第一篇：小城鎮(zhèn)行政體制之見

[摘要] 小城鎮(zhèn)行政體制問題關(guān)系到能否切實解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)系到能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到能否實現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實際意義。城鎮(zhèn)行政體制與機構(gòu)改革是我國整個行政體制與機構(gòu)改革的一個重要組成部分，是國家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，擔(dān)負著穩(wěn)定社會、發(fā)展經(jīng)濟、服務(wù)群眾的職能，城鎮(zhèn)是否穩(wěn)定直接關(guān)系到國家政權(quán)的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展以及小康建設(shè)的步伐。

[關(guān)鍵詞] 小城鎮(zhèn) 行政體制 機構(gòu)設(shè)置

[正文]

一、小城鎮(zhèn)與行政體制的關(guān)系

（一）小城鎮(zhèn)與行政體制

1．小城鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學(xué)科對小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化和生活服務(wù)的中心。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點強調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國目前小城鎮(zhèn)研究領(lǐng)域更為普遍的觀點。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會和生產(chǎn)活動中心，是今后我國農(nóng)村城市化的重點。

2．行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機構(gòu)的設(shè)置以及運行等各種關(guān)系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關(guān)與立法、司法機關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3．小城鎮(zhèn)與行政體制。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐娜宋暮椭C。

（二）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1．小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設(shè)的需要 小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心主要集中在機構(gòu)改革方面。然而，二十多年機構(gòu)改革的種種努力都沒有達到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務(wù)，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多。（2）社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱。

（3）部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。（4）小城鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。（5）對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

2．建立服務(wù)性政府的需要

小城鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國家機構(gòu)承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時，小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。

構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史任務(wù)對政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應(yīng)和諧社會的發(fā)展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。小城鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級政府要努力實現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強社會管理和公共服務(wù)。

3．縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要

小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負著政治、經(jīng)濟、社會、文化等職能，其中經(jīng)濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場力量的負面效應(yīng)?？h域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分，是國民經(jīng)濟的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱?？h域經(jīng)濟貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運動的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運作縣域經(jīng)濟的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟的需要，相應(yīng)的進行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。

4．城鎮(zhèn)化進程的需要

宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)典型，扶貧任務(wù)艱巨，加速推進城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設(shè)小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟社會發(fā)展諸多問題的關(guān)鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來，促進農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀(jì)全面建設(shè)小康社會面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）推進城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設(shè)小康社會的重點和難點在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力收入增加了，農(nóng)村勞動力的價值也大大提高，收入相應(yīng)增長。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟要素的合理分布和自由流動，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮(zhèn)化，有利于加快實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動集中才會降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會形成聚集效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會失去發(fā)展的動力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術(shù)中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施、市場、技術(shù)和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射作用，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。（3）推進城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應(yīng)減少現(xiàn)有耕地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個重要途徑。

二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設(shè)中，我國形成了與計劃體制相適應(yīng)的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個背景下制定的有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟社會特點改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，社會仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1．小城鎮(zhèn)政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

2．小城鎮(zhèn)政府充當(dāng)了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務(wù)，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經(jīng)濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟和社會管理之間的職能錯位。

3．小城鎮(zhèn)政府擔(dān)當(dāng)了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動特別頻繁。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部的輪換調(diào)動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心主要集中在機構(gòu)改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計劃經(jīng)濟時代形成的體制和框架內(nèi)運轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經(jīng)濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀(jì)特別是改革開放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時代不相適應(yīng)的矛盾已日見顯露?，F(xiàn)有的縣級行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)。

三、城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現(xiàn)行的行政體制構(gòu)架不能適應(yīng)工作需要

由于中小城鎮(zhèn)規(guī)模相差懸殊，中小城鎮(zhèn)政府的工作負荷也差異很大。據(jù)我們了解，有的鎮(zhèn)人口只有二、三萬，沒有多少企業(yè)，財政收入只有幾十萬元。而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的一些鎮(zhèn)，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業(yè)八、九百家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮(zhèn)，其管理職能、管理方式已經(jīng)完全不同于過去意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是象某些中小城市一樣在進行建設(shè)和管理。一是從傳統(tǒng)的以農(nóng)事為中心的“農(nóng)政”管理，向以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉的多產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變。在外資外商企業(yè)多的城鎮(zhèn)，外商為減少與個體、私營企業(yè)打交道的風(fēng)險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮(zhèn)（包括村）規(guī)劃建設(shè)向中小城市規(guī)模發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、居民生活設(shè)施等已經(jīng)基本城市化，建設(shè)和管理任務(wù)十分繁重。三是資源環(huán)境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規(guī)模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務(wù)非常繁重。五是由于有這么多人口，經(jīng)濟社會發(fā)展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務(wù)也越來越多?？傊瑢@類小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質(zhì)性的差別。

（二）條塊分割，嚴(yán)重肢解了小城鎮(zhèn)政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關(guān)系不順是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一。隨著改革開放，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟、文化、科技中心，成為聯(lián)接城市、輻射農(nóng)村、吸納剩余勞動力、促進地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合體。相應(yīng)地，城鎮(zhèn)政府除了傳統(tǒng)的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，改善基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活設(shè)施，提供社會保障，環(huán)境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在城鎮(zhèn)履行上述職能的很多權(quán)限和機構(gòu)卻不屬于城鎮(zhèn)政府，權(quán)力與責(zé)任不對等。現(xiàn)在好多事情都納入了管理目標(biāo)責(zé)任制，出了問題，拿黨政主要負責(zé)人是問，但在站所的隸屬關(guān)系上。目前，設(shè)在城鎮(zhèn)的站所，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的與屬于縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，即使是“條塊”雙管的站所，關(guān)系依然不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，對這些站所指揮不動，監(jiān)督不了，“權(quán)在部門，事在基層”、“權(quán)在縣上，利在縣上，責(zé)在鎮(zhèn)上”，有時甚至還要受到派出機構(gòu)的制約，從而失去了必要的權(quán)威性和靈活性。由于權(quán)利和責(zé)任相分離，極大地削弱了城鎮(zhèn)政府職能。有的基層干部埋怨說，城鎮(zhèn)政府對“各自為政管不了，不正之風(fēng)糾不了，中心與業(yè)務(wù)統(tǒng)不了，人員不當(dāng)調(diào)整不了”。

（三）機構(gòu)龐大，人員臃腫

根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查，全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）城鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和人員配備的基本情況是：鎮(zhèn)黨政機構(gòu)及事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置數(shù)平均16個，其中，黨政機構(gòu)平均7個，事業(yè)單位平均9個；干部總?cè)藬?shù)平均158名，其中，黨政機構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均91名?？偟目矗擎?zhèn)黨政機構(gòu)設(shè)置比較規(guī)范，編制控制比較合理，只有少數(shù)地方超出限額。突出的問題是站所設(shè)置過多、過于分散，這些站所規(guī)模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮(zhèn)還使用為數(shù)不少的自聘、借調(diào)、以工代干和臨時人員等。有一個經(jīng)濟比較發(fā)達的鎮(zhèn)，黨委設(shè)有黨辦、組織辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、宣傳、團委、婦聯(lián)、工會、僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、武裝等12個機構(gòu)。政府設(shè)有計生、衛(wèi)生、文教、民政、綜治、審計、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財貿(mào)、安全、三資、來料加工、環(huán)保、工交科技、城建、外來人口等24個機構(gòu)。另外，還設(shè)有人大辦公室。設(shè)這么多的廟，怎么不產(chǎn)生官僚主義和職責(zé)交叉呢？

（四）政企不分，部分城鎮(zhèn)政府過多地干預(yù)經(jīng)濟事務(wù)

