第一篇：農(nóng)村信用社管理體制問題探討

摘要：我國農(nóng)村信用社管理體制經(jīng)歷了幾次大的改革，然而目前仍然存在許多問題。如省聯(lián)社管理模式存在缺陷，地市級(jí)機(jī)構(gòu)管理缺乏手段和依據(jù)，縣聯(lián)社的管理體制改革還停留在表面等。改革應(yīng)選擇股份合作制原則，按地市級(jí)法人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，實(shí)行中央省市三級(jí)法人管理，繼續(xù)完善法人治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；管理體制；探討

中圖分類號(hào)：f830.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：b 文章編號(hào)：1007-4392(2010)07-0026-03

一、農(nóng)信社管理體制的現(xiàn)狀

始于2003年6月的新一輪深化農(nóng)信社改革，從管理體制上看，主要集中在省和縣兩個(gè)層面：一是建立省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，除北京、天津、上海等大城市成立單一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行外，其余各省(區(qū)、市)都選擇成立省聯(lián)社作為政府對(duì)信用社管理的平臺(tái)：二是縣級(jí)聯(lián)社由二級(jí)法人向一級(jí)法人改革。從改革的實(shí)質(zhì)看，本輪農(nóng)信社改革則是集中在中央政府通過“花錢買機(jī)制”方面，即通過充實(shí)縣聯(lián)社股金、替換不良貸款，把農(nóng)村信用社的管理權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任交給省級(jí)地方政府。改革了外部管理體制。

(一)改革確立了省聯(lián)社的地位

按照中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》要求，省聯(lián)社是由所在省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)的市(地)聯(lián)合社、縣(市、區(qū))聯(lián)合社、縣(市、區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成的信用聯(lián)合體，代表省政府對(duì)轄內(nèi)農(nóng)信社(含農(nóng)村合作銀行)實(shí)施管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。這一模式解決了農(nóng)信社長期以來作為人行或農(nóng)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理的局面，形成了以省為單位的管理格局。省聯(lián)社對(duì)地市聯(lián)社、縣聯(lián)社的管理體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是制定政策和內(nèi)控制度：二是實(shí)施督導(dǎo)檢查和服務(wù)；三是任命理事、監(jiān)事等高層管理人員。

(二)改革后市聯(lián)社的體制狀況

市聯(lián)社是1999年按照人民銀行的改革方案由縣聯(lián)社入股形成的具有獨(dú)立法人的合作金融組織，按照組建原則其自身不辦理存貸款等金融業(yè)務(wù)，僅對(duì)轄內(nèi)縣聯(lián)社進(jìn)行管理和服務(wù)。在實(shí)行省聯(lián)社管理體制的省份，市聯(lián)社或是被保留或是被改為辦事處，如河北省11個(gè)地市有7個(gè)地市改為了辦事處，其原有的管理職能受到一定削弱：一是省聯(lián)社建立后，農(nóng)信社的管理權(quán)由市一級(jí)集中到省一級(jí)，市聯(lián)社對(duì)縣聯(lián)社的一些權(quán)利如高管任命權(quán)、工資分配權(quán)等實(shí)際上被取消；二是隨著縣聯(lián)社一級(jí)法人的建立?？h聯(lián)社的權(quán)力、地位增強(qiáng)，市聯(lián)社下放了縣聯(lián)社的部分經(jīng)營管理權(quán)。

(三)改革后縣聯(lián)社的體制狀況

以縣(市)為單位的統(tǒng)一法人社改革后，縣聯(lián)社體制變化體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是縣聯(lián)社由參股人聯(lián)合體變?yōu)楣蓹?quán)經(jīng)營實(shí)體，老的社員股得到清理，新的企業(yè)股、個(gè)人股、職工股得到確認(rèn)，所有股權(quán)人投資對(duì)象唯一，而不再是分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社。二是縣聯(lián)社不再是單純的管理型機(jī)構(gòu)。而是成為經(jīng)營型機(jī)構(gòu)，它對(duì)基層社的管理屬于內(nèi)部經(jīng)營管理范疇，其性質(zhì)不再是行政性。三是內(nèi)部“三會(huì)一層”制度框架初步建立，從形式上建立了相互制衡的管理模式。

二、存在的問題

(一)省聯(lián)社管理模式存在缺陷

改革中設(shè)立的省聯(lián)社是作為政府管理農(nóng)信社的角色出現(xiàn)的。需要體現(xiàn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)金融穩(wěn)定雙重決策目標(biāo)：但從省聯(lián)社的組建模式來看。它應(yīng)是人股社的權(quán)益維護(hù)者和服務(wù)者：所以省聯(lián)社既是一個(gè)市場主體性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)。這種制度安排不符合主體法律角色單一性原則，即省聯(lián)社只能有一種身份，或是行政管理者或是主體經(jīng)營者。從實(shí)際運(yùn)作來看，省聯(lián)社不具有國有控股成分，政府對(duì)其管理缺乏手段和依據(jù)：另外，省聯(lián)社對(duì)轄內(nèi)農(nóng)信社卻擁有絕對(duì)的管理權(quán)力。根據(jù)省聯(lián)社的職能和市縣聯(lián)社的管理?xiàng)l文，省聯(lián)社僅是督促農(nóng)信社依法選舉理事和監(jiān)事，選舉、聘用高級(jí)管理人員；但實(shí)際是選舉過程只是形式而已，農(nóng)信社社員大會(huì)和理事會(huì)的權(quán)力受到削弱，違背了農(nóng)信社自治和民主管理的改革取向。

