第一篇：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革臨門

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革臨門

12月22日至23日，中央農(nóng)村工作會議在京舉行?！敦斀?jīng)》記者從各方獲得的信息表明：是次會議討論的《中共中央國務院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見（討論稿）》，有望構(gòu)成2015年中央“一號文件”的基本內(nèi)容。

目前仍處于定稿階段的2015年“一號文件”，涉及范圍可能相當廣泛，將圍繞2014年“一號文件”設定的議題繼續(xù)展開，幾乎包含了三農(nóng)領(lǐng)域的方方面面。

多位參與文件起草討論或課題調(diào)研的人士表示，除采取多種措施保障中國糧食安全、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)村金融等傳統(tǒng)議題外，推進包括土地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，亦將成為2015年中央“一號文件”的重點內(nèi)容之一。

從12月初起，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文已公開強調(diào)這一話題的重要性。與之相呼應，在12月初由農(nóng)業(yè)部等單位下發(fā)的《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務的批復》中，也將新增了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、深化土地制度改革等內(nèi)容。

因事關(guān)多重敏感內(nèi)容，這份文件與以往的起草過程有一定差異。從今年初開始，包括農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)改委、國務院發(fā)展研究中心等多個相關(guān)部委及研究機構(gòu)，即已投入大量研究力量進行關(guān)注?！霸诟邔宇I(lǐng)導的直接交辦之下，有‘頂層設計’的意味?！币晃粎⑴c相關(guān)研究的人士稱。

《財經(jīng)》記者獲悉，在上述文件中，將承接中共中央十八屆三中全會《決定》及2014年“一號文件”等相關(guān)提法，對作為下一步“三農(nóng)”工作重點的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進行細化闡釋。其中可能將包括的內(nèi)容為：如何進行農(nóng)業(yè)集體資產(chǎn)量化、確定集體經(jīng)濟組織的法人地位、搭建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以及產(chǎn)權(quán)交易等議題。

這將是一場涉及2.4萬億元非資源性賬面資產(chǎn)、總計66.9億畝集體土地（包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝集體建設用地）的改革設定。因涉及農(nóng)村土地入市、農(nóng)房抵押等事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵性問題，做實集體產(chǎn)權(quán)，已成為未來相當一段時期之內(nèi)，中國農(nóng)村改革的一項基礎性架構(gòu)。

對于“一號文件”可能出現(xiàn)的突破性，國研中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員徐小青對《財經(jīng)》記者表示，“目前的一系列新說法，其實在之前的多個文件中已經(jīng)有所表述，只是按照新的邏輯進行了強調(diào)而已。在改革試點工作完成之前，說政策能夠出現(xiàn)什么突破性進展，所謂‘新突破’、‘新土改’等說法，可能并不可靠?！?集體產(chǎn)權(quán)待重構(gòu)

2015年“一號文件”除了將以相當大的篇幅闡釋糧食安全這一主題外，其另一個重要主題，是推進包括土地政策改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動、優(yōu)化組合，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的制度基礎?！鞭r(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇近期為《財經(jīng)》撰文指出。

在1982年《憲法》中，如此闡述集體經(jīng)濟這一概念。其第8條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！?/p>

而1999年的憲法修正案，將集體經(jīng)濟組織這一概念明確為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這一闡釋，確立了集體經(jīng)濟組織在中國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的基礎性地位。但直到今天，并未有系統(tǒng)的法律、法規(guī)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理、處置進行規(guī)范。

“集體經(jīng)濟組織主體不明晰，產(chǎn)權(quán)歸屬不清，處置規(guī)范程序缺乏，集體資產(chǎn)處于‘人人所有、人人無份’的狀態(tài)，是透明的‘玻璃缸’，看得見，摸不著?！庇醒芯空呷绱诵稳葸@一狀態(tài)。在這樣的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎上，1978年至1983年，中國開始進行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革?！胺帧遍_始成為“統(tǒng)分結(jié)合”的主要內(nèi)容。

中國農(nóng)村歷經(jīng)多年積累下來的社隊資產(chǎn)，除土地外，屬于鎮(zhèn)、村（組）集體經(jīng)濟的，還包含資金、資產(chǎn)、資源等，也就此被切割為三塊：農(nóng)用地的實際使用權(quán)歸屬農(nóng)民，生產(chǎn)資料主要流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而農(nóng)村土地所有權(quán)，則被劃歸集體經(jīng)濟組織。

在上述資產(chǎn)分割格局逐步形成后，對于農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革實踐，始自上世紀80年代末，從地處改革前沿的珠江三角洲一帶起步。

此前，這一地區(qū)興起了用集體資產(chǎn)投資興辦企業(yè)的浪潮，但決策者大多是對企業(yè)管理運營不太專業(yè)的村干部和村民股民代表，在選擇產(chǎn)業(yè)類型和投資項目中存在一定的局限性。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉后，導致了本村集體資產(chǎn)的流失和浪費。

因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)及發(fā)展，也使得這些地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)日趨復雜，集體資產(chǎn)的管理和收益分配矛盾突出。為解決困境，珠三角地區(qū)農(nóng)民主動開始進行不同方式的產(chǎn)權(quán)制度改革探索與實踐。

上世紀90年代后，隨著北京、上海、江蘇、浙江等地逐步遇到同樣的問題，它們也開始相繼進行改革試點。

新世紀以來，改革的覆蓋地區(qū)，逐漸在全國各地農(nóng)村出現(xiàn)擴張。與以往主要以處置集體興辦的企業(yè)不同，此時改革加速的大背景，變成了農(nóng)村加快城市化。