城鎮(zhèn)政府是行政管理機關(guān)，不是經(jīng)濟組織，不是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，推動經(jīng)濟運作的主體不是政府，而是市場、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者。城鎮(zhèn)政府要從直接抓項目、抓經(jīng)營、抓資金等具體事務(wù)中解脫出來，將主要精力轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，搞好發(fā)展規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和發(fā)展市場，監(jiān)督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態(tài)環(huán)境等方面。如果說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初級階段，為了發(fā)展經(jīng)濟，城鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)不得不直接出面組織推動的話，在強調(diào)政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質(zhì)性的步伐。有一種現(xiàn)象值得注意，就是書記、鎮(zhèn)長兼任企業(yè)的廠長、經(jīng)理。這種做法無異于叫書記鎮(zhèn)長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經(jīng)理，他必須追求經(jīng)濟效益；作為黨政負責(zé)人，他更應(yīng)注意社會管理目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)二者發(fā)生矛盾時，有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衡失當(dāng)，為了一個企業(yè)一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環(huán)境的污染就是由此發(fā)生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權(quán)謀私、孳生腐敗現(xiàn)象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現(xiàn)行的一些行政運作方式和機關(guān)工作作風(fēng)也從一個方面影響著城鎮(zhèn)政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標(biāo)活動?，F(xiàn)在幾乎是布置一項工作就有一項檢查，有的鎮(zhèn)每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應(yīng)付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了城鎮(zhèn)干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現(xiàn)象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應(yīng)只規(guī)定管理目標(biāo)，至于如何完成這個管理目標(biāo)即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應(yīng)干預(yù)。用西方國家通行的話來說，是“只管結(jié)果”，不管“過程”。我們應(yīng)借鑒這種做法。只要在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)完成任務(wù)，不管采用何種方式都應(yīng)允許。一般來講，城鎮(zhèn)政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

四、目前我國行政體制和機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

行政體制是行政權(quán)力的配置及其相應(yīng)的制度和體系的總合，而機構(gòu)則是行政權(quán)力運行的載體和具體形式。具體說，行政體制包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)、行政目的等在內(nèi)的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部的、外部的和動態(tài)的各種關(guān)系。就行政主體而言，其內(nèi)部關(guān)系主要有三：縱向的上下級之間的關(guān)系；橫向的行政機關(guān)內(nèi)部部門之間分工協(xié)作的關(guān)系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。其外部關(guān)系主要有四：行政機關(guān)與政黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關(guān)系；行政機關(guān)與國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和檢察機關(guān)的關(guān)系；行政機關(guān)與企事業(yè)單位和社會團體的關(guān)系；行政機關(guān)與市場和社會的關(guān)系。行政管理體制的內(nèi)外關(guān)系，實際上使行政機關(guān)及其管理活動處在一個由法律秩序、權(quán)力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務(wù)往來等因素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內(nèi)外的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得當(dāng)。

（一）行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟體制改革的關(guān)系

行政體制與機構(gòu)改革是深化經(jīng)濟體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。可以說，行政體制與機構(gòu)改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，在整個改革中地位十分關(guān)鍵。經(jīng)濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構(gòu)設(shè)置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務(wù)，使上層建筑更好適應(yīng)和促進經(jīng)濟的發(fā)展。由于行政體制改革涉及行政體系內(nèi)部上下左右權(quán)利與利益的調(diào)整，涉及政府工作系統(tǒng)與政黨組織，與國家權(quán)利機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)，與企事業(yè)單位和社會團體，與市場和社會的關(guān)系的調(diào)整，涉及現(xiàn)行權(quán)力配置的調(diào)整，以至行政體制改革進行起來既復(fù)雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現(xiàn)行的行政體制與機構(gòu)設(shè)置仍極不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要?！皺C構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進?！?/p>

（二）我國行政體制與機構(gòu)設(shè)置的主要弊端

從體制上看，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)配置不合理，機構(gòu)臃腫、人浮于事。權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。從黨政關(guān)系上看，權(quán)力過分集中于黨委?！凹訌婞h的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨在包辦一切、干預(yù)一切；實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關(guān)系看，權(quán)力過分集中于中央?！斑^分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”；從政府與其管理的對象看，權(quán)力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴(yán)格的從上到下的行政法規(guī)和個人負責(zé)制，缺少對于每個機關(guān)及至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機構(gòu)，多加人員，促使機構(gòu)更加膨脹。

在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現(xiàn)是行政管理中的官僚主義現(xiàn)象?！稗k事拖拉、不講效率、不負責(zé)任”等種種官僚主義現(xiàn)象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。在機構(gòu)設(shè)置上，主要是機構(gòu)龐大、臃腫，層次重疊，職責(zé)交叉，手續(xù)繁瑣，效率低下。

五、小城鎮(zhèn)行政體制和機構(gòu)改革的主要內(nèi)容

小城鎮(zhèn)行政體制與機構(gòu)改革要在理順關(guān)系、健全功能，轉(zhuǎn)變職能、強化服務(wù)，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效、規(guī)范廉潔的小城鎮(zhèn)行政體制與運行機制。

（一）理順縣鎮(zhèn)關(guān)系，健全小城鎮(zhèn)政府功能 小城鎮(zhèn)行政體制改革首先要在理順縣鎮(zhèn)關(guān)系、消除條塊分割方面取得實質(zhì)性進展。一是繼續(xù)貫徹中發(fā)[1993]7號文件精神，凡文件規(guī)定下放給鎮(zhèn)政府管理的直接為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村、為農(nóng)民服務(wù)的站所，要堅決下放到鎮(zhèn)政府，已經(jīng)下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查權(quán)、人事審查權(quán)和工作協(xié)調(diào)權(quán)。二是非執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)由小城鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要和財政承受能力，在有利于發(fā)展經(jīng)濟的前提下，自主決定。對那些分設(shè)過細、業(yè)務(wù)工作量小的站所進行撤并，增強整體服務(wù)功能，上級有關(guān)業(yè)務(wù)部門要積極給予支持、指導(dǎo)。三是城鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)機構(gòu)要切實面向農(nóng)民，提供專業(yè)服務(wù)，扶持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。他們的報酬要與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果掛鉤，通過有償服務(wù)，提取合理報酬。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開

在實行社會主義市場經(jīng)濟體制的前提下，在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)集鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)或商業(yè)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn)、文化鎮(zhèn)等新興小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程中，小城鎮(zhèn)政府應(yīng)從偏重于具體管理經(jīng)濟生活，轉(zhuǎn)向全面管理社會、經(jīng)濟和文化生活。一是經(jīng)濟管理職能，要重在所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善。二是搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，特別是人口多、經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)建設(shè)，一定要以規(guī)劃為龍頭，通過規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)企業(yè)連片集中，解決能源利用率低、環(huán)境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套的問題，形成規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮集聚效益。三是切實加強資源與生態(tài)環(huán)境管理，堅定不移地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。資源與環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，加強生態(tài)和環(huán)境保護，是促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會全面進步的基礎(chǔ)。要把資源環(huán)境保護的目標(biāo)和措施納入小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并將其作為考核小城鎮(zhèn)主要負責(zé)人工作的一項重要內(nèi)容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，加強服務(wù)功能

小城鎮(zhèn)政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業(yè)，作為政府，必須解決單個企業(yè)和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發(fā)展各類市場，大力發(fā)展社會中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。這不僅是政府服務(wù)功能的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。只有各類服務(wù)組織充分發(fā)展了，不應(yīng)由政府管理現(xiàn)在又不得不管的那些事務(wù)才能轉(zhuǎn)移出去，才會有相應(yīng)的組織來承接。

（四）大力精簡機構(gòu)人員，逐步規(guī)范小城鎮(zhèn)行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構(gòu)，大服務(wù)”的要求，核定小城鎮(zhèn)的機構(gòu)編制?？紤]到小城鎮(zhèn)的特殊性，有關(guān)政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規(guī)定的機構(gòu)編制限額內(nèi)，自主設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)；二是機構(gòu)綜合設(shè)置或一個機構(gòu)幾塊牌子，領(lǐng)導(dǎo)干部可交叉任職；三是規(guī)范小城鎮(zhèn)黨政機構(gòu)名稱和機構(gòu)規(guī)格。防止借改革之名搞擴充機構(gòu)、人員，提高機構(gòu)規(guī)格，在機構(gòu)改革上來回折騰的現(xiàn)象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮(zhèn)雖然上級政府賦予其縣級經(jīng)濟管理權(quán)限，但鎮(zhèn)政府沒有單純追求機構(gòu)升格和編制增加，機關(guān)工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉(zhuǎn)變，政企職責(zé)分開，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，機構(gòu)人員是能夠進一步精簡的。

