第一篇：PPP項目具體操作和模式選擇

第三天：PPP項目具體操作和模式選擇

2017-03-18共學(xué)PPP來源：微信公眾號“慧樸管理”和“筑龍施工”

一

ppp項目識別

1、項目發(fā)起

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。(1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應(yīng)負責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。（區(qū)別發(fā)改委原有的計劃項目形成機制，建立協(xié)調(diào)機制）

目前各地政府均探索建立項目收集與推介機制，形成基本PPP項目庫。(2)社會資本發(fā)起。社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。

2、項目篩選

政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。

對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按政府和社會資本合作中心的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用PPP模式。

3、物有所值評價

《PPP物有所值評價指引（試行）》財金[2015]167號：中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準備階段開展物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。

物有所值評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。

物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建項目的（預(yù)）可行性研究報告、設(shè)計文件等。（1）物有所值定性評價

政府采購開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應(yīng)會同行業(yè)主管部門，明確定性評價程序、指標及其權(quán)重、評分標準等基本要求。

定性評價指標包括全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性等六項基本評價指標及補充性指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。在各項評價指標中，六項基本評價指標權(quán)重為80%，其中任一指標權(quán)重一般不超過20%；補充評價指標權(quán)重為20%，其中任一指標權(quán)重一般不超過10%。PPP中心會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議，原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則，未通過定性評價。

（2）物有所值定量評價

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PSC 是假設(shè)項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)，再把政府和企業(yè)運作項目的區(qū)別和風(fēng)險綜合考慮進去的全項目生命周期現(xiàn)金流的凈現(xiàn)值。

4、財政承受能力論證

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等。

政府PPP合作中心負責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責(zé)匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責(zé)任，對財政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預(yù)測、公開透明、從嚴把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關(guān)系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。

財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中。

財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。二

ppp項目準備

1、組織實施機構(gòu)

按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。考慮到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)結(jié)構(gòu)。

項目組織實施通常會建立項目領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導(dǎo)等，項目小組負責(zé)項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)為主要組成。項目實施結(jié)構(gòu)需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預(yù)計完成時間等內(nèi)容。

2、盡職調(diào)查

（1）項目內(nèi)部調(diào)查

項目實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。（2）外部投資人調(diào)查

根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。

3、實施方案編制

通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內(nèi)容：

（一）項目概況

（二）風(fēng)險分配基本框架。

（三）PPP運作模式

（四）PPP交易結(jié)構(gòu)

（五）PPP合同體系

（六）PPP監(jiān)管架構(gòu)

（七）PPP采購方式

PPP運作實施方案

4、實施方案審核

為提高工作效率，財政部門應(yīng)當會同相關(guān)部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。

目前缺乏相應(yīng)的專家，政府內(nèi)部分工不明確，方案審核實際推進效果不佳。

三

ppp項目采購

1、項目預(yù)審

項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

2、項目采購文件編制 項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

3、響應(yīng)文件評審

項目PPP運作需建立方案評審小組，確定評審辦法。

評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。項目評審辦法應(yīng)該反映項目物有所值的本意，體現(xiàn)項目績效運營特性，促進市場競爭。

4、談判與合同簽署

項目實施機構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

四

ppp項目執(zhí)行

1、項目公司設(shè)立

社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。

2、項目融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

3、績效檢測與支付

社會資本項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。

4、中期評估

項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

五

ppp項目移交

1、移交給誰

項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。

2、怎樣移交

項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標。項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應(yīng)組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。

社會資本或項目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應(yīng)配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

3、移交后續(xù)

項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。

PPP模式選擇

PPP模式選擇是指具體運作方式的確定。PPP具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要分三類：

第一類：具有明確的收費基礎(chǔ)，經(jīng)營收費能完全覆蓋投資成本的項目。

可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

第二類：經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目?？赏ㄟ^政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等模式推進。

第三類：對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目。

可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運營（BOT）、建設(shè)—租賃—運營（BRO）、委托運營（O&M）等市場化模式推進。

1、回報機制（BOT/BOO/BLT）

2、運營效率（BOT/DBFO/BLT）

3、風(fēng)險結(jié)構(gòu)（PPP/BOT/DBLT）

4、資金需求（BOT/TOT）

5、財政資金及補貼能力（DBLT/DBOT）

6、政策法規(guī)（BLT/BOO）

7、發(fā)起人偏好等其它因素

片區(qū)開發(fā)項目PPP

片區(qū)開發(fā)是指在符合國家以及當?shù)匾?guī)劃的前提下，對擬開發(fā)建設(shè)的區(qū)域進行一體化的改造、建設(shè)、經(jīng)營和維護，通常包括土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等項目建設(shè)和運營等，新城開發(fā)、舊城改造等正是片區(qū)開發(fā)中的典型形式，近期備受關(guān)注的中信濱海新城項目、五礦信托沈撫新城項目等均公告采用了PPP模式。片區(qū)開發(fā)項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、根據(jù)項目邊界的清晰程度、收益狀況、風(fēng)險結(jié)構(gòu)等，確定采取單一型運作或復(fù)合型運作；

2、由稅收分成、土地收益分成模式走向政府使用付費服務(wù)購買、二級土地資源再開發(fā)的盈利模式構(gòu)造；

3、區(qū)域開發(fā)政府收入、投資者服務(wù)購買費、片區(qū)開發(fā)價值、融資等相互匹配，整體性的投融資規(guī)劃至關(guān)重要；

4、根據(jù)潛在投資人的能力貢獻，建立組合型的投資結(jié)構(gòu)，加強資源整合及資本運作能力；

片區(qū)開發(fā)項目PPP

醫(yī)院項目PPP

中國未來醫(yī)院的發(fā)展及公立醫(yī)院改革成為社會的焦點，醫(yī)院的建設(shè)帶來的巨大的資金需求，而公立醫(yī)院的改革涉及多重利益。通過PPP模式推進醫(yī)院建設(shè)，探索公私合營的醫(yī)院運營管理模式，對于我國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

醫(yī)院項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、新設(shè)醫(yī)院的性質(zhì)（公立醫(yī)院、社會化非營利醫(yī)院、社會化營利醫(yī)院）對于整個項目的運作具有重要影響；

2、社會投資者人需要根據(jù)自身的戰(zhàn)略確立合適的參加模式，其盈利方式各有不同，包括偏經(jīng)營性運作及偏施工管理運作。

3、醫(yī)院PPP運作涉及政府、醫(yī)學(xué)院、醫(yī)院、醫(yī)生、投資者等多方利益，處理好各方利益至關(guān)重要；

4、未來公立醫(yī)院改革、藥品政策的變化對于PPP模式的選擇具有重要影響；

醫(yī)院項目DBLT

醫(yī)院項目BOT

醫(yī)院項目BOO

養(yǎng)老項目PPP

目前我國在加強老齡工作，發(fā)展老齡事業(yè)方面的重視力度大大增強，并把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)列入重要議事日程，成為黨政工作的重要組成部分。相比日漸增長的養(yǎng)老需求，政府在資金投入方面嚴重滯后，發(fā)展養(yǎng)老的PPP模式對于我們養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展具有非凡的意義。養(yǎng)老項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、養(yǎng)老項目的投入較大、運營成本高，項目建設(shè)、運營補貼、融資性補貼對于項目建設(shè)運營具有重要影響；

2、鑒于目前我國的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，綜合性養(yǎng)老項目（配套養(yǎng)老社會開發(fā)）、輕資產(chǎn)運營、多元投資者組合具有明顯的優(yōu)勢；

3、未來養(yǎng)老的政府養(yǎng)老服務(wù)購買對于養(yǎng)老項目的未來發(fā)展具有重要影響，在購買類別、購買層次等方面均需要進一步擴大，由政府服務(wù)購買的輕資產(chǎn)運營是解決養(yǎng)老運營結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)鍵；