(二)地市級(jí)機(jī)構(gòu)管理缺乏手段和依據(jù)

在省聯(lián)社未設(shè)立前，市聯(lián)社是地方性的管理機(jī)構(gòu)，既要對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，又要對(duì)基層社負(fù)責(zé)。目前市聯(lián)社雖是一級(jí)法人，但獨(dú)立的法人行為卻受到局限，自身沒有制度制定權(quán)和人事任命權(quán)，對(duì)基層社的管理權(quán)也被削弱。省聯(lián)社市級(jí)辦事處的設(shè)立缺乏法定依據(jù)，在實(shí)施管理時(shí)也就缺乏行為依據(jù)。盡管如此，地市級(jí)機(jī)構(gòu)管對(duì)基層社的管理主要還是行政方式，最終等于給縣聯(lián)社加上了省市兩個(gè)婆婆：在目前產(chǎn)權(quán)制度逆向設(shè)置的模式下，不利于縣聯(lián)社的經(jīng)營和管理。

(三)縣聯(lián)社的管理體制改革還停留在表面

縣聯(lián)社統(tǒng)一法人改革目前僅是形式改革，并未涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容，體現(xiàn)在：(1)人股社員的權(quán)益未得到保障。按照農(nóng)信社組建原則，社員的權(quán)益一是通過社員代表大會(huì)參與重大事項(xiàng)的決定，二是獲得農(nóng)信社的優(yōu)先、優(yōu)惠服務(wù)。而目前以聯(lián)社為單位選舉社員代表很難做到公正。多數(shù)社員代表由于不了解信用社的經(jīng)營情況，代表大會(huì)所通過的事項(xiàng)只是走形式而已。(2)內(nèi)部人控制問題未能解決。這一問題由來已久。源于信用社的所有者與經(jīng)營者權(quán)力缺乏制衡問題，也就是社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)之間的權(quán)力分配和制衡問題。農(nóng)信社的理事等管理成員并非由出資者(社員)決定，管理者經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任不明確。(3)信用社實(shí)質(zhì)上還未脫離政府的懷抱。由于與政府的關(guān)系不清，所以未真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：另外，也未建立起市場退出機(jī)制和聯(lián)社系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與損失保障機(jī)制，縣聯(lián)社的風(fēng)險(xiǎn)最終還是要由政府埋單。

三、農(nóng)信社改革的方向選擇

(一)合作制性質(zhì)問題

世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)政治體制以及文化傳統(tǒng)上的差異決定了在合作金融組織的發(fā)展過程中多樣化的模式選擇，但各國都遵循一些大的基本原則：(1)投資者之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以及地方自治和民主管理原則。(2)嚴(yán)格的內(nèi)控制度和公司治理結(jié)構(gòu)。(3)地方機(jī)構(gòu)與中央機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，以及相適合的管理、擔(dān)保與服務(wù)。(4)合理的資本組合模式，合作制、股份合作制、股份制三種模式的選擇決定于客戶金融服務(wù)需求和資本融合程度。過分的股份制結(jié)構(gòu)有可能導(dǎo)致對(duì)客戶服務(wù)減少。(5)以服務(wù)社員為主，支持社區(qū)發(fā)展為己任。

我國農(nóng)信社改革也面臨同樣的選擇。我國是農(nóng)業(yè)大國，地域廣闊、農(nóng)戶分散。勞動(dòng)手段落后，“三農(nóng)”的發(fā)展需要大量的資金支持。自五十年代農(nóng)信社成立以來，我國一直堅(jiān)持合作制原則，圍繞社員服務(wù)。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)信社社員的成分在不斷發(fā)生變化，除農(nóng)戶外，更多是企業(yè)、工商戶和其他經(jīng)濟(jì)組織，資金需求量越來越大。另一方面，農(nóng)信社的經(jīng)營越來越商業(yè)化。以追求盈利為目標(biāo)，貸款條件越來越嚴(yán)，貸款利率比其他金融機(jī)構(gòu)還要高。近幾年來，農(nóng)信社機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)合并，農(nóng)村業(yè)務(wù)收縮，資金面臨向城市轉(zhuǎn)移。面對(duì)這種情況，各地正推動(dòng)信用社新一 輪改革，如重慶、寧夏等地相繼成立了農(nóng)村商業(yè)銀行。天津等一些地方成立了農(nóng)村商業(yè)銀行，我國農(nóng)信社的性質(zhì)正在發(fā)生著由實(shí)質(zhì)向制度設(shè)置方向轉(zhuǎn)變，究竟怎樣的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置才更適合我國農(nóng)信社的發(fā)展呢?此問題爭論較多。目前大致有三種觀點(diǎn)：一是要堅(jiān)持合作制改革，二是選擇股份合作制改造。三是要選擇市場化產(chǎn)權(quán)運(yùn)作模式，認(rèn)為既然農(nóng)信社不再有合作制的性質(zhì)，就應(yīng)采取股份制改革形式。