六、建立健全行政體制，促進小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責(zé)任者的角色，強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換，從制定計劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮(zhèn)政府必須對其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計劃經(jīng)濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實現(xiàn)人員精干，高效運轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟上實施強縣擴權(quán)，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

對于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會的重點和難點所在。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟體制，加快農(nóng)村城市化進程，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實出路。在這一歷史進程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機制的對策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有利于滿足公眾對公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。建立服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識，當(dāng)好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應(yīng)通過發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務(wù)；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務(wù)機制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務(wù)機制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場機制。在新的發(fā)展時期，政府提供公共服務(wù)必須堅持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。[總結(jié)] 小城鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行行政構(gòu)架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟社會的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對上述問題，各地政府應(yīng)根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，進一步促進當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟發(fā)展。

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第二篇：小城鎮(zhèn)行政體制研究

1小城鎮(zhèn)行政體制研究

--以宜都市為例

學(xué)生姓名：胡敏

班級學(xué)號：

專業(yè)名稱：行政管理

指導(dǎo)老師：王守文

教學(xué)單位：政法學(xué)院

摘要：小城鎮(zhèn)行政體制問題關(guān)系到能否切實解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)系到能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到能否實現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實際意義?？v觀20多年來我國的行政體制改革，小城鎮(zhèn)行政體制還存在大量問題，本文以當(dāng)今的形勢背景為切入點，從小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性進行分析，針對其在發(fā)展中所遇到的問題通過實地調(diào)查歸納總結(jié)出相關(guān)的對策。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)行政體制改革

前言

小城鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行行政構(gòu)架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟社會的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對上述問題，宜都市政府提出了重塑小城鎮(zhèn)政府的角色，加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有小城鎮(zhèn)政府的職能，優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能等對策。同時，積極倡導(dǎo)實行省直管縣體質(zhì)，進一步促進當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟發(fā)展。

一、理論奠定

（一）當(dāng)前研究背景及學(xué)術(shù)觀點

1、當(dāng)前研究背景（1）中國是一個具有特色的社會主義國家，是一個發(fā)展中的社會主義國家，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，通過不斷地實踐總結(jié)得出，目前中國的城市行政體制還存在相當(dāng)大的問題，制約了城市化的快速推進。因此，從小處著手，必須在順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求下積極探索新的行政模式，全面改革城市的內(nèi)部行政體制，強化小城鎮(zhèn)行政體制的改革力度，構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和中國城市化進程要求的新型城市行政體制。

（2）相較于改革開放以來與中國友好來往的美國，其州政府在二十世紀(jì)初就開始進行行政體制的改革。在隨后近百年的時間中，美國各州的行政體制改革陸續(xù)進行。通過這些行政體制的改革，各州的部門得到最優(yōu)化的配置，部門職能實現(xiàn)了更好地發(fā)揮，機構(gòu)工作人員的工作態(tài)度明顯改善??不難看出，美國各州的行政體制改革極大地促進了該國政治經(jīng)濟的發(fā)展。

（3）相對于一國政府的行政體制而言，國際性的行政體制具有跨國性和非主權(quán)性的特點，這也就

決定了國際性行政體制獨特的運行方式。二戰(zhàn)后,以聯(lián)合國為代表的國際性行政體制有了大規(guī)模的發(fā)展,呈現(xiàn)出多樣化趨勢。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際性行政體制的變革引人注目,各類國際機構(gòu)不斷調(diào)整自我,以適應(yīng)國際合作和國際競爭的需要。

2、學(xué)術(shù)觀點（1）馬克思在《資本論》中指出：“一切發(fā)達的，以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)，都是城鄉(xiāng)的分離。可以說，社會的全部經(jīng)濟史，都概括為這種對立的運動?！?/p>

（2）費孝通教授關(guān)于中國經(jīng)濟發(fā)展模式的理論探討,是一項重要的學(xué)術(shù)貢獻。他提出了中國經(jīng)濟發(fā)展的四種模式，即工業(yè)化新模式、小城鎮(zhèn)發(fā)展模式、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟圈(帶)模式。其中，在小城鎮(zhèn)發(fā)展模式中，認為小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決人口出路的一個大問題, “離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不背井”是解決我國人口問題的兩條具體途徑。

（3）小城鎮(zhèn)是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務(wù)為特征的地域系統(tǒng)。小城鎮(zhèn)位于農(nóng)村之首、城市之尾，與農(nóng)村經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐點；又與大中城市關(guān)系密切，是大中城市進一步發(fā)展的基礎(chǔ)和后盾。黨的十六大報告指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！?/p>

（二）小城鎮(zhèn)與行政體制

1、小城鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)，顧名思義即為較小的城鎮(zhèn)。它介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學(xué)科對小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化和生活服務(wù)的中心。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點強調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國目前小城鎮(zhèn)研究領(lǐng)域更為普遍的觀點。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會和生產(chǎn)活動中心，是今后我國農(nóng)村城市化的重點。

2、行政體制行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機構(gòu)的設(shè)置以及運行等各種關(guān)系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關(guān)與立法、司法機關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3、小城鎮(zhèn)與行政體制經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐娜宋暮椭C。

（三）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1、小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設(shè)的需要小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心主要集中在機構(gòu)改革方面。然而，二十多年機構(gòu)改革的種種努力都沒有達到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務(wù)，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。

（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多。

（2）社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱。

（3）部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。

（4）小城鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。

（5）對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

2、建立服務(wù)性政府的需要小城鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國家機構(gòu)承

上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時，小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。

構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史任務(wù)對政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應(yīng)和諧社會的發(fā)展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

小城鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級政府要努力實現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強社會管理和公共服務(wù)。

3、縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負著政治、經(jīng)濟、社會、文化等職能，其中經(jīng)濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場力量的負面效應(yīng)。

縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分，是國民經(jīng)濟的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱。縣域經(jīng)濟貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運動的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運作縣域經(jīng)濟的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟的需要，相應(yīng)的進行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。

4、城鎮(zhèn)化進程的需要宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)典型，扶貧任務(wù)艱巨，加速推進城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設(shè)小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟社會發(fā)展諸多問題的關(guān)鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來，促進農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀(jì)全面建設(shè)小康社會面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）推進城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設(shè)小康社會的重點和難點在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力收入增加了，農(nóng)村勞動力的價值也大大提高，收入相應(yīng)增長。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟要素的合理分布和自由流動，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮(zhèn)化，有利于加快實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動集中才會降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會形成聚集效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會失去發(fā)展的動力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術(shù)中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施、市場、技術(shù)和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射作用，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

（3）推進城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應(yīng)減少現(xiàn)有耕

地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個重要途徑。

二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設(shè)中，我國形成了與計劃體制相適應(yīng)的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個背景下制定的有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟社會特點改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，社會仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1、小城鎮(zhèn)政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

2、小城鎮(zhèn)政府充當(dāng)了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務(wù)，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經(jīng)濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟和社會管理之間的職能錯位。

3、小城鎮(zhèn)政府擔(dān)當(dāng)了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動特別頻繁。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部的輪換調(diào)動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心主要集中在機構(gòu)改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計劃經(jīng)濟時代形成的體制和框架內(nèi)運轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經(jīng)濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀(jì)特別是改革開放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時代不相適應(yīng)的矛盾已日見顯露?，F(xiàn)有的縣級行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)。

三、建立健全行政體制，促進小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責(zé)任者的角色，強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行