養(yǎng)老項目DBLT+委托運營模式

養(yǎng)老項目BOO

市政道路項目PPP

市政道路在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于純公益性的無收費項目，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工進度緊迫等特點，如果由財政直接出資建設(shè)市政道路的傳統(tǒng)模式，往往給地方財政帶來不小的壓力。市政道路項目PPP模式構(gòu)建的關(guān)鍵因素：

1、依托政府服務(wù)購買方式的PPP與所在地方政府的財政實力及履約精神具有重要影響，它確定了PPP模式的投融資結(jié)構(gòu)、回報體系、風(fēng)險結(jié)構(gòu)。

2、依托資源補償型的PPP受到土地開發(fā)的復(fù)雜程度、土地交易等市場因素影響較大，需要準確的價值判斷能力；

3、市政道路項目建立靈活的投資者退出機制，對于整合多方投資者聚集各方優(yōu)勢具有重要影響；

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市政道路項目BOT

市政道路項目RCP

城市地下管廊項目BOT

城市體育中心項目ROT

垃圾焚燒發(fā)電項目BOO（T）

城市內(nèi)河治理項目RCP

第二篇：PPP 項目中期評估以及績效評價具體操作要求

PPP項目中期評估以及績效評價

具體操作要求

二〇一八年八月

績效目標編制操作要求

一、績效目標主要內(nèi)容績效目標主要內(nèi)容通常包括：

（一）預(yù)期產(chǎn)出目標，包括提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時效目標，以及達到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本和資源等。

（二）預(yù)期效果目標，包括項目經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

（三）衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和相關(guān)方滿意程度方面的績效評價指標等。

（四）為實現(xiàn)項目績效目標所需要的保障制度、措施和工作計劃，以及項目管理內(nèi)容和相應(yīng)目標要求等。

（五）其他。

二、績效目標編制要求評估機構(gòu)在開展 PPP 項目中期評估以及績效評價時，明確項目在考核期間的績效目標。如果項目在實施方案或者合同中缺少績效目標、績效目標不明確或者績效目標有偏差，評估機構(gòu)需要與委托方進行溝通，根據(jù)評價依據(jù)以及項目客觀情況確定合理的績效目標。

（一）績效目標設(shè)置的基本原則項目績效目標設(shè)置需要符合以下要求： 1．指向明確。績效目標符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能以及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的項目支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)。

2．具體細化?？冃繕藦臄?shù)量、質(zhì)量、時效、成本等方面進行細化，盡量進行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式進行表述。

3．合理可行。制定績效目標要以結(jié)果為導(dǎo)向，要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實際；制定績效目標要與編制項目預(yù)算有機結(jié)合，要結(jié)合項目管理的基本要素和相應(yīng)要求，進行成本效益分析。

（4）是否依據(jù)預(yù)期的產(chǎn)出和效益，結(jié)合成本效益分析編制項目總預(yù)算和明細預(yù)算，項目預(yù)算的內(nèi)容、額度、標準、計劃是否經(jīng)濟合理。

3．目標實現(xiàn)的保障度

（1）是否建立健全保障績效目標實現(xiàn)的項目實施辦法和措施。

（2）是否有科學(xué)有效的管理能力和充分合理的實施條件；是否有明確的職責(zé)分工、嚴謹有效的財務(wù)管理和內(nèi)控制度。

（3）是否有科學(xué)、合理、可行的項目管理內(nèi)容和相關(guān)的目標要求。

中期評估操作要求

一、中期評估的基本原則

（一）科學(xué)性原則。中期評估需要嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序，按照科學(xué)可行的要求，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法。

（二）重要性原則。中期評估通常優(yōu)先選擇最能代表和反映項目產(chǎn)出以及效果的核心目標與指標，關(guān)注對實現(xiàn)績效目標有重要影響的核心指標。

（三）時效性原則。中期評估需要注意項目運行中時間因素對項目評估的影響，根據(jù)項目的特點合理選擇評估時間、設(shè)定檢查計劃，適時反映項目情況和偏差，及時督促項目單位糾正偏差、改進績效。

二、中期評估的基本內(nèi)容項目中期評估需要重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性。

(一)項目運行狀況。重點評估項目運行情況，在該階段為完成績效目標所需要的各種資源成本消耗情況、項目管理及其完成情況，以及項目預(yù)期產(chǎn)出、效果等目標的完成進度情況等。

(二)項目合同履約狀況。重點評估項目合同簽訂的合規(guī)性、適應(yīng)性、合理性，項目是否按照合同約定內(nèi)容完成既定目標，包括產(chǎn)出以及效果等目標。

(三)項目物有所值狀況。與政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)質(zhì)量效率，項目是否真正達到物有所值。

(四)項目運行偏差情況。評估項目是否按既定計劃運行，在項目實施階段中的偏差度和影響度。

(五)項目運行糾偏情況。重點評估項目運行糾偏措施的制定和整改落實情況。

2.項目的必要性和可行性認證，相關(guān)制度措施等情況。3.項目的績效目標、績效指標以及指標值設(shè)定和調(diào)整情況。

（二）項目財務(wù)投資情況

1.項目總投資和資本構(gòu)成、資產(chǎn)負債、股權(quán)結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和主要融資成本； 2.項目收益情況（總收益、收入來源、收費價格和定價機制）、投資回報測算、現(xiàn)金流量分析、項目財務(wù)狀況、項目存續(xù)期間政府補貼情況。

（三）項目管理情況

1．項目招投標、調(diào)整、驗收等情況，項目或者活動的實際完成情況； 2．項目公司的管理架構(gòu)，項目實施機構(gòu)以及社會資本的履約狀況； 3．項目管理情況，包括項目管理制度的落實情況，日常檢查監(jiān)督管理、質(zhì)量把關(guān)等；

4．目標實現(xiàn)的工作程序和流程責(zé)任，包括實現(xiàn)各個目標所包含的全部活動的過程，明確各個目標的實現(xiàn)途徑、方法和責(zé)任部門，反映實現(xiàn)目標的工作程序和流程責(zé)任。

（四）項目產(chǎn)出與效果

1．根據(jù)項目合同以及項目實施方案的具體內(nèi)容，將項目實際產(chǎn)出狀況與績效目標對比，從數(shù)量、質(zhì)量、功能和可持續(xù)性等方面進行分析。

2．項目物有所值評價分析以及財政承受能力論證分析。

（五）存在的問題以及原因分析

1.反映項目執(zhí)行偏差情況和原因分析，初步形成項目單位對糾偏的初步計劃。

2.項目取得的效果和效益情況，將項目取得的實際效果和效益狀況與績

76.可持續(xù)性，是指項目實施完工后，其獨立運行的能力和產(chǎn)生效益的持續(xù)性。

7.物有所值，是指與政府提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，PPP 模式能否促使項目真正達到物有所值。

8.PPP 模式應(yīng)用，是指政府和社會資本合作模式應(yīng)用情況，以及此類項目在行業(yè)內(nèi)的示范性和可推廣性。

三、績效評價方案的編制評價方案是評估機構(gòu)對績效評價工作的綱領(lǐng)性計劃，主要有以下四個方面的作用：將評價任務(wù)轉(zhuǎn)化為可操作的評價工作；為評價小組開展評價設(shè)計和實施提供目標、要求和基本框架；為各利益相關(guān)方對評價任務(wù)達成共識提供基礎(chǔ)；為管理部門控制評價質(zhì)量、核查評價小組任務(wù)完成情況提供依據(jù)。

(一)績效評價方案的編制原則

1.可行性績效評價方案需要滿足具體、清晰、具有可操作性，內(nèi)容通常包括項目的背景、評價目的、評價對象和范圍、績效評價指標體系、評價方法、各項指標數(shù)據(jù)的收集方法、評價人員分工、評價計劃、管理控制等。

