第一篇：關(guān)于仙都風(fēng)景區(qū)旅游管理體制問題的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于仙都風(fēng)景區(qū)旅游管理體制問題的調(diào)研報(bào)告

課題組組長(zhǎng)：呂唐鎮(zhèn) 牽頭單位：縣府辦

責(zé)任單位：縣旅游局、仙都農(nóng)管處

為進(jìn)一步理順仙都風(fēng)景區(qū)的管理體制，推動(dòng)我縣旅游經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，在廣泛征求縣人大、縣政協(xié)、縣仙都風(fēng)景旅游管理局、仙都農(nóng)村管理處、縣民政局及社會(huì)各界人士意見的基礎(chǔ)上，借鑒金華雙龍風(fēng)景旅游區(qū)、諸暨旅游事業(yè)管理區(qū)、溫州雁蕩山旅游區(qū)、蓮都東西巖風(fēng)景區(qū)等地旅游的運(yùn)行管理體制，經(jīng)梳理，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況

仙都是國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，自1982年成立仙都風(fēng)景區(qū)管理處以來，歷屆縣委、縣政府對(duì)如何理順體制問題作了積極的嘗試。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并前曾由當(dāng)時(shí)仙都鄉(xiāng)的一名副鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任管理處主任，但工作重點(diǎn)還是在農(nóng)村。1993年，成立縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局（以下簡(jiǎn)稱仙都管理局）。1994年，又決定由五云鎮(zhèn)黨委一名副書記兼任仙都管理局副局長(zhǎng)。1998年，縣委、縣政府計(jì)劃將仙都管理區(qū)從五云鎮(zhèn)劃出，建立一個(gè)仙都鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由于條件不成熟，未能得到上級(jí)批準(zhǔn)。2000年3月，縣委、縣政府經(jīng)過反復(fù)論證研究，借鑒了永康方巖等地的成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了縣委〔2000〕13號(hào)文件《關(guān)于仙都風(fēng)景旅游管理體制改革的決定》，授予仙都管理局一定的行政區(qū)域綜合管理職能，撤銷原仙都管理局黨組，建立局黨委。由五云鎮(zhèn)人民政府將仙都景區(qū)所在的12個(gè)行政村（原仙都鄉(xiāng)）委托給仙都管理局管理，仙都管理局對(duì)12個(gè)行政村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展負(fù)全責(zé)，并設(shè)立“縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局仙都農(nóng)村管理處”（以下簡(jiǎn)稱仙都農(nóng)管處）。仙都農(nóng)管處設(shè)立黨總支，隸屬于仙都管理局黨委。仙都管理局由一名副局長(zhǎng)分管農(nóng)村工作，兼任仙都農(nóng)管處黨總支書記、主任。這種管理體制，通過一段時(shí)間的磨合和全體干部職工的共同努力，在土地政策處理、風(fēng)景資源保護(hù)、景區(qū)村莊環(huán)境改善等諸多方面起到了積極的作用。但是，隨著形勢(shì)的不斷發(fā)展和變化，在運(yùn)行中出現(xiàn)了許多新的問題和矛盾。

二、存在問題及原因

1、行政管理不夠順暢。仙都農(nóng)管處不是一級(jí)政府，沒有一級(jí)政府的管理職能和人員、機(jī)構(gòu)的配置，而級(jí)別卻與仙都管理局同級(jí)，但又受事業(yè)單位仙都管理局的領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)作起來不夠順暢。例如：黨代會(huì)是由仙都管理局黨委組織召開，人代會(huì)則由五云鎮(zhèn)人大組織召開；農(nóng)管處十二個(gè)行政村使用的公章仍是“縉云縣五云鎮(zhèn)人民政府××村委會(huì)”，可農(nóng)管處的公章則用“縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局仙都農(nóng)村管理處”，這對(duì)村民外出務(wù)工、上大中專、計(jì)劃生育等方面帶來了許多麻煩。

2、難以發(fā)揮最佳工作效能。目前仙都農(nóng)管處具體負(fù)責(zé)景區(qū)12個(gè)行政村的農(nóng)村工作，旅游只是其中的一項(xiàng)工作內(nèi)容。由于仙都農(nóng)管處不是一級(jí)政府，但又相當(dāng)于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人員配備不足。雖然從表面上看景區(qū)管理的機(jī)構(gòu)已經(jīng)比較健全，但事實(shí)上與仙都管理局之間的關(guān)系非常微妙，造成了工作多頭、重疊管理、人員分散、力量削弱的局面。

3、考核體系不相一致。仙都農(nóng)管處各種考核列一級(jí)政府三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，仙都管理局則按部門考核，由于考核量化指標(biāo)不一致，造成雙方工作側(cè)重點(diǎn)難以達(dá)到完全統(tǒng)一。

4、行政職能難以履行。仙都管理局全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃、建設(shè)和全縣旅游行業(yè)的管理和發(fā)展工作，但由于景區(qū)涉及多個(gè)部門和單位，各政府部門均對(duì)景區(qū)實(shí)行條塊管理，景區(qū)缺乏統(tǒng)一有效的管理，在工作上帶來了種種弊端，使得仙都管理局在具體工作中往往執(zhí)行不夠到位。

以上問題的存在，導(dǎo)致政出多門、相互制約、銜接脫節(jié)、多頭管理等種種弊端，成為景區(qū)管理中較為突出的問題。因此，改革現(xiàn)行管理體制勢(shì)在必行。

三、方案分析

根據(jù)《縉云縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，我縣將以撤縣建市和建設(shè)中等城市為努力方向，提出要把旅游作為帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭，以“大投入、大景區(qū)、大產(chǎn)業(yè)”為目標(biāo)，有效整合旅游資源，完善旅游要素，加快旅游開發(fā)建設(shè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，使我縣成為浙中南獨(dú)具山水和人文特色的旅游休閑度假基地，促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)不斷上臺(tái)階，努力爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。因此，必須建立適宜和有效的風(fēng)景旅游管理體制，在實(shí)施過程中真正把體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資源優(yōu)勢(shì)、工作優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)參考各地的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合縉云當(dāng)前實(shí)際，提出以下三個(gè)方案：

［方案一］成立中共縉云縣仙都風(fēng)景旅游區(qū)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱仙都風(fēng)景旅游區(qū)黨委）和縉云縣仙都風(fēng)景旅游區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱仙都管委會(huì)），撤銷縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局，改設(shè)縉云縣風(fēng)景旅游管理局（以下簡(jiǎn)稱縣旅游局），保留仙都農(nóng)管處（名稱改為縉云縣仙都風(fēng)景旅游區(qū)管理委員會(huì)仙都農(nóng)村管理處，待下步行政區(qū)劃調(diào)整后考慮設(shè)立街道辦事處），實(shí)行仙都管委會(huì)、縣旅游局、仙都農(nóng)管處“一套班子，三塊牌子”的運(yùn)行模式。即：

――實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。仙都風(fēng)景旅游區(qū)黨委書記、管委會(huì)主任、旅游局局長(zhǎng)、仙都農(nóng)管處主任由一人擔(dān)任，負(fù)責(zé)全面工作。

――實(shí)行人、財(cái)、事“三統(tǒng)一”。人事方面，所有人員由管委會(huì)根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配，混崗使用；財(cái)務(wù)方面，縣財(cái)政將管委會(huì)、旅游局、仙都農(nóng)管處的所有經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一劃撥，由管委會(huì)統(tǒng)一安排；事務(wù)方面，由仙都管委會(huì)全面履行風(fēng)景區(qū)內(nèi)的保護(hù)、規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)及其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理職能，同時(shí)履行建設(shè)、環(huán)保、交通、國(guó)土資源、林業(yè)、水利、工商、民族宗教等部門通過依法委托的相關(guān)行政職能。具體委托的權(quán)限和方式，由相關(guān)部門依法與管委會(huì)簽訂委托書加以明確，權(quán)限委托方案須報(bào)經(jīng)縣委、縣政府批準(zhǔn)后實(shí)行。

――考核體系合二為一?？h委縣政府直接對(duì)管委會(huì)工作下達(dá)綜合考核指標(biāo)，景區(qū)農(nóng)村工作納入管委會(huì)考核內(nèi)容，不再單列考核。