政轉(zhuǎn)換，從制定計劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮(zhèn)政府必須對其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。在構(gòu)建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計劃經(jīng)濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實現(xiàn)人員精干，高效運轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟上實施強縣擴權(quán)，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

對于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會的重點和難點所在。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟體制，加快農(nóng)村城市化進程，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實出路。在這一歷史進程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機制的對策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有利于滿足公眾對公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。建立服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識，當(dāng)好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應(yīng)通過發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務(wù)；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務(wù)機制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務(wù)機制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場機制。在新的發(fā)展時期，政府提供公共服務(wù)必須堅持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。

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第三篇：小城鎮(zhèn)行政體制與機構(gòu)改革的思考

小城鎮(zhèn)行政體制與機構(gòu)改革的思考

黨的十五大提出了在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)我國的經(jīng)濟體制和政治體制改革的主要任務(wù)，并強調(diào)“根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構(gòu)改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”。小城鎮(zhèn)行政體制與機構(gòu)改革是我國整個行政體制與機構(gòu)改革的一個重要組成部分，對于我國廣大農(nóng)村地區(qū)1．8萬個小城鎮(zhèn)的發(fā)展，對于促進我國整個農(nóng)村經(jīng)濟、文化和各項事業(yè)的發(fā)展，關(guān)系極大。我們在學(xué)習(xí)十五大文件、貫徹十五大精神時，著重學(xué)習(xí)了鄧小平同志行政體制與機構(gòu)改革的理論。下面結(jié)合小城鎮(zhèn)的一些實際問題，談點學(xué)習(xí)體會。

一、我國行政體制和機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀極不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代化建設(shè)的需要

行政體制是行政權(quán)力的配置及其相應(yīng)的制度和體系的總合，而機構(gòu)則是行政權(quán)力運行的載體和具體形式。具體一點講，行政體制是包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)、行政目的等在內(nèi)的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部的、外部的和動態(tài)的各種關(guān)系。就行政主體而言，其內(nèi)部關(guān)系主要有三：縱向的上下級之間的關(guān)系；橫向上行政機關(guān)內(nèi)部部門之間分工協(xié)作的關(guān)系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。其外部關(guān)系主要有四：行政機關(guān)與政黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關(guān)系；行政機關(guān)與國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和檢察機關(guān)的關(guān)系；行政機關(guān)與企事業(yè)單位和社會團體的關(guān)系；行政機關(guān)與市場和社會的關(guān)系。行政管理體制的內(nèi)外關(guān)系，實際上使行政機關(guān)及其管理活動處在一個由法律秩序、權(quán)力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務(wù)往來等因素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內(nèi)外的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得當(dāng)。

（一）行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟體制改革的關(guān)系

黨的十四大政治報告及十四屆二中、三中、五中全會已一再明確，行政體制與機構(gòu)改革是深化經(jīng)濟體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。可以說，行政體制與機構(gòu)改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，在整個改革中地位十分關(guān)鍵。經(jīng)濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構(gòu)設(shè)置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務(wù)，使上層建筑更好適應(yīng)和促進經(jīng)濟的發(fā)展。1982年，小平同志提出了“精簡機構(gòu)是一場革命”的著名論斷，指出這場革命“不是對人的革命，而是對體制的革命”；強調(diào)“如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續(xù)目前這樣機構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負責(zé)，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊成的”，“人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。1982年，小平同志在談到四個現(xiàn)代化的四個保證時又強調(diào)說：“第一是體制改革，目前進行機構(gòu)改革”。在政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的日程表中，以機構(gòu)改革為核心的行政體制改革被放在了重要的日程表之上。正是在這個思想的指導(dǎo)之下，伴隨著我國改革開放的進展，我國成功地進行了1982年的黨政機構(gòu)改革，在精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、實現(xiàn)干部隊伍“四化”方面邁出了很大的步伐；1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革，抓住了“轉(zhuǎn)變職能”這個關(guān)鍵；1993年開始的黨政機構(gòu)和行政體制改革，使建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的行政體制的工作有了一個良好的開端。但正如前面講到的，由于行政體制改革涉及行政體系內(nèi)部上下左右權(quán)利與利益的調(diào)整，涉及政府工作系統(tǒng)與政黨組織，與國家權(quán)利機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)，與企事業(yè)單位和社會團體，與市場和社會的關(guān)系的調(diào)整，涉及現(xiàn)行權(quán)力配置的調(diào)整，以至行政體制改革進行起來既復(fù)雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現(xiàn)行的行政體制與機構(gòu)設(shè)置仍極不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。正如十五大報告所指出的，“機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進?！?/p>

（二）我國行政體制與機構(gòu)設(shè)置的主要弊端

從體制上看，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)配置不合理，機構(gòu)臃腫、人浮于事。權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。從黨政關(guān)系上看，權(quán)力過分集中于黨委?！凹訌婞h的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨在包辦一切、干預(yù)一切；實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關(guān)系看，權(quán)力過分集中于中央?！斑^分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”；從政府與其管理的對象看，權(quán)力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴(yán)格的從上到下的行政法規(guī)和個人負責(zé)制，缺少對于每個機關(guān)及至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機構(gòu)，多加人員，促使機構(gòu)更加膨脹。在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現(xiàn)是行政管理中的官僚主義現(xiàn)象?！稗k事拖拉、不講效率、不負責(zé)任”等種種官僚主義現(xiàn)象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。

在機構(gòu)設(shè)置上，主要是機構(gòu)龐大、臃腫，層次重疊，職責(zé)交叉，手續(xù)繁瑣，效率低下。這方面的問題大家都深有體會。我就不多講了。

（三）行政體制與機構(gòu)改革的目標(biāo)

行政體制和機構(gòu)改革的目標(biāo)與政治體制改革的目標(biāo)是一致的。小平同志提出的政治體制改革的近期目標(biāo)，一是始終保持黨和國家的活力，二是克服官僚主義、提高工作效率，三是調(diào)動基層和工人、農(nóng)民、知識分子的積極性。具體到行政體制與機構(gòu)改革而言，就是增強行政管理體制的活力，提高行政效率，調(diào)動行政主體和管理對象的積極性。簡言之，就是活力、效率、積極性。

活力是指行政管理體制能夠靈活運轉(zhuǎn)、強而有力。小平同志指出，缺乏朝氣和活力，即使有正確的路線方針和政策也不能很好地貫徹執(zhí)行。因此，行政體制和機構(gòu)改革所要追求的第一個目標(biāo)就是增強活力。這就需要改變過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，真正建立起強有力的政府工作系統(tǒng)，建立起符合現(xiàn)代人事管理共同規(guī)律、符合國情的人事制度，創(chuàng)造出鼓勵競爭、看重實績、人才輩出的環(huán)境和機制。小平同志反復(fù)強調(diào)，以增強活力為目標(biāo)的改革，主要是指領(lǐng)導(dǎo)層干部年輕化。1982年的行政體制與機構(gòu)改革，廢除了實際上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部任職終身制，建立了完善的退休制度，為年輕干部走上崗位創(chuàng)造了前提條件。按照干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的要求，大量選拔任用年輕干部，為保證行政管理體制充滿生機活力起到了積極作用。

效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和財力的投入，獲得最大的行政效果的產(chǎn)出；在既定的時間內(nèi)，辦更多的事情；以最短的時間，完成既定的行政任務(wù)。行政管理體制的優(yōu)劣，行政管理科學(xué)與否，關(guān)鍵還是要看效率高低。效率就是發(fā)展機會，就是優(yōu)勢。提高行政效率是各國行政管理始終追求的長遠目標(biāo)，是行政管理與改革所遵循的一條普遍原則。提高行政效率需要從行政管理與改革的各個環(huán)節(jié)入手，在我國，影響行政效率的主要原因是官僚主義。小平同志在指出官僚主義的種種表現(xiàn)和危害的同時，深刻分析了產(chǎn)生官僚主義的原因。他說，我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象，除了同歷史上的官僚主義有共同之點外，還有自己的特點，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”，“這可以說就是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根?！惫倭胖髁x的另一病根是，“我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責(zé)制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確規(guī)定”，“絕大多數(shù)人往往不能獨立負責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題”，“甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)力互相爭奪，扯不完的皮”?！皺C構(gòu)臃腫，層次多，副職多，閑職多”，也是一個原因。機構(gòu)臃腫“必然促成官僚主義的發(fā)展”。根據(jù)以上分析，小平同志指出，根除官僚主義和提高效率的出路，首先在于改革行政體制，下放權(quán)力。同時，還要加強責(zé)任制，實行精兵簡政，不斷改進思想作風(fēng)和工作方法。