2.客觀性在對項目概況進行描述時，需要遵守客觀公正原則，按照客觀事實進行描述。

3.科學(xué)性績效評價方案中，績效評價指標以及指標權(quán)重的設(shè)定合理反映項目特性，評價方法選擇恰當，績效評價指標數(shù)據(jù)的收集方法合理。

4.簡明性績效評價方案需要主次分明、語言精煉、邏輯清晰，語言表述提綱挈領(lǐng)、簡明扼要、易于理解。

范圍和受益群體范圍。評價范圍通常與評價目的有關(guān)。比如，對于一個以貧困地區(qū)兒童為目標受益群體的基礎(chǔ)教育項目，如果管理部門只希望評價該項目對貧困女童的作用，則受益者群體的評價范圍是貧困女童。

（3）績效評價指標體系評估機構(gòu)需要按照相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性及經(jīng)濟性原則，就項目決策、項目管理、項目績效（產(chǎn)出、效果）等方面全面設(shè)定指標體系。

（4）績效評價方法。評估機構(gòu)通常需要明確開展績效評價業(yè)務(wù)所選用的績效評價方法及其理由。

3.項目調(diào)查主要方法評估機構(gòu)在制定績效評價方案時，需要有針對性地對項目所涉及的利益相關(guān)方開展各種形式的調(diào)查，調(diào)查方法包括案卷研究、數(shù)據(jù)填報、實地調(diào)研、座談會以及問卷調(diào)查等?？冃гu價方案一般盡可能明確調(diào)查的對象、調(diào)查的方法、調(diào)查內(nèi)容、日程安排、時間與地點等。如果調(diào)查對象涉及抽樣，需要說明調(diào)查對象總體情況、樣本總數(shù)、抽樣方法、抽樣比例。

4.評價工作的組織與實施

（1）明確各個環(huán)節(jié)以及各項工作的時間節(jié)點與工作計劃。（2）明確項目負責(zé)人以及項目團隊的職責(zé)與分工。（3）明確參與評價工作各相關(guān)當事方的職責(zé)。

四、績效評價資料的收集以及數(shù)據(jù)的采集評估機構(gòu)開展績效評價業(yè)務(wù)，在數(shù)據(jù)收集過程中，需要遵循準確、詳盡以及客觀的原則，確保數(shù)據(jù)來源的可靠性與真實性。評估機構(gòu)開展績效評價業(yè)務(wù)，收集數(shù)據(jù)的主要方法通常包括：

(一)案卷研究案卷研究是對現(xiàn)有資料進行研究，PPP 項目主要研究文件包括項目評估文件、項目管理手冊、項目進展報告、項目中期評估報告、項目完工

1據(jù)進行梳理與匯總，可以設(shè)計相關(guān)表格，并協(xié)助項目實施機構(gòu)和運行機構(gòu)、項目監(jiān)管單位進行填寫。

(三)實地調(diào)研

1．實地調(diào)研通常包括訪談和現(xiàn)場勘查。

2．評估機構(gòu)需要從項目利益相關(guān)方中確定訪談對象，包括項目的管理人員、實施人員、項目受益者以及參與項目立項、決策、實施、管理的行業(yè)專家。根據(jù)調(diào)查的內(nèi)容范圍和主要問題，設(shè)計訪談提綱并開展訪談，訪談內(nèi)容通常為開放式提問，問題一般簡明扼要、具體直接。

3．現(xiàn)場勘查是指通過詢問、核對、勘查、檢查等方法進行調(diào)查，獲取績效評價業(yè)務(wù)需要的基礎(chǔ)資料。

4．調(diào)研結(jié)束后需要對調(diào)研記錄進行整理與分析，調(diào)研記錄可以作為績效評價報告附件和工作底稿。

(四)座談會

1.選擇參與或者熟悉項目的立項、決策、實施、管理等人員為座談會邀請對象，確保參與人員能夠為績效評價提供有效信息。

2.注意座談會參與者對問題答案是否達成共識。如果沒有達成共識，需作進一步核實。

3.座談會結(jié)束后需要進行會議記錄整理與分析，會議記錄可以作為績效評價報告附件和工作底稿。

(五)問卷調(diào)查

1.問卷設(shè)計通常遵循客觀性、合理性、邏輯性、明確性等原則，盡量避免主觀臆斷或者人為導(dǎo)向，問卷數(shù)據(jù)便于整理與分析。

3問卷調(diào)查等多種方法來獲取數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行綜合定性分析后得出結(jié)論。為確保評價結(jié)果的客觀性和準確性，一般盡量避免運用單一的數(shù)據(jù)收集方法進行評價。

五、績效評價指標體系的設(shè)置

（一）績效評價指標設(shè)置原則績效評價指標是指衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具?？冃гu價指標的確定需要遵循以下原則：

1.相關(guān)性原則。需要與績效目標有直接的聯(lián)系，能夠恰當反映目標的實現(xiàn)程度。

2.重要性原則。需要優(yōu)先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標。

3.可比性原則。對同類評價對象要設(shè)定共性的績效評價指標，以便于評價結(jié)果可以相互比較。

4.系統(tǒng)性原則。需要將定量指標與定性指標相結(jié)合，系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

5.經(jīng)濟性原則。需要通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得一般考慮現(xiàn)實條件和可操作性，符合成本效益原則。

（二）績效評價指標標準績效評價指標標準是指衡量財政支出績效目標完成程度的尺度?？冃гu價指標標準的選用需要堅持客觀公正、規(guī)范有效的原則。根據(jù)評價對象的特點，可以選用不同的評價指標標準?？冃гu價指標標準主要包括：

1.行業(yè)標準，是指參照國家公布的行業(yè)指標數(shù)據(jù)制定的評價標準。2.計劃標準，是指以預(yù)先制定的目標、計劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評價的標準。

3.歷史標準，是指參照同類指標的歷史數(shù)據(jù)制定的評價標準。

（五）公眾評判法。是指通過專家評估、公眾問卷、抽樣調(diào)查等對項目實施效果進行評判，評價績效目標實現(xiàn)程度。

（六）其他評價方法。

七、評價報告的編制及信息披露評價報告包括摘要、評價報告正文、相關(guān)附件三部分，具體如下：摘要評價摘要的目的是簡要總結(jié)評價活動和評價結(jié)論，包括項目概要、績效評價概述、績效評價結(jié)論、經(jīng)驗教訓(xùn)與建議四部分，需簡明扼要。評價報告正文：

（一）項目基本概況

1.項目背景項目所處政策環(huán)境、區(qū)域環(huán)境、市場環(huán)境等，項目擬解決的問題。

2.項目實施情況項目提供產(chǎn)品或者服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、項目提供產(chǎn)品或者服務(wù)的價格、項目的可持續(xù)性以及政府的收益等項目要解決的主要問題。項目實施和管理的組織結(jié)構(gòu)，包括項目的監(jiān)管部門以及實施機構(gòu)的各自職責(zé)，項目的實施流程、監(jiān)管機制等。

3.項目財務(wù)投資狀況項目總投資和資本構(gòu)成、資產(chǎn)負債、股權(quán)結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和主要融資成本、收益情況（總收益、收入來源、收費價格和定價機制），投資回報測算、現(xiàn)金流量分析、項目財務(wù)狀況、項目存續(xù)期間政府補貼情況。

4.績效目標及實現(xiàn)程度績效目標，項目執(zhí)行過程中目標、計劃的調(diào)整情況，績效總目標和階段性目標的完成情況，項目的實際支出情況及財務(wù)管理狀況等。

（二）績效評價的組織實施情況 1.績效評價目的 2.績效評價實施過程

7計、實施過程中的最佳實踐和突出問題，及其對項目績效的影響。經(jīng)驗教訓(xùn)需要針對被評項目，建立在客觀證據(jù)的基礎(chǔ)之上，并指出其參考價值。

