第一篇：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路論文

摘 要：預算績效管理理念已經(jīng)得到各級財政和公共部門的廣泛認同，并制訂了有關(guān)制度，初步建立了部門預算支出績效評價體系，部門預算監(jiān)督也得到加強。但仍未實現(xiàn)我國政府預算績效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應逐步建立起以預算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門預算績效管理制度體系。

關(guān)鍵詞：部門預算；績效管理；部門預算編制；部門預算支出評價；部門預算監(jiān)督

一、我國部門預算改革及其績效管理制度創(chuàng)新

20世紀90年代以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步確立，政府預算管理制度也經(jīng)歷了一系列重大改革。改革的一個重要出發(fā)點是盡快實現(xiàn)政府預算管理活動的科學化，提高預算管理的績效。主要的改革內(nèi)容包括：部門預算改革、復式預算改革、預算收支改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預算改革作為其他預算管理改革的具體制度載體及其追求績效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到各級政府的重視，并已不同程度地付諸實踐。

1．我國部門預算改革進程

2000年是我國部門預算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預算，延長預算編制時間，按照法定時間批復預算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系膮R總方式，從基層預算單位開始編制預算；采取綜合預算編制方法，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預算；實現(xiàn)“一個部門一本預算”的統(tǒng)籌安排，將一個部門所有的收支都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式在一本預算中反映；開始向全國人大報送部門預算等。之后，我國部門預算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門基本支出預算和項目支出預算；按照新的政府預算收支科目細化部門預算編制；正式編制政府采購預算；加大預算外資金納入預算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門基本支出預算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門預算績效考評管理辦法。2007年，全面實施政府收支改革，積極進行項目支出經(jīng)濟試點。［1］此外，項目支出預算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結(jié)余資金管理、加強資產(chǎn)管理與預算管理的有機結(jié)合等改革內(nèi)容都在不斷完善和推進之中。

然而，我國部門預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，部門預算績效管理改革的滯后必將制約公共財政體制框架總體效能的發(fā)揮。因此，作為部門預算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，部門預算績效管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國政府預算制度適應社會發(fā)展與財政體制制度改革新形勢并高效科學運行的重要管理措施。

2．部門預算績效管理改革的探索孫克競：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路

目前，我國部門預算績效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門預算支出績效評價為代表的改革實踐。［2］［3］同時，將績效管理與部門預算改革相結(jié)合的理論研究與國外借鑒也正逐步深入。

我國推行部門預算改革后不久，部門預算績效管理改革的實踐探索也隨之展開。從2003年起，財政部就開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預算支出績效考評試點工作。這些實踐工作在一定程度上加強了對部門預算支出效果的管理，提高了財政資金使用效益，促進了績效管理理念的普及。2005年，財政部研究制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》；2006年，財政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃”等4個項目進行績效考評試點；2007年，財政部選擇了教育部“高校建設(shè)節(jié)約型社會”等6個項目繼續(xù)進行績效考評試點。此外，地方各級財政部門與部門預算單位也制定了一系列績效考評工作規(guī)范，并逐步擴大改革試點范圍。［2］［3］同時，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財政部門還是各部門預算單位以及相關(guān)研究機構(gòu)和學者，都對部門預算績效管理改革制度創(chuàng)新等相關(guān)問題進行了各自深入的理論研究。

二、部門預算績效管理改革的總體評價

通過近幾年中央預算部門和各地方政府圍繞預算支出績效評價展開試點工作，我國部門預算績效管理改革實踐已經(jīng)初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國特色的部門預算績效管理制度體系仍然任重而道遠。

1．改革取得的主要成效

首先，預算績效管理理念已經(jīng)得到各級財政和公共部門的廣泛認同。黨的“十六屆三中全會”明確提出建立預算績效評價體系，此體系的建立可使公共財政框架下的預算支出范圍更加具體化、準確化，有利于我國預算管理水平的提高，也是提高我國政府決策水平、轉(zhuǎn)變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經(jīng)過近幾年的理論研究、經(jīng)驗學習和改革試點，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統(tǒng)一的改革安排，都對部門預算績效管理理念有了必要的認識，并取得了廣泛的改革共識，這為改革的進一步推進奠定了良好的思想基礎(chǔ)。

其次，建立了部門預算績效管理的有關(guān)制度。開展改革試點工作以來，許多試點部門和地方相繼制定了部門預算績效管理或支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規(guī)則、中介機構(gòu)參與部門預算績效管理或支出評價工作管理辦法、自評報告撰寫規(guī)則與上報復核程序以及評價結(jié)果審核標準等一系列工作規(guī)范。同時，初步形成了職責明確、分工合理的試點工作組織體系，加強了財政部門、試點部門、中介機構(gòu)及有關(guān)專家的協(xié)調(diào)配合，目前，基本形成了財政部門統(tǒng)一領(lǐng)導、部門具體組織實施的改革分工體系。以上工作成果，為規(guī)范今后我國部門預算績效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎(chǔ)。

再次，部門預算支出績效評價體系初步建立，財政資金使用效益有所提高。當前，我國部門預算績效管理改革是以部門預算支出績效評價體系建設(shè)為主要內(nèi)容，現(xiàn)已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評價指標體系構(gòu)成和績效評價方法。指標評價體系主要分為共性評價指標和個性評價指標，共性指標又可分為績效目標完成程度、預算執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、經(jīng)濟和社會效益、資產(chǎn)配置和使用情況等。同時，采用長期效益評價和短期效益評價相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一指標和專門指標相結(jié)合的評價辦法。績效評價體系的建立對提高部門預算資源配置效率、促進試點部門增強“成本—效益”觀念、及時發(fā)現(xiàn)項目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進一步深化部門預算績效管理改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

最后，部門預算監(jiān)督得到加強，透明度有所提高。通過改革試點，部門加強了對預算資金落實情況、實際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況等的績效管理與考評，更加清楚地掌握了預算資金的使用情況和流向，加強了對項目資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時，一些部門在試點中將考評結(jié)果在部門內(nèi)部公開，增強了部門預算管理的透明度。

2．改革中存在的主要問題

盡管目前部門預算績效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績，在部門預算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實踐成效的同時，也應看到我國部門預算績效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實施、技術(shù)手段等方面存在的問題。

第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預算績效管理理論研究以借鑒國外經(jīng)驗居多，適合我國國情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國現(xiàn)行政府預算管理制度改革緊密結(jié)合的預算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，這就急需用有中國特色的部門預算績效管理理論指導我國的改革實踐，讓改革者客觀理性地認識到我國部門預算績效管理改革的必要性及其改革目標與內(nèi)容；同時，指導制定出現(xiàn)實可行的改革規(guī)劃，不但要避免人們對改革不切實際的過高期望，更應堅定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當前的部門預算績效管理改革探索與創(chuàng)新，仍未實現(xiàn)我國政府預算管理制度的根本變革，仍是傳統(tǒng)預算管理制度本身的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，是形式與細節(jié)方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預算管理模式。一方面，部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經(jīng)費申請部門之間的討價還價，預算編制帶有較重的經(jīng)驗決策色彩，部門預算編制與部門事業(yè)發(fā)展目標之間缺乏直接的聯(lián)系，即沒有明確的部門預算產(chǎn)出和結(jié)果的要求。另一方面，部門預算管理重視對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價與考核則較為薄弱，結(jié)果往往是只管投放進度、不問投入效果，只管使用合規(guī)、不問效益大小，只強調(diào)支出的財務(wù)責任、不考核項目的執(zhí)行效率與質(zhì)量，從而造成部門預算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預算管理水平顯然不能適應我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。