――景區(qū)內(nèi)下洋、上前湖、下前湖、筍川、板堰、田村、梅宅、沐白、上章、塘后、梧源、仙巖12個(gè)行政村的部分事務(wù)（如召開人代會(huì)、村民需蓋公章等），仍然歸屬五云鎮(zhèn)人民政府管理。

――保留縉云縣仙都開發(fā)有限公司，按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式，負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌措、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施及景區(qū)的維護(hù)管理和經(jīng)營(yíng)。

――建立縣風(fēng)景旅游管理工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。撤銷現(xiàn)行的縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理委員會(huì)，成立“縉云縣風(fēng)景旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，各相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為組成人員。領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開會(huì)議研究決定涉及風(fēng)景旅游管理工作的重大事項(xiàng)。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置及主要職責(zé)

仙都風(fēng)景旅游區(qū)黨委、仙都風(fēng)景旅游區(qū)管委會(huì)（縣旅游局、仙都農(nóng)管處）代表縣委、縣政府對(duì)全縣風(fēng)景旅游工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，其主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行國(guó)家、省、市和縣委、縣政府有關(guān)風(fēng)景旅游工作的方針、政策和法規(guī)；負(fù)責(zé)制訂我縣風(fēng)景旅游事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和計(jì)劃，并監(jiān)督執(zhí)行各主要的規(guī)章制度；制訂全縣風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃、全縣旅游發(fā)展戰(zhàn)略和旅游發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)仙都風(fēng)景旅游開發(fā)建設(shè)和市場(chǎng)營(yíng)銷；負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)行政管理，實(shí)行區(qū)域內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理與風(fēng)景旅游管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)；承辦縣委、縣政府交辦的其他工作。

根據(jù)以上職責(zé)，仙都風(fēng)景旅游區(qū)黨委、仙都管委會(huì)、縣旅游局和仙都農(nóng)管處合署辦公，下設(shè)綜合辦公室、農(nóng)村工作辦公室、規(guī)劃發(fā)展科、行業(yè)管理科、市場(chǎng)開發(fā)科5個(gè)職能科室和仙都綜合執(zhí)法大隊(duì)、仙都景區(qū)管理處、仙都文化開發(fā)處、仙都旅游咨詢中心4個(gè)下屬事業(yè)單位。各職責(zé)如下：

1、綜合辦公室。主要負(fù)責(zé)黨政機(jī)關(guān)政務(wù)事務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)黨建、機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)、人事、教育、后勤、文秘、宣傳、檔案、信息、信訪、保密、會(huì)務(wù)、票務(wù)、接待等各項(xiàng)工作。

2、農(nóng)村工作辦公室。負(fù)責(zé)仙都農(nóng)管處12個(gè)行政村的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)工作；承擔(dān)計(jì)劃生育、民政、政法綜治、教育文化、衛(wèi)生體育等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)和公共事業(yè)管理職能；負(fù)責(zé)仙都農(nóng)管處的黨務(wù)工作和轄區(qū)內(nèi)的土地征用、拆遷等政策處理工作。

3、規(guī)劃發(fā)展科。負(fù)責(zé)全縣風(fēng)景資源的勘察調(diào)查；負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)和風(fēng)景區(qū)內(nèi)村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施工作；負(fù)責(zé)辦理風(fēng)景區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的“一書兩證”審核或?qū)徟回?fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)內(nèi)重大（要）建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批工作；負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)園林綠化的規(guī)劃管理和封山育林工作；負(fù)責(zé)項(xiàng)目庫建設(shè)和招商引資工作；履行各相應(yīng)職能部門依法委托的管理職能。

4、行業(yè)管理科。負(fù)責(zé)全縣旅游業(yè)的行業(yè)管理；負(fù)責(zé)推廣旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范服務(wù)、旅游商品開發(fā)及旅游統(tǒng)計(jì)；負(fù)責(zé)指導(dǎo)全縣旅游質(zhì)量監(jiān)督管理工作；負(fù)責(zé)旅行社資格審核、申報(bào)、年檢及星級(jí)賓館申報(bào)、推介、評(píng)定等工作；負(fù)責(zé)旅游從業(yè)人員的資格考試、年審考核工作；履行各相應(yīng)職能部門依法委托的管理職能。

5、市場(chǎng)開發(fā)科。負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)開發(fā)拓展工作；負(fù)責(zé)旅游宣傳促銷工作；負(fù)責(zé)旅游節(jié)慶活動(dòng)的策劃和組織工作；指導(dǎo)駐外辦事處日常工作。

6、仙都綜合執(zhí)法大隊(duì)。負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)和旅游行業(yè)的執(zhí)法管理工作；履行各職能部門依法委托的行政處罰等執(zhí)法工作。

7、仙都景區(qū)管理處。負(fù)責(zé)仙都景區(qū)各景點(diǎn)的售檢票、接待、安全、衛(wèi)生、文明服務(wù)、影視拍攝等日常管理工作。

8、仙都文化開發(fā)處。負(fù)責(zé)仙都文化開發(fā)與黃帝文化研究工作。

9、仙都旅游咨詢中心。負(fù)責(zé)旅游服務(wù)咨詢工作；負(fù)責(zé)建立旅游咨詢服務(wù)點(diǎn)，代辦交通住宿預(yù)定等工作；負(fù)責(zé)旅游服務(wù)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作。

（二）領(lǐng)導(dǎo)崗位配置

設(shè)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員共9名。

1、管委會(huì)黨委書記、主任、縣旅游局局長(zhǎng)、農(nóng)管處主任由一人擔(dān)任，主持全面工作。

2、黨委副書記2名：其中一名兼任紀(jì)委書記，分管黨建、人大工作；一名兼農(nóng)管處副主任，分管農(nóng)村工作。

3、管委會(huì)副主任、旅游局副局長(zhǎng)3名：分管風(fēng)景旅游規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)、風(fēng)景旅游市場(chǎng)開發(fā)和旅游行業(yè)管理及綜合執(zhí)法等工作。

4、農(nóng)管處副主任3名。

（三）利弊分析 ――有利方面：

1、實(shí)行人、財(cái)、事“三統(tǒng)一”，實(shí)現(xiàn)“景政合一”。人事方面，管委會(huì)主任兼任旅游局局長(zhǎng)，便于統(tǒng)籌安排各項(xiàng)工作，有利于協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)農(nóng)村工作與旅游工作之間的矛盾。所有人員由管委會(huì)根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配，可以最大限度地發(fā)揮人員的工作積極性；財(cái)務(wù)方面，縣財(cái)政將管委會(huì)、旅游局、仙都農(nóng)管處的所有經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一劃撥給管委會(huì)，由管委會(huì)統(tǒng)一安排使用；事務(wù)方面，部門將管理權(quán)限委托給管委會(huì)后，使管委會(huì)擁有“塊塊”管理職能，領(lǐng)導(dǎo)主體更加明確，管理權(quán)限更加集中，執(zhí)行工作更加順暢。

2、理順關(guān)系，減少矛盾，提高效能。管委會(huì)與旅游局實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的運(yùn)作模式，消除現(xiàn)行體制下職能重復(fù)、職責(zé)不清、相互扯皮等矛盾，理順風(fēng)景保護(hù)、規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)與旅游行業(yè)管理之間的關(guān)系，同時(shí)也理順風(fēng)景旅游管理工作與部門、農(nóng)村之間的關(guān)系，使風(fēng)景區(qū)的各項(xiàng)管理工作執(zhí)行更加到位，真正取得實(shí)效。

3、暫時(shí)保留仙都農(nóng)管處，待下步全縣行政區(qū)劃調(diào)整后考慮設(shè)立街道辦事處。這既與即將開展的行政區(qū)劃調(diào)整工作相銜接，體現(xiàn)了政府決策的科學(xué)性、有序性、嚴(yán)肅性，也可以使當(dāng)前景區(qū)內(nèi)面臨的農(nóng)村行政管理問題得到相應(yīng)解決，促進(jìn)景區(qū)開發(fā)與城區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，為今后的撤縣建市、創(chuàng)建旅游強(qiáng)縣打下良好基礎(chǔ)。