（六）存在問題與原因分析績效評價報告要通過分析各指標的評價結(jié)果以及項目的整體評價結(jié)論，具體分析目標定位和設(shè)計、項目活動安排、組織實施、項目管理過程中存在的不足及其原因，并對其項目造成的負面影響進行分析。

（七）改進建議改進建議旨在為改進項目設(shè)計、完善項目管理、提升項目績效、優(yōu)化政府決策提供參考，可以針對被評項目目前存在的問題，也可以著眼于未來項目的選擇、設(shè)計和管理。改進建議與評價結(jié)論和問題原因相對應(yīng)，理由充分，要有切實可行的改進措施以及責(zé)任主體，并且明確時間要求。

（八）績效評價報告使用限制等其他需要說明的問題

（九）評估機構(gòu)簽章績效評價報告應(yīng)當加蓋評估機構(gòu)公章。相關(guān)附件本部分是對主體報告的補充說明，包括一些技術(shù)性文件和評價過程文件，如績效評價框架、績效評價指標體系與打分標準、評價任務(wù)書、項目關(guān)鍵產(chǎn)出或者成果數(shù)據(jù)表、面訪、座談會和實地調(diào)研記錄、調(diào)查問卷（如果有）、利益相關(guān)方對評價報告的反饋意見及其采納情況，以及評價小組認為必須附上的其他文件。

八、評價結(jié)果的應(yīng)用績效評價結(jié)果可作為科學(xué)安排預(yù)算、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策、加強制度建設(shè)、實施績效監(jiān)督的重要依據(jù)，也可作為 PPP 項目移交階段支付對價的重要支撐。PPP 項目的評價結(jié)果可為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策提供參考，能夠有效地促進政府更加合理與完善地加強 PPP 項目的管理。

第三篇：PPP模式

一、什么是PPP模式?（也稱PPP融資）

答：

是指政府與私人組織之間，合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目, 通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，雙方各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)，共同分擔風(fēng)險、共同分享收益。

PPP的三大特征：1)伙伴關(guān)系 2）利益共享 3）風(fēng)險共擔

注解：過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項目，在PPP的模式下，可轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞钦钠髽I(yè)主體、民間資本、社會資金進入實施，形成特許權(quán)管理框架下的有效供給。

二、為什么要引入PPP模式？

答： 直接動因來自財政壓力、壟斷勢力和低效率。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說： “我國地方政府債務(wù)迅速攀升，運用PPP的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、減少地方債壓力?！?財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設(shè)資金主要靠轉(zhuǎn)讓土地的收入支撐是不可持續(xù)的，新型城鎮(zhèn)化需要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。

我們國家在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，約4億人口要從農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)成為常駐人口，進城人口所需的“市民化”待遇，必須得到基本公共服務(wù)和保障。而預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化帶來的投資資金量約42萬億元。而各地加快推進城鎮(zhèn)化普遍面臨著融資難題。（如此天文數(shù)字的投入，僅靠政府包攬來做，肯定力不從心。必須打定主意，使道路、橋梁、隧道、涵洞、上下水、供電、供熱、供氣、醫(yī)院、學(xué)校、綠化等公共品、準公共品的供給。）

PPP模式是政府、企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

三、ppp運營方式: 哪些行業(yè)適合這種模式？ 早在20世紀90年代,PPP模式是歐洲流行起來的，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng),尤其是在大型、一次性的項目。如：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動產(chǎn)管理,也就是我們常說的基礎(chǔ)建設(shè)。(僅靠政府投資難以滿足交通長期穩(wěn)定發(fā)展的需要.)1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成，智利于1994年引進PPP模式。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵。

1998年的法國世界杯的體育館建設(shè)也用了PPP模式。

巴西是2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

美國最著名的4大職業(yè)聯(lián)賽俱樂部（如NBA,NFL，NHL,MLB）所擁有的82個體育場館的31%都是用的PPP模式。

中國的PPP模式案例：

2005年2月，我國首次運PPP模式進行北京地鐵4號線的建設(shè)（16號再次使用PPP）.2，國家體育場（鳥巢的案例）3.北京亦莊的天然氣項目 4.武漢的高鐵

四、PPP：解讀新型城鎮(zhèn)化的融資之路 在4月1日至2日召開的PPP會議上，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康、亞洲開發(fā)銀行資深經(jīng)濟學(xué)家柯瑞格先生等為財政系統(tǒng)人士培訓(xùn)了PPP模式的基礎(chǔ)知識、政策體系、發(fā)展經(jīng)驗、操作實踐、法律框架及實施流程等。黑龍江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的財政廳、財政局相關(guān)負責(zé)人士參加會議。

據(jù)悉，財政部力推的PPP模式正在全國多個省市推進。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調(diào)研，著手籌備項目。

PPP是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設(shè)立了PPP管理機構(gòu)，負責(zé)推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。

如何有效率地提供普遍服務(wù)，既能保障公共產(chǎn)品的公共性質(zhì)，又夠促使企業(yè)通過利潤改善提高效率，是各國在公用事業(yè)部門制度改革過程中面臨的困境。于是公私合作制就成為各國公用事業(yè)部門改革實踐中的一種嘗試。

黑龍江：2014.4月

作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項目”，引導(dǎo)亞行等國際金融機構(gòu)在城市發(fā)展、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，與省內(nèi)有潛力的私有經(jīng)濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實訓(xùn)基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。洛陽 2014.2 另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權(quán)貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。

五、安邦產(chǎn)品

房地產(chǎn)行業(yè)周刊 2011年7月26日 第369期[北京保障房建設(shè)率先引入PPP模式] 金融2014年1月27日第3936期 [財政部力推PPP化解地方債并為城鎮(zhèn)化融資] 經(jīng)濟2014年4月3日第4643期[民企面對PPP模式難以跨越資金和制度門檻] 金融 2014年4月23日總第3992期[北京地鐵再成地方PPP模式標桿]16號線 中國農(nóng)業(yè)報告 2014年4月24日 總第249期 【公私合營(PPP)促農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型】 經(jīng)濟2014年5月8日第4666期【形勢要點；地方政府需要正視PPP帶來的挑戰(zhàn) 比如地鐵漲價，票價提高政府可以減少補貼，PPP公司也可以有更多利潤空間，但公眾的福利會損失。沒有解決好這些頂層設(shè)計上的問題，PPP項目的前景令人擔憂。這使得前述的立法工作變得極為重要。

金融 2014年5月8日 總第4002期 【形勢要點：復(fù)星的復(fù)合產(chǎn)業(yè)PPP融資模式】

安邦建議采用PPP（民間資本參與公共項目建設(shè)運營，與政府共同分擔風(fēng)險、收益）；城投集合債（幾個平臺捆綁在一起發(fā)城投債，對增信有幫助）；國開行（國開行被要求成立專門的金融機構(gòu)，向郵儲銀行融資投棚改）、財政部的棚改專項。

PPP模式是指政府與私營企業(yè)簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。協(xié)議時間可能長達20年。

與現(xiàn)在地方政府熟識的BT、BOT不同，PPP強調(diào)民間資本必須出錢，同時必須參與項目運營，與政府共同分擔項目風(fēng)險，分享收益。

（BT）建造、移交（BT在實際運用中變成了墊資施工）

民營機構(gòu)與政府方簽約，設(shè)立項目公司以階段性業(yè)主身份負責(zé)某項基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。