第三，改革的基礎(chǔ)條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進一步樹立科學的部門預算績效管理觀念，轉(zhuǎn)變一些人內(nèi)心深處認為部門預算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產(chǎn)品”以及支出編制與耗費使用只要合乎規(guī)定而不必考慮結(jié)果的錯誤觀念。二是財政體制改革還不到位，公共部門事權(quán)劃分仍不明確，制約了部門預算績效管理的目標選擇與考核體系的建立。三是部門預算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會議決定和黨政領(lǐng)導的批示，而不是部門的績效戰(zhàn)略目標和項目及資金運行的績效，預算編制的自主性和可預見性較差。四是在部門預算執(zhí)行與監(jiān)督上，真正追求和尊重預算產(chǎn)出與結(jié)果的制度、機制仍未建立起來，部門預算“只能做加法，不能做減法”，預算結(jié)余的績效概念未被理性認識。同時，預算監(jiān)督體系不健全，缺乏績效追蹤問責，重投入、輕績效的監(jiān)督手段還未根本改變。五是技術(shù)基礎(chǔ)與管理手段還需進一步完善。目前，以部門預算產(chǎn)出和結(jié)果為標準的數(shù)據(jù)信息收集系統(tǒng)還未建立，具體的績效指標和標準仍較難確定。同時，權(quán)責發(fā)生制政府會計制度改革仍未在我國全面展開，部門預算績效管理的會計基礎(chǔ)并未建立。

第四，改革的組織保障力度還需進一步加大。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門對預算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。當前，我國部門預算績效管理改革在很大程度上是財政部門提出來的，他們有更多的機會接觸發(fā)達國家的經(jīng)驗，愿意在預算改革之路上走得快些。但由于傳統(tǒng)控制型政府治理理念的慣性，政府系統(tǒng)整體的改革動作相對財政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預算績效管理改革需要政府行政體系、制度建設(shè)的整體推進和思想改造，僅靠財政部門是無法完成的。

第五，部門預算績效管理的考核體系建設(shè)仍有待完善?，F(xiàn)行的績效考評實施程序同規(guī)范的程序相比仍有一定的差距，使得績效考評很可能成為事后預算執(zhí)行情況的總結(jié)或項目竣工驗收。績效考評指標體系中依然存在定性考評指標較多而定量考評指標較少、投入考評指標較多而產(chǎn)出考評指標較少、合規(guī)性指標較多而結(jié)果性指標較少等問題。同時，受傳統(tǒng)思維方式的影響，績效考評結(jié)果的真實性也有待提高。

三、未來部門預算績效管理改革的基本思路

部門預算績效管理是我國深化部門預算改革、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預算管理模式的重要制度創(chuàng)新，也是提高我國預算管理水平的關(guān)鍵步驟。通過推動試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，未來我國此項改革的基本思路可以闡述為：按照建設(shè)公共財政的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入部門預算管理，依據(jù)“客觀真實、內(nèi)容多樣、透明公開、廣泛參與、漸進推動、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門預算績效管理制度體系。同時，要結(jié)合我國預算管理改革實際，分步實施，并為遠期績效預算探索道路。

1．基本原則

一是部門預算績效管理無論是績效目標的設(shè)定，還是產(chǎn)出結(jié)果的核實都必須滿足規(guī)劃客觀、數(shù)據(jù)真實可靠的要求。只有堅持這一基本原則，避免跟風式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現(xiàn)實意義，這還需要不斷建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系予以保障。

二是由于政府部門職能分工的不同，各公共部門所要實現(xiàn)的績效目標與內(nèi)容也就存在顯著區(qū)別，改革中應注意處理好改革基本要求與部門特點相融合的問題，鼓勵內(nèi)容多樣的部門預算績效管理設(shè)計，充分發(fā)揮部門改革的積極性。

三是改革要堅持透明公開、廣泛參與的原則。政府部門為社會公共利益服務(wù)，其績效責任與目標的制定、結(jié)果的考核需要得到廣大公眾的認同，過程也需要民眾、媒體、政府、中介機構(gòu)、監(jiān)察部門的廣泛參與，只有真正做到部門預算績效管理的公開透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認可，也才能更有實效。

四是部門預算績效管理在我國還是一項全新的改革事業(yè)，需要穩(wěn)步推進、先易后難、分步實施。應以部門預算改革為依托，項目支出為重點，統(tǒng)籌安排預算績效編制、支出評價、結(jié)果運用等改革步驟，注重試點改革的重要性，充分尊重我國預算管理改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)，堅持漸進的改革方式。

五是此項改革應堅持前瞻性的原則。部門預算績效管理體現(xiàn)了我國預算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內(nèi)涵，毋庸置疑，預算效率與效益的改進是建設(shè)公共財政必須要做，也是一定要做好的核心內(nèi)容之一。雖然，當前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創(chuàng)新的精神，對改革進行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠充滿活力與生機。

2．范圍與內(nèi)容界定

目前，我國部門預算績效管理改革的范圍與內(nèi)容可界定為：以部門預算為基礎(chǔ)，以項目支出為重點，以產(chǎn)出績效為核心，兼顧結(jié)果績效。

從部門預算的具體結(jié)構(gòu)來看，其編制主要是根據(jù)支出功能，包括基本支出和項目支出，其中基本支出由人員經(jīng)費和公用經(jīng)費組成。目前的人員經(jīng)費是“養(yǎng)人”支出，與部門績效關(guān)系不大，所以，這部分支出可不作為績效管理的對象。公用支出是用來維持一個部門的正常工作和運轉(zhuǎn)的需要，和部門提供的一些公共服務(wù)密切相關(guān)，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經(jīng)費由財政部門根據(jù)多重綜合的指標來核定，并且這部分經(jīng)費的核算考慮了部門的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量，或者說公用經(jīng)費與部門的產(chǎn)出或提供的服務(wù)相關(guān)。但是從實踐上看，公用經(jīng)費包羅萬象，部門間也存在很大差異，對公用經(jīng)費的績效管理很難大范圍開展。［5］首先，由于公用經(jīng)費的復雜多樣，對每一項公用支出都作績效分析是不可能的，只會為預算績效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門抱怨公用經(jīng)費不足的情況下，對這部分支出做過細的評價只會招來部門的反感。其次，有些公用支出和部門提供的公共服務(wù)并沒有直接的聯(lián)系，或者說很難確定它們之間的因果關(guān)系。例如，對部門的會議經(jīng)費，有兩個建議：一是采用產(chǎn)出分析法，可用次數(shù)考察，不必一定要測量這些會議產(chǎn)生的成果；二是采用定性的方法，只需說明會議的召開有利于產(chǎn)生什么樣的效果。

