反農戶意愿，帶有強制性，往往使農戶承包土地流轉收益受損。而且，“反租倒包”為村干部中飽私囊提供了機會。這種流轉方式涉及兩份合同，即發(fā)包方與農戶之間反租合同，發(fā)包方與第三人的承包合同。由于兩份合同之間不可避免地存在著利益差額，發(fā)包方有可能借此中飽私囊、侵犯農民的承包經營權，其弊端是十分明顯的。

鑒于云南省內特別是民族地區(qū)“反租倒包”的面比較大，參與企業(yè)比較多，涉及各方利益比較復雜，處理過程中一定要做好充分地調查研究，采取穩(wěn)妥的措施。一是在全省開展一次土地林地流轉大檢查，把“反租到包”行為作為重點來查，以弄清情況，特別是弄清流轉金情況；二是要從保護流轉雙方利益入手，對凡是雙方自愿、流轉金大致合理的，要給予支持；三是對于農戶不自愿、流轉金明顯偏低的，應責成雙方重新談判，補簽合理的流轉合同；四是對于官商勾結、明顯侵犯農戶利益、特別是那些以資本運作圈地為目的的非法流轉，要堅決予以糾正，并對當事人予以法律政紀處罰。

（九）認真查處村集體分享農戶土地林地流轉收益的違規(guī)行為

在我國的政策與法律中，是明確禁止村集體分享農戶土地林地流轉收益的。早在2001年12月30日頒布的《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》就指出：“土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳?！?002年5月28日，農業(yè)部發(fā)布《關于貫徹落實〈中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作〉的通知》（農經發(fā)[2002]5號）規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不能租賃農戶承包地再進行轉租或轉包，不得不經農戶委托授權代農戶簽訂流轉合同，更不準截留農民土地流轉收益、代扣代繳稅費和亂收費。”2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第三十六條規(guī)定：“土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協(xié)商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳?！睆亩鴮⒅醒氲恼咝砸?guī)定以法律條文固定了下來。

在實際工作中，絕大多數村集體組織的干部并沒有履行好自己的職責，而是以集體享有承包地的所有權為名，憑借土地所有者代表的身份和行政權力，侵犯農戶土地林地流轉的利益。如果同意了村集體分享農戶土地林地流轉的收益，將引起農戶不滿，弄不好導致社會不穩(wěn)。因此，這一現象應該予以糾正。

有種觀點認為，村集體從農戶流轉土地林地經費中分享收益，可以用作發(fā)展集體經濟、合作經濟的資本金。這種觀點是不對的。在一個村集體中，要不要發(fā)展集體經濟、合作經濟，需由村民大會討論表決決定，而不是由學者們、上級政府機構或外來人代替村民決定。而且，按照社會主義市場經濟的原則，村集體發(fā)展合作經濟所需資本金的來源，應該根據合作經濟的籌款通行辦法，例如可以從入股本金中支付；也可以從金融機構貸款（但是不能像南街村那樣借款十幾億元賴著不還），還可以申請政府的扶持資金；更可以興辦農村資金互助社等。

（十）認真研究流轉扶持政策，不斷優(yōu)化流轉環(huán)境

政策扶持是促進土地林地流轉持續(xù)健康發(fā)展的重要推動力。建議結合實際，及時出臺促進農村土地承包經營權流轉的實施意見或管理辦法，健全機構，明確職責任務，切實加強對土地流轉的工作指導、規(guī)范服務和監(jiān)督管理，特別對一些實質性問題要提供政策支持。

一是加強財政支持。目前，省內不少地方已經出臺了一批流轉優(yōu)惠政策，讓參與土地規(guī)模經營效益較高、示范帶頭作用較明顯，農民增收較大的種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社優(yōu)先申報農業(yè)專項扶持資金，優(yōu)先享受科技技術服務；對當年委托發(fā)包方或土地流轉服務組織統(tǒng)一流轉的新增連片土地流轉種植規(guī)模在50畝以上，流轉期限在5年以上，且流轉手續(xù)規(guī)范的，政府及相關部門給予大力扶持；建立激勵機制，鼓勵企業(yè)和經濟組織積極參與到流轉和規(guī)模經營中來。省、市、縣（區(qū)）財政每年安排一定的專項資金，主要用于土地流轉服務組織建設、基礎設施建設和扶持農民專業(yè)合作組織、規(guī)模經營戶發(fā)展。對于土地流轉業(yè)績較好的縣、鎮(zhèn)、村、中介服務組織及帶動效應明顯的規(guī)模經營主體，給予一定的激勵性資金扶持。

二是加強信貸支持。把規(guī)模經營主體作為信貸支農的重點，引導農村信用社等金融機構加大信貸支持，解決規(guī)模經營主體資金不足問題。對于實力強、資信好的，給予足夠的信貸授信額度，簡化貸款手續(xù)，實行利率優(yōu)惠。