（BOT）建造、擁有、運營、移交（BOT則是政府向私人部門承諾固定收益，私人部門基本不承擔風(fēng)險）

私營部門為設(shè)施項目進行融資并負責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。

企業(yè)的好處：PPP可以給企業(yè)帶來長期穩(wěn)定回報的可能性，所以，民間資本自然而然地就會考慮加入到這樣的項目上來。

對于政府來說：企業(yè)加入后，既解決了資金問題，企業(yè)加入后的優(yōu)勢還有管理知識、專業(yè)知識。

總之，PPP對于政府來說，是必須積極運用來推進現(xiàn)代治理中化解財政壓力、債務(wù)壓力和充分盡責(zé)地實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發(fā)展戰(zhàn)略的機制創(chuàng)新。

PPP模式有哪些好處？

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負擔和風(fēng)險的前提下，可以提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負責(zé)項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

（公私合作制是指公共部門+私人部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系）

PPP項目步驟：商業(yè)需求→方案的評估與選擇→案例分析→項目開發(fā)→競標過程→合同管理。

第四篇：PPP模式的項目運作流程

PPP模式的項目運作流程

一、操作基礎(chǔ)

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務(wù)費用，三是前兩種方式的結(jié)合。

PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。

二、總體要求

(一)打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運營等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型 市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。

(二)落實費價政策。將市政公用服務(wù)價格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調(diào)整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費和補貼，既保護消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應(yīng)予以補貼。

(三)規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運作、利益共享、風(fēng)險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營、管養(yǎng)和服務(wù);政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責(zé)、利;強化項目實施的全過程監(jiān)管。

1、做好項目前期論證。開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。

城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。

2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容;范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調(diào)整機制;特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔 保;特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責(zé)任;爭議解決方式等內(nèi)容;以及其他需要約定的事項。

4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責(zé)按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。

(四)把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風(fēng)險共擔機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔不可抗力風(fēng)險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。

(五)實行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標準體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進入的附加條件。

(六)試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理 處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。

(七)建立信用評級和黑名單制度。各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項目分類及應(yīng)用PPP的方式(一)城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。

1、涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。

2、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。

3、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。

4、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。

5、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。

6、供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。

7、市政公用設(shè)施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。

(二)應(yīng)用PPP的方式

按照上述七類項目的經(jīng)營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。

1、采用合資合作和特許經(jīng)營方式。此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。

2、采用政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營組合方式。此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風(fēng)險大、回收期長或者壟斷性等特點，單 靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進行。準經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。

3、采用政府購買服務(wù)方式。此類項目經(jīng)濟上的顯著特點是為社會提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。

四、PPP項目承接主體的準入條件

按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下：

(一)信用與信譽良好。投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力;重合同、守信用，具有社會責(zé)任感。

(二)具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。

(三)資金充足，具有較強的財務(wù)與融資能力。投資人要具備良好的財務(wù)實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。

(四)專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。

(五)設(shè)備配置等要素實力良好。投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。

(六)質(zhì)量安全管理體系完善。近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。

在設(shè)置具體PPP項目準入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。

五、PPP模式運作的基本流程(一)項目前期準備階段

在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。

1、項目發(fā)起。項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟

動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組;二是制定具體工作實施方案，明確部門責(zé)任分工、目標任務(wù)和實施工作計劃安排等;三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。

2、項目準備。項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協(xié)議;三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容(項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資);四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案;五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則;六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則(確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標方式;雙方的主要權(quán)利和義務(wù));八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實施方案公示和報批。

在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。

聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，負責(zé)研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

(二)項目招投標實施階段。項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。

1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件(如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃);落實建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍(投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施);研究和編制項目協(xié)議等法律文件(項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風(fēng)險 和應(yīng)對措施等);落實招標條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息;投標人

準備投標文件;制定評標標準、評標細則和評標程序;成立評標工作組，開標、組織評標;編寫評標報告，推薦候選人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間

內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。

(三)項目實施階段。實施階段包括項目建設(shè)和項目運營兩個部分。

1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等;其次，項目公司組織各相關(guān)單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進入運營階段。

2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權(quán)利。

(四)合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。

1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的

經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時)向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實施PPP模式的法律文本要點

(一)基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目在不同階段設(shè)計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高 年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

(1)項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招標內(nèi)容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交第(2)條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標準。包括經(jīng)驗和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標準、財務(wù)能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。

(三)招標法律文本

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的組成和內(nèi)容

(1)招標文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬 簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。

投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。

投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同(包括合同主要條款和合同樣式)、技術(shù)條款(包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等)，以及附件和其它要求招標人提供的材料。

投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內(nèi)容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風(fēng)險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。

技術(shù)條款包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。

各類招標文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招標文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”;對勘察設(shè)計招標文件，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標投標辦法》增加了“勘察設(shè)計范圍”和“對勘察設(shè)計進度、階段與深度要求，勘察設(shè)計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規(guī)定。

(2)實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù) 以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當包括：明確規(guī)定投標保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法;明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應(yīng)要求;對采用工程量清單招標的，應(yīng)當明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

(四)投標法律文本

1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預(yù)審(如采用預(yù)審方式)以后，按照招標文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權(quán)委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務(wù);承諾投標文件真實、準確、完整、有效。

(2)授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標人的法定代表人授權(quán)為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。

(3)投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明;項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明;技術(shù)能力及管理能力證明;財務(wù)能力及實力證明。

(4)共同投標協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標)。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設(shè)、運營、維護的更先進的技術(shù)建議和改造的合理化建議;為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構(gòu)，包含項目管理機構(gòu)的部門機構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗等 內(nèi)容;招標文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。

(6)財務(wù)方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但不限于)：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風(fēng)險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對方案;項目的財務(wù)分析。

(7)法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但不限于)：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的逐條響應(yīng);在招標文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。

(8)投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。

(9)投標保函/投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標保函或保證金。

3、投標文件的編制與遞交

(1)投標文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)別。投標文件應(yīng)當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標文件中有關(guān)招標項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應(yīng)認真研究、正確理解招標文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標文件。

(2)投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應(yīng)注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī)定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權(quán)代表直接將投標文件按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應(yīng)以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應(yīng)嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。

(五)評標法律文本

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導(dǎo)文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。

2、評標文件的內(nèi)容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際 操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

(1)評標工作紀律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。

(2)評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學(xué)合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務(wù)組。評標委員會下設(shè)秘書組和會務(wù)組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。

(3)評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知(如有必要)，要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案：列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結(jié)果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內(nèi)，詳細安排具體評標工作的先后順序。

(5)評標細則。對應(yīng)招標文件的要求，評標細則包括：一是技術(shù)及管理方案評標細則;二是財務(wù)方案評標細則;三是法律方案評標細則。

招標人應(yīng)按照評標文件的要求組織評標，根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應(yīng)邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。

在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應(yīng)當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及 可行性進行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。

談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認的談判文件結(jié)合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。

(七)項目合同

1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人(社會投資人)依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》(建城〔2004〕162號)，使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

(1)投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍(如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等);有關(guān)資本性投資的規(guī)定;產(chǎn)品或服務(wù)價格;產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量;產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量;銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素采購;關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定;運營和資產(chǎn)管理辦法;特許權(quán)取得人的信息報告義務(wù);混業(yè)經(jīng)營限制;一般補償;資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權(quán)的更改或終止;特許權(quán)協(xié)議終止的補償;其他。

(2)經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量;對管理費、租金或經(jīng)營收入定價;激勵機制(對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定);委托資產(chǎn)的維護和保養(yǎng)義務(wù);關(guān)于資本性支出的規(guī)定;協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定;特許權(quán)取得人的報告義務(wù);合同 履約擔保;爭議解決;合同變更和終止;其他。

3、項目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經(jīng)濟中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由;第二，當事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。三是公平原則。合同當事人應(yīng)當遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當事人應(yīng)當正當行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價相適應(yīng)。四是誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當遵循誠實信用原則。這是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(訂立和履行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權(quán)力時應(yīng)當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務(wù)要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟秩序。