和人員、公用經(jīng)費相比，項目預算具有較為明確的支出目的和標準要求，是目前推行預算績效管理的最佳選擇。目前，我國部門對中長期和短期目標缺少明確的績效規(guī)劃，可能是沒有制度要求和操作習慣，更可能是沒有把握規(guī)劃實現(xiàn)的能力。部門只能對現(xiàn)實的產(chǎn)出負責，而對于結(jié)果績效應該由政策的制定者負責。而在我國現(xiàn)行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預算的決策是一個錯綜復雜的過程，政策制定者和預算決策人被淹沒在長而復雜的委托—代理關(guān)系鏈條中，在這種復雜的關(guān)系中很難用預算績效管理來評判和約束。所以，建議改革初期還是側(cè)重于對部門預算產(chǎn)出的評價，部門預算績效報告中必須明確產(chǎn)出，對支出結(jié)果，只要說明目標的產(chǎn)出有助于產(chǎn)生特定的結(jié)果就可以了，待改革進一步深入再研究部門對預算結(jié)果的責任問題。

3．改革步驟設(shè)想

我國部門預算績效管理改革從時間上可區(qū)分為近期改革與遠景規(guī)劃。目前，預算支出績效考評工作是改革探索的主要體現(xiàn)，應該明確其只是部門預算管理改革的一個組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項實踐工作的同時，要努力嘗試在部門預算績效規(guī)劃編制、產(chǎn)出與結(jié)果數(shù)據(jù)審計監(jiān)督、績效報告撰寫、績效結(jié)果公示與運用等方面健全部門預算績效管理內(nèi)容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實改革的技術(shù)基礎(chǔ)。一是部門要提高制定中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和短期計劃的能力，加強對部門和項目產(chǎn)出、結(jié)果的定義；二是預算會計制度的轉(zhuǎn)變和預算賬戶的調(diào)整，將改革重點放在投入和產(chǎn)出的關(guān)系建立和調(diào)整上；三是培養(yǎng)部門領(lǐng)導和財務(wù)人員的績效概念，從技術(shù)層面培訓基層績效分析人員；四是要不斷完善績效管理的方法、指標與標準體系。最終，在近期內(nèi)建立起包括以上內(nèi)容的公共部門預算績效管理制度體系。

在遠景規(guī)劃方面，要徹底實現(xiàn)預算管理模式從投入控制型向產(chǎn)出結(jié)果型的轉(zhuǎn)變以及各預算管理參與者權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)換，強調(diào)管理權(quán)利的靈活性對應的是更多的產(chǎn)出義務(wù)與效益責任。要進一步研究績效文化的形成問題，如果真能使預算績效管理對預算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績效文化滲透到政策制定過程中。同時，應注意各項配套措施的完善。一是建立健全部門預算績效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強部門運用預算績效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學習能力、執(zhí)行能力等。最終，不斷完善具有中國特色的部門預算績效管理制度體系，并通過預算績效管理改革實現(xiàn)中國式的“政府治理”模式創(chuàng)新。

最后，改革的具體路徑選擇應該發(fā)揮多方優(yōu)勢。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術(shù)指導，發(fā)揮中央部委統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢，實現(xiàn)自上而下的縱向改革推動；同時，通過試點改革，鼓勵地方政府自下而上的改革創(chuàng)新；此外，各級政府內(nèi)部部門間也要相互學習借鑒，并在此級政府的統(tǒng)一規(guī)劃下科學有序地橫向推動改革。

第二篇：深化部門預算改革 推進財政科學化精細化管理

深化部門預算改革 推進財政科學化精細化管理

朱娜

部門預算改革是構(gòu)建公共財政管理框架的重要內(nèi)容。在各部門的鼎力支持下，我處一直致力于積極、穩(wěn)妥地推進部門預算改革，注重預算管理由粗放向細化轉(zhuǎn)變，由隨意向規(guī)范轉(zhuǎn)變，由無序向有序轉(zhuǎn)變，著力提升預算管理的科學化精細化水平。當前，全省125家省直單位、14個市州和絕大部分的縣市區(qū)都已全面推行了部門預算，改革范圍不斷擴大，編制方法日益科學，工作流程逐漸規(guī)范，運行機制日臻完善，走出了一條推進科學化精細化管理的改革之路。

一、我省部門預算改革的主要實踐

（一）推行綜合預算，提高了預算的完整性

一是提高了預算編制的完整性。改變過去資金分口管、預算分塊編的模式，將部門所有的收支都納入部門預算管理，既包括預算內(nèi)、外收支，又包括行政單位和其下屬事業(yè)單位收支。二是提高了預算體系的完整性。從2008年起將政府性基金和社會保險基金預算納入向人大的報告范圍，著力構(gòu)建由公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算和國有資本經(jīng)營預算在內(nèi)的統(tǒng)一完整的預算體系。

（二）建立標準定額體系，提高了預算的公平性

按照零基預算的要求，合理劃分單位基本支出和項目支出，在對省直單位進行分類分檔的基礎(chǔ)上，建立了公用經(jīng)費標準定額體系，并推廣至省直二級預算單位。按照“人員支出按政策、公用經(jīng)費按標準”的原則，核定各部門基本支出，減少了預算安排的隨意性，規(guī)范了預算分配制度，有效緩解了單位之間“苦樂不均”的現(xiàn)象。

（三）實行項目庫改革，提高了預算的有效性

2008年，我們?nèi)鎲恿耸”炯夗椖繋旃芾砀母铮淖冺椖侩S意報送的做法，將預算單位所有項目支出納入項目庫進行管理。以項目庫方式實現(xiàn)項目的申報、排序和審核，對常年與跨年項目進行滾動管理。2009年進一步擴大項目庫的應用范圍，要求各處室的財政待分配資金也要編制項目預算，實行動態(tài)化管理。初步建立起了一套科學有效、管理規(guī)范的項目運行機制。

（四）完善編制流程，提高了預算的規(guī)范性

一是規(guī)范了編制程序。部門預算由基層編起、逐級匯總，嚴格實行“兩上兩下”的編報規(guī)程，并明確了預算編制各階段的具體任務(wù)和職責分工。二是強化了技術(shù)手段。全面推行部門預算和預算指標管理軟件，加強預算編制網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以“信息化”促進“規(guī)范化”。三是完善了制度建設(shè)。陸續(xù)出臺了省級基本支出管理、項目支出管理、預算指標管理、結(jié)余資金管理和預算編制工作考評辦法等多部規(guī)范性文件，為改革提供了有力的制度保障。