4、考核體系合二為一。縣委縣政府直接對(duì)管委會(huì)工作下達(dá)綜合考核指標(biāo)，景區(qū)農(nóng)村工作納入管委會(huì)考核內(nèi)容，消除了兩頭考核帶來的各種矛盾。

――不利因素：

1、景區(qū)內(nèi)12個(gè)行政村的部分行政事務(wù)依然歸五云鎮(zhèn)人民政府管轄，在行政區(qū)劃調(diào)整設(shè)立街道辦事處之前，現(xiàn)行體制下農(nóng)村行政管理的相關(guān)問題依然存在。

2、部門權(quán)限委托必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。依照《行政許可法》第二十四條之規(guī)定，有的職能委托缺乏法律依據(jù)。但可償試運(yùn)行。

［方案二］保留縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局和仙都農(nóng)管處，優(yōu)化2000年改革管理體制，統(tǒng)一人、財(cái)、事，統(tǒng)一考核，實(shí)行部門職能委托。待下步行政區(qū)劃調(diào)整后，仙都農(nóng)管處改設(shè)為街道辦事處。即：

――統(tǒng)一人、財(cái)、事。人事方面，仙都管理局對(duì)局及仙都農(nóng)管處所有人員根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配、混崗使用，對(duì)仙都農(nóng)管處所轄村支部書記擁有任免權(quán)；財(cái)務(wù)方面，縣財(cái)政劃撥給仙都管理局和仙都農(nóng)管處的所有經(jīng)費(fèi)均由仙都管理局統(tǒng)一安排使用；事務(wù)方面，賦予仙都管理局“塊塊”管理職能，由仙都管理局履行風(fēng)景區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)行政職能。

――統(tǒng)一考核辦法?？h委縣政府直接對(duì)仙都管理局工作下達(dá)綜合考核指標(biāo)，景區(qū)農(nóng)村工作納入仙都管理局考核內(nèi)容。

――實(shí)行部門職能委托。建設(shè)、環(huán)保、交通、國(guó)土資源、林業(yè)、水利、工商、民族宗教等部門通過依法委托，由仙都管理局全面履行景區(qū)內(nèi)的保護(hù)、規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)及其他各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理職能。具體委托的權(quán)限和方式，由相關(guān)部門依法與仙都管理局制訂委托書加以明確。仙都管理局和仙都農(nóng)管處按職能要求，設(shè)置、調(diào)整相應(yīng)科室。待下步全縣行政區(qū)劃調(diào)整后，仙都農(nóng)管處改設(shè)為街道辦事處。

這種管理體制有利方面是：

1、對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行改革優(yōu)化，便于盡快實(shí)施。

2、統(tǒng)一人、財(cái)、事，理順仙都管理局與仙都農(nóng)管處之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“景政合一”。

3、待下步全縣行政區(qū)劃調(diào)整后，仙都農(nóng)管處改設(shè)為街道辦事處。有利于與下一步行政區(qū)劃調(diào)整工作相銜接。

4、統(tǒng)一考核辦法，消除了兩頭考核帶來的各種矛盾。不利因素是：

除與“方案一”相同的不利因素外，其行政管理仍不夠順暢。如，局與農(nóng)管處是平級(jí)關(guān)系，同屬正科級(jí)單位，并且農(nóng)管處是行政單位，仙都管理局是事業(yè)單位。

［方案三］成立縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理委員會(huì)，撤銷仙都農(nóng)管處，撤銷縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局，改設(shè)縉云縣風(fēng)景旅游管理局，管委會(huì)主任兼任旅游局局長(zhǎng)，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的運(yùn)作模式。即：

――撤銷仙都農(nóng)管處，景區(qū)內(nèi)12個(gè)行政村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，由管委會(huì)增設(shè)農(nóng)村工作科、社會(huì)公共管理科具體負(fù)責(zé)，并由一名副主任分管農(nóng)村工作。12個(gè)行政村的部分行政事務(wù)（如召開人代會(huì)、村民需蓋公章等），仍然沿襲目前的體制，歸屬五云鎮(zhèn)人民政府管理。待下步行政區(qū)劃調(diào)整后設(shè)立街道辦事處。

――撤銷縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理局，改設(shè)縉云縣風(fēng)景旅游管理局，作為旅游行業(yè)主管部門履行相應(yīng)職責(zé)。

管委會(huì)主任兼任旅游局局長(zhǎng)，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的運(yùn)作模式。這種管理體制的有利方面是：

1、撤銷仙都農(nóng)管處，在管委會(huì)下直接設(shè)置農(nóng)村工作科、社會(huì)公共管理科，有利于協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)農(nóng)村工作與旅游工作之間的矛盾。

2、統(tǒng)一人、財(cái)、事，理順仙都管理局與仙都農(nóng)管處之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“景政合一”。

3、統(tǒng)一考核辦法，消除了兩頭考核帶來的各種矛盾。

不利因素是：除與“方案一”相同不利因素外，由于撤銷仙都農(nóng)管處，風(fēng)景旅游工作與農(nóng)村工作面多量廣，人員混崗使用，許多工作將不能及時(shí)得到銜接，并給景區(qū)內(nèi)各村群眾帶來辦事不便等其他問題。

四、建議方案] 通過比較上述三個(gè)方案，權(quán)衡各方利弊，建議采用方案一較為現(xiàn)實(shí)可行。如果采用“方案一”或“方案三”，都應(yīng)撤銷縉云縣仙都風(fēng)景旅游管理委員會(huì)，建立縉云縣仙都風(fēng)景旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)，不管采用哪套方案，建議保留縉云縣仙都開發(fā)有限公司，實(shí)行企業(yè)化管理，按照市場(chǎng)化運(yùn)作方式，負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌措、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施及景區(qū)的管理和經(jīng)營(yíng)。

第二篇：關(guān)于某風(fēng)景區(qū)旅游管理體制問題的調(diào)研報(bào)告

為進(jìn)一步理順**風(fēng)景區(qū)的管理體制，推動(dòng)我縣旅游經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，在廣泛征求縣人大、縣政協(xié)、縣**風(fēng)景旅游管理局、**農(nóng)村管理處、縣民政局及社會(huì)各界人士意見的基礎(chǔ)上，借鑒金華雙龍風(fēng)景旅游區(qū)、諸暨旅游事業(yè)管理區(qū)、溫州雁蕩山旅游區(qū)、蓮都東西巖風(fēng)景區(qū)等地旅游的運(yùn)行管理體制，經(jīng)梳理，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、基本情況

**是

國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，自1982年成立**風(fēng)景區(qū)管理處以來，歷屆縣委、縣政府對(duì)如何理順體制問題作了積極的嘗試。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并前曾由當(dāng)時(shí)**鄉(xiāng)的一名副鄉(xiāng)長(zhǎng)兼任管理處主任，但工作重點(diǎn)還是在農(nóng)村。1993年，成立**縣**風(fēng)景旅游管理局（以下簡(jiǎn)稱**管理局）。1994年，又決定由五云鎮(zhèn)黨委一名副書記兼任**管理局副局長(zhǎng)。1998年，縣委、縣政府計(jì)劃將**管理區(qū)從五云鎮(zhèn)劃出，建立一個(gè)**鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由于條件不成熟，未能得到上級(jí)批準(zhǔn)。2000年3月，縣委、縣政府經(jīng)過反復(fù)論證研究，借鑒了永康方巖等地的成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了縣委〔2000〕13號(hào)文件《關(guān)于**風(fēng)景旅游管理體制改革的決定》，授予**管理局一定的行政區(qū)域綜合管理職能，撤銷原**管理局黨組，建立局黨委。由五云鎮(zhèn)人民政府將**景區(qū)所在的12個(gè)行政村（原**鄉(xiāng)）委托給**管理局管理，**管理局對(duì)12個(gè)行政村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展負(fù)全責(zé)，并設(shè)立“**縣**風(fēng)景旅游管理局**農(nóng)村管理處”（以下簡(jiǎn)稱**農(nóng)管處）。**農(nóng)管處設(shè)立黨總支，隸屬于**管理局黨委。**管理局由一名副局長(zhǎng)分管農(nóng)村工作，兼任**農(nóng)管處黨總支書記、主任。這種管理體制，通過一段時(shí)間的磨合和全體干部職工的共同努力，在土地政策處理、風(fēng)景資源保護(hù)、景區(qū)村莊環(huán)境改善等諸多方面起到了積極的作用。但是，隨著形勢(shì)的不斷發(fā)展和變化，在運(yùn)行中出現(xiàn)了許多新的問題和矛盾。