相關(guān)法律規(guī)范的缺失，則使各地政府對農(nóng)村集體資產(chǎn)問題的處理千差萬別，也極易引發(fā)各類矛盾，以及大量貪腐案件。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2013年反映村集體資產(chǎn)管理問題的來信，已占到農(nóng)村農(nóng)業(yè)類來信總數(shù)的23%。

“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進中，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢在必行?！鞭r(nóng)業(yè)部副部長陳曉華近日指出。土地產(chǎn)權(quán)是改革核心

2013年11月十八屆三中全會召開之后，有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的進程，開始明顯提速?！笆藢萌腥珪岢龅?00多項改革任務中，有超過50項和農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)，這其中的重頭戲就是包括土地制度在內(nèi)的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊近期在參加一次相關(guān)活動時公開表示。

上述會議后不久，當年中央農(nóng)村工作會議則明確提出，要“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，并用意識形態(tài)的邏輯劃定了紅線：堅持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，并明確提出了“落實集體所有權(quán)”。

因涉及多重利益關(guān)系，土地改革，是落實集體所有權(quán)的首要核心問題，也是助推整體改革的核心動力。

1988年，隨著《中華人民共和國土地管理法》出臺及非農(nóng)用地數(shù)量增加，與土地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)屬性開始發(fā)生改變：中國大部分地區(qū)農(nóng)民集體的土地非農(nóng)用權(quán)利，逐步被政府和開發(fā)商占有，其實際地權(quán)變得日益縮小。

為扭轉(zhuǎn)這一格局，無論是智囊還是決策層，都面臨著截然相反的兩種路徑選擇：一是進一步坐實農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，激進的方式就是私有化，并配套廢除戶籍制度;二是回歸統(tǒng)分結(jié)合的集體經(jīng)濟制度，在過度“分”基礎上加強“統(tǒng)”，重建集體產(chǎn)權(quán)主體。伴隨著城市化的進程，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不斷受到先進生產(chǎn)力的沖擊，農(nóng)村面貌也日新月異。

無論在意識形態(tài)還是經(jīng)濟理論上，這兩種選擇的沖突都非常大?！翱梢哉J為，經(jīng)過連續(xù)的討論，中央的農(nóng)村思路有了很大變化，放棄了工業(yè)化生產(chǎn)的路子，更鮮明地回歸和尊重了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的歷史合理性?！币晃谎芯咳耸恐赋?。

隨著十八屆三中全會對農(nóng)民土地入市的規(guī)定出臺，在中國當前的語境之下，至少包括農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設用地入市、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)限，以及村集體的經(jīng)營性資產(chǎn)，像在集體建設用地上建起的廠房、門面，以集體名義投資入股的各種經(jīng)營性組織等，這些都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍，也將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。

具體而言，在涉及農(nóng)村土地制度時，為落實集體產(chǎn)權(quán)主體，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到國家征地制度的改革，對象為用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的農(nóng)村集體土地;第二部分涉及到農(nóng)村集體建設用地，既包括農(nóng)民的宅基地，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，還包括農(nóng)村的公共設施和公益性用地;第三部分涉及到農(nóng)地，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。

就第一及第二部分而言，十八屆三中全會對征地制度改革提出了要求，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入建設用地市場，并且和國有土地同等權(quán)利。除此之外，即使不屬于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，如果符合規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體的土地也可以進入建設用地市場。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文認為，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地入市的渠道打開之后，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)相關(guān)的核心問題，是增值收益怎么分配?！笆藢萌腥珪鞔_提出要建立兼顧國家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機制，并明確要求合理提高個人收益?！标愬a文說。

目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有關(guān)的一個重要問題，是農(nóng)民住宅的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這將涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。

就第三部分屬于集體的農(nóng)用地而言，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊表示，要更好地引導集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要從成員權(quán)的視角進一步明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，需要在尊重農(nóng)民意愿基礎上進一步確權(quán)擴能和還權(quán)于民。應通過農(nóng)村土地三權(quán)分離的方式，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，把產(chǎn)權(quán)界定清晰，“承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進一步分開，這是我們在理論上的一個很大的創(chuàng)新”。

今年以來，相關(guān)部門已經(jīng)多次召開會議，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架進行研究，并設計了一系列改革方案，而農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的思路已經(jīng)寫入中央政府發(fā)布的多項涉農(nóng)文件中。審慎推進集體產(chǎn)權(quán)改革

從各地實踐看，一旦完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，一是能有效促進農(nóng)民增收;二是有利于激活要素潛能，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展;三是有利于保證農(nóng)民的民主權(quán)利，完善農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。

相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革等制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國際經(jīng)驗，是典型的“摸著石頭過河”，面臨的并不是一條坦途。

2007年，農(nóng)業(yè)部即出臺了集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見。但截至2013年底，中國僅有2.8萬個村和5萬個組完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。而據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，中國目前有58.7萬個村和497.2萬個組。

這首先源自改革涉及的面太廣。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對象不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的資金、資產(chǎn)，還包括集體資源;改革的范圍不僅涉及發(fā)達地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū)，還涉及廣大農(nóng)村地區(qū)。

中國各地集體經(jīng)濟發(fā)展水平差異也很大。來自農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額達到2.4萬億元，其中東部地區(qū)占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產(chǎn)過億元，對集體產(chǎn)權(quán)改革呼聲強烈。

中西部地區(qū)則是另一番景象。中部地區(qū)資產(chǎn)總額占全國的比例接近17%，但村資產(chǎn)平均不足200萬元，西部地區(qū)村級集體組織資產(chǎn)的比重占全國的7%左右，村資產(chǎn)平均僅有120余萬元。有些村鎮(zhèn)甚至負債累累。