（五）加強預算指標管理，提高了預算的約束性

一是建立了預算指標管理系統(tǒng)。改變各處室指標記賬方法不一的局面，統(tǒng)一指標管理平臺，并與部門預算、國庫支付系統(tǒng)成功對接，實現(xiàn)了預算指標從源頭到支出的“流水線式”的規(guī)范化管理。二是建立了預算執(zhí)行進度通報制度。每月通報各處室指標下達情況，督促處室早分配、早登賬、早撥付。三是規(guī)范了結(jié)余資金的管理。嚴格控制結(jié)余資金規(guī)模，并將結(jié)余資金納入部門預算與當年安排資金統(tǒng)籌使用。2008年末省級結(jié)余資金遏制住了連年上漲的勢頭，實現(xiàn)了2002年以來的首次下降。

（六）加強預算管理監(jiān)督，提高了預算的透明性

一是實行了政府收支分類改革。按功能分類和經(jīng)濟分類雙維度反映政府支出的具體用途，使

政府預算分類更加科學，數(shù)據(jù)更加細化，內(nèi)容更加透明。二是擴大部門預算報送人大審議的范圍。除安全廳外，所有省直單位預算均報送人大審議，以依法、依規(guī)、依程序的做法，促進預算的公平、公正、公開。

二、與科學化精細化管理的差距

按照科學化精細化管理的要求，回顧與審視我省部門預算改革，我們清醒地認識到，在改革推進過程中還存在一些亟需改進和完善的地方。一是預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌有待加強。有的部門將非稅收入列入預算還只是數(shù)字上的簡單合并，一部分非稅收入仍是部門的“自留田”;二是編制方法改革力度有待加大。雖然我們在編制方法上有所進步，但是單位基數(shù)并未完全打破，利益格局仍然相對固化；三是預算年初到位率有待提高。一些部門存在層層分配、層層切塊、層層預留機動的現(xiàn)象，部分專項資金沒有細化到項目編入年初預算；四是預算剛性和約束有待強化。有的單位在資金實際使用過程中隨意性較大，調(diào)整較多。造成以上問題的原因是多方面的，從主觀方面看，主要是我們還存在思想認識不夠到位、基礎(chǔ)工作不夠扎實、制度落實不夠全面的問題，這需要在今后的工作中積極采取措施，切實加以改進。

三、下一步深化部門預算改革的主要措施

全面推進部門預算科學化精細化管理，要做到“三個精細”：一是在收入預測上精謀細劃，力爭準確全面；二是在支出分配上精打細算，力爭科學合理；三是在預算執(zhí)行上精耕細作，力爭嚴肅規(guī)范。具體來說，可以從“五個規(guī)范”著手，不斷提高部門預算管理的科學化精細化水平。

（一）規(guī)范綜合預算，統(tǒng)籌公共資源

繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，既要堅決糾正將非稅收入視同單位自有資金、“收支掛鉤”的錯誤觀念，又要防止“收支脫鉤”后單位執(zhí)收不力、非稅短收的現(xiàn)象。推進非稅收入與財政撥款的統(tǒng)籌使用，加強對各項非稅收入的預算管理力度。

（二）規(guī)范基本支出，公平預算供給水平

1、建設(shè)一個數(shù)據(jù)庫。利用部門預算系統(tǒng)升級的契機，對單位的機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等情況摸底清查，建立基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。庫中資料將具體落實到每一個人、每一臺車，而不是以往簡單的一個匯總數(shù)，并實現(xiàn)間的動態(tài)管理。

2、完善一套標準體系。按照科學、合理的原則，根據(jù)實際情況修訂完善公用經(jīng)費標準定額體系。將標準定額體系與單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫相結(jié)合，可以為編足人員經(jīng)費和編實公用經(jīng)費提供準確依據(jù)。

3、建立一個大平臺。建議加強橫向聯(lián)系，一是財政內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享；二是財政與人事等部門數(shù)據(jù)共享，只需輸入關(guān)鍵詞，便可查詢單位相關(guān)信息。

（三）規(guī)范項目支出，加強項目庫管理

1、建立入庫“閘門”。在項目入庫時建立一道評審“閘門”，對入庫項目進行嚴格的遴選、論證、審核和排序，加強重大項目的可行性論證和專家評審。

2、規(guī)范庫中項目。不斷細化項目預算，明確每個項目的承擔單位和具體內(nèi)容；及時跟蹤項目進展情況，定期清理項目庫中已到期的項目；積極推動項目的績效評價，將評價結(jié)果作為編制下年預算的重要參考依據(jù)，探索“事前評審、事中監(jiān)控、事后考評”的項目管理機制。

（四）規(guī)范預算調(diào)整，強化預算約束力

1、“開前門”：提前結(jié)轉(zhuǎn)資金。由于單位年初用款與當年預算批復存在時差，有些單位不熟悉或不愿意辦理相關(guān)手續(xù)，致使“該用的不能用，不該用的被挪用”，其中基建結(jié)余問題尤為突出。為方便單位正常用款，我們將進一步簡化審批流程，在部門預算正式批復之前，提前結(jié)轉(zhuǎn)基建結(jié)余資金，確保資金及時撥付。

2、“關(guān)后門”：改進技術(shù)手段。建議在國庫集中支付軟件中設(shè)立“支出類型”與“經(jīng)濟分類”的對應審核關(guān)系，優(yōu)化程序，修補漏洞，從技術(shù)上杜絕資金擠占挪用的現(xiàn)象。

3、“堵旁門”：嚴格預算調(diào)整。建議完善預算執(zhí)行中的調(diào)整手續(xù)，進一步規(guī)范單位的預算調(diào)整行為。同時，著手建立預算執(zhí)行結(jié)果反饋機制，將預算編制與預算執(zhí)行有機結(jié)合，防止預算、決算“兩張皮”。

（五）規(guī)范結(jié)余資金，實行分類管理

將部門結(jié)余資金分為基本支出結(jié)余、專項支出結(jié)余及凈結(jié)余三大類，區(qū)別對待、分類管理。部門申報當年預算時，對于基本支出結(jié)余，可以結(jié)轉(zhuǎn)繼續(xù)使用，但不得用于提高人員經(jīng)費開支標準；對于專項支出結(jié)余，應結(jié)合項目進度情況主動統(tǒng)籌部分結(jié)余資金再申請增加預算；對于凈結(jié)余資金，應將其全部作為本部門當年預算的首選來源。以此建立起激勵約束機制，減少結(jié)余資金沉淀，提高資金使用效益。

第三篇：對進一步深化部門預算管理改革的思考

對進一步深化部門預算管理改革的思考

我市部門預算管理改革實施以來，進展較為順利，取得了明顯成效，突出了部門在預算管理中基礎(chǔ)作用，強化了部門對預算管理的職責，提高了公共資源配置效率和財政資金使用效益。但是，計劃經(jīng)濟條件下長期形成的預算管理模式和運行機制存在的問題，不可能畢其工于一役一次全部解決。結(jié)合市直部門預算的運行情況，筆者認為，部門預算還需要從以下幾方面著手，在實踐中不斷的探索，逐步規(guī)范。