二、存在問題及原因

1、行政管理不夠順暢。**農(nóng)管處不是一級(jí)政府，沒有一級(jí)政府的管理職能和人員、機(jī)構(gòu)的配置，而級(jí)別卻與**管理局同級(jí)，但又受事業(yè)單位**管理局的領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)作起來不夠順暢。例如：黨代會(huì)是由**管理局黨委組織召開，人代會(huì)則由五云鎮(zhèn)人大組織召開；農(nóng)管處十二個(gè)行政村使用的公章仍是“**縣五云鎮(zhèn)人民政府××村委會(huì)”，可農(nóng)管處的公章則用“**縣**風(fēng)景旅游管理局**農(nóng)村管理處”，這對(duì)村民外出務(wù)工、上大中專、計(jì)劃生育等方面帶來了許多麻煩。

2、難以發(fā)揮最佳工作效能。目前**農(nóng)管處具體負(fù)責(zé)景區(qū)12個(gè)行政村的農(nóng)村工作，旅游只是其中的一項(xiàng)工作內(nèi)容。由于**農(nóng)管處不是一級(jí)政府，但又相當(dāng)于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人員配備不足。雖然從表面上看景區(qū)管理的機(jī)構(gòu)已經(jīng)比較健全，但事實(shí)上與**管理局之間的關(guān)系非常微妙，造成了工作多頭、重疊管理、人員分散、力量削弱的局面。

3、考核體系不相一致。**農(nóng)管處各種考核列一級(jí)政府三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，**管理局則按部門考核，由于考核量化指標(biāo)不一致，造成雙方工作側(cè)重點(diǎn)難以達(dá)到完全統(tǒng)一。

4、行政職能難以履行。**管理局全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃、建設(shè)和全縣旅游行業(yè)的管理和發(fā)展工作，但由于景區(qū)涉及多個(gè)部門和單位，各政府部門均對(duì)景區(qū)實(shí)行條塊管理，景區(qū)缺乏統(tǒng)一有效的管理，在工作上帶來了種種弊端，使得**管理局在具體工作中往往執(zhí)行不夠到位。

以上問題的存在，導(dǎo)致政出多門、相互制約、銜接脫節(jié)、多頭管理等種種弊端，成為景區(qū)管理中較為突出的問題。因此，改革現(xiàn)行管理體制勢(shì)在必行。

三、方案分析

根據(jù)《**縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，我縣將以撤縣建市和建設(shè)中等城市為努力方向，提出要把旅游作為帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭，以“大投入、大景區(qū)、大產(chǎn)業(yè)”為目標(biāo)，有效整合旅游資源，完善旅游要素，加快旅游開發(fā)建設(shè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，使我縣成為浙中南獨(dú)具山水和人文特色的旅游休閑度假基地，促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)不斷上臺(tái)階，努力爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。因此，必須建立適宜和有效的風(fēng)景旅游管理體制，在實(shí)施過程中真正把體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資源優(yōu)勢(shì)、工作優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)參考各地的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合**當(dāng)前實(shí)際，提出以下三個(gè)方案：

［方案一］成立中共**縣**風(fēng)景旅游區(qū)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱**風(fēng)景旅游區(qū)黨委）和**縣**風(fēng)景旅游區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱**管委會(huì)），撤銷**縣**風(fēng)景旅游管理局，改設(shè)**縣風(fēng)景旅游管理局（以下簡(jiǎn)稱縣旅游局），保留**農(nóng)管處（名稱改為**縣**風(fēng)景旅游區(qū)管理委員會(huì)**農(nóng)村管理處，待下步行政區(qū)劃調(diào)整后考慮設(shè)立街道辦事處），實(shí)行**管委會(huì)、縣旅游局、**農(nóng)管處“一套班子，三塊牌子”的運(yùn)行模式。即：

――實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。**風(fēng)景旅游區(qū)黨委書記、管委會(huì)主任、旅游局局長(zhǎng)、**農(nóng)管處主任由一人擔(dān)任，負(fù)責(zé)全面工作。

――實(shí)行人、財(cái)、事“三統(tǒng)一”。人事方面，所有人員由管委會(huì)根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配，

第三篇：風(fēng)景區(qū)旅游管理體制的控索與創(chuàng)新

風(fēng)景區(qū)旅游管理體制的控索與創(chuàng)新

——在探索中創(chuàng)新　在創(chuàng)新中發(fā)展

近年來，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和旅游業(yè)日新月異的發(fā)展，**旅游管理體制在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，走出了一條“特色之路”。

一、在探索中創(chuàng)新

（一）起步階段（1985年8月——1998年1月）。

1985年8月，**林區(qū)實(shí)行封刀禁伐令，縣委、縣政府提出了“保護(hù)、利用、開發(fā)、管理”八字方針，以此作為**旅游開發(fā)的指導(dǎo)思想；1987年9月，**管理委員會(huì)成立，為開發(fā)旅游和建立區(qū)級(jí)鎮(zhèn)做準(zhǔn)備；1988年10月，撤頭道河鄉(xiāng)（區(qū)轄鄉(xiāng)），設(shè)**鎮(zhèn)（區(qū)級(jí)鎮(zhèn)），肩負(fù)起開發(fā)旅游和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的雙重任務(wù)。**旅游起步階段體制“管理混亂”：**森林經(jīng)營(yíng)所和林區(qū)采育場(chǎng)、農(nóng)業(yè)、旅游等多個(gè)行業(yè)和政府部門都有權(quán)對(duì)**進(jìn)行管理，**鎮(zhèn)政府也有權(quán)進(jìn)行管理，形成管理政出多門、職權(quán)交叉的局面。

（二）發(fā)展階段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府作出《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的決定》，實(shí)施“旅游驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略；隨即，江津市成立了以市長(zhǎng)為主任，組織部長(zhǎng)和分管旅游的副市長(zhǎng)為副主任，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的江津市旅游發(fā)展管理委員會(huì)（后來由市委書記任主任，市長(zhǎng)和市委、市人大、市政府、市政協(xié)的分管領(lǐng)導(dǎo)、市委組織部長(zhǎng)任副主任，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員）。旅游發(fā)展管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室主任、市旅游局局長(zhǎng)、**鎮(zhèn)委書記由同一人兼任，這就便于協(xié)調(diào)市旅游管理委員會(huì)辦公室、旅游局與**鎮(zhèn)之間的關(guān)系。**旅游在發(fā)展階段中，存在的主要問題是體制“管理不順”：**景區(qū)內(nèi)有市旅游發(fā)展管理委員會(huì)辦公室、**鎮(zhèn)政府、兩個(gè)林業(yè)企業(yè)、重慶德鴻實(shí)業(yè)公司等多家利益主體，多頭管理，嚴(yán)重影響了**旅游的開發(fā)。許多投資者對(duì)**旅游資源開發(fā)潛力看好，就是擔(dān)心管理體制不順，影響投資計(jì)劃的順利實(shí)施和投資回報(bào)，不敢前來投資。

（三）規(guī)范階段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消**鎮(zhèn)，成立市政府直屬正局級(jí)單位――**風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)。風(fēng)管委主任由市旅游局局長(zhǎng)、市旅委會(huì)辦公室主任兼任；同年8月，江津撤銷原來隸屬林業(yè)局的林業(yè)部門管轄的**林區(qū)采育場(chǎng)和森林經(jīng)營(yíng)所，設(shè)立**森林資源管理局，隸屬風(fēng)管委管轄的副局級(jí)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，其局長(zhǎng)由**風(fēng)管委一名副主任兼任。負(fù)責(zé)景區(qū)森林管護(hù)、森林防火等管理工作，林業(yè)局只對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（四）創(chuàng)新階段（2005年8月至今）。