“部分城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村賬面資產(chǎn)數(shù)以億計，如浙江省寧波市江東區(qū)驚駕村，資產(chǎn)總額已達4.3億元。已到了‘非改不可’的程度;但更廣大的中西部地區(qū)空殼村、負債村則比比皆是，賬面資產(chǎn)不多，土地升值空間也不大，改革動力相對不足?！睆埣t宇表示。

因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向目標呈現(xiàn)多元化，對于改革的組織載體、成員界定、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等問題的爭議分歧較大，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式也沒有比較一致的認識和看法。

目前各方的基本共識是，要根據(jù)不同地區(qū)的情況分類推進。在經(jīng)濟發(fā)達、村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，應賦予集體經(jīng)濟組織市場主體地位，推進股份合作制改革，建立起現(xiàn)代經(jīng)營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產(chǎn)經(jīng)營的收益。

對于經(jīng)濟相對落后，集體資產(chǎn)較少甚至負債的地區(qū)，改革的重點則是還權(quán)賦能。一方面加強土地制度改革，將土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證落到實處，穩(wěn)步推進集體建設用地、宅基地管理制度改革，另一方面強化村集體資產(chǎn)的財務管理。

12月1日，國務院發(fā)展研究中心舉辦了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究座談會。在政策建設層面，由農(nóng)業(yè)部牽頭的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革框架正在完善。目前，《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份全能改革試點方案》和《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》均已正式印發(fā)，由中農(nóng)辦牽頭制定的《關(guān)于引導農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的指導意見》，則正在征求相關(guān)部門、地方政府意見，等待會簽。

按照農(nóng)業(yè)部一位相關(guān)人士的解讀，上述意見和方案主要有幾層意思：一是建立健全集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制;依法保障集體經(jīng)濟組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，落實好農(nóng)民對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利。

二是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。前不久，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提到，要用五年左右時間做好農(nóng)村土地的確權(quán)頒證登記工作。

三是賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。

這些領(lǐng)域的試點已經(jīng)在全國進行，兼顧東、中、西部不同區(qū)域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，工作將在2017年底完成。

資料

集體經(jīng)濟組織沿革

中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式規(guī)定：農(nóng)村人民公社是適應生產(chǎn)發(fā)展的需要，在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎上聯(lián)合組成的。它在一個很長的歷史時期內(nèi)，是社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟組織。

1978年十一屆三中全會之后，隨著農(nóng)村家庭承包責任制逐步建立。原交由集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營的大型牲畜、農(nóng)具、耕地等生產(chǎn)資料全部分配到以家庭為單位的農(nóng)戶。為適應這一變化，1982年《憲法》做出了兩項重大規(guī)定：

一是針對公社一級。規(guī)定將人民公社原來政經(jīng)合一的體制改為政社分設體制，設立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織，但后者至今尚沒有完全成熟建立起來。

二是針對生產(chǎn)大隊一級。在生產(chǎn)大隊地理基礎上，設立自然村，在村設立村民自治組織---村民委員會。由于農(nóng)村改革的不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范性政策法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理及其活動，處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。

這是中國在后人民公社化時代語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一更換了新內(nèi)涵的名詞的第一次出現(xiàn)。

1999年的憲法修正案，將這一概念最終被明確為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這一闡釋，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在中國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的基礎性地位。

第二篇：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作流程

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作流程

第一步 前期準備

一、召開村兩委會議,成立村（社區(qū)）集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導小組,(以下簡稱村改革領(lǐng)導小組)，下設政策宣傳小組、清產(chǎn)核資小組、人口清查小組、信訪維穩(wěn)小組等開展股改工作。

二、改革村根據(jù)各級有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革文件精神，結(jié)合本村實際擬定《XX村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作方案》。發(fā)放改革方案《宣傳提綱》到戶，征求村民意見。

三、召開村民(代表)會議，將改革方案提交會議進行表決，并確定清產(chǎn)核資基準日，成員資格確認基準日。

四、表決通過后，向鎮(zhèn)街道農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導小組（以下簡稱鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組）報送《XX村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的申請》（附報改革《工作方案》。

五、鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組對村改革申請審核后，給予批復。

六、公布改革方案。

七、聘請會計師事務所、律師事務所參與股改工作，確保改革工作的合法、有效、公正、權(quán)威。

第二步 清產(chǎn)核資

一、由本村（社區(qū)）清查核資小組、會計師事務所共同參與，按照清查核資操作規(guī)程對所有隸屬于村（社區(qū)）的賬內(nèi)賬外資金、資產(chǎn)、資源、債權(quán)債務等分別進行清查托底，分門別類登記造冊進行公示。公示期間，村民對清查結(jié)果有異議的，要認真 組織復核，再次進行公示，直至群眾認可。

二、清查核實結(jié)果無異議后，由參與清產(chǎn)核資的會計師事務所按照規(guī)范程序出具合法、有效的審計報告，召開村民(代表)會議進行審議確認。

三、經(jīng)確認后，將審計結(jié)果進行公示說明。

第三步 成員資格確認

一、村改革領(lǐng)導小組召開村民（代表）會議，研究確定基準日和具體的成員資格認定辦法，并以戶為單位編制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員名冊。

二、將成員名冊向全體村民進行一榜公示（時間不少于7天），如對成員名冊存在異議的，村改革領(lǐng)導小組重新審核后，經(jīng)村民（代表）會議研究表決后，向全體村民進行二榜公示，直至公示無異議。