(2)訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法》的有關(guān)特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招標投標法》的規(guī)定，招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。即：法律要求中標通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當訂立書面合同。因此，通過招標訂立的合同是要式合同。二是訂立合同的內(nèi)容要求。應(yīng)當按照招標文件和中標人的投標文件確定合同內(nèi)容。招標文件與投標文件應(yīng)當包括合同的全部內(nèi)容。所有的合同內(nèi)容都應(yīng)當在招標文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi) 容是確定的，不容投標人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成重大偏差;另一部分是要求投標人明確的，如報價。投標文件只能按照招標文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當具備的內(nèi)容在招標文件中沒有明確，也沒有要求投標文件明確的情況時，則責(zé)任應(yīng)當由招標人承擔。三是訂立合同的時間要求。中標通知書發(fā)出后，應(yīng)當盡快訂立合同。這是招標人提高采購效率、投標人降低成本的基本要求。如果訂立合同的時間拖得太長，市場情況發(fā)生變化，也會使投標報價時的競爭失去意義。因此，《招標投標法》第46條規(guī)定“投標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。”《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第49條規(guī)定：“中標人確定后，招標人應(yīng)向中標人發(fā)出中標通知書，同時通知未中標人，并與中標人在30個工作日之內(nèi)簽訂合同”。四是訂立合同接受監(jiān)督的要求。在合同訂立過程中，投標招標監(jiān)督部門仍然要進行監(jiān)督。《招標投標法》第47條規(guī)定：“依法必須進行招標的項目，招標人應(yīng)當自確定中標人之日起15日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標投標情況報告”。五是按照招標文件范本訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同一般符合城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的合同條款及格式的規(guī)定。

在項目實踐中，最重要的法律文本是招標文件、投標文件和項目合同法律文本。從締約的程序來看，招標文件、投標文件和項目合同分別對應(yīng)著締約的三個階段—要約邀請、要約和承諾。招標文件就是向非特定多數(shù)(或者特定)潛在投資人發(fā)出的訂立合同的要約邀請;投標人遞交投標文件相當于要約;而通過評標、澄清和談判，投標人和招標人最終達成相互承諾，項目合同的達成和簽署代表締約過程的結(jié)束。

政府在起草招標文件時，應(yīng)體現(xiàn)自己的意志，在合理的范圍內(nèi)保護自己的合法權(quán)益，降低運作項目的風(fēng)險，但是這種保護應(yīng)遵循合理風(fēng)險分配原則，不能超過適當?shù)某潭?。因為投標人一般在其熟悉的專業(yè)領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗，可以更加合理的控制風(fēng)險，但在項目建設(shè)的另外一些領(lǐng)域(如征地拆遷、完成前期工作等)并不具有這種能力，如果分配給投標人的風(fēng)險過多，將導(dǎo)致其過高估計風(fēng)險。在報價時相應(yīng)要求較高的公共產(chǎn)品(或服務(wù))價格，這種情況對政府是不利的。更為嚴重的是，如果招標文件中的風(fēng)險分配過于不合理，投標人就有可能認為項目根本不可行而不參與投標，這就會帶來流標的風(fēng)險。實踐中，確實有一些自身條件比較好的項目，因為招標文件過于傾向招標人，使得投標人普遍心存疑慮、放棄投標而導(dǎo)致流標。因此，理性而富于招商經(jīng)驗的政府一般都會在咨詢顧問團隊的協(xié)助下，按照第五章的風(fēng)險分配原則來制訂招標 文件，以保證項目招商和未來實施的順利。

在制作投標文件時，投標人把更多關(guān)注放在報價和投標文件的內(nèi)容上，但在實踐中，投標文件的形式也同樣重要。一是招標文件要求的投標資料非常豐富，評標時間又非常有限，如果投標人不按統(tǒng)一形式提交資料，將不利于評標人快速定位有效信息，并給出合理評價，這對投標人不利。二是投標文件中有些格式的規(guī)定事關(guān)重大。比如投標文件的簽署，有的招標文件要求投標人每頁小簽，有的要求投標文件密封加蓋法人印鑒，有的要求投標文件中不能出現(xiàn)投標人的信息，否則廢標。但在實際中，時常發(fā)現(xiàn)違反上述形式規(guī)定而被廢標的，這樣的失誤十分遺憾。因此，各條線的同志們在操作PPP項目時一定要注意關(guān)鍵節(jié)點，謹小慎微、做好細節(jié)。

PPP模式項目的招投標問題

近年來伴隨著我國經(jīng)濟高速增長，城鎮(zhèn)化進程加快，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)服務(wù)項目建設(shè)的需求也越來越迫切，其中以交通運輸、電力、水利、能源、環(huán)保最為突出。各級政府采取積極政策，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，基礎(chǔ)設(shè)施投資高度增長。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴格，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)項目融資額大、建設(shè)期長、風(fēng)險高的特點，各級政府財政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問題。

1、政府采購方式有哪些? 基礎(chǔ)設(shè)施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(GovernmentProcerement，簡稱GP)和公私合作模式(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)。前者，把基礎(chǔ)設(shè)施的供給和建造分開，政府與一個或多個企業(yè)簽訂一個長期合同，由不同的企業(yè)來建造和運營，政府負責(zé)監(jiān)督;后者，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運營綁定在一起，政府與一個企業(yè)簽訂綁定合同，由這個企業(yè)既負責(zé)建造又負責(zé)運營。

相對于傳統(tǒng)政府采購方式來講，PPP模式可以提高工程建設(shè)效率、降低工程造價費，還能避免項目資金風(fēng)險、減輕財政負擔、實現(xiàn)政府與社會資本互利共贏等優(yōu)勢，因而成為近年來不斷追捧的對象。

雖然PPP模式自身有著別的采購方式不可比擬的長處，但也存在一定風(fēng)險因素，例如，項目規(guī)模大，需要投入大量資金;項目運行周期較長(多為10～30 年)，不確定性因素多;參與項目的各方由于不同利益目標和關(guān)系錯綜復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)的機會成本高。同時對于社會資本合作者，其參與PPP項目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項目存在的基礎(chǔ)，PPP項目的預(yù)期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營合作方之間應(yīng)獲得與之相應(yīng)的投資收益權(quán)和項目控制權(quán);此外，當項目存在問題時，項目可以在某種程度上保證一定的資本退出權(quán)。

2、招標方式的種類有哪幾種? 基于以上風(fēng)險因素和投資者需求，通過制定有效的項目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開招標是目前各地PPP項目最常使用的采購方式。

西方經(jīng)濟學(xué)家WilliamVickrey、MiltonFreidman以及PaulMigrorm等都提出過自己的招標理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實生活中有多種拍賣方式，但基本的拍賣方式可歸納為四種，被稱為“標準拍賣”：英式拍賣(EnglishAuction)、荷式拍賣(DutchAuction)、第一價格密封拍賣(FirstPriceSealedbid，簡稱FPSB)和第二價格密封拍賣(SecondPriceSealed-Bid，簡稱SPSB，這一機制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣)。其中前兩種屬于公開招標，后兩種屬于秘密招標。秘密招標和公開招標之間的根本區(qū)別并不是招標拍賣本身是否公開，而是各個投標者的競標信息是否能夠共享。

3、采用以上招標方式存在什么問題? 拍賣者最擔心的是競標人通過形成勾結(jié)契約來左右拍賣價格。研究表明，公開招標比秘密招標更容易形成勾結(jié)契約，因為公開招標可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機制，從而確保勾結(jié)契約的履行。而在秘密招標下，由于每一個契約方都無法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔心被“套牢”而提前出逃的動機，這樣勾結(jié)聯(lián)盟就很容易被破碎。

因為所有投標人的信息是互相關(guān)聯(lián)的，在投標人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來，那么他就會報更高的價。在第一價格密封拍賣方式中，最終價格只取決于最高報價，因而產(chǎn)生最低的期望賣價;在英國式拍賣中，價格與其他投標人的估值均有關(guān)系，故產(chǎn)生最高的賣價;而在密封第二價格拍賣方式中，價格只與兩個投標人 的估值有關(guān)，所以產(chǎn)生的賣價在兩者之間。