年初，市委十一屆六次全委會(huì)提出了建設(shè)“兩地一中心”的宏偉目標(biāo)，把建設(shè)“以**為龍頭的蜚聲中外的旅游勝地”作為建設(shè)“兩地一中心”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，把加大以**、中山古鎮(zhèn)為主的旅游資源保護(hù)性開發(fā)作為近期旅游開發(fā)的重點(diǎn)；今年8月，成立了市政府正局級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)——**管理委員會(huì)，由市委副書記楊盛華同志兼任書記，市旅游局局長(zhǎng)兼任副書記、主任；在全市公開選調(diào)工作人員；專門成立了旅游發(fā)展科和景區(qū)旅游綜合執(zhí)法大隊(duì)。旅游發(fā)展科編制核定為4人，負(fù)責(zé)景區(qū)旅游產(chǎn)品的包裝、策劃、宣傳、促銷等。景區(qū)旅游綜合執(zhí)法大隊(duì)由**森林資源管理局的16名職工組成，專職從事景區(qū)執(zhí)法，整治旅游秩序、規(guī)范旅游市場(chǎng)。做到集中與分散相結(jié)合、開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合、加快發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)，從而形成一個(gè)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，人、財(cái)、物相匹配，規(guī)劃、建設(shè)、管理相銜接的新模式。

二、在創(chuàng)新中發(fā)展

（一）解決“六對(duì)矛盾”。

一是解決“上下”矛盾。全市形成了黨政一把手親自抓，主管領(lǐng)導(dǎo)集中力量抓，黨政合力抓以**景區(qū)旅游為代表的全市旅游發(fā)展新格局。

二是解決“條塊”矛盾。**風(fēng)景名勝區(qū)是江津市眾多旅游景區(qū)中“起龍”。市旅游局與**風(fēng)管委實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)一肩挑的領(lǐng)導(dǎo)體制，**風(fēng)管委對(duì)景區(qū)內(nèi)的一切資源和事業(yè)發(fā)展全權(quán)負(fù)責(zé)，從體制上消除條塊之間的矛盾。

三是解決“條條”矛盾。新的旅游管理體制賦予了**風(fēng)管委全權(quán)管理214平方公里景區(qū)的職權(quán)，風(fēng)管委直接向市政府負(fù)責(zé)，避免了部門之間的矛盾。

四是解決“開發(fā)與保護(hù)”矛盾。新的管理體制實(shí)現(xiàn)了職責(zé)、權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一，使開發(fā)和保護(hù)都服從于整體規(guī)劃、眼前利益服與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相統(tǒng)一，做到了開發(fā)旅游與保護(hù)資源的有機(jī)結(jié)合、加快發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

五是解決“發(fā)展與投入”矛盾。**風(fēng)管委成為對(duì)內(nèi)，對(duì)外、對(duì)上、對(duì)下唯一的合法主體機(jī)構(gòu)，也是唯一的法人。投資商找到風(fēng)管委就可以解決一切難題，大大簡(jiǎn)化了辦事程序，符合行政許可法的要求，適應(yīng)新形勢(shì)下旅游發(fā)展的需要。

六是解決“旅游與農(nóng)村”矛盾。新的管理體制建立后，將原純農(nóng)業(yè)的5個(gè)村劃給周邊的鎮(zhèn)管轄，只保留核心景區(qū)4個(gè)純林業(yè)的村開發(fā)旅游，解決了農(nóng)村工作和旅游發(fā)展無法兼顧的難題。

（二）實(shí)現(xiàn)“三個(gè)統(tǒng)一”。

一是統(tǒng)一管理網(wǎng)絡(luò)。**風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)進(jìn)入江津

第四篇：信陽市南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制問題研究開題報(bào)告

信陽市南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制問題研究

開

題

報(bào)

告

一、選題意義

近年來，伴隨旅游業(yè)強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，與旅游業(yè)相關(guān)的飯店、旅行社以及交通運(yùn)輸業(yè)都得到了均衡快速發(fā)展，而作為旅游業(yè)的核心——風(fēng)景區(qū)的開發(fā)建設(shè)和管理卻大大滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的需求，風(fēng)景區(qū)的核心地位和龍頭帶動(dòng)作用沒能顯現(xiàn)?？陀^地說，這些風(fēng)景區(qū)是在旅游業(yè)快速發(fā)展的強(qiáng)大拉力下開發(fā)建設(shè)起來的，很多景區(qū)舉債開發(fā)，負(fù)債累累。經(jīng)營(yíng)管理粗放型特征明顯，隨著旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的市場(chǎng)化和法制化，初創(chuàng)時(shí)期建立起來的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)多變的市場(chǎng)環(huán)境要求。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力和內(nèi)部利益驅(qū)動(dòng)的雙重刺激下，這些旅游景區(qū)管理體制和經(jīng)營(yíng)管理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)成為歷史必然。

但是，長(zhǎng)期以來，人們一般認(rèn)為旅游業(yè)主要是由旅行社業(yè)、交通客運(yùn)業(yè)和以賓館飯店為代表的住宿業(yè)三部分組成的。也有人提出“旅游業(yè)六要素”，認(rèn)為旅游業(yè)是由“游、購、娛、吃、住、行”六部分組成。還有人提出“旅游業(yè)三體”即主體——旅游者，客體——旅游資源，介體——旅行社、旅行交通等。這幾種說法對(duì)景區(qū)業(yè)的基礎(chǔ)作用、核心地位缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。

其實(shí)，以旅游資源為基礎(chǔ)形成的景點(diǎn)業(yè)，是整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。旅游者之所以選擇某一地作為目的地，主要是由這里的著名景區(qū)(點(diǎn))的吸引，游覽這些景區(qū)(點(diǎn))是他們最主要的旅游動(dòng)機(jī)和旅游目的。但長(zhǎng)期以來由于對(duì)景區(qū)(點(diǎn))業(yè)的應(yīng)有地位缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的今天，仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代形成的景區(qū)管理模式，導(dǎo)致目前風(fēng)景區(qū)無論在行業(yè)管理、市場(chǎng)化程度還是人才培養(yǎng)等方面，均落后于其他行業(yè)，是整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

風(fēng)景區(qū)成為當(dāng)今旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸主要是由于其管理體制不順造成的，并由此導(dǎo)致了種種問題：景區(qū)規(guī)劃滯后，執(zhí)行乏力；投資主體單一，難以形成規(guī)模；政企不分、事企不分和多頭管理；等等。風(fēng)景區(qū)要想走出目前的瓶頸狀態(tài)，必須探討新 1 的可行的管理體制。

南灣湖風(fēng)景區(qū)是以南灣湖為核心的山水觀光型風(fēng)景區(qū)。南灣湖原稱南灣水庫，建成于1955年，是一個(gè)集防洪、灌溉、發(fā)電、養(yǎng)殖、城市供水和旅游經(jīng)營(yíng)于一體的大型水庫。南灣湖從上世紀(jì)80年代開始發(fā)展旅游，直到2003年才建立獨(dú)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，南灣湖風(fēng)景區(qū)才走上良性發(fā)展軌道?？梢哉f，南灣湖風(fēng)景區(qū)濃縮了我國(guó)大部門風(fēng)景區(qū)的發(fā)展歷程和體制弊端，現(xiàn)在一樣走在了轉(zhuǎn)型升級(jí)的十字路口。

本文在探討南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制問題上，一是對(duì)風(fēng)景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了拆分，按照“三權(quán)分立”的理論對(duì)信陽市政府、南灣湖風(fēng)景區(qū)管委會(huì)及旅游公司進(jìn)行了責(zé)權(quán)利的劃分，這是破解體制瓶頸的關(guān)鍵，也是實(shí)行政企分開的理論依據(jù)。二是在分析南灣湖風(fēng)景區(qū)利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了利益相關(guān)者圖譜，重點(diǎn)分析了核心層利益主體的利益訴求，為風(fēng)景區(qū)重構(gòu)管理體制框架明確了重點(diǎn)。三是從投資融資、主導(dǎo)市場(chǎng)的角度，主張建立與南灣湖不相隸屬的南灣湖旅游集團(tuán)有限公司，實(shí)行門票專營(yíng)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、經(jīng)營(yíng)與管理分開，使風(fēng)景區(qū)的管理更加規(guī)范、運(yùn)作更加順暢。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來，由于旅游業(yè)的興起及其對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，對(duì)風(fēng)景區(qū)管理體制問題的研究逐步深入，風(fēng)景區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革創(chuàng)新問題已經(jīng)成為旅游行業(yè)最熱門的話題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的由政府包辦一切或政府壟斷經(jīng)營(yíng)的風(fēng)景區(qū)管理模式顯然已經(jīng)不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，無法在新形勢(shì)下有效保護(hù)風(fēng)景區(qū)寶貴的資源，也無法有效發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。因此，風(fēng)景區(qū)的體制創(chuàng)新在政府層面、業(yè)界和學(xué)術(shù)界都備受關(guān)注。