三、成員名冊公示無異議后，提交村民（代表）會議表決通過。

四、將表決通過的成員名冊報鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組審核后，進行終榜公示。

第四步 資產(chǎn)量化

一、召開村改革領(lǐng)導小組專題會議，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果研究擬定《XX村集體產(chǎn)權(quán)制度改革資產(chǎn)量化實施方案》（以下簡稱資產(chǎn)量化方案），報鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組審核。

二、鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組收到《資產(chǎn)量化方案》審核通過后，給予批復。

三、改革村收到批復后，召開村民（代表）會議表決通過《資產(chǎn)量化方案》。

四、表決后予以公示。

第五步 股權(quán)設置

一、召開村改革領(lǐng)導小組專題會議，討論擬定《XX村集體產(chǎn)權(quán)制度改革股權(quán)設置方案》（以下簡稱股權(quán)設置方案），報鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組。

二、鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組對《股權(quán)設置方案》審核后給予批復。

三、改革村收到批復后，召開村民（代表）會議進行表決。

四、表決后予以公示。

第六步 成立組織

一、改革村按照《農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作社示范章程》（試行）》示范文本，制定《XX經(jīng)濟股份合作社章程（草案）》（以下簡稱章程），報鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組審核。

二、鎮(zhèn)街道改革領(lǐng)導小組對《章程（草案）》審核后按規(guī)定給予批復。

三、改革村收到批復后，召開股東大會對《章程（草案）》進行表決，表決通過后《章程》正式生效。

四、根據(jù)通過的《章程》的規(guī)定選舉產(chǎn)生股東代表，組成首屆股東代表大會，召開股東代表大會選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會。分別召開首屆第一次理事會、監(jiān)事會全體會議，選舉產(chǎn)生理事會、副理事長、監(jiān)事長。并公示選舉結(jié)果。

五、村改革領(lǐng)導小組向鎮(zhèn)街道上報成立XX經(jīng)濟股份合作社的請示。

六、登記成立經(jīng)濟股份合作社，發(fā)放股權(quán)證。

第三篇：深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革

深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革 ——關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革經(jīng)歷了自發(fā)探索試點(上世紀90年代初到末期)、引導鼓勵開展(2000至2004年)、穩(wěn)步有序開展(2005至2013年)、全面部署推進(2014年初全省農(nóng)村工作會議將其作為深化農(nóng)村改革的重要任務作出全面推進的部署)的過程。截至2014年6月底，全省有9523個村社(約占總村社數(shù)32%)完成改革，累計量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)581.4億元，界定股東1365.3萬人。

浙委發(fā)〔2014〕7號《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施意見》明確提出到2015年底完成村經(jīng)濟合作社股份合作制改造，為此，筆者對浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革問題作了專題調(diào)研。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革初步成效

(一)強化了農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)利保障，推動了農(nóng)民經(jīng)濟人身份與社會人身份的分離。改革堅持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產(chǎn)(不包括農(nóng)民依法占有的承包地、宅基地等)折股確權(quán)到人，實行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農(nóng)民更加清晰而有保障的集體財產(chǎn)權(quán)利。從資產(chǎn)量化范圍看，資源性與公益性資產(chǎn)普遍不作量化，一般按經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股。從股種設置類型看，集體股普遍不再設置，一般以人口股為主、農(nóng)齡股為輔，按人配股、按戶發(fā)證;人口股具有表決權(quán)和分紅權(quán)，其他股種只有分紅權(quán)。從股權(quán)管理方式看，一般實行靜態(tài)管理“生不增、死不減、可繼承”，少數(shù)實行動態(tài)管理。從股權(quán)權(quán)能搞活看，實行靜態(tài)管理的村社，經(jīng)股份經(jīng)濟合作社同意允許在社內(nèi)流轉(zhuǎn)。

(二)促進了農(nóng)村基層社會和諧穩(wěn)定，推動了產(chǎn)權(quán)政策性配置與市場化配置的耦合。改革堅持化解歷史形成矛盾與增進資源配置效率相并舉。一是折股確權(quán)“初次配置”注重公平，體現(xiàn)寬接收、廣覆蓋，各地針對特殊群體、弱勢群體的有關(guān)利益訴求，實行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)交易追求效率，創(chuàng)造條件發(fā)揮市場在資源“二次配置”中的決定性作用，推進公開公正透明流轉(zhuǎn)交易，防范集體資產(chǎn)流失。三是在集體經(jīng)營管理班子的監(jiān)督激勵機制建設上有了新探索。如杭州市江干區(qū)在全省率先推出了“獨立董事”制度;杭州市拱墅區(qū)探索了股份經(jīng)濟合作社在職班子成員“職務股”制度等。

(三)創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，推動了集體封閉型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的提升。一是增強了發(fā)展集體經(jīng)濟的內(nèi)生動力。在傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)下，社員與集體利益聯(lián)結(jié)較為松散，改革后，在農(nóng)民與集體之間形成了按股分配的利益聯(lián)結(jié)機制，農(nóng)民對收益分配的意識強化，對村社干部帶領(lǐng)發(fā)展集體經(jīng)濟形成倒逼壓力，進而增強村社管理和發(fā)展經(jīng)濟的干群合力與內(nèi)生動力。二是拓寬了發(fā)展集體經(jīng)濟的有效路子。一方面，采用項目股份制的方式面向股東、社會及其他經(jīng)濟組織等多主體籌措項目建設資金，提升了集體“三資”開發(fā)利用廣度和深度。另一方面，集體經(jīng)濟開始走出社區(qū)尋找開發(fā)項目，或是由股份經(jīng)濟合作社抱團開發(fā)、或是參股到其他市場主體中進行投資經(jīng)營。