調(diào)動行政主體和管理對象的積極性，是指把行政機關(guān)及其管理人員和各種各樣的管理對象歸根結(jié)底是廣大人民群眾的主動性、創(chuàng)造性調(diào)動起來，使他們的聰敏才智發(fā)揮出來，積極投身于改革和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。這實際上是行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的民主化問題。小平同志始終把調(diào)動積極性作為改革所追求的重要目標(biāo)，早在十一屆三中全會前夕，他就指出，必須大膽下放權(quán)力，否則不利于充分發(fā)揮國家、地方、企業(yè)和勞動者的積極性。他還指出，“一定要充分發(fā)揚民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和多項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力”，使人民群眾參與管理，監(jiān)督管理，使基層、企業(yè)、勞動者享有一定程度的自主權(quán)。

評價行政體制與機構(gòu)改革的成敗得失，歸根結(jié)底還是要看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，為了發(fā)展生產(chǎn)力，就必須改革行政體制中與生產(chǎn)力發(fā)展要求不相適應(yīng)的弊端；同時，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，作為上層建筑的組成部分的行政體制要不斷加以完善，使之始終處于促進而不是阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的狀態(tài)。正如小平同志所說，體制改革“要伴隨著我們整個社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進程走”。可以說，這就是小平同志所闡述的最基本的行政管理改革和發(fā)展觀。

二、小城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現(xiàn)行的行政體制構(gòu)架不能適應(yīng)工作需要

由于小城鎮(zhèn)規(guī)模相差懸殊，小城鎮(zhèn)政府的工作負荷也差異很大。據(jù)我們了解，有的鎮(zhèn)人口只有二、三萬，沒有多少企業(yè)，財政收入只有幾十萬元。而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的一些鎮(zhèn)，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業(yè)八、九千家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮(zhèn)，其管理職能、管理方式已經(jīng)完全不同于過去意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是象某些中小城市一樣在進行建設(shè)和管理。一是從傳統(tǒng)的以農(nóng)事為中心的“農(nóng)政”管理，向以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉的多產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變。在外資外商企業(yè)多的小城鎮(zhèn)（有的達近1400家），外商為減少與個體、私營企業(yè)打交道的風(fēng)險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮(zhèn)（包括村）規(guī)劃建設(shè)向中小城市規(guī)模發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、居民生活設(shè)施等已經(jīng)基本城市化，建設(shè)和管理任務(wù)十分繁重。三是資源環(huán)境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規(guī)模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務(wù)非常繁重。五是由于有這么多人口，經(jīng)濟社會發(fā)展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務(wù)也越來越多?？傊瑢@類小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質(zhì)性的差別。

（二）條塊分割，嚴(yán)重肢解了小城鎮(zhèn)政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關(guān)系不順是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一。隨著改革開放，小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟、文化、科技中心，成為聯(lián)接城市、輻射農(nóng)村、吸納剩余勞動力、促進地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合體。相應(yīng)地，小城鎮(zhèn)政府除了傳統(tǒng)的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，改善基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活設(shè)施，提供社會保障，環(huán)境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在小城鎮(zhèn)履行上述職能的很多權(quán)限和機構(gòu)卻不屬于小城鎮(zhèn)政府，權(quán)力與責(zé)任不對等。現(xiàn)在好多事情都納入了管理目標(biāo)責(zé)任制，出了問題，拿黨政主要負責(zé)人是問，但在站所的隸屬關(guān)系上。目前，設(shè)在小城鎮(zhèn)的站所，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的與屬于縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，即使是“條塊”雙管的站所，關(guān)系依然不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，對這些站所指揮不動，監(jiān)督不了，“權(quán)在部門，事在基層”、“權(quán)在縣上，利在縣上，責(zé)在鎮(zhèn)上”，有時甚至還要受到派出機構(gòu)的制約，從而失去了必要的權(quán)威性和靈活性。由于權(quán)利和責(zé)任相分離，極大地削弱了小城鎮(zhèn)政府職能。有的基層干部埋怨說，小城鎮(zhèn)政府對“各自為政管不了，不正之風(fēng)糾不了，中心與業(yè)務(wù)統(tǒng)不了，人員不當(dāng)調(diào)整不了”。

（三）機構(gòu)龐大，人員臃腫

根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查，全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）小城鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和人員配備的基本情況是：鎮(zhèn)黨政機構(gòu)及事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置數(shù)平均16個，其中，黨政機構(gòu)平均7個，事業(yè)單位平均9個；干部總?cè)藬?shù)平均158名，其中，黨政機構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均91名?？h直派出機構(gòu)及企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置數(shù)平均19個，其中，黨政機構(gòu)平均5個，事業(yè)單位平均6個，企業(yè)單位平均8個；干部總?cè)藬?shù)平均290名，其中，黨政機構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均110名，企業(yè)單位中平均115名?？偟目?，小城鎮(zhèn)黨政機構(gòu)設(shè)置比較規(guī)范，編制控制比較合理，只有少數(shù)地方超出限額。突出的問題是站所設(shè)置過多、過于分散，這些站所規(guī)模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮(zhèn)還使用為數(shù)不少的自聘、借調(diào)、以工代干和臨時人員等。有一個經(jīng)濟比較發(fā)達的鎮(zhèn)，黨委設(shè)有黨辦、組織辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、宣傳、團委、婦聯(lián)、工會、僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、武裝等12個機構(gòu)。政府設(shè)有計生、衛(wèi)生、文教、民政、綜治、審計、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財貿(mào)、安全、三資、來料加工、環(huán)保、工交科技、城建、外來人口等24個機構(gòu)。另外，還設(shè)有人大辦公室。設(shè)這么多的廟，怎么不產(chǎn)生官僚主義和職責(zé)交叉呢？

（四）政企不分，小城鎮(zhèn)政府過多地干預(yù)經(jīng)濟事務(wù)

小城鎮(zhèn)政府是行政管理機關(guān)，不是經(jīng)濟組織，不是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，推動經(jīng)濟運作的主體不是政府，而是市場、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者。小城鎮(zhèn)政府要從直接抓項目、抓經(jīng)營、抓資金等具體事務(wù)中解脫出來，將主要精力轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，搞好發(fā)展規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和發(fā)展市場，監(jiān)督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態(tài)環(huán)境等方面。如果說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初級階段，為了發(fā)展經(jīng)濟，小城鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)不得不直接出面組織推動的話，在強調(diào)政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質(zhì)性的步伐。有一種現(xiàn)象值得注意，就是書記、鎮(zhèn)長兼任企業(yè)的廠長、經(jīng)理。這種做法無異于叫書記鎮(zhèn)長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經(jīng)理，他必須追求經(jīng)濟效益；作為黨政負責(zé)人，他更應(yīng)注意社會管理目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)二者發(fā)生矛盾時，有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衡失當(dāng)，為了一個企業(yè)一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環(huán)境的污染就是由此發(fā)生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權(quán)謀私、孳生腐敗現(xiàn)象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現(xiàn)行的一些行政運作方式和機關(guān)工作作風(fēng)也從一個方面影響著小城鎮(zhèn)政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標(biāo)活動?，F(xiàn)在幾乎是布置一項工作就