不少學(xué)者對(duì)與風(fēng)景區(qū)體制改革以及風(fēng)景區(qū)的產(chǎn)權(quán)、屬性等相關(guān)問題進(jìn)行了專題分析研究，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：

1、關(guān)于風(fēng)景區(qū)的界定

由于世界各國(guó)和地區(qū)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展階段等方面各不相同，風(fēng)景區(qū)的概念和叫法也各不相同。美國(guó)和加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立國(guó)家公園體系來管理國(guó)家的自然資源和人文資源，我國(guó)也建立了國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文 2 化遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)等系統(tǒng)來管理國(guó)家風(fēng)景名勝資源。王維正、胡春姿等認(rèn)為國(guó)家公園是一個(gè)土地所有或地理區(qū)域系統(tǒng)，該系統(tǒng)的主要目的就是保護(hù)生物多樣性或生態(tài)資源。孫筱祥、徐大陸等以美國(guó)國(guó)家公園為例，將其分為三大類，即天然國(guó)家公園、歷史遺跡國(guó)家公園和國(guó)家游樂勝地。胡涌、王子林等認(rèn)為，從相似性來看，美國(guó)的國(guó)家公園大致相當(dāng)于我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和森林公園等。

我國(guó)學(xué)術(shù)界一直都在對(duì)風(fēng)景區(qū)及其管理模式創(chuàng)新問題進(jìn)行探討，對(duì)“風(fēng)景區(qū)”這一名詞的提法也不太一致，如有的稱作“旅游景區(qū)”、“自然風(fēng)景區(qū)”、“風(fēng)景旅游區(qū)”、“風(fēng)景管理區(qū)”、“風(fēng)景名勝區(qū)”、“公共景區(qū)”等等。由于旅游資源是旅游景區(qū)最實(shí)質(zhì)、最根本的組成部分，從旅游產(chǎn)業(yè)的角度看，以上種種稱謂只是對(duì)同一種事物的諸多不同稱謂。所以，這些研究從不同角度研究的都是同一對(duì)象——風(fēng)景區(qū)，可謂殊途同歸。顯然，風(fēng)景區(qū)是一個(gè)比較復(fù)雜的體系，其內(nèi)涵和外延都比較寬泛，要做出統(tǒng)一的界定比較困難。因此，本文為便于論述，文中的風(fēng)景區(qū)一般指“風(fēng)景名勝區(qū)”，且界定在那些資源所有權(quán)屬于國(guó)家或集體的公共型自然旅游景區(qū)，一般都建立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱“風(fēng)景區(qū)”。

根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》：風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。

2、關(guān)于風(fēng)景區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)研究

毋庸置疑，風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)的山、水、林、地等資源屬于國(guó)家，這涉及到一個(gè)產(chǎn)權(quán)問題，而產(chǎn)權(quán)是可以分解的。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心劉世錦指出，產(chǎn)權(quán)可以分割為使用、收益、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，其中的每一種權(quán)利還可以繼續(xù)進(jìn)行細(xì)化。趙燕菁指出，這種產(chǎn)權(quán)的可分解性，使同一資源能夠滿足不同的人在不同時(shí)期的不同需要，為制度的創(chuàng)新帶來了極大空間和可能性。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院徐嵩齡從風(fēng)景區(qū)資源與旅游市場(chǎng)的關(guān)系出發(fā)，提出可以將風(fēng)景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心張廣瑞認(rèn)為，風(fēng)景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離本身并不一定會(huì)帶來環(huán)境破壞，只是經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。四川大學(xué)旅游學(xué)院楊振之認(rèn)為，我國(guó)風(fēng)景區(qū)資源產(chǎn)權(quán)不明晰，多權(quán)不分，導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)資源在旅游開發(fā)上出現(xiàn)種種弊端，甚至被大規(guī)模破壞。中國(guó)旅游學(xué)院旅游科學(xué)研究所所長(zhǎng)王興斌從中國(guó)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)、利用和管理的現(xiàn)狀出 3 發(fā)，提出了“四權(quán)分立與制衡管理模式”，即景區(qū)所有權(quán)歸國(guó)家，管理權(quán)歸部門，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸企業(yè)，監(jiān)督權(quán)歸法律、輿論和國(guó)際規(guī)則等。

3、關(guān)于風(fēng)景區(qū)產(chǎn)品屬性的研究

對(duì)風(fēng)景區(qū)資源和產(chǎn)品屬性的分析和界定，是研究風(fēng)景區(qū)管理體制問題的基礎(chǔ)。關(guān)于風(fēng)景區(qū)產(chǎn)品屬性的研究，目前主要存在三種觀點(diǎn)，但以贊成第一種觀點(diǎn)的居多。第一，認(rèn)為旅游景區(qū)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。如彭德成（2003）認(rèn)為一個(gè)風(fēng)景區(qū)依托公共資源設(shè)立門票進(jìn)行游客管理時(shí)，這個(gè)風(fēng)景區(qū)便從公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品，這樣其既包含了公益性成分又包含經(jīng)營(yíng)性成分，那么旅游景區(qū)既可以由政府直接經(jīng)營(yíng)也可委托民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。第二，認(rèn)為旅游景區(qū)是資源國(guó)有的私人產(chǎn)品。唐凌（2005）通過對(duì)旅游產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和外部性的分析，認(rèn)為風(fēng)景區(qū)通過售賣門票等方式而具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因此可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的管理體制創(chuàng)新，國(guó)家作為風(fēng)景區(qū)所有者和行政管理者行使相應(yīng)職權(quán)，風(fēng)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理則主要由市場(chǎng)提供。第三，認(rèn)為風(fēng)景區(qū)是否屬于純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品并不是一成不變的。馬梅（2003）在《公共產(chǎn)品悖論——國(guó)家公園旅游產(chǎn)品生產(chǎn)分析》中運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與方法，深入剖析我國(guó)風(fēng)景區(qū)旅游產(chǎn)品的價(jià)格、生產(chǎn)者、經(jīng)濟(jì)效率等問題，得出這樣的結(jié)論，現(xiàn)階段在國(guó)家財(cái)政預(yù)算約束剛性的情況下，風(fēng)景區(qū)旅游產(chǎn)品公共產(chǎn)品性質(zhì)發(fā)生變異，需要私人生產(chǎn)者的參與。

4、關(guān)于風(fēng)景區(qū)管理體制及經(jīng)營(yíng)模式的研究

魏小安認(rèn)為，風(fēng)景區(qū)資源也是經(jīng)濟(jì)資源，必須為當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，這是由中國(guó)的國(guó)情所決定的。旅游資源必須在保護(hù)中開發(fā)利用，在利用中促進(jìn)保護(hù)和發(fā)展。目前，中國(guó)風(fēng)景區(qū)組織結(jié)構(gòu)大體有三種，即政府直接管理、企業(yè)獨(dú)自經(jīng)營(yíng)、政府與企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)，但這三種模式并沒有明確的界限，很多風(fēng)景區(qū)是這三種模式兼而有之，管理體制較為混亂。

鄔愛其、徐進(jìn)通過分析國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)制現(xiàn)狀和組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為分離經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是風(fēng)景區(qū)事業(yè)發(fā)展的必然選擇，提出要明確管理部門的權(quán)限和職責(zé)，在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立新的運(yùn)行制度。