(四)消解了城鄉(xiāng)一體發(fā)展體制束縛，推動了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設的協(xié)同共進。改革賦予農(nóng)民更加清晰的集體資產(chǎn)股權(quán)，一是有利于促進城鎮(zhèn)化和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的地方，原社區(qū)性集體經(jīng)濟在城市土壤中的發(fā)展空間得以有效開辟，為農(nóng)民真正融入城市提供了持續(xù)穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入來源;在農(nóng)村社區(qū)，股權(quán)成為農(nóng)民的“活存折”，確立了“權(quán)跟人走”的制度，破解農(nóng)民進城“人戶分離”問題。二是有利于促進新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實力強弱和貧富差距而導致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進行合并重組，實現(xiàn)了資產(chǎn)融合、農(nóng)民融合。三是有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營。

當前存在的主要不足

從調(diào)研中有關(guān)部門和基層反映看，當前村經(jīng)濟合作社股份合作制改革主要存在以下四個方面的不足或挑戰(zhàn)。

(一)在有關(guān)問題看法上有爭論，認識尚需統(tǒng)一。一是針對股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認為遠離城鎮(zhèn)的經(jīng)濟薄弱村或空殼村改革后的股份無實際價值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財產(chǎn)關(guān)系上的長遠意義。二是針對集體資產(chǎn)量化的范圍，一些基層干部覺得應對全部集體資產(chǎn)進行徹底量化。這種看法，沒有認識到公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)難以貨幣計量的客觀現(xiàn)實，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經(jīng)濟合作社全部資產(chǎn)產(chǎn)生收益的實際。三是針對股權(quán)靜態(tài)管理的政策要求，少數(shù)人認為要尊重傳統(tǒng)習慣，對未撤村建居的村社實行動態(tài)管理。這種思維，沿襲了早先農(nóng)村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權(quán)跟人(戶)走”的改革取向和基本立場。四是針對深化改革的方向，個別人要求把股份經(jīng)濟合作社完全改造為獨立的純粹市場主體。這種觀點，誤把股份經(jīng)濟合作社等同于一般公司企業(yè)，忽視了其政治功能。

(二)在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產(chǎn)依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，影響了資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經(jīng)濟合作社為公司企業(yè)，稅收負擔大為加重。三是金融機構(gòu)以缺乏法律明確規(guī)定為由，不認可“股份經(jīng)濟合作社”的法人地位、不予其信貸。

(三)在改革深化提升上受制約，機制有待創(chuàng)新。一是股權(quán)流轉(zhuǎn)受制約。盡管允許股權(quán)在社內(nèi)流轉(zhuǎn)、部分地區(qū)向社外流轉(zhuǎn)放開，但其主要功能仍被視作分配的依據(jù)，從而導致股權(quán)在現(xiàn)實中難以流轉(zhuǎn)起來。二是經(jīng)營機制搞活受制約。農(nóng)民對經(jīng)營風險存在強烈的回避心理，發(fā)展活力不足;董事會成員等經(jīng)營管理者一般只能拿到由上級政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵。三是經(jīng)營人才素質(zhì)受制約。董事會成員大都是原村社班子人員，經(jīng)營能力普遍偏低。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設滯后。

(四)在發(fā)展集體經(jīng)濟上壓力大，扶持急需加強。一是發(fā)展空間小。在城郊地區(qū)，受規(guī)劃管控的部分村社在城鎮(zhèn)規(guī)劃上無項目安排，不符合規(guī)劃的物業(yè)卻需拆除，改造提升難;村級留用地政策在縣級層面未有效實施，已實施的地方指標少、落實難，辦理手續(xù)時間跨度長;在農(nóng)村地區(qū)尤其是山區(qū)，則普遍缺乏興建物業(yè)項目的區(qū)位優(yōu)勢。二是社會負擔重。在“撤村建居”社區(qū)，公共財政未能及時均等覆蓋，公共服務方面的開支占股份經(jīng)濟合作社總支出的比重較大，且在轉(zhuǎn)為城市社區(qū)過程中原村社公益性資產(chǎn)的移交處置缺少補償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識不斷強化乃至膨脹;部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續(xù)當選，存在實施超收益分配或無收益分配的沖動。

需要重點把握好的幾個問題

從調(diào)研的情況看，做好下一步農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，需要重點把握好以下幾個問題：

(一)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅持黨政主導，進一步加大行政推動和政策扶持力度

調(diào)研中，我們感到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革不是單靠村經(jīng)濟合作社能自我實施的，更需要黨政主導。通過調(diào)研，我們認為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農(nóng)村改革的重點工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產(chǎn)確權(quán)頒證;加快完善股份經(jīng)濟合作社工商登記辦法;加大稅費減免力度;加快公共財政均等覆蓋農(nóng)村社區(qū)進程;全面實施和優(yōu)化村級留用地政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入;推動金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，對股份經(jīng)濟合作社給予信貸支持和利率優(yōu)惠。

(二)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實找準最廣大農(nóng)民群眾的利益平衡點和公約數(shù)

政府要從綜合解決現(xiàn)實農(nóng)村矛盾糾紛和保護最廣大農(nóng)民長遠利益的高度，依靠群眾找準群眾利益平衡點和社會和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上，清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計值資產(chǎn)公開公示，群眾有需要的，可進行評估;在股種設置上，重在簡便易行，推動權(quán)跟人走，允許個別村社多樣化、多元化設置;在股權(quán)配置上，重在公平公正，目前倡導的“廣覆蓋、寬接受”，“復雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進改革平穩(wěn)有序推進的有效法子。