有一項檢查，有的鎮(zhèn)每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應(yīng)付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了小城鎮(zhèn)干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現(xiàn)象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應(yīng)只規(guī)定管理目標(biāo)，至于如何完成這個管理目標(biāo)即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應(yīng)干預(yù)。用西方國家通行的話來說，是“只管結(jié)果”，不管“過程”。我們應(yīng)借鑒這種做法。只要在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)完成任務(wù)，不管采用何種方式都應(yīng)允許。一般來講，小城鎮(zhèn)政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

三、小城鎮(zhèn)行政體制和機構(gòu)改革的主要內(nèi)容

小城鎮(zhèn)行政體制與機構(gòu)改革要在理順關(guān)系、健全功能，轉(zhuǎn)變職能、強化服務(wù)，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效、規(guī)范廉潔的小城鎮(zhèn)行政體制與運行機制?？紤]到小城鎮(zhèn)規(guī)模差異很大，在機構(gòu)設(shè)置和人員配備方面，要強調(diào)因地制宜，不能搞“一個模式”、“一刀切”。

（一）理順縣鎮(zhèn)關(guān)系，健全小城鎮(zhèn)政府功能

小城鎮(zhèn)不同于一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在經(jīng)濟文化社會各項事業(yè)長足發(fā)展的情況下，尤其需要健全和完善小城鎮(zhèn)政府職能，充分發(fā)揮這一級政府統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。因此，小城鎮(zhèn)行政體制改革首先要在理順縣鎮(zhèn)關(guān)系、消除條塊分割方面取得實質(zhì)性進展。一是繼續(xù)貫徹中發(fā)[1993]7號文件精神，凡文件規(guī)定下放給鎮(zhèn)政府管理的直接為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村、為農(nóng)民服務(wù)的站所，要堅決下放到鎮(zhèn)政府，已經(jīng)下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查權(quán)、人事審查權(quán)和工作協(xié)調(diào)權(quán)。這里的關(guān)鍵是“條條”部門和縣直部門要放權(quán)。河北等省在這方面已采取一些有效措施，收到了較好效果。必須明確，任何部門延伸、派駐到小城鎮(zhèn)的機構(gòu)，歸根結(jié)底是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的。他們服務(wù)得究竟如何，理所當(dāng)然地應(yīng)接受鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)厝罕姷脑u判，他們的勤政廉政、遵紀(jì)守法，主要靠當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)督檢查。二是非執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)由小城鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H需要和財政承受能力，在有利于發(fā)展經(jīng)濟的前提下，自主決定。對那些分設(shè)過細、業(yè)務(wù)工作量小的站所進行撤并，增強整體服務(wù)功能，上級有關(guān)業(yè)務(wù)部門要積極給予支持、指導(dǎo)。三是城鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)機構(gòu)要切實面向農(nóng)民，提供專業(yè)服務(wù)，扶持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。他們的報酬要與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果掛鉤，通過有償服務(wù)，提取合理報酬。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開

在實行社會主義市場經(jīng)濟體制的前提下，在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)集鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)或商業(yè)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn)、文化鎮(zhèn)等新興小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程中，小城鎮(zhèn)政府應(yīng)從偏重于具體管理經(jīng)濟生活，轉(zhuǎn)向全面管理社會、經(jīng)濟和文化生活。根據(jù)十五大精神，我想強調(diào)以下幾點。一是經(jīng)濟管理職能，要重在所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善。十五大報告已經(jīng)明確，“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經(jīng)濟制度?！边@就是說，公有制加上非公有制是基本經(jīng)濟制度，這就為姓“資”姓“社”，姓“公”、姓“資”的爭論劃上了句號，只要符合“三個有利于”的所有制形式都可以發(fā)展。同時，加快放開搞活國有小型企業(yè)的步伐。十五大報告已明確在“放小”方面可以采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、股份合作制、出售等7種形式，其中5種涉及產(chǎn)權(quán)的變更。要抓住這一機遇，大刀闊斧地進行所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，這也是十五大報告所強調(diào)的。特別是人口多、經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)建設(shè)，一定要以規(guī)劃為龍頭，通過規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)企業(yè)連片集中，解決能源利用率低、環(huán)境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套的問題，形成規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮集聚效益。三是切實加強資源與生態(tài)環(huán)境管理，堅定不移地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。資源與環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，加強生態(tài)和

環(huán)境保護，是促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會全面進步的基礎(chǔ)。要把資源環(huán)境保護的目標(biāo)和措施納入小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并將其作為考核小城鎮(zhèn)主要負責(zé)人工作的一項重要內(nèi)容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，加強服務(wù)功能

小城鎮(zhèn)政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業(yè)，作為政府，必須解決單個企業(yè)和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發(fā)展各類市場，大力發(fā)展社會中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。這不僅是政府服務(wù)功能的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。只有各類服務(wù)組織充分發(fā)展了，不應(yīng)由政府管理現(xiàn)在又不得不管的那些事務(wù)才能轉(zhuǎn)移出去，才會有相應(yīng)的組織來承接。

（四）大力精簡機構(gòu)人員，逐步規(guī)范小城鎮(zhèn)行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構(gòu)，大服務(wù)”的要求，核定小城鎮(zhèn)的機構(gòu)編制?？紤]到小城鎮(zhèn)的特殊性，有關(guān)政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規(guī)定的機構(gòu)編制限額內(nèi)，自主設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)；二是機構(gòu)綜合設(shè)置或一個機構(gòu)幾塊牌子，領(lǐng)導(dǎo)干部可交叉任職；三是規(guī)范小城鎮(zhèn)黨政機構(gòu)名稱和機構(gòu)規(guī)格。防止借改革之名搞擴充機構(gòu)、人員，提高機構(gòu)規(guī)格，在機構(gòu)改革上來回折騰的現(xiàn)象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮(zhèn)雖然上級政府賦予其縣級經(jīng)濟管理權(quán)限，但鎮(zhèn)政府沒有單純追求機構(gòu)升格和編制增加，機關(guān)工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉(zhuǎn)變，政企職責(zé)分開，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，機構(gòu)人員是能夠進一步精簡的。

第四篇：航天之見

航天航空之我見

——航天航空的發(fā)展

探索浩瀚的宇宙，是人類千百年來的美好夢想。我國在遠古時就有嫦娥奔月的神話。公元前1700年，我國有“順風(fēng)飛車，日行萬里”之說，還繪制了飛車騰云駕霧的想像圖。外國也有許多有關(guān)月亮的美好傳說。

古代火箭的發(fā)展、16世紀(jì)以來科學(xué)技術(shù)的進步、現(xiàn)代工業(yè)的興起使人類得以從幻想轉(zhuǎn)向科學(xué)探索。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在一些工業(yè)比較發(fā)達的國家出現(xiàn)了一批航天先驅(qū)者。他們開始研究和解決航天的科學(xué)理論和工程技術(shù)問題，還著手設(shè)計和試驗火箭。經(jīng)過大約半個世紀(jì)的努力，人類終于把人造地球衛(wèi)星送入太空，從而開創(chuàng)了航天紀(jì)元。自從1957年第一顆人造衛(wèi)星上天以來到1984年底，蘇聯(lián)、美國、法國、日本、中國、英國、印度等國家以及歐洲空間局先后研制出近80種運載火箭，修建了10多個大型航天器發(fā)射場,設(shè)計、制造和發(fā)射了3022顆人造地球衛(wèi)星、100多個載人航天器及109個空間探測器,建立了完善的跟蹤和測量控制系統(tǒng)、地面模擬試驗設(shè)施、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。約有40個不同用途的應(yīng)用衛(wèi)星系統(tǒng)投入運行。一些不能獨立研制或沒有條件發(fā)射航天器的國家通過購買、租用或委托發(fā)射也有了自己的衛(wèi)星或獲得衛(wèi)星服務(wù)。航天國際合作廣泛開展，形式多樣。蘇聯(lián)的航天站已能在太空持續(xù)運行58個月,航天員在太空的持續(xù)飛行時間長達236天22小時50分。美國航天飛機進行了14次飛行，完成了運送和回收衛(wèi)星的雙向運載任務(wù)。先后有14個國家的150余名航天員進入太空，12個人踏上月球?？臻g探測器已經(jīng)成功地考察了太陽系的許多行星，實現(xiàn)了在金星和火星上軟著陸，探測了水星、木星、土星，有的將飛出太陽系進行科學(xué)探索。幾十年的航天活動促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，對人類社會生活也產(chǎn)生了深遠的影響。有一百多個國家和地區(qū)開展航天活動，利用航天技術(shù)成果，或制定了本國航天活動計劃。航天活動成為國民經(jīng)濟和軍事部門的重要組成部分。