一、進一步提高認識，充分把握部門預算管理改革的重要意義

一是進一步深化部門預算管理改革是貫徹落實黨的十六大精神的重要舉措。黨的十六大報告中明確提出“深化財政、稅收、金融和投融資體制改革。完善預算決策和管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督，強化稅收征管”。因此，繼續(xù)深化我市預算管理改革，是貫徹落實黨的十六大精神的具體體現(xiàn)，也是適應我國加入wto，規(guī)范財經(jīng)秩序，推進政府各部門依法行政、依法理財?shù)谋厝灰蟆?/p>

二是進一步深化部門預算管理改革是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的公共財政的必然要求。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》明確提出，要健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革。清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理。改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督，要逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架。預算細化、公開、透明，其意義不單單是節(jié)約資金，更重要的是發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，提高政府對經(jīng)濟工作的指導性，維護人民的最根本利益。

三是推進部門預算改革是增強政府調(diào)控能力和加強廉政建設(shè)的需要。執(zhí)行部門預算后，部門的支出得到了規(guī)范，支出透明度提高，依法理財、民主理財逐步取代了長官意志理財，一方面增強了政府的宏觀調(diào)控能力，同時也對我市的廉政建設(shè)起到了很好的推動作用。

二、明確重點，按照公共財政的支出方向和范圍，結(jié)合市委市政府工作中心，確立財政支出范圍和順序

按照公共財政原則，財政支出是用來滿足社會公共需要的，應逐步退出競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域。具體來講，財政支出應按照市委市政府確立的工作重點來安排，支出保證順序是：一是保障黨政機關(guān)等權(quán)力機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費需要；二是社會保障的各項支出；三是教育、科學、文化、衛(wèi)生等社會性服務(wù)的需要；四是城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等支出；五是支持農(nóng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等支出；最后是其他必須保證的滿足社會需要的支出。我們在改革中，應逐步向公共財政支出方向靠攏，在預算編制中，逐步減少不符合公共財政支出范圍的資金支持。

三、嚴格編審、認真編制專項預算，保證市政府的重點工作的資金到位

專項預算要體現(xiàn)公共財政原則和市委、市政府的中心工作，應和經(jīng)營綠色，促進綠色經(jīng)濟發(fā)展、壯大結(jié)合起來。一是要以政府采購為導向，購買代表先進生產(chǎn)力水平的產(chǎn)品，支持我市經(jīng)濟發(fā)展；二是對困難群體照顧適當，加大對社會保障投入，不斷完善社會保障體系建設(shè)，確保離休人員、下崗職工基本生活費、城市低保金、失業(yè)救濟金、養(yǎng)老保險基金及時足額發(fā)放，支持殘疾人事業(yè)的發(fā)展；三是依法保證教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生的投入；四是集中財力辦大事，把工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金和商業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金“打捆”使用，不能“撒芝麻鹽”，要建立和完善項目庫，增強透明度。

四、切實控制、減少預算執(zhí)行中的調(diào)整和追加，嚴格追加預算的審批程序

預算執(zhí)行中，一般應嚴格按照預算執(zhí)行，特殊情況需要追加的要嚴格審批程序，嚴格追加預算的審查。對于因國家政策性調(diào)整，在預算批準后，市級各部門出現(xiàn)人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項支出等發(fā)生的變化，確需要追加預算的，應將追加預算申請報送財政部門。申請人員經(jīng)費和公用經(jīng)費應附市編辦批準增加編制的文件，申請專項經(jīng)費應附論證和評審材料。規(guī)范追加的處理辦法。對于追加預算的申請，先劃分為符合追加預算的申請和不符和追加預算的申請。對于符合追加預算的申請的處理方法只有四個，即項目調(diào)整、動支預備費、超收安排和下預算再考慮。

五、充分發(fā)揮部門預算、國庫集中支付、政府采購三駕馬車作用

部門預算、國庫直接支付和政府采購作為財政支出管理體制改革的三項核心內(nèi)容，互為條件，相輔相成，猶如三駕馬車，只有并駕齊驅(qū)，財政支出管理體制改革才能快速前進。特別是政府采購制度的推行，沒有部門預算和國庫直接支付改革的支持和保障，恐怕難以獲得成功。編制部門預算是基礎(chǔ)，實行國庫集中支付制度是手段，政府采購制度是保證。實行部門預算和國庫直接支付，可以解決財政管理中長期存在的預算編制粗放、資金分配權(quán)分散、透明度不高以及擠占、挪用財政資金等問題，為編制政府采

第四篇：深化財政預算績效管理改革

深化財政預算績效管理改革

許夢博

《 人民日報 》（2014年07月30日07 版）

黨的十八屆三中全會《決定》對深化財稅體制改革作了全面部署，其中特別強調(diào)改進預算管理制度。改進預算管理制度，一項重要任務(wù)是增強財政預算透明度。這就需要深化財政預算績效管理改革，建立健全預算績效評價體系。

長期以來，財政工作中存在重收入輕支出、重分配輕管理、重使用輕效益現(xiàn)象，財政運行中存在政府財力與事權(quán)不匹配問題。建立健全預算績效評價體系，有助于解決這些現(xiàn)象和問題，提高財政支出效益。借鑒發(fā)達國家的做法和經(jīng)驗，構(gòu)建一套符合我國實際的預算績效評價體系，扎實開展財政支出績效評價工作，從而提高預算編制的科學性，促進財政支出效率的提高，已成為新形勢下深化財政預算績效管理改革的一項重要任務(wù)。

構(gòu)建預算績效評價指標體系。財政預算支出范圍廣、分類復雜、影響因素多、支出效益內(nèi)涵豐富，需要構(gòu)建多元化的預算績效評價指標體系。具體而言，財政預算績效評價指標可分為特殊性指標和共性指標。特殊性指標是針對不同地區(qū)的不同特點、不同項目的不同性質(zhì)制定的約束性指標。共性指標可分為三類：一是投入類指標，主要評價財政支出的經(jīng)濟性和效率性。這類指標應充分考慮預算的完整性、平衡性以及債務(wù)率水平的控制等。二是效果類指標，主要衡量財政支出的有效性。這類指標應綜合考慮經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，經(jīng)濟效益指標主要包括稅收收入占比、非稅收入占比等，社會效益指標主要包括城鎮(zhèn)居民人均可支配收入變動率、人均受教育年限變動率等，生態(tài)效益類指標主要包括空氣質(zhì) 1

量變動率、人均公共綠地面積變動率等。三是過程類指標，主要起輔助作用和督查作用。這類指標應包括資金結(jié)轉(zhuǎn)率、總預算暫存暫付率等，對預算執(zhí)行過程進行整體把握。

建立戰(zhàn)略導向和結(jié)果導向相結(jié)合的預算績效管理框架。提高預算績效管理的科學性，需要建立戰(zhàn)略導向和結(jié)果導向相結(jié)合的預算績效管理框架。戰(zhàn)略導向預算績效管理包括戰(zhàn)略管理與運作管理兩部分。戰(zhàn)略管理需要考慮目標、使命、測量、價值觀等方面的內(nèi)容，并與包括計劃、組織、實施、結(jié)果、評價等內(nèi)容的運作管理形成聯(lián)動機制。但戰(zhàn)略管理導向的預算績效管理存在一定缺陷，主要是難以把社會福利、公平正義等正外部性較強的考核內(nèi)容納入指標體系，由此可能導致某些政府工作人員忽視社會福利等隱性指標，忽視政府長期發(fā)展的核心能力建設(shè)。這就需要引入結(jié)果導向的預算績效管理框架，從目標、過程、組織與員工、社會等多維度進行考核評價，以彌補這個缺陷。