(三)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要審慎穩(wěn)妥操盤，分步有序有效搞活股權(quán)權(quán)能

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當下農(nóng)民群眾對集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔保、繼承等權(quán)能，無論是經(jīng)濟發(fā)達村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權(quán)。為此，當前首要的任務是要引導目前實行動態(tài)管理的股權(quán)向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變，這是賦權(quán)活權(quán)的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押機制，在現(xiàn)階段股權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押須經(jīng)股份經(jīng)濟合作社同意。在股權(quán)流轉(zhuǎn)上，對城市化和公司化治理水平較高的股份經(jīng)濟合作社，允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東;對完全農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)。在股權(quán)抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩(wěn)定、可持續(xù)分紅的股份經(jīng)濟合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進農(nóng)村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應城鄉(xiāng)一體發(fā)展要求的宅基地有償使用制度。

(四)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強管理服務，加快構(gòu)建農(nóng)村綜合性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

加快建設縣、鄉(xiāng)兩級聯(lián)通一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務中心，在流轉(zhuǎn)交易內(nèi)容設置上，將依法可交易的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟股權(quán)和其他依法可交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等納入統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易平臺。在流轉(zhuǎn)交易制度建設上，按流轉(zhuǎn)交易品種制訂流轉(zhuǎn)交易管理辦法、操作流程規(guī)則及相應服務指南，加快培育發(fā)展農(nóng)村資產(chǎn)評估中介服務組織，同步跟進流轉(zhuǎn)交易糾紛調(diào)解仲裁體系建設。

(五)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅持分類推進，牢牢把握底線思維和市場取向的原則與方向

把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的歷史要求，對改革后的股份經(jīng)濟合作社，因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟合作社?？芍鸩教剿飨蚬煞萦邢薰炯跋鄳卫砟Ｊ睫D(zhuǎn)型，走向現(xiàn)代企業(yè);個別資產(chǎn)量極少的經(jīng)民主決策和上級批準，也可終止解散。第二類，即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟合作社。根據(jù)撤村建居和公共服務均等覆蓋的進程，有序推進“政社分離”，待完全城鎮(zhèn)化后走第一類股份經(jīng)濟合作社發(fā)展路子。第三類，將長期處于農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟合作社。要牢牢堅持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線，重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機制，多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民得實惠。

(六)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強立法工作，及早謀劃和修訂出臺《浙江省村級股份經(jīng)濟合作社條例》

修訂立法要重點解決好四個問題。一是擴展股份經(jīng)濟合作社的性質(zhì)地位。在確認集體經(jīng)濟組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農(nóng)村地區(qū)雙層經(jīng)營體制下的基本經(jīng)營制度，也適用于轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的股份經(jīng)濟合作社發(fā)展需要。二是創(chuàng)新組織治理方式。體現(xiàn)合作制與股份制相結(jié)合的特點，明確股東資格、股東權(quán)利義務關(guān)系和組織治理機制。三是創(chuàng)新規(guī)定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、擔保等，理清股權(quán)的內(nèi)涵、推動“三權(quán)分離”，做到“一權(quán)”的流轉(zhuǎn)不影響另外“兩權(quán)”的享有。四是健全完善集體資產(chǎn)和財務管理等制度，建立健全現(xiàn)代農(nóng)村集體資產(chǎn)與財務管理體系。

(作者系浙江省人大常委會黨組副書記、副主任、浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心理事長)

第四篇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

對湖北農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革實踐的看法

一直以來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素處于“沉睡”狀態(tài)，失去了其應有的資產(chǎn)屬性和資本屬性，抑制了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素的融資功能，降低了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度。十七屆三中全會作出了擴大農(nóng)村有效抵押物的決定，十八屆三中全會更是明確提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”的決定。湖北作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押改革試點省份，在武漢、荊門、天門、鄂州等地開展了卓有成效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押改革實踐，截至 2013 年底，全省 2.607 萬個建制村基本完成集體“三資”清理、登記、歸檔，全省已建立縣級土地流轉(zhuǎn)服務平臺 51 家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心 916 家，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所的成立更是大大推動了我省產(chǎn)權(quán)抵押改革的步伐。目前在推進改革的過程中各地都不同程度地出現(xiàn)了一些困難，需要拿出一些切實可行的措施。

一、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革過程中的面臨的困難

（一）法律實施難

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資在各地的實踐中已取得了一些突破，但仍存在一些法律障礙?！稉７ā访鞔_規(guī)定了經(jīng)發(fā)包人同意，四類荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權(quán)可以抵押，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)與其上的廠房等建筑物可以一并抵押，而其余的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)均不得抵押。此外，有些法規(guī)也與改革實踐產(chǎn)生沖突，如《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應當不予辦理?！备母镔x予了農(nóng)民突破法律的機會，但并不代表法院一定會接受這種突破。在對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的法律禁令依然有效的情況下，抵押合同糾紛一旦訴至法院，法官面對法律與政策的沖突又當如何判斷？