李樹明、郭建有以華山風(fēng)景區(qū)先后3次大規(guī)模的體制變革為事實(shí)依據(jù)，提出了 4 三個(gè)基本觀點(diǎn)：一是在特定歷史條件下風(fēng)景區(qū)從公益性管理向經(jīng)營(yíng)性管理轉(zhuǎn)變是一種制度進(jìn)步；二是我國(guó)風(fēng)景區(qū)在體制改革中應(yīng)普遍推行統(tǒng)一管理模式；三是現(xiàn)階段風(fēng)景區(qū)在政府行業(yè)管制下實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)可以有效提高風(fēng)景區(qū)投資融資能力和促進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而保障國(guó)家對(duì)風(fēng)景區(qū)資產(chǎn)的所有權(quán)收益。

謝凝高對(duì)風(fēng)景區(qū)在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的背景下，如何做到發(fā)揮風(fēng)景區(qū)功能與風(fēng)景區(qū)資源保護(hù)雙重任務(wù)提出了針對(duì)性的對(duì)策和措施。李如生認(rèn)為，風(fēng)景區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)應(yīng)堅(jiān)持“國(guó)家所有、政府授權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)監(jiān)督”的原則，在建立規(guī)范制度的前提下進(jìn)行。

以鄭易生、徐嵩齡等為代表的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展研究中心的研究者對(duì)黃山風(fēng)景區(qū)管理體制進(jìn)行了認(rèn)真的走訪和調(diào)研，對(duì)這種“黃山模式”的行政建制、經(jīng)營(yíng)體制、旅游管理方針等方面進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，指出該模式創(chuàng)新的必要性和緊迫性，并提出了更新的對(duì)策和建議。

綜合以上研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)于風(fēng)景區(qū)性質(zhì)的界定、類型的劃分、產(chǎn)品屬性的判斷和經(jīng)營(yíng)管理模式都進(jìn)行了具體而深入的研究，同時(shí)對(duì)中國(guó)風(fēng)景區(qū)改革實(shí)踐過程中出現(xiàn)的新情況新問題也進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論，比如政府的規(guī)制問題、保護(hù)與開發(fā)問題等，指出成立國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的重要目的是為了更好地保護(hù)不可再生的自然資源和人文資源，但并不否認(rèn)對(duì)適度經(jīng)濟(jì)利益的追逐，并在此基礎(chǔ)上提出了風(fēng)景區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新問題。然而，當(dāng)把這些理論針對(duì)當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景區(qū)實(shí)際存在的問題時(shí)，猶如一個(gè)個(gè)散落的珍珠，難以成為一個(gè)富有邏輯關(guān)系的整體。尤其是我國(guó)風(fēng)景區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，是在市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)利益的雙重驅(qū)動(dòng)下發(fā)展起來的，單純分析產(chǎn)權(quán)、規(guī)制等問題而無視景區(qū)各利益主體的“經(jīng)濟(jì)人”行為是不可取的。筆者認(rèn)為只有綜合風(fēng)景區(qū)眾多相關(guān)利益主體，統(tǒng)籌兼顧，才能協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、選題的研究預(yù)期目標(biāo)、研究方法、可行性和可能創(chuàng)新點(diǎn)

1、預(yù)期目標(biāo)

風(fēng)景區(qū)是我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的主要載體，但由于管理體制不健全，已導(dǎo)致了資源破壞、環(huán)境污染、利益分配不均、國(guó)有資產(chǎn)流失等問題。改革現(xiàn)有風(fēng)景區(qū)管理體制，破解旅游業(yè)發(fā)展瓶頸，探討建立一個(gè)既有利于資源和生態(tài)保護(hù)又能兼顧旅游開發(fā)、5 既有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂坏捏w系，以風(fēng)景區(qū)管理體制的革新帶動(dòng)整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已成為一個(gè)十分重要的課題。

本文以南灣湖風(fēng)景區(qū)為實(shí)例，從我國(guó)風(fēng)景區(qū)管理體制的建立和發(fā)展入手，對(duì)風(fēng)景區(qū)的性質(zhì)和功能、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、產(chǎn)品屬性、經(jīng)營(yíng)和管理、開發(fā)和保護(hù)等要素進(jìn)行剖析，分析現(xiàn)行管理體制的缺陷，提出了改革和完善風(fēng)景區(qū)管理體制的方向。在探討南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制問題上，一是把風(fēng)景區(qū)的產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行“三權(quán)分立”；二是在分析南灣湖風(fēng)景區(qū)利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，構(gòu)建南灣湖風(fēng)景區(qū)利益相關(guān)者圖譜，著重分析了核心層利益主體的利益訴求，為重構(gòu)風(fēng)景區(qū)管理體制框架奠定基礎(chǔ)；三是從投資融資、主導(dǎo)市場(chǎng)的角度，主張建立與南灣湖風(fēng)景區(qū)不相隸屬的南灣湖旅游集團(tuán)有限公司，實(shí)行門票專營(yíng)，政企分開，管理與經(jīng)營(yíng)分開，使管理更加規(guī)范、運(yùn)作更加順暢。在上述論述的基礎(chǔ)上，提出建立三個(gè)體系的構(gòu)想：一是構(gòu)建合理的行政管理體系，二是鼓勵(lì)以市場(chǎng)為主體的經(jīng)營(yíng)體系，三是探索以法律為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系。

2、研究方法

(1)文獻(xiàn)查閱與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合

通過圖書館和中國(guó)期刊網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，廣泛查閱和搜集與論題相關(guān)的文獻(xiàn)和資料，重點(diǎn)研讀與風(fēng)景區(qū)管理體制相關(guān)的文獻(xiàn)論述，并有針對(duì)性地摘抄關(guān)于論題的主要觀點(diǎn)、研究方法、典型案例以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行邏輯分類，為論文寫作奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，在充分查閱文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，還對(duì)信陽市南灣湖風(fēng)景區(qū)、信陽市雞公山風(fēng)景區(qū)、焦作市云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)以及南灣湖風(fēng)景區(qū)邊緣地帶等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，獲取研究論題的第一手資料。

(2)對(duì)比分析法

通過對(duì)國(guó)內(nèi)一些著名風(fēng)景區(qū)管理模式的比較分析，針砭時(shí)弊，指出管理中存在的諸多不足，為下一步管理體制改革探索出路。

(3)系統(tǒng)研究方法

系統(tǒng)研究方法把研究對(duì)象如實(shí)地當(dāng)作一個(gè)整體來對(duì)待，通過對(duì)事物之間關(guān)系的研究，來解釋其中的原因和結(jié)果。筆者認(rèn)為與風(fēng)景區(qū)管理相關(guān)的利益主體如政府、管理者、投資者、旅游者、當(dāng)?shù)鼐用竦?，是?gòu)成風(fēng)景區(qū)管理的有機(jī)單元，在研究體 6 制改革的過程中必須充分考慮這些因子及相互之間的關(guān)系，因而引入了利益相關(guān)者理論。利用利益相關(guān)者屬性分析研究南灣湖風(fēng)景區(qū)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，構(gòu)建利益相關(guān)者圖譜，結(jié)合現(xiàn)有風(fēng)景區(qū)管理模式探索出適合此地永續(xù)發(fā)展的管理思路。

3、可能創(chuàng)新點(diǎn)

本文可能創(chuàng)新點(diǎn)有以下三點(diǎn)：

1、運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)風(fēng)景區(qū)旅游產(chǎn)品性質(zhì)和權(quán)屬進(jìn)行界定，認(rèn)為在當(dāng)前我國(guó)財(cái)力有限和財(cái)政預(yù)算約束剛性機(jī)制下，風(fēng)景區(qū)要發(fā)展，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)是最現(xiàn)實(shí)的變遷之路。

2、本文引入了利益相關(guān)者理論，主張統(tǒng)籌考慮所有利益相關(guān)者不同的利益訴求，利用利益相關(guān)者屬性分析研究當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者之間的關(guān)系，構(gòu)建利益相關(guān)者圖譜，結(jié)合現(xiàn)有風(fēng)景區(qū)管理模式探索適合此地永續(xù)發(fā)展的管理思路。

3、盡管已經(jīng)實(shí)行“三權(quán)分立”，政企分開，破解了風(fēng)景區(qū)管理諸多體制難題，但并不意味著景區(qū)一定會(huì)快速健康發(fā)展。筆者主張建立與風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)無直接隸屬關(guān)系的旅游集團(tuán)公司，引入現(xiàn)代企業(yè)理念，通過投資融資，吸納開發(fā)建設(shè)資金，促進(jìn)風(fēng)景區(qū)高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)。