健全預算績效管理制度體系。我國于2012年出臺了預算績效管理工作規(guī)劃，并根據(jù)這個規(guī)劃制定了縣級財政支出管理績效綜合評價方案和部門支出管理績效綜合評價方案兩個配套文件。這說明我國財政預算績效管理規(guī)章制度不斷完善，但還存在較大改進空間。例如，目前有關(guān)部門通過預算法、審計法、中國人民銀行法、預算法實施條例和國家金庫條例等法律法規(guī)對預算績效進行監(jiān)督，但存在有關(guān)法律法規(guī)不配套不詳盡、監(jiān)督內(nèi)容不全面不細化、監(jiān)督體制不科學不健全等問題。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，深化財稅體制改革，對健全預算績效管理制度體系提出了新的更高要求。

（作者單位：吉林大學經(jīng)濟學院）

第五篇：進一步深化項目支出績效預算管理改革的意見[模版]

附件

進一步深化項目支出績效預算

管理改革的意見

市級各部門、各區(qū)財政局：

為進一步加快建立現(xiàn)代財政制度體系，建立全面規(guī)范、標準科學、約束有力的預算制度，推進全面實施績效管理，提高財政資金使用績效，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《北京市預算審查監(jiān)督條例》等有關(guān)文件要求，按照中央績效預算管理的總體要求，結(jié)合我市預算管理實際，現(xiàn)就進一步深化我市項目支出績效預算管理改革，提出以下實施意見。

一、充分認識深化項目支出績效預算管理改革的重要性 黨的十九大提出了“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的工作要求，為下一步推進績效預算管理改革指明方向。

績效預算管理，是重效果、講成本、可問責的新型預算管理模式，是實現(xiàn)現(xiàn)代公共財政管理的必由之路。為深入貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，以及總書記兩次視察北京重要講話精神，落實新版北京城市總體規(guī)劃、市第十二次黨代會及市委十二屆二次、三次全會精神，必須加快改革步伐，勇于攻堅克難，大力推進項目支出績效預算管理改革。項目支出績效預算管理改革是全面實施績效管理的突破口、著力點；是建立全面規(guī)范、標準科學、約束有力、公開透明預算制度的迫切需要；是加大資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌力度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和資源配置的重要手段；是提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平、提高人民滿意度的重要舉措。

二、準確把握深化項目支出績效預算管理的總體方向

（一）總體思路

按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，圍繞市委、市政府中心工作，認真落實《預算法》等相關(guān)法規(guī)，從編制2018年部門預算起，利用３年時間，以全面績效、標準科學、政策導向、約束有力、權(quán)責明晰、公開透明為基本原則，以市委市政府中心工作為導向，以規(guī)范的項目管理制度為基礎(chǔ)，以三年滾動項目預算為手段，以支出項目為載體，以績效管理為抓手，以部門內(nèi)控和財政監(jiān)督為保障，以預決算公開為約束，以合理配置和高效利用資源為目的，全面推進績效預算管理，將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，建立起規(guī)范透明、約束有力、配置高效的全過程績效預算管理新模式，切實優(yōu)化財政資金配置，提升財政資金使用效益，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平、提高人民滿意度。

（二）基本原則

全面績效原則。用錢先問效，無效必問責，緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效管理的理念和要求貫穿于項目支出預算管理各個環(huán)節(jié)，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標實現(xiàn)程度，建立事前有評估、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果要運用的全過程績效預算管理機制。

標準科學原則。深入推進項目支出定額標準體系建設(shè)，發(fā)揮標準對預算編制的基礎(chǔ)性作用。加強預算評審結(jié)果運用，及時總結(jié)不同項目的支出規(guī)律，建立同類項目的標準化管理模式。擴大基本支出定員定額范圍管理，建立健全定額標準動態(tài)調(diào)整機制。

政策導向原則。項目支出預算要緊緊圍繞市委、市政府中心工作，以新版北京城市總體規(guī)劃、宏觀調(diào)控政策為導向，以相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域中長期發(fā)展規(guī)劃和工作重點為依據(jù)，結(jié)合部門職能和事業(yè)發(fā)展需要合理安排。

約束有力原則。嚴格落實預算法，切實硬化預算約束。堅持先有預算后有支出，預算執(zhí)行中，嚴格執(zhí)行市人大批準的預算，嚴控預算調(diào)整和調(diào)劑事項。加大問責追責和查處力度，完善政績考核體系，做到終身問責，倒查責任。

權(quán)責明晰原則。明確界定財政部門和主管部門的預算管理權(quán)限，通過頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，加強財政部門對支出政策的管理，依法下放部門項目支出預算管理權(quán)限，強化預算單位主體責任。合理劃分市、區(qū)財政事權(quán)和支出責任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

公開透明原則。堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，不斷拓展預算公開的內(nèi)容和范圍，充分發(fā)揮預算公開對預算管理的監(jiān)督和約束作用，擴大項目支出預算公開的廣度和深度，積極推進項目決策、績效目標和績效評價結(jié)果的公開，主動接受人大、審計和社會監(jiān)督。

三、進一步深化項目支出績效預算管理改革的主要措施

（一）深化績效，全面實施績效管理

1.構(gòu)建績效管理架構(gòu)。構(gòu)建“政府-財政-部門”三級績效預算管理架構(gòu)。各級政府有序推動中長期績效管理規(guī)劃的制定，出臺相關(guān)實施意見，建立預算績效管理制度體系框架。財政部門以黨委政府重點項目預算、部門整體支出預算、財政支出政策建設(shè)為抓手，推動全過程績效預算管理，與預算部門共同完善績效評價體系和監(jiān)督管理體系。預算部門主要以部門履職為目標、以項目支出為支撐，開展部門績效管理，對項目單位和項目支出開展全過程績效監(jiān)管，督促項目單位履行績效管理責任，推動財政支出項目全過程績效管理工作常態(tài)化。

2.完善績效評價體系。建立定性與定量相結(jié)合，共性指標與個性指標相結(jié)合的多層次、全過程績效評價體系。一是按照全面性、準確性和兼容性的原則，合理設(shè)定績效目標。二是明確評價重點，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標實現(xiàn)程度，將工作重心更多地放在結(jié)果的關(guān)注上。三是科學選定績效評價指標，建立行之有效的績效評價指標體系。四是加強評價結(jié)果反饋應用，及時有效反饋評價結(jié)果，充分利用評價結(jié)果，改進預算管理，促進提升部門績效。