（二）抵押品價值評估難

一方面，缺少專門為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款服務的產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)。抵押物評估是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款中重要的一環(huán)。評估過高，勢必損害銀行作為抵押權(quán)利人的利益；評估過低，又會損害貸款的農(nóng)村經(jīng)營主體作為權(quán)利所有人的利益。實踐上，抵押物價格由政府制定或者農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)與放貸金融機構(gòu)協(xié)商決定，由于農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)是借貸者，處于弱勢地位，這就會產(chǎn)生人為壓低抵押物價值的情況，導致抵押物價格非市場化，勢必影響農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)抵押的積極性，影響產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)新的效果。另一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)客觀上存在缺乏有效的市場價格做參照的困難，帶來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估失準風險?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度的二元性，造成城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成兩種不同的權(quán)利體系，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性和復雜性使得評估工作難以把握，難以做到客觀公允。如對于土地經(jīng)營權(quán)的評估，要包括地面附著的建筑物、農(nóng)業(yè)設施、種植的農(nóng)作物、土地經(jīng)營權(quán)等的綜合估價。再如，水域養(yǎng)殖權(quán)如何評估在水面以下的看不見摸不著的水產(chǎn)品這也是一大難題。

（三）不良債務處置難

一是抵押物權(quán)利再次流轉(zhuǎn)困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)放后，一旦發(fā)生不良，銀行須將產(chǎn)權(quán)進行再次流轉(zhuǎn)變現(xiàn)。以武漢農(nóng)交所為例，武漢市農(nóng)交所在辦理抵押貸款鑒證時雖然在產(chǎn)權(quán)證上明確可以進行再次流轉(zhuǎn)，但是也寫明再次流轉(zhuǎn)時必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民的同意，銀行很難實現(xiàn)債權(quán)。二是變更登記和再次流轉(zhuǎn)的交易成本高。以林權(quán)為例，需要支付的費用包括育林基金、森林植被恢復費、林權(quán)勘測費、森林資源評估費、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易費等等。三是在產(chǎn)權(quán)市場規(guī)模小變現(xiàn)難。

目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押中最令人頭疼的是房屋抵押融資。農(nóng)民以自己的農(nóng)村房屋抵押融資，一旦到期無法清償債務，抵押權(quán)人通過出售抵押的房屋收回貸款，農(nóng)民就會無家可歸。無家可歸的農(nóng)民怎么辦？成都市文件要求，必須確保借款農(nóng)民失去抵押房屋后依然有適當?shù)木幼鏊Ｊ裁唇小斑m當?shù)木幼鏊?，文件并未做更詳細的?guī)定和解釋，使得該規(guī)定的可操作空間過大，實施效果難以確定。

（四）各方利益平衡難

理論上，改革要求政府既要考慮到抵押人權(quán)利的保護，同時又要照顧到抵押權(quán)的的利益保障，但實踐上很難做到一碗水端平。因為交易成本高，金融機構(gòu)普遍缺乏辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保的積極性。首先是信息不對稱增加了信息費用。大部分金融機構(gòu)在農(nóng)村市場業(yè)務拓展不足，對農(nóng)村市場了解不夠，而農(nóng)村信用體系建設又相對滯后，農(nóng)村各類法人客戶和農(nóng)民的信用檔案還沒有完全建立起來，造成了信息不對稱，金融機構(gòu)將增加額外的信息收集費用，以排除劣質(zhì)貸款申請人。其次復雜的操作程序增加了簽約成本。農(nóng)村土地、房屋不能直接抵押，需要第三方擔保公司或交易平臺提供擔保，甚至還需要農(nóng)村經(jīng)濟合作組織批準，過長的操作鏈條和過多的審批環(huán)節(jié)增加了產(chǎn)權(quán)抵押融資的簽約成本。政府急切地需要金融機構(gòu)的配合，以完成改革任務，所以難免在改革實踐中偏向抵押權(quán)人這一方。如，成都市就將“維護金融機構(gòu)合法權(quán)益”作為開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索的基本原則，強調(diào)對作為抵押權(quán)人的金融機構(gòu)的權(quán)益保障。比如在設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金時，規(guī)定由市(區(qū))縣政府按一定比例出資設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金,用于收購抵押資產(chǎn)。由于有政策性的風險基金為金融機構(gòu)分擔風險,金融機構(gòu)抵押物變現(xiàn)無憂，一方面使得金融機構(gòu)缺乏評估抵押物風險的動機，為以后抵押物處置埋下隱患；另一方面，加重了政府負擔，不利于改革的持續(xù)發(fā)展。

（五）部門協(xié)調(diào)難 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革需要各部門能力合作，加強協(xié)調(diào)。例如林權(quán)抵押貸款時，貸款銀行就需要同林業(yè)部門加強協(xié)調(diào)。但實踐中，雖然貸款銀行同林業(yè)部門簽訂了監(jiān)管合作協(xié)議書，明確了定期會商、定期交流、定期核對林權(quán)等制度，但得到落實的很少，有的林業(yè)部門甚至對已抵押期的林業(yè)資源發(fā)放砍伐證書，導致貸款抵押物滅失。同時，抵押擔保改革還需貸款銀行與相關(guān)職能部門建立有效的信息溝通機制，可實踐中這種溝通協(xié)調(diào)往往不到位。如有些抵押的土地經(jīng)營權(quán)在銀行不知情的情況下再流轉(zhuǎn)，導致銀行債務懸空。

（六）政府介入的力度把握難

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革需要政府的介入和推動，但也需要政府拿捏好介入的力度。近年來,各地方政府進行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索,都呈現(xiàn)出以政府主導為主的強制性制度變遷的特征,缺少市場機制的協(xié)同。政府出資為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供擔保，固然可以降低農(nóng)戶融資成本，緩解農(nóng)戶逆向選擇和道德風險行為與增加信貸供給；但也可能使農(nóng)戶和金融機構(gòu)有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的收益和風險決策的關(guān)注點由市場轉(zhuǎn)向政府。對政府的過分依賴一旦形成習慣將很難再消除。政府的促進措施可以為改革“保駕”一時，卻不能“護航”一世。把握好政府資金介入的時間和保障力度是一個難點。