三是落實用地政策。對規(guī)模經營主體，因生產發(fā)展需要建造的簡易倉庫、曬場等臨時性用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，應視作農業(yè)生產用地，幫助解決規(guī)模經營主體的用地困難。

四是加強培訓支持。將受讓土地規(guī)模經營業(yè)主、吸納的農民工等納入新型農民定向培訓范圍，提高其經營素質。

（十一）加快推進全覆蓋的農村社會保障體系建設 長期以來農民為中國的社會經濟發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現代市場經濟的發(fā)展，農民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加，特別是面對日益快速的農地林地流轉，無論是基于權利與公平的觀點，還是從發(fā)展市場經濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發(fā)，都需要加快推進全覆蓋的農村社會保障體系建設。因此，要堅持中央確定的廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋全體居民的、系統(tǒng)、完善的社會保障體系建設。

進一步完善新農合體系。要加強新農合管理經辦機構建設，完善經辦機構內部各項管理制度，健全新農合基金使用內部控制機制，提高經辦服務水平，為參合農民提供高效便捷的服務。鼓勵各地在規(guī)范有序、強化監(jiān)管的基礎上采取政府購買服務的方式，委托具有資質的商業(yè)保險機構開展新農合經辦服務，探索第三方經辦的有效形式，但不得將基金用于支付商業(yè)保險機構的經辦管理費用。有條件的地區(qū)，可依托商業(yè)保險機構的統(tǒng)一經辦平臺，積極探索建立補充性醫(yī)療保險，加強與基本醫(yī)療保障制度的銜接，完善農村醫(yī)療保障體系建設。

進一步完善農村養(yǎng)老體系。針對農村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的保障功能日趨弱化，“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式開始瓦解，農民正面臨“老無所養(yǎng)、老無所依”的困境，盡快建立健全農村養(yǎng)老保險體系。加強政策支持，保證地方財政對農民養(yǎng)老保險的投入，因地制宜地劃分各級財政之間的責任。省市級財政按照各縣經濟發(fā)展水平對養(yǎng)老保險補貼予以分擔，加大對貧困縣的財政支持。中央財政也應對中西部地區(qū)、貧困地區(qū)的養(yǎng)老保險補貼進行財政傾斜。對于地區(qū)之間的農保轉移銜接，財政上應給予一定支持，對于參保人員繳費的補貼也要體現多繳多補的激勵原則。

進一步完善農村社會救助體系。農村社會救助是現代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。首先，要擴大農村社會救濟覆蓋面，把被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數人，擴大到大量貧困農民的生活、醫(yī)療、子女就學無法得到救濟保障；其次要提高救濟補貼標準，使被救助對象的基本生活得到保證；再次提高農村社會救助水平，使農村救助制度能夠滿足農民的基本生活所需。

（十二）制定和完善《農村土地流轉法》，規(guī)范土地流轉過程

制定專門的《農村土地流轉法》，明確界定農村土地流轉中的產權主體、產權性質，對農村土地流轉方、流轉受讓方以及流轉中介的權利義務關系，流轉的原則和程序，流轉期限和流轉合同，流轉權的保護及流轉方式，爭端解決和法律責任等作出明確規(guī)定，以確保土地流轉的平穩(wěn)有序進行。同時，明確規(guī)定流轉土地的用途及獎懲機制，以確保農業(yè)用地底線和糧食安全。規(guī)范政府、企業(yè)和農民三方行為，依法保護農民和涉農企業(yè)的利益，有效解決土地流轉過程中遇到的各種實際問題，使土地流轉工作的各個環(huán)節(jié)有法可依。

（十三）加強對土地承包經營權流轉工作的調查研究與指導

省一級加強對土地承包經營權流轉工作的調查研究與指導，確保土地承包經營權流轉規(guī)范有序。建議由省農村工作領導小組辦公室牽頭，組織省級科研機構、大專院校的專家學者，經常深入基層，加強對新情況、新問題的調查研究，總結各地實踐經驗和創(chuàng)造，及時提出相關政策建議。在具體工作中，要把土地林地承包和流轉管理職責依法落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確到專門機構和人員。省、市州、縣要加強土地承包經營權流轉情況的監(jiān)測。宣傳、政法等部門要加強對農村土地承包和流轉法律政策的宣傳培訓。

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第五篇：加快民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的思考

加快民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的思考

為全面貫徹落實科學發(fā)展觀，為加快阿壩州發(fā)展出謀劃策，深入分析我州當前發(fā)展中存在的困難，通過對阿壩州旅游業(yè)現狀的分析、存在問題的查找及個人的對策建議，淺談對民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的一些思考。