3.深化績效目標管理。建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。一是按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標”的原則，各級預算部門根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃編制部門預算和績效目標，推動績效目標編制實現(xiàn)完整、全面、可行性，促進績效預算管理質(zhì)量的有效提升。二是按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，加大績效目標審核力度，將績效目標審核結(jié)果作為預算申報的重要前置條件，對無績效目標或績效目標偏低的，不予安排或相應核減預算。三是在批復年初部門預算或調(diào)整預算時，一并批復績效目標。各預算部門應按照批復的績效目標組織預算執(zhí)行和績效評價。

4.強化事前評估工作。將事前評估從預算編報期前移到項目申報階段，建立事前評估審核機制，通過組織第三方服務(wù)機構(gòu)、專家和人大參與的形式，依據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報理由，對各部門新增事業(yè)發(fā)展類項目的必要性、可行性、績效目標設(shè)置的科學性、申請資金額度的合理性、財政支持的方式等方面進行論證，評估結(jié)果作為當年追加和下一預算安排和部門決策的重要依據(jù)。

5.推動績效評價提質(zhì)擴圍。全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，體現(xiàn)權(quán)責對等，放權(quán)和問責相結(jié)合。拓寬評價范圍，將績效重點由項目支出拓展到部門整體支出和財政支出政策等方面，推動構(gòu)建“廣覆蓋、多層級、全過程”的績效預算管理制度體系。加強政策性審核，五年內(nèi)實現(xiàn)對財政支出政策的績效評價“全覆蓋”，進一步推進重大政策決策的科學性和高效性，提高財政資金使用效益。6.加強績效目標執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控。一是規(guī)范績效報告制度，各級預算部門按要求向同級財政部門報告預算績效管理情況，財政部門匯總、分析各預算部門提交的預算績效報告，提出整改建議。二是完善績效監(jiān)控機制全覆蓋，各級財政部門和預算部門按照確定的績效目標開展財政資金績效監(jiān)控，并定期報告績效監(jiān)控信息。三是加強績效監(jiān)控信息應用，將績效監(jiān)控信息作為預算執(zhí)行和資金撥付的參考依據(jù)，對偏離績效目標的支出，及時采取措施予以糾正。四是績效監(jiān)督與內(nèi)控建設(shè)相結(jié)合，將績效跟蹤工作的開展情況作為單位內(nèi)控建設(shè)考核的重要依據(jù)。

7.強化評價結(jié)果運用。一是建立績效評估、評價結(jié)果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤機制，作為制定政策、分配資金的重要依據(jù)。事前績效評估結(jié)果不予支持的項目不得進入預算申報流程，績效評價結(jié)果為“一般”以下，核減部門下項目預算控制數(shù)。二是將預算績效管理和政府績效管理有機銜接，財政部門實施預算管理綜合考核，各級政府要將考核結(jié)果納入政府績效考評指標體系。三是根據(jù)績效評價結(jié)果進行褒獎激勵和處罰問責，加大結(jié)果通報和問責力度，認真落實問題整改，發(fā)揮好導向激勵和約束作用。

（二）理順權(quán)責，完善政策制度機制

8.依法明確預算管理權(quán)限，強化預算部門主體責任。一是強化預算部門在項目預算編制中的主體責任，預算部門對項目預算的真實性、準確性、完整性、合規(guī)性、合理性、可行性等方面負責，也要對預算執(zhí)行和績效結(jié)果負責。二是強化財政部門宏觀管理、總量平衡、綜合性預算管理制度設(shè)計等職能，加強對財政支出政策的管理和監(jiān)督，逐步建立財政支出政策動態(tài)調(diào)整機制；對預算部門預算編制內(nèi)容的完整性、履行程序的合規(guī)性、項目立項的政策性進行重點審核，實現(xiàn)財政部門職能從單純“審核項目”到“研究政策、審核項目”兩手抓的轉(zhuǎn)變。

9.按照行政管理體制梳理事權(quán)，進一步明確市、區(qū)支出責任。一是明確市級管理職責，主要是制定轉(zhuǎn)移支付總體管理制度，根據(jù)重點任務(wù)編制轉(zhuǎn)移支付資金預算，擬定資金分配方案，督促各區(qū)加強轉(zhuǎn)移支付預算執(zhí)行管理，組織開展轉(zhuǎn)移支付績效評價和監(jiān)督檢查等。二是強化區(qū)級主體責任，主要是制定本區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的實施細則，按照預算管理要求安排、審核、批復本區(qū)轉(zhuǎn)移支付項目，做好轉(zhuǎn)移支付項目組織實施和預算執(zhí)行，組織開展本區(qū)轉(zhuǎn)移支付績效評價和監(jiān)督檢查工作，對轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行項目開展情況進行全過程監(jiān)管。

10.健全以績效為核心的項目資金辦法，扎緊“制度籠子”。為適應績效預算管理改革需要，進一步修訂完善各類項目資金的管理制度，原則上實現(xiàn)“一類項目、一個辦法”，約束和規(guī)范自由裁量權(quán)。增設(shè)績效預算管理相關(guān)要求，辦法中必須明確：績效目標、設(shè)立依據(jù)、使用方向、分配原則、分配方式、使用管理、監(jiān)督檢查、實施期限、退出方式及資金使用禁令等規(guī)范化要求。為防止資金固化，應減少專項資金規(guī)模，避免先確定資金規(guī)模后遴選項目。辦法中的項目執(zhí)行期限，要與國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、部門或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的期限相適應，與中期財政規(guī)劃相銜接；除市委市政府已明確實施周期的項目以外，其余項目的辦法一般不超過5年；項目到期后，項目資金辦法自動廢止，確需繼續(xù)安排的，要對政策進行績效評價和公平競爭審查，并根據(jù)評價和審查結(jié)果重新安排。

（三）筑牢基礎(chǔ)，健全預算標準體系

11.推進項目預算標準化體系建設(shè)。加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。加強預算評審結(jié)果運用，及時總結(jié)不同項目的支出規(guī)律，探索建立同類項目的標準化管理模式。建立項目支出定額標準定期清理和調(diào)整機制，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展、物價水平變動、部門職能調(diào)整、財務(wù)制度變化等情況，及時調(diào)整定額標準。

12.推進績效評價標準化研究建設(shè)。一是推進績效指標體系標準化的建設(shè)，逐步完善公共服務(wù)的單位成本庫，逐步完善項目支出的標準體系建設(shè)。二是研究引入成本效益分析和提高滿意度指標評價權(quán)重的方法，提高預算績效管理的科學性、規(guī)范性。各預算部門要結(jié)合本部門職責和支出類型，建立分行業(yè)的績效指標體系，對所有執(zhí)行完成的財政資金，按照事先確定的績效目標開展績效自評。三是開展績效指標庫的建設(shè)研究，梳理、匯總近幾年來各部門、各行業(yè)的績效指標，分類形成績效指標庫，確定行業(yè)評價指標和標桿值，為各部門填報績效指標和開展績效評價提供依據(jù)。

（四）分類改革，改進財政投入方式

13.為促進市場主體公平競爭，推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，將財政涉企資金政策，區(qū)分為公共性和市場性兩個層次，并引入公平競爭審查機制。對公益性行業(yè)項目，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，以多種形式鼓勵國有資本加大對公益性行業(yè)的投入。