（七）農(nóng)村金融生態(tài)建設難

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革試驗中，農(nóng)民信用觀念不強的現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)民對自身信用重視程度差，直接導致金融機構(gòu)缺乏參與改革的積極性，最終導致改革流產(chǎn)，因此需要加強農(nóng)村金融生態(tài)建設。但農(nóng)村金融生態(tài)建設并不是一蹴而就的事情，需要長時期扎實的基礎工作，需要法制建設的同步發(fā)展，需要農(nóng)村居民具有正確的價值評判標準，也需要政府良好信用的表率作用，而這些需要時間和努力。

二、緩解困難的舉措

（一）修訂法律，彌合沖突

修改和完善《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔保法》等相關(guān)法律，統(tǒng)一各法律法規(guī)中對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)范口徑，明確允許包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進行抵押；同時建立健全國家和地方有關(guān)農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記管理的法律、法規(guī)，使對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理有法可依，有章可循。

（二）確權(quán)頒證，奠定基礎

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革中，確權(quán)是最基礎的一環(huán)，也是最為關(guān)鍵的一環(huán)，確權(quán)的目的，是把“沉睡”的資產(chǎn)喚醒，使它們真正資產(chǎn)化、資本化和流動化。在這方面，我省可以借鑒山東萊蕪的經(jīng)驗，在不改變土地性質(zhì)用途和不損害農(nóng)民權(quán)益的前提下，探索土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)“兩股兩建”改革?！皟晒伞?，一是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化，即對有條件的村集體資產(chǎn)或經(jīng)營性資產(chǎn)，根據(jù)人口、農(nóng)齡等設置股權(quán)，進行股份制改造，實現(xiàn)集體資產(chǎn)股份化；二是土地承包經(jīng)營權(quán)股權(quán)化，即將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)價值化、數(shù)量化和有償化，可以作為資本入股、入社、流轉(zhuǎn)、繼承和轉(zhuǎn)讓。“兩建”，一是建立農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織，二是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度和城鄉(xiāng)建設用地指標流轉(zhuǎn)制度。

（三）搭建平臺，規(guī)范交易

一是建立和完善專門、統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估登記系統(tǒng)，制定可操作性強的資產(chǎn)評估規(guī)范和標準，推動農(nóng)村資產(chǎn)的登記、評估、交易、抵押等市場中介機構(gòu)發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的管理和流轉(zhuǎn)平臺。組建或引進專業(yè)評估機構(gòu)，充分發(fā)揮金融中介機構(gòu)作用。根據(jù)農(nóng)村“三權(quán)”抵押物的不同的地理位置和環(huán)境條件，給予不同的指導性評估價格。二是加強對當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中介市場的監(jiān)督管理，提高機構(gòu)資質(zhì)水平和從業(yè)人員素質(zhì)，規(guī)范評估行為，增強公信力和認可度。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設，推動農(nóng)村經(jīng)濟的商品化、市場化，培育適應農(nóng)村擔保資產(chǎn)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的二級市場，消除農(nóng)村金融開展擔保業(yè)務顧慮。三是加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化建設。建立有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的服務機構(gòu)及仲裁機制，及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，協(xié)調(diào)、仲裁因土地流轉(zhuǎn)引起的爭議，客觀公正地維護土地所有者、承包者、經(jīng)營者、銀行等多方的合法權(quán)益。

（四）加強協(xié)調(diào)，形成合力

以利益為紐帶，以推動改革順利開展為目的，加強各部門間信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立各部門定期的聯(lián)席會議制度，以求同存異、合作共嬴的謀略，協(xié)調(diào)各部門行動，形成一股合力，推動改革的順利進行。

（五）市場主導，政府搭橋

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資探索的政府主導模式是利益失衡的直接原因。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度改革事關(guān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全局，根本目的是促進農(nóng)村資產(chǎn)資本化和農(nóng)村經(jīng)濟市場化。政府在推動這場改革的過程中應堅持改革的市場化取向，只有這樣才能建立起歸屬明晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度以及規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。政府在改革初期就不能以改革主導者自居，否則很容易形成政府改革的路徑依賴，最后不能全身而退。一開始，政府就應讓市場起主導作用，政府的作用在于牽線搭橋，創(chuàng)造好的環(huán)境等方面，真正讓市場起決定性作用。

（六）信用建設，從我做起

農(nóng)村金融生態(tài)建設，是一個長期的工程建設，需要從每個人、每戶、每個村級做起，不能僅是停留在口號宣傳上，應從實際行動做起，做好最基礎的信用登記、信用評級等征信工作，目前應切實做好以下幾個方面：一是好信用的政府是農(nóng)村信用的根本，政府應在其中起到表率作用；二是加強法制建設，建設失信的懲戒機制；三是加強信息系統(tǒng)建設，提高信用透明度；四是建設守信激勵機制。

（七）完善配套，統(tǒng)籌改革

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保改革不能單兵推進，否則很可能因其他條件的不成熟或者欠缺，導致改革的失敗，因此需要推進相關(guān)配套改革，包括：完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系、建立農(nóng)村公共住房制度、加強基層民主政治建設和基層治理結(jié)構(gòu)建設、有效發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的作用等。

第五篇：農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)股份合作制改革證明

證 明

茲有我村XXX，村民XXX，女，身份證：XXXX，于XXXX年XX月XX日嫁入我村，在我村沒有享受農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)股份合作制改革待遇，情況屬實。

特此證明

XXXXXX

XXXX年XX月XX日