四、論文框架

筆者通過分析風(fēng)景區(qū)管理體制的基本要素，如風(fēng)景區(qū)性質(zhì)和功能、風(fēng)景區(qū)產(chǎn)權(quán)特征、風(fēng)景區(qū)產(chǎn)品屬性、風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)問題、風(fēng)景區(qū)保護(hù)與開發(fā)，討論各要素之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，最后從行政管理體系、經(jīng)營(yíng)體系、監(jiān)督體系三個(gè)方面，提出了破解南灣湖風(fēng)景區(qū)體制問題的解決方案。全文共分五個(gè)部門。第一章是緒論，介紹了筆者的選題背景和選題意義、研究方法和可能創(chuàng)新點(diǎn)、以及相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和文獻(xiàn)綜述；第二章對(duì)風(fēng)景區(qū)相關(guān)管理要素進(jìn)行探討，并引入利益相關(guān)者理論；第三章介紹南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制現(xiàn)狀，對(duì)南灣湖風(fēng)景區(qū)相關(guān)利益相關(guān)者進(jìn)行分析；第四章提出了南灣湖風(fēng)景區(qū)管理體制上存在的問題；第五章從構(gòu)建合理的行政管理體系、鼓勵(lì)以市場(chǎng)為主體的經(jīng)營(yíng)體系、探索以法律為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系三個(gè)方面，提出破解南灣湖風(fēng)景區(qū)體制難題的方案。

五、計(jì)劃進(jìn)度安排

論文的寫作時(shí)間從2010年3月底開始，至2011年3月基本結(jié)束，以通過華中科技大學(xué)盲審和完成盲審修改意見為標(biāo)志。大致時(shí)間安排如下：

1、搜集資料，2010年3月底~4月30日。利用華中科技大學(xué)圖書館和中國(guó)知網(wǎng)提供的資料，搜集與風(fēng)景區(qū)管理體制、風(fēng)景區(qū)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)模式等有關(guān)的觀點(diǎn)、論文、期刊和書籍等，摘記與本論文有關(guān)的資料，完成文獻(xiàn)綜述，為下一步論文開題報(bào)告和論文寫作奠定基礎(chǔ)。

2、實(shí)地調(diào)研，2010年5月1日~6月30日。本論文屬實(shí)證性論文，寫作論文的目的是為了解決問題，指導(dǎo)實(shí)踐，因此，有針對(duì)性地進(jìn)行一些實(shí)地考察和調(diào)研非常有必要。筆者首先要對(duì)本文寫作對(duì)象信陽市南灣湖風(fēng)景區(qū)進(jìn)行全方位考察，此外還擬對(duì)焦作云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)、信陽市雞公山風(fēng)景區(qū)、信陽市靈山寺風(fēng)景區(qū)以及新縣紅色旅游進(jìn)行實(shí)地考察和調(diào)研。

3、完成開題報(bào)告，2010年7月1日~8月31日。在上述兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上，寫作論文開題報(bào)告，并于2010年8月通過學(xué)校組織的論文開題。

4、完成論文初稿，2010年9月1日~11月31日。集中利用三個(gè)月的時(shí)間，完成論文初稿。

5、修改定稿，2010年12月1日~2011年3月。在老師的指導(dǎo)下，對(duì)論文進(jìn)行修改、完善，并于2011年3月提交學(xué)校進(jìn)行盲審。

六、參考文獻(xiàn)

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第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制調(diào)研報(bào)告

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制調(diào)研報(bào)告

姓名

[摘要]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),組織面臨著許多新的情況和弊端。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎(chǔ)上，文章提出了進(jìn)一步改革我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 體制改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)整個(gè)行政管理體制改革中，占有重要地位。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“皇糧國(guó)稅”，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨著許多新的情況和弊端。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的歷史

（一）農(nóng)村稅費(fèi)體制的改革

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革從2000年以安徽省為試點(diǎn)單位，并逐步擴(kuò)大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個(gè)省份。于2006年在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi)這一項(xiàng)工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了

配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對(duì)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。

（二）加強(qiáng)新農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力。同時(shí)，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。

二、現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理情況

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要有：①黨群機(jī)構(gòu)：黨委辦公室（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀(jì)檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián)；②政府機(jī)構(gòu)：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國(guó)家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計(jì)生辦、社會(huì)治安綜合管理辦公室；③司法機(jī)構(gòu)：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業(yè)單位：計(jì)生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國(guó)土資源管理所、財(cái)政所、糧管所、煙草站、社會(huì)事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等；⑤機(jī)構(gòu)管理情況：在政府機(jī)構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國(guó)家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、國(guó)土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財(cái)權(quán)都由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。

（二）行政運(yùn)作模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)核內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中的弊端及原因

（一）現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

1.政府職能錯(cuò)位、龐雜

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干，如同一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、政企不分，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者代表和社會(huì)管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營(yíng)。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位；責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。三是由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級(jí)部門。

2.權(quán)力與責(zé)任不等，行政運(yùn)作方式跟不上發(fā)展的需要

一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項(xiàng)職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”。稅務(wù)、國(guó)土機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。對(duì)上，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實(shí)行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運(yùn)作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運(yùn)行方式已暴露出很多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場(chǎng)規(guī)律和管理原則。

3.財(cái)政不堪重負(fù)，體制不順讓腐敗更加惡化

一是財(cái)政供養(yǎng)人員過多，財(cái)政不堪重負(fù)。個(gè)別缺編單位進(jìn)人時(shí)，不是從超編單位選調(diào)，而是從下級(jí)選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼

續(xù)超編的現(xiàn)象，財(cái)政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。二是財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)力不相匹配。三是財(cái)政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政為短缺型財(cái)政，只得靠吃上級(jí)定額補(bǔ)助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級(jí)政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品。

4.黨政、政事不分

黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍，這種黨政一體化運(yùn)作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標(biāo)是格格不入的。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴(yán)重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費(fèi)上有財(cái)政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實(shí)際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業(yè)單位法人意識(shí)淡薄、責(zé)任意識(shí)淡薄。

5.政績(jī)考核不完善，科學(xué)合理的選拔任用體系未成形

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績(jī)還沒有找到一種把個(gè)人貢獻(xiàn)與集體貢獻(xiàn)合理區(qū)分的辦法，因此往往會(huì)出現(xiàn)把集體的政績(jī)說成是個(gè)人的政績(jī)，把別人的政績(jī)說成是自己的政績(jī)的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會(huì)加劇政企不分、政事不分，而且會(huì)促使政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，搞形象工程、政績(jī)工程。同時(shí)，提拔任用干部必須經(jīng)過大會(huì)民主測(cè)評(píng)和個(gè)別談話推薦，這本是擴(kuò)大民主，落實(shí)干部、群眾選擇權(quán)、參與權(quán)的一項(xiàng)重要措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（甚至縣級(jí)干部）對(duì)此卻異常敏感。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因

1.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不夠

由于長(zhǎng)期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識(shí)滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行

什么職能，新時(shí)期如何落實(shí)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識(shí)。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識(shí)和發(fā)展規(guī)劃。

2.條塊分割的管理體制，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務(wù)、國(guó)土、電力等先后實(shí)行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級(jí)職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時(shí)候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級(jí)職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)工作的方法上也受到一定的限制。

3.經(jīng)濟(jì)因素限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮

稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級(jí)財(cái)政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建活動(dòng)、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革措施

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機(jī)構(gòu)安置

在新時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個(gè)中國(guó)政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個(gè)中國(guó)體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個(gè)中國(guó)體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。

（二）創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想觀念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財(cái)源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的包袱。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的眾多職能。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡(jiǎn)單化，停留在提口號(hào)或做表面文章上，而要邁出實(shí)質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。

（三）加大力度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)人員

按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。各級(jí)人事部門在確定編制時(shí)，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財(cái)政支出的過快增長(zhǎng)。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營(yíng)性或服務(wù)性收入的單位財(cái)政要停止供給。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來深化改革的目標(biāo)

就長(zhǎng)期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治誠(chéng)信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。

參考文獻(xiàn)：

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