14.對具有戰(zhàn)略性和需重點扶持的產(chǎn)業(yè)項目，引入市場化投入。更多采用“政府投資基金”、“注入資本金”、“股權(quán)投資”等市場化方式，通過政府資金與社會資本的有效融合，發(fā)揮政府資金引導撬動社會資本的杠桿作用。

15.對關(guān)系民生的投資回報率不高的產(chǎn)業(yè)項目，轉(zhuǎn)為間接支持。按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，從“直補”方式調(diào)整為貼息、擔保、風險補償?shù)乳g接支持方式，對有銀行貸款的財政支持項目給予貸款貼息，對擔保機構(gòu)的擔保和再擔保業(yè)務(wù)給予風險補償，實現(xiàn)由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。

16.對符合國家政策導向，確需保留的無償資助類產(chǎn)業(yè)項目，實行評價后補助。嚴格按照“菜單式、目錄化、全公開、程序清、條件明、事后查、問績效”的方式管理，將“事前無償資助”改為以事后績效評價結(jié)果為依據(jù)的“事后以獎代補”方式，更好發(fā)揮財政資金的導向作用。

17.對所有適宜向社會力量購買的政府事務(wù)性管理服務(wù)，大力推廣政府購買服務(wù)模式。將適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。所有適宜向社會力量購買的政府性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，納入政府向社會力量購買服務(wù)的范圍管理。

（五）嚴格管理，強化預算執(zhí)行約束

18.嚴格立項管理。把規(guī)范的程序和合理的依據(jù)作為項目立項和入庫的必要前提，立項程序要涵蓋政策研究、方案論證、行政決策等方面，立項依據(jù)要著重反映本部門與其他部門、政府與市場的關(guān)系，對于不屬于本部門職責或財政事權(quán)范圍的，以及市場能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，都不得安排項目支出。同時提高重點支出的決策層級，年初報市人代會審議的重點支出及執(zhí)行中新出臺的重大支出政策，需經(jīng)市政府會議審定。

19.加強項目儲備。通過盡早布置、提前啟動項目研究論證、編制立項、審核評審等工作，做好預算項目儲備，提高項目支出預算的計劃性，減少“錢等項目”和“敞口政策”的現(xiàn)象發(fā)生，進一步提高年初預算批復率。

20.建立項目約束和退出機制。財政部門每年選擇部分中長期支出政策或重大項目進行動態(tài)評估。整合投向趨同、交叉或政策碎片化的項目，防止資金固化；逐步退出競爭性領(lǐng)域項目；取消政策目標已實現(xiàn)、不再具備實施條件或績效效果不佳的項目。各預算部門也要建立類似機制，通過動態(tài)評估調(diào)整支出政策，擠出更多資金用于保障本部門重點工作。

（六）強化監(jiān)管，防控支出管理風險

21.推進部門內(nèi)控體制機制建設(shè)。推進行政事業(yè)單位加快建立內(nèi)部控制制度，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，促進單位提高公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平。對重大項目立項和大額資金使用，要按照“三重一大”決策制度，由部門黨組會或辦公會討論決定。建立項目實施終身負責制，項目立項、編報、審核和實施責任要明確到人，落實到位，有效控制項目支出管理風險。

22.健全財政“大監(jiān)督”格局。在全市建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制，市、區(qū)兩級財政部門和各級預算部門要強化日常監(jiān)督和專項監(jiān)督的有效銜接，統(tǒng)籌搭建事前、事中、事后全過程覆蓋的“大監(jiān)督”格局。一是加大專項資金監(jiān)控力度，將市對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金納入市級預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控并延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是加大專項資金監(jiān)督檢查，針對項目資金管理薄弱環(huán)節(jié)，重點開展涉企、涉農(nóng)、涉及個人補助的資金使用情況的專項檢查。三是強化市區(qū)兩級財政與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，財政部門與審計部門互通計劃，共同在以后對大額項目資金開展專項檢查。

23.強化重點監(jiān)控信息核查機制。增強監(jiān)控問題核實、糾偏整改力度，通過監(jiān)控系統(tǒng)實時監(jiān)控，及時將預警問題信息及時反饋市級部門核查，促進預算單位提高財務(wù)管理水平。對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題進行定期通報，根據(jù)重大問題線索開展核查，并督促問題單位進行整改。

（七）嚴肅問責，完善追責問效機制

24.完善預算管理追責問效機制。一是研究建立“黑名單”制度。把巡視、審計、預算評審和監(jiān)督檢查中暴露出問題較多或?qū)曳覆桓牡牟块T，納入“黑名單”，在預算安排、預算調(diào)整、績效考核等各個方面采取督導整改措施；待部門整改到位、預算管理水平明顯提升后，再退出“黑名單”。二是強化結(jié)果應用。將事前評估、績效評價及監(jiān)督檢查結(jié)果與下部門預算編制、項目申報、績效考核等緊密掛鉤，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)嚴重問題的單位，督促落實整改，并對下部門預算編制、資金申請等進行重點審核，相應扣減預算安排規(guī)模。

25.加大追責問責力度。加大對財經(jīng)紀律執(zhí)行情況的專項檢查，強化責任追究，對檢查中發(fā)現(xiàn)騙取、套取和違規(guī)使用財政資金等涉及違法違規(guī)的行為，將嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)進行處理處罰。如涉及個人存在重大違法違紀問題，及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)或主管部門，由有關(guān)部門追究黨紀政紀和司法責任，對相關(guān)責任人追責問責。

（八）加大公開，主動接受社會監(jiān)督

26.做好項目績效信息公開。落實《北京市預算審查監(jiān)督條例》要求，對列入人代會審議的重點支出事項，按照“誰編制、誰公開”的原則，由牽頭部門在公開部門預算時，同步公開重點支出事項的績效目標、政策依據(jù)、預算安排等內(nèi)容，主動接受社會監(jiān)督，提升項目績效管理工作的透明度。

27.推進重點領(lǐng)域項目信息公開。在實現(xiàn)部門預決算公開“全覆蓋”的基礎(chǔ)上，進一步加大對重點領(lǐng)域項目信息公開。從2018年起推進涉企、涉農(nóng)、涉及個人補助資金的項目信息公開，由預算部門在其官方網(wǎng)站此類項目的管理辦法、決策程序、績效目標、資金安排、預算執(zhí)行和績效評價情況，并將部門公開情況納入財政監(jiān)督檢查范圍。

四、工作要求

市級各預算部門、各區(qū)財政局要充分認識深化項目支出績效預算管理改革的重要意義，發(fā)揮主體作用，增強責任意識，嚴格按照本《意見》的要求，結(jié)合本部門、本區(qū)實際，以改革創(chuàng)新精神，切實加強組織領(lǐng)導，加大工作力度，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認真落實各項改革措施，并做好對下級單位的指導和督促。各單位財務(wù)管理部門與業(yè)務(wù)管理部門要加強溝通、協(xié)調(diào)配合，做好各個環(huán)節(jié)的銜接工作，共同努力，不斷提高項目支出績效預算管理水平。