拍賣理論指出，第一價格密封拍賣方式下，發(fā)現(xiàn)買方合作時的最優(yōu)保留價比非合作時的保留價高得多，而且參與串通的人越多，保留價就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個工具就是設(shè)立保留價格，二是還應(yīng)當提高加大懲罰力度。

另外一種使用較多的拍賣方式是多種價格招標。依照出標價格的高低來確定投標人的中標數(shù)量和價格的。顯然，這種方法使投標者處于非常不利的地位，因為對于同樣的項目，各個投標者最后中標的價格卻不一樣。出價高的投標者中標的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標者更高的價格。

目前，我國政府采購PPP項目可采用的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式。而PPP招投標過程中通常采用無標底的最低價中標模式，它屬于密封式一級價格拍賣理論的反向形式。實踐表明，采取最低價中標模式后招投標各方將面臨一定問題：

(1)最低價中標不符合市場形態(tài)

中國PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競爭逐漸激烈，政府所提供的PPP項目不僅僅是一個經(jīng)濟投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當?shù)卣愫藐P(guān)系，贏得未來更廣闊合作空間，可以壓低投標機制。對于一些可二次報價的項目，某些企業(yè)為了攪亂對手報價節(jié)奏而在第一輪以低于成本價報價。由于規(guī)則、標準的不明確性，行業(yè)內(nèi)便會出現(xiàn)惡性競爭。然而目前我國的風(fēng)險控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價格的投標手段，只會引起更多的社會問題。

(2)最低價中標不利于行業(yè)發(fā)展

目前PPP項目投標企業(yè)有些是由原來承接BT、BOT等項目含有相關(guān)工程資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來。管理混亂、實力差的企業(yè)通過掛靠等手段，不切實際地編制項目費用預(yù)算，以超乎想象的低價格中標得到無能力實施的項目，這使得一些報價合理、經(jīng)驗豐富的企業(yè)錯失標的。這種惡性競爭局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場帶來了嚴重危機。

(3)惡意最低價投標人可利用最低價中標模式漏洞

惡意最低價投標人可通過買標、代他人投標、賄賂業(yè)主和評標人等手段來利用最低價中標模式漏洞，以達到其目的。由于賣標、代為投標僅僅是為了襯托真正投標人，所以他們的顯然會報價高于真正投標人的報價，于是報價最低的真正投標人就很 可能輕而易舉地承攬到工程項目。

4、問題如何解決? PPP招投標項目可引入權(quán)利金模式，這是解決普通招標問題的一個有效途徑。權(quán)利金的概念較多地使用在礦產(chǎn)資源方面，主要是礦業(yè)權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種具有賠償性質(zhì)的財產(chǎn)性權(quán)益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經(jīng)濟權(quán)益的體現(xiàn)。

在PPP項目投標過程中，投標者從公開發(fā)售的招標文件中獲得信息，投標人與招標人決策者們掌握的信息是不完全對稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標正是不斷進行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個參與人都會選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項目中，涉及主體有政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權(quán)人、運營商等，特別是在相互競爭的競標方之間各投標方都以自身利益最大化為目標某個投標方的利益，不僅取決于它自身的競標策略，而且很大程度上受其它PPP投標方的競標策略的影響。

從博弈論的角度出發(fā)，招標部門和投標部門有關(guān)共擔風(fēng)險分配方面的博弈可以分為兩個階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門和私人部門通過對市場經(jīng)濟的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補性，公共部門缺乏資金支持，而私人部門缺乏政府保障，進而促使了雙方采取PPP模式開展項目的建設(shè)和運營，也明白了其中的風(fēng)險和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個雙方都認可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當風(fēng)險和收益分配確定之后，招投標雙方都會努力去開展項目，盡全力使自身承擔此風(fēng)險而獲得更大的收益。

PPP項目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是社會公共產(chǎn)品，權(quán)利金體現(xiàn)國家和社會作為基礎(chǔ)設(shè)施所有者的經(jīng)濟權(quán)益，是對已經(jīng)使用的資源的貨幣補償。當項目一方因為自身原因沒有盡到風(fēng)險承擔的責(zé)任，使風(fēng)險發(fā)生，給項目其他方造成損失，則權(quán)利金就全部劃歸項目損失方所有。通過這樣的措施將保障項目風(fēng)險分擔后各方的風(fēng)險防控里，是實現(xiàn)政府和社會資本良心循環(huán)的保障。PPP項目中，如水廠、電廠建設(shè)，權(quán)利金可以從價計征;如園林、綠化項目，可以從量計征;也可以綜合考慮，權(quán)利金與項目收益、投資人收益掛鉤。在收取權(quán)利金后，公共部門在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風(fēng)險;而私人部門，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項目流程進 行的可能性。

此外，還可以通過改革我國現(xiàn)有城市PPP項目招標模式，分類實施拍賣;規(guī)范招拍掛模式的實施細則，減少政府對招拍掛出讓的干預(yù)行為;嚴格限制對特定對象設(shè)定條件，以及其他變相提高投標門檻的行為。限制政府對PPP項目評標過程的直接干預(yù);選取較為靈活的邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。例如競爭磋商方式，是PPP領(lǐng)域量身定做的一種采購方式，整個流程分為資格預(yù)審、公開招標、競爭性談判、綜合評分、現(xiàn)場考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標采購中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設(shè)條件加強，也是立法初衷。

新形勢下如何解決PPP項目法人投標競爭性不強的問題，如何保護中小投標企業(yè)的正當利益，如何防止PPP項目帶來的公共服務(wù)價格居高不下問題，如何防止壟斷的投標人，都是值得未來進一步思考的問題。

第五篇：PPP項目擔保模式全梳理

PPP項目擔保模式全梳理

政府方擔保

政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用?，F(xiàn)有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，但商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產(chǎn)短缺，難以滿足商業(yè)銀行的抵押要求，需要政府給予對應(yīng)的擔保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發(fā)社會資本的參與熱情?，F(xiàn)有的政府擔保方式主要有承諾函、設(shè)定保底量、通過人大決議納入預(yù)算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責(zé)任納入預(yù)算的確認函，其內(nèi)容主要是根據(jù)人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應(yīng)（或中長期）財政預(yù)算予以安排，可以看出，從嚴格意義上看，承諾的內(nèi)容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現(xiàn)金流，并不是擔保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機構(gòu)來說不是擔保，只是種“強增信”。由于金融機構(gòu)對政府信用的信任，即主體信仰，從而導(dǎo)致承諾函受到金融機構(gòu)的大力認可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續(xù)發(fā)酵，金融機構(gòu)對承諾函的法律效應(yīng)可能需要重新論證和審視。

（二）設(shè)定保底量

PPP項目的回報機制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責(zé)任，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設(shè)立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求低于一定的標準時，政府會給予社會資本或項目公司相應(yīng)的補貼。

如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機制，通過特許經(jīng)營協(xié)議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險共擔的原則。

（三）通過人大決議納入預(yù)算

不同于傳統(tǒng)模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預(yù)算，資金償付更有保障。財政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規(guī)定“項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！必斦砍雠_的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應(yīng)當在編制預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，通過人大決議納入預(yù)算的項目財政支出責(zé)任是有上限的，每一全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設(shè)完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關(guān)于回購安排的討論不可避免?；刭彴才虐ㄙY產(chǎn)回購和股權(quán)回購兩大類，其中資產(chǎn)回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標準》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的”不可列為備選項目。而股權(quán)回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當雙方不太適合繼續(xù)合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權(quán)進行回購。