人類通過幾千年的不懈努力，終于實現(xiàn)了飛上長空、探索宇宙的美好愿望，迎來了標(biāo)志著人類社會文明高度發(fā)展的航空航天時代。隨著世界新技術(shù)革命的到來，新技術(shù)、新思想和新方法的應(yīng)用,航空技術(shù)和航天技術(shù)將出現(xiàn)更大的飛躍，將在發(fā)展現(xiàn)代人類文明的三大支柱──信息、能源和材料的事業(yè)中作出更大的貢獻。

航空技術(shù)將運用微電子技術(shù)、計算機、新材料、新工藝和新能源來發(fā)展性能更優(yōu)良的產(chǎn)品擴大應(yīng)用范圍。航空器將進一步向一體化、綜合化、信息化的方向發(fā)展。新動力、新氣動布局、新材料、新技術(shù)的應(yīng)用將大大改善飛機的性能。飛機的載重能力、機動性、適應(yīng)性和經(jīng)濟性都將有新的突破。即使是制造噪聲低、污染少、經(jīng)濟性能好的遠程超音速客機這樣一類復(fù)雜的飛機，從科學(xué)技術(shù)角度來說，也是完全可能的，關(guān)鍵在于人們對這種需要的迫切程度以及是否值得花費巨

大的人力和物力。這種飛機將把洲際旅行時間縮短到幾個小時。航空運輸將會更普及、更安全、更經(jīng)濟，為人類的工作、旅游和生活帶來更多的方便。航空器將在農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、探礦、氣象、體育和環(huán)境保護等方面得到更加廣泛的應(yīng)用。

航天技術(shù)將進入大規(guī)模開發(fā)和利用近地空間的新階段。直接為國民經(jīng)濟和人民生活服務(wù)的各種應(yīng)用衛(wèi)星正向高性能、多用途的方向發(fā)展，以獲取更大的經(jīng)濟和社會效益，使航天活動進一步商業(yè)化。隨著航天飛機和其他新型空間運輸系統(tǒng)的使用、空間組裝和檢修技術(shù)的成熟，人類將有可能在太空建造各種大型空間系統(tǒng)。在近地空間將建立起永久性航天站、太陽能電站和空間工廠，甚至可能建立空間城市和開展空間旅游，太空將成為人類頻繁往來的新場所。利用永久性航天站進行長期的科學(xué)研究和實驗，可促使天文學(xué)、地學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)和化學(xué)等產(chǎn)生新的突破。從太空將獲取信息、材料和能源，直接造福于人類。航天活動將為解決人類面臨的能源、生態(tài)、環(huán)境和人口等問題開辟多種新途徑。各種空間探測器可能飛遍太陽系的“天涯海角”，為揭開太陽系的形成和生命起源之謎提供資料。人類在月球建立基地、到達火星和其他行星，還面臨著費用過于龐大和許多有待克服的困難。恒星際航行只有在光子火箭獲得成功和很多有關(guān)科學(xué)技術(shù)有了更大發(fā)展之后，才有可能實現(xiàn)。新概念飛行器有望得到持續(xù)關(guān)注和發(fā)展。未來的航天運載技術(shù)將更加體現(xiàn)出導(dǎo)彈與運載技術(shù)融合、衛(wèi)星與運載技術(shù)融合、航空與航天技術(shù)融合發(fā)展的趨勢。基于形狀記憶合金的智能材料技術(shù)與仿生撲翼飛行器控制技術(shù)的發(fā)展，將推動智能可變形飛行器的應(yīng)用；基于核推進、電推進、離子推進等新型推進技術(shù)的新概念飛行器也將得到持續(xù)的關(guān)注和發(fā)展。

另一方面，未來航空航天的軍事應(yīng)用將會進一步強化，太空武器有可能進入實用階段。但是，人類的歷史總是向前發(fā)展的，和平、進步、幸福是地球上絕大多數(shù)人的愿望?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展最終要達到造福人類的目的。航空航天事業(yè)也將沿著這條道路前進，在這個人類空前規(guī)模的偉大事業(yè)中，約占人類總?cè)丝谒姆种坏闹袊嗣癖貙⒆鞒鲎约簯?yīng)有的貢獻。

第五篇：佛教寺院行政體制常識

佛教寺院行政體制常識

文 釋正治 釋正思 釋明四

一、組織 僧團會議

僧團會議是不常設(shè)的“寺院最高決策”權(quán)力機構(gòu)，二千多年前佛在世的時候就已經(jīng)設(shè)立的古老民主管理組織。成員由寺院所有的比丘僧組成，僧團會議沒有執(zhí)事與清眾的區(qū)別，只有一位召集人，僧團會議成員之間是完全平等的。決策事務(wù)過程是由召集人提出，大家進行表決，一般事情召集人說明一遍，爭求大家意見一遍，一半以上的比丘同意算通過；重要事情召集人說明二遍，爭求大家意見二遍，絕大多數(shù)的比丘同意算通過；特別重要的事情召集人說明三遍，爭求大家意見三遍，所有比丘同意算通過。寺院絕大多數(shù)事情要所有的比丘同意才能夠決定，并且召開僧團會議時原則上所有常住的比丘必須參與。管理委員會

管理委員會又叫民主管理委員會、寺務(wù)委員會、事務(wù)委員會，它是解放后產(chǎn)生的一個新興特殊組織。它是在古代禪宗寺院班首決策，都監(jiān)監(jiān)督，執(zhí)事執(zhí)行融為一體，并有“司法”性質(zhì)又在其它職務(wù)同時正常運轉(zhuǎn)的情況下存在的一種民主管理體制。有的地方管委會是單純的“立法”、“監(jiān)督”、“決策或權(quán)力”機構(gòu)。管委會的成員由寺院常住所有的比丘選舉產(chǎn)生，管委會主任由住持任（或由當(dāng)家等任），人數(shù)為單數(shù)，任期三至五年。咨議委員會

咨議委員會是近幾年由佛教協(xié)會發(fā)展而來的一個寺院咨詢、監(jiān)督機構(gòu)（有些寺是反駁機構(gòu)）。由寺院常住所有的比丘推舉、住持（或由當(dāng)家、主任等）請，由退隱老和尚、班首或其他長老上座任。他們的任期或幾年或終身不定。咨議委員會成員原則上不兼任管委會成員、戒律院成員、執(zhí)事會議成員。當(dāng)家制寺院有大護法居士充任咨議委員。戒律院

大的寺院建立有戒律院，比較小的寺院設(shè)立戒律監(jiān)察委員。這是寺院戒律監(jiān)察機構(gòu)，二千多年前佛在世的時候就已經(jīng)設(shè)立。戒律院成員不兼任管理委員會、咨議委員會、執(zhí)事會議成員。任期每屆為五年，任期屆滿，連選可以連任。戒律院由全體戒律監(jiān)察委員組成，戒律監(jiān)察委員的資格與管理委員會成員資格相同，并必須經(jīng)僧團會議選出，成員必須是僧人，由寺院常住所有的比丘選舉產(chǎn)生。人數(shù)必須是單數(shù)，戒律院設(shè)都監(jiān)、副都監(jiān)、委員等職，成員人數(shù)視具體發(fā)展情況而定。執(zhí)事會議