一、阿壩州旅游概況

阿壩藏族羌族自治州是四川省第二大藏區(qū)和我國羌族的主要聚居區(qū)。阿壩旅游始于1984年，25年來，隨著經濟社會的發(fā)展和對旅游業(yè)認識的不斷深化，旅游開發(fā)力度不斷加大，旅游業(yè)實現了由接待型向產業(yè)型、由產業(yè)型向支柱型、由支柱型向主導產業(yè)型三次飛躍。二十多年來，全州旅游開發(fā)初具規(guī)模、管理水平不斷提升、基礎設施明顯改善、旅游經濟快速發(fā)展，九寨溝、黃龍已經成為具有較強影響力的世界級景區(qū)，旅游業(yè)已經成為我州經濟的主導產業(yè)，對拉動全州經濟增長、帶動群眾脫貧致富、擴大對外開放等方面發(fā)揮了重要作用。2007年全州共接待海內外游客880.7萬人次，實現旅游收入74.4億元人民幣。

阿壩州以九寨溝、黃龍、四姑娘山、臥龍、大草原等為代表的自然旅游資源享譽國內外，有國家5A級景區(qū)1個（九寨溝）、國家4A級景區(qū)2個（黃龍、四姑娘山，目前黃龍正在積極創(chuàng)建5A景區(qū)），國家2A級景區(qū)1個（三江）。中國的8個世界自然遺產中，阿壩占了3個（九寨溝、黃龍、大熊貓）。另外，還有三江、米亞羅、黃河九曲第一灣、花湖等眾多的自然生態(tài)旅游景區(qū)。

當年紅軍長征在這里爬雪山、過草地，歷經艱苦卓絕的斗爭考驗，創(chuàng)造了舉世聞名的革命奇跡，因此阿壩州被稱為“雪山草地”，阿壩州是紅軍長征經過的雪山草地，是紅色旅游勝地。全州13縣224個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有9縣114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被命名

為革命老根據地。國家確定的12個重點紅色旅游區(qū)之一的“雪山草地紅色旅游區(qū)”主要分布在我州。全國確定的100個、四川確定的24個經典景區(qū)項目中，我州的小金兩河口會議舊址、馬爾康卓克基會議舊址、紅原瓦切紅軍長征紀念遺址、若爾蓋巴西會議舊址和松潘川主寺紅軍長征紀念碑碑園5個經典景區(qū)項目名列其中。

阿壩州是四川第二大藏區(qū)和全國羌族主要聚居區(qū)，濃郁的藏羌民族風情、多彩的民風民俗，形成了一道道靚麗的人文風景，阿壩州是民俗旅游勝地：松州古城、桃坪羌寨、蘿卜寨、卓克基官寨、色爾古藏寨、甘堡藏寨、黑虎羌寨、神座村等。藏傳佛教文化、羌族釋比文化賦予了我州更多的神秘色彩。九寨溝舞、南坪小調，茂縣羌笛演奏及制作技藝、羌族瓦爾俄足節(jié)，黑水卡斯達溫舞等國家非物質文化遺產成為我州多彩的文化遺產。

二、旅游業(yè)發(fā)展中存在的問題

經過幾十年的開發(fā)經營，阿壩州旅游業(yè)已初具規(guī)模，九寨、黃龍等一批世界級景區(qū)享譽海內外。去年，“5.12”汶川特大地震的發(fā)生使我州旅游業(yè)遭受重創(chuàng)，旅游業(yè)發(fā)展中存在的問題不斷凸顯，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸和矛盾更加凸顯。

一是重現有景區(qū)的管理，輕市場開發(fā)。旅游業(yè)的發(fā)展必須要旅游目的地和旅游地的緊密結合，不能僅僅局限于旅游目的地的管理和開發(fā)，應該將兩者緊密結合，加強旅游地的開發(fā)暨游客市場的開發(fā)。

二是旅游目的地的開發(fā)不足。阿壩州地理位置特殊，旅游資源富集，各種旅游資源并存。草地、雪山、冰川、森林等旅游資源，民居、民俗、刺繡、傳統(tǒng)節(jié)日等旅游資源，紅軍長征路線、會議舊址、革命紀念碑園等應有盡有。但是除自

然資源的開發(fā)相對較好外，民族文化旅游和紅色旅游開發(fā)相對滯后，旅游線路單一，旅游旺季和淡季相差懸殊，旅游資源未發(fā)揮出應有效益。

三是旅游產品開發(fā)不足。重視旅游景區(qū)的管理和開發(fā)，對旅游附屬產業(yè)的開發(fā)力度不夠，旅游產品作為增加旅游業(yè)收入，擴大地區(qū)旅游知名度的重要作用未被真正發(fā)揮。旅游產品的研發(fā)缺乏特色，缺乏吸引力，沒有賣點，沒能將旅游產品的研發(fā)同地方民族文化相結合，同特色景區(qū)相結合。