社會資本或項目公司擔保

為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。常見的擔保方式包括保證金、保函、收益權(quán)質(zhì)押、第三方擔保等。

（一）保證金

保證金是招標方在招標文件或項目合同中約定的應(yīng)標方或中標方應(yīng)繳納的一定金額的責(zé)任擔保。目前在PPP項目中較為常見的有投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金三種。1.投標保證金

投標保證金是為了保護招標人因投標人的無正當理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標人隨投標文件一同遞交給招標人的一定形式、一定金額的投標責(zé)任擔保，保證投標人在遞交投標文件后不得撤銷投標文件，中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同。投標保證金通常作為投標書的一部分，數(shù)額不得超過投標總價的百分之二。當招標人因投標人的行為受到損害時可根據(jù)規(guī)定沒收投標人的投標保證金。2.履約保證金

為保障招標方（通常是政府指定的實施機構(gòu)）權(quán)益，敦促中標人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質(zhì)量符合合同約定，招標方會在招標文件中要求中標人提交履約保證金，金額不得超過中標合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票支付。當中標人順利履行完應(yīng)承擔的義務(wù)，項目竣工驗收合格后，招標方將履約保證金全額返還給中標方。若中標方出現(xiàn)違約，將喪失收回履約保證金的權(quán)利。3.工程質(zhì)量保證金

工程質(zhì)量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據(jù)建設(shè)單位的要求，在建設(shè)工程承包合同簽訂之前，預(yù)先交付給建設(shè)單位，用以保證施工質(zhì)量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結(jié)算總額5%左右的比例預(yù)留保證金，待建設(shè)工程竣工結(jié)算質(zhì)量達標后，建設(shè)單位應(yīng)按照合同約定及時向施工單位支付工程結(jié)算價款和預(yù)留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔保方式，金融機構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時，由金融機構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付責(zé)任或經(jīng)濟賠償責(zé)任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標保函、建設(shè)期履約保函、維護保函、移交維修保函等。1.投標保函

投標保函是金融機構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)投標人的申請，向投標人出具的、保證在招標有效期內(nèi)不撤標、不改標、中標后在規(guī)定的時間內(nèi)簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設(shè)期履約保函

建設(shè)期履約保函較為常見，用于擔保項目公司在建設(shè)期能夠按照合同約定的標準進行建設(shè)，并且能夠按時完工。

3.運營維護期的履約保函/維護保函

運營維護期的履約保函，也稱維護保函，主要用以擔保項目公司在運營維護期內(nèi)按照項目合同的約定履行運營維護義務(wù)。4.移交維修保函

移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內(nèi)履行合同約定的質(zhì)量標準的書面承諾。

（三）特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押

如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機構(gòu)進行債權(quán)融資，在這樣的情形下，質(zhì)押擔保等尤為必要。在存量資產(chǎn)匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經(jīng)營而形成的某種收費權(quán)（如高速公路收費權(quán)、景區(qū)門票收費權(quán)等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經(jīng)營項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，表明PPP項目中特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押擔保的可行性。

因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機構(gòu)認可并要求將PPP項目中的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)進行質(zhì)押擔保。

（四）第三方擔保 除了社會資本提供的保證金、金融機構(gòu)出具的保函、PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔保，如母公司（股東）擔保和專業(yè)擔保公司保函等。1.母公司（股東）擔保

母公司（股東）擔保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔保。

在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協(xié)議中，政府為了強化社會資本方的擔保責(zé)任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協(xié)議向政府方提供擔保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯(lián)合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，聯(lián)合體與安慶市同安實業(yè)有限公司（安慶政府指定機構(gòu)）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據(jù)安慶PPP項目公司的發(fā)展需要，需向安慶市同安實業(yè)有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)、運營，借款期限13年，特銳德經(jīng)董事會審議通過為項目公司提供連帶責(zé)任擔保，擔保期限自協(xié)議生效之日起13年。

但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔保的意愿并不強烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現(xiàn)風(fēng)險隔離。2.專業(yè)擔保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業(yè)擔保公司出具相應(yīng)保函。

不同于銀行類保函，專業(yè)擔保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業(yè)和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據(jù)，綜合考量其資質(zhì)條件、以往從事工程建設(shè)的業(yè)績、技術(shù)水平以及管理能力。2.風(fēng)險發(fā)生后索賠條件更為嚴苛，專業(yè)擔保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據(jù)以及相關(guān)的證明、鑒定材料等，且擔保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進行理賠。由此可見，專業(yè)擔保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進效率提高。

如安徽省信用擔保集團有限公司作為專業(yè)擔保公司，和安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團聯(lián)合推出“擔保+PPP”模式，致力于PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展，首筆PPP模式融資擔保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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1、主要投資、建設(shè)和收益模式 廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務(wù)項目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會事業(yè)項目。(一)投資模式

從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(yè)(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資)三大類型。

對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項目資產(chǎn)并承擔項目風(fēng)險，社會資本可以通過租賃資產(chǎn)或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產(chǎn)品(服務(wù))。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。

企業(yè)投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產(chǎn)并承擔項目風(fēng)險。此種模式下，社會資本可以在項目建設(shè)初期通過設(shè)立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續(xù)通過股權(quán)受讓或增資擴股模式擁有項目公司股權(quán)而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經(jīng)濟可行性要求，則采用部分項目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項目資產(chǎn)由項目公司投資建設(shè)，最后整體項目資產(chǎn)移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。微信公眾號PPP項目爭端解決持續(xù)關(guān)注PPP項目熱點問題。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進行投資后運營(ROT)等不同類型。(二)建設(shè)管理模式

項目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設(shè)計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購應(yīng)按照《招標投標法》的規(guī)定履行招標程序。(三)收益(付費)模式

PPP項目可以分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準經(jīng)營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。

另外，亞行專家表示，PPP項目也可以通過價值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益，例如香港的地鐵項目和美國的軌道站點。

2、哪些項目適合PPP模式

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內(nèi)外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業(yè)項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目)和社會事業(yè)項目(學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)等領(lǐng)域。

3、國內(nèi)PPP項目注意要點

PPP項目應(yīng)注意的要點很多，本文僅對筆者認為非常重要，但一般文獻中較少提及的幾個問題做簡要闡述。(一)重視公共利益的保障

在政府采購服務(wù)的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現(xiàn)的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價格定價不合理的前提下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項目要求政府在項目公司中占有股份的原因。

為了保障公共利益，我們建議政府：(1)設(shè)立合理的風(fēng)險承擔機制，政府和企業(yè)共擔風(fēng)險，企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔不可抗力風(fēng)險;(2)理順合作關(guān)系，實現(xiàn)利益共享，避免暴利和虧損，保障項目高效、穩(wěn)定運營;(3)加強對項目的控制和監(jiān)管，建議在項目公司設(shè)立由政府委派的董事和監(jiān)事(社會資本單獨投資的可以設(shè)立外部董事)，項目公司完善項目定期監(jiān)管制度;(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強對項目的監(jiān)督。(二)理清項目前期工作界面

在新建項目中應(yīng)清晰梳理項目前期工作的界面，政府應(yīng)承擔項目前期工作的主要風(fēng)險。為保項目建設(shè)不存在實質(zhì)性障礙，政府應(yīng)特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規(guī)劃相符;(2)項目是否滿足環(huán)保要求;(3)項目用地取得是否存在障礙;(4)項目建設(shè)是否存在潛在社會風(fēng)險。(三)項目收益保障

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應(yīng)考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應(yīng)合理測算產(chǎn)品(服務(wù))的使用量、確立合理的定價/調(diào)價和政府補償機制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼的，應(yīng)確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預(yù)算法》納入政府預(yù)算;(3)合理設(shè)立項目規(guī)模，防止因項目投資建設(shè)規(guī)模超過合理需求而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品(服務(wù))定過高、企業(yè)虧損或者政府補貼過重等情形。