又叫執(zhí)行會議，是寺院具體執(zhí)行的機構(gòu)。成員由領(lǐng)班執(zhí)事提名，常住所有比丘認可產(chǎn)生，“寺院首腦”任證（請）。執(zhí)行會議成員的名額、人數(shù)、任期大多不定。執(zhí)事會議是由古代禪宗寺院開創(chuàng)，曾廣泛流傳東南亞國家，迄今有千余年歷史了。日本和韓國等佛教國家現(xiàn)在對于執(zhí)事會議的職務(wù)、職稱多有繼承和發(fā)揚。

二、寺院的職務(wù)和職稱 教觀：天臺宗宗派最高職務(wù)職稱，在日本韓國稱為宗正。法主：中國佛教寺院最高教務(wù)精神領(lǐng)袖，意為佛法之主。座主：天臺宗寺院行政最高攝政領(lǐng)袖。

宗正：中國律宗、天臺宗和日本韓國等寺院管理一寺院或者幾個寺院方丈或者第一責(zé)任人的宗派內(nèi)部事務(wù)的職務(wù)職稱。

住持：因他在寺院住的地方叫方丈，因此又叫方丈。這是職務(wù)，職稱叫和尚、大和尚、堂頭和尚、長老。

座元：是個對外職稱，又叫第一座。由本寺住持的師兄弟或法兄弟擔(dān)任，但他們往往不住在本寺院。

首座：是個職務(wù)，職稱也可以叫“和尚”，他是住持的接班人。西堂：是個對外職稱，乃是其它寺院退隱住持或長老在我寺長期居住而得的榮譽尊稱，因本寺住持住東院，他住西院故名。

后堂：是個職稱，由寺院的年高臘長的老和尚擔(dān)任，引導(dǎo)大家的修學(xué)，起模范作用。

堂主：既是職務(wù)又是職稱，由本寺的真修實證的大德?lián)危撠?zé)帶領(lǐng)大家的修學(xué)或寺院核心領(lǐng)導(dǎo)、管理。有些“堂主”不是這個意義上的堂主，比如念佛堂的“堂主”就是念佛堂的香燈。

都監(jiān)：是個職務(wù)，是寺院戒律監(jiān)察機構(gòu)的主管，負責(zé)監(jiān)督、檢察各部門（班首、執(zhí)事）的工作，他的職稱往往是堂主級別的，也有后堂級別的。有的寺院住持或首座親自兼任都監(jiān)職務(wù)。

監(jiān)院：是個職務(wù)，負責(zé)處理寺院日常事務(wù)，由于各寺院的行政體制不同，所以他職責(zé)范圍有大小，對管委會、咨議委負責(zé)（或?qū)ψ〕种苯迂撠?zé)的），其他執(zhí)事以他為首。本來按他的職務(wù)是八大執(zhí)事之一，但是職稱往往是堂主級別。

維那：是個職務(wù)，負責(zé)寺院佛教儀式法則和一部分紀(jì)綱司法，職稱原則上是堂主級別。

知客：是個職務(wù)，負責(zé)寺院外交、應(yīng)接和一部分內(nèi)務(wù)，他的職稱或書記或堂主不等?？吞檬莻€辦公的綜合機構(gòu)，知客、糾察等同時在里面辦公，不是糾察是副知客或比知客職務(wù)職稱低。

糾察：又叫僧值，負責(zé)寺院監(jiān)督、糾正僧人行為舉止，現(xiàn)在往往又兼管治安消防工作。職稱書記或燒香。

書記：既是職務(wù)又是職稱，負責(zé)寺院文化、教育、宣傳方面的工作。職稱書記或燒香。

典座：職務(wù)，負責(zé)寺院集體生活以及相關(guān)方面的工作。職稱是燒香級別。

衣缽：職務(wù)，住持（當(dāng)家）辦公室的秘書長。職稱是燒香級別。方丈助理：職務(wù)，協(xié)助方丈處理寺事務(wù)或交辦的任務(wù)。職稱是書記級別。

寮元：是個職務(wù)，負責(zé)住宿方面的工作。職稱是燒香級別。副寺：職務(wù)，負責(zé)寺院財務(wù)方面的工作，解放前這個職務(wù)由副監(jiān)院兼?，F(xiàn)在寺院大多把財務(wù)與三產(chǎn)業(yè)分開管理，會計主管負責(zé)管理財務(wù)監(jiān)督。副寺負責(zé)管理第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營貿(mào)易。職稱藏主或燒香級別。當(dāng)家助理：是個職務(wù)，協(xié)助當(dāng)家處理寺院日常事務(wù)或交辦的任務(wù)。職稱是燒香或侍者級別。直歲：是個職務(wù)，負責(zé)寺院環(huán)境衛(wèi)生、生產(chǎn)、勞動、雜務(wù)以及常住交辦任務(wù)。職稱是燒香級別。

會計主管：是個職務(wù)，又叫財務(wù)總監(jiān)，負責(zé)監(jiān)督管理寺院財務(wù)收支、財務(wù)預(yù)算、財務(wù)監(jiān)督，待遇發(fā)放。職稱藏主或燒香級別。寺院職稱分：和尚（等同

一級）；后堂（正二級）、堂主（從二級）；書記（正三級）、藏主（從三級）；燒香（正四級）、侍者（從四級）。寺院的住持、班首、執(zhí)事相互間是老師與學(xué)生的關(guān)系，是“圓”的關(guān)系。原則上大執(zhí)事職務(wù)是住持每年一次請，正副分明；班首中的堂主數(shù)人同任一職，卻是平級的，不分正副。職稱則是基本長久的，只升不降，亦有不分正副數(shù)人同任一職，如堂主、后堂。和尚、班首、大執(zhí)事才是真正意義上的管理者，其它什么主、頭等則是被管理者，美其名曰主、頭，實為鼓勵、贊嘆。

此表為近現(xiàn)代佛教寺院行政體制分類，由于各寺院的行政體制不同，所以有些稱謂不一樣，比如：住持、主任、當(dāng)家都是各寺院的“首腦”，他們的級別完全是一樣的?，F(xiàn)在往往有些人誤解方丈比住持、當(dāng)家級別高、名氣大，其實，住持就是方丈，方丈就是住持，而當(dāng)家也不是級別就低，只是各寺院的行政體制的問題，寺院領(lǐng)導(dǎo)（執(zhí)事）的職務(wù)、職稱、管轄有差異。況且現(xiàn)在絕大多數(shù)的寺院行政體制根本就是師徒傳承制，民不民主、符不符合教規(guī)教義是一方面，主要還是看執(zhí)行的情況，師徒傳承制某些時候某些地方更有利于發(fā)展；其次是由于各寺院的行政體制不同，同樣的職務(wù)、職稱有不同權(quán)力大小和管轄范圍；還有是董事長和會首職務(wù)、職稱在臺灣省、香港地區(qū)、澳門地區(qū)比較普遍，甚至還有象主管、總管、“堂主”、寺主、庵主、“主席”、會長、法人代表、教觀總持、開祖、宗正、宗長、座主、掌教等五花八門的職務(wù)、職稱。我們準(zhǔn)確稱呼應(yīng)該看對方寺院的具體行政體制，不是看見出家人就是和尚，年齡小的小和尚，年齡大的大和尚，年齡老的和尚，其實，這是不準(zhǔn)確的，因為一個寺院只有一個和尚，那就是指十方制寺院的住持和尚，其他的出家人沒有資格叫和尚的。當(dāng)前比較普遍的叫寺院的領(lǐng)導(dǎo)為當(dāng)家?guī)?，一般的出家人——清眾可以稱呼他們的“字”；還有些寺院行政體制不明確，十方制、師徒傳承制、董事制交叉使用和行政體制不固定，因執(zhí)事的改變而改變等情況，往往造成管理模式不科學(xué)、不民主，管理秩序混亂等等情況。