四是旅游基礎設施相對滯后。發(fā)展旅游，基礎設施先行。要看到我州陸路交通在去年“5.12”特大地震中受到重創(chuàng)，旅游業(yè)受交通制約遭受嚴重打擊。游客接待量成階梯狀下降。空中通道承運任務不斷加劇，進州通道或是說其他旅游通道嚴重不足，導致一方受損，全盤受損，無挽救的強力措施。

五是旅游體制障礙。阿壩州沒能實行旅游業(yè)地陪制度，給民族地區(qū)旅游業(yè)造成重大影響。旅游從業(yè)者為了達到更高的利益要求，不斷出現丟景點、重購物、胡亂介紹景區(qū)的嚴重擾亂旅游市場的現象。地方旅游管理部門無法正常發(fā)揮市場監(jiān)督管理職能，造成旅游市場的混亂，嚴重影響民族地區(qū)旅游形象。

三、對策建議

一是在保護開發(fā)現有景區(qū)的同時加大對旅游地市場的開發(fā)力度。在不斷完善景區(qū)管理和基礎設施建設的同時，進一步加大對旅游地暨游客資源的開發(fā)力度。將加快景區(qū)發(fā)展與增加游客數量精密結合起來，不斷提升景區(qū)品味。

二是突出民族特色，精心設計旅游項目。有特色才有競爭力和吸引力，民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的著眼點必須放在民族特色上，能發(fā)揮自身優(yōu)勢的旅游內容和景點上，積極發(fā)覺各種民族風情、傳統(tǒng)習俗、民間藝術、宗教信仰、人物掌故等優(yōu)

秀的民族歷史文化遺產，使他們更具濃郁的民族性、地方性、區(qū)域性，必須堅持民族特色原則和文化內涵原則。

三是在州縣機關參照“千名干部下基層”模式，每年抽派50-100名中層干部到內地大中城市客源地搞旅游促銷，統(tǒng)一規(guī)范宣傳內容，把阿壩州的旅游景區(qū)作為一個整體打包營銷，制定科學的評價機制，以工作實績考核抽派干部，提拔使用一定比例的干部到副縣級工作崗位，形成激勵機制，促進我州旅游事業(yè)的發(fā)展。

四是廣泛組織促銷會，宣傳會，在宣傳的深度和廣度上下功夫，多角度、全方位的宣傳我州豐富的旅游資源。旅游宣傳必須注重針對性，因為旅游者中包括男女老幼，包括不同地域、國籍、階層、職業(yè)、文化教養(yǎng)和宗教信仰的人，因此，宣傳不能一刀切，要充分考慮游客的傳統(tǒng)觀念、審美情趣、欣賞習慣、思維方式的差異。在宣傳模式上一定要兼顧整體，不能顧此失彼，要把阿壩州的旅游作為整體宣傳促銷。制作富有地方特色的旅游宣傳資料，通過電視、報紙、互聯網等媒體加強全州旅游整體輪廓促銷。爭取中央和省級媒體對民族地區(qū)旅游的公益宣傳，做好網上尤其是旅游電子商務信息發(fā)布和促銷，使民族地區(qū)旅游業(yè)全面走向開放市場。

五是加大地方旅游產品的研發(fā)力度，旅游是一項綜合消費過程，只有努力建立和完善吃、住、游、娛、購的配套服務體系，才能提高旅游業(yè)的綜合效益。制造完全具有地方特色的獨一無二的特色旅游紀念品。從設計、研發(fā)到生產形成產業(yè)鏈條，走專業(yè)化、正規(guī)化渠道，對特色產品申請專利保護，促進旅游產品市場的有序競爭和發(fā)展。

六是針對我州地理環(huán)境的特殊性，多種自然氣候條件并存的有利條件，開發(fā)休閑型、多季節(jié)旅游產品。針對我州海拔高，氣溫低的優(yōu)勢，在離內地大中城市

較近的地方修建避暑房，在夏季炎熱天氣吸引成都、重慶等城市游客，特別是退休在家的中老年游客到我州避暑休閑旅游，通過開發(fā)避暑旅游，促進房地產和消費市場的繁榮。

七是設計合理的旅游環(huán)線，在現在已有的旅游線路基礎上，科學制定并完善空中旅游環(huán)線、鐵路旅游環(huán)線、公路旅游環(huán)線、自駕游體驗式旅游環(huán)線，做到各線路、各景點互補互利，科學合理，相互依存。

八是體制上實行地陪制。實行地陪制十分有利于我州旅游市場的開發(fā)，外地游客進入我州，由我州指定本地導游組織游客游覽，有利于更好的推介我州的旅游資源，讓游客真正領略“大九寨、大草原、大熊貓、大冰川”的魅力，把我州最好的旅游資源推介給廣大游客朋友。制定合理的旅游收入分配制度，取締非法所得，規(guī)范民族地區(qū)旅游市場，提升民族地區(qū)旅游形象。