(二)農(nóng)信社的統(tǒng)一法人規(guī)模和組織體系的性質(zhì)

法人規(guī)模和組織體系性質(zhì)是農(nóng)信社改革的兩個(gè)重要選項(xiàng)，但其最終要決定于資本投資方式。首先，縣聯(lián)社改革是基于社員股金的充足，使之達(dá)到統(tǒng)一法人的標(biāo)準(zhǔn)。然而社員意愿、人股性質(zhì)決定股權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)，事實(shí)上有一部分入股者是存款任務(wù)型的，這部分股金并不穩(wěn)定；而參股者也很難保證服務(wù)上的優(yōu)待。因此，組建縣級(jí)法人社還有很多工作要做，要真正解決投資者的利益問題。下一步組建合作銀行或組建更高一級(jí)法人社則要面臨更大的資本構(gòu)成問題，要吸收規(guī)模更大的戰(zhàn)略投資者。其次，農(nóng)聯(lián)社組織體系的性質(zhì)也是由資本投資方式?jīng)Q定的。省聯(lián)社是轄內(nèi)聯(lián)社(或合作銀行)的逆向投資模式設(shè)置，理應(yīng)是互利型的服務(wù)關(guān)系。而只有順向投資方式才是企業(yè)化的管理模式。

(三)對(duì)地方機(jī)構(gòu)的管理模式

對(duì)地方合作金融機(jī)構(gòu)(包括農(nóng)信社和合作銀行)的管理，目前絕大多數(shù)省份采取的政府化的行政方式，其弊端已顯現(xiàn)。再一種方式是保持各法人機(jī)構(gòu)之間獨(dú)立性的服務(wù)型的管理模式。第三種是系統(tǒng)統(tǒng)一法人模式下的企業(yè)化管理模式。

管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立有中央級(jí)、省級(jí)和地市級(jí)三種選擇。以前是地市級(jí)。城市信用社最終改造為城市商業(yè)銀行也是地市級(jí)模式?，F(xiàn)在是省級(jí)管理，實(shí)行的是三級(jí)法人模式。另一種是中央級(jí)管理模式，目前一些西方國家采取這種管理方式。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行是按“上官下民”方式組建的互助合作銀行，實(shí)行半官半民、官辦為主；其體系由國家總行、省和地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行三個(gè)層次組成：總行是法人總代表，也是最高管理機(jī)構(gòu)。德國合作金融組織按“中央合作銀行一地區(qū)合作銀行一聯(lián)合社一信用社”構(gòu)建，不存在隸屬關(guān)系，自下而上人股，自上而下服務(wù)。這幾種模式各有利弊。地市級(jí)模式利于農(nóng)村資源的整合。提高支農(nóng)力度，但不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，整體服務(wù)水平難以提高。省級(jí)模式克服了地市模式的缺點(diǎn)，但省級(jí)法人的管理容易侵犯人股法人社的自主性。中央級(jí)模式能夠提升農(nóng)信社地位和品牌，但制度設(shè)置不合理會(huì)一樣會(huì)侵犯基層機(jī)構(gòu)的自主性。阻礙支農(nóng)作用的發(fā)揮。

四、管理體制改革構(gòu)想

(一)堅(jiān)持股份合作制原則

從目前信用社經(jīng)營的性質(zhì)來看，它已經(jīng)是商業(yè)化運(yùn)作，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置還是合作制，這一矛盾必須在改革中予以解決。鑒于我國大部分省份農(nóng)信社在經(jīng)濟(jì)中的地位，當(dāng)前條件下堅(jiān)持股份合作制原則改革是最佳取向。它的承載形式可以是合作銀行、也可以是信用社，但發(fā)展方向應(yīng)是向合作銀行過渡。因?yàn)槟壳翱h級(jí)法人社剛剛成立，資本構(gòu)成還十分脆弱，存款性的人股者還很多，因此應(yīng)盡快對(duì)這部分股金進(jìn)行清理，使之真正成為社員股；同時(shí)，應(yīng)更多地吸收投資股，加大投資股權(quán)人的投票權(quán)，盡快使縣聯(lián)社向股份合作制方向轉(zhuǎn)化，向合作銀行轉(zhuǎn)變。

至于商業(yè)化經(jīng)營問題，只要按照股份合作制運(yùn)作，使農(nóng)信社或合作銀行經(jīng)營真正體現(xiàn)投資者利益。其經(jīng)營方向是不會(huì)有偏差的。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)達(dá)地域可以將農(nóng)信社改造為商業(yè)銀行。

(二)按地市級(jí)法人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，實(shí)行中央省市三級(jí)法人管理

改革目前農(nóng)信社三級(jí)法人管理模式。選擇模式有四：一是一級(jí)法人模式，即實(shí)現(xiàn)省級(jí)聯(lián)社一級(jí)法人。二是省縣兩級(jí)法人模式，地市設(shè)省分支機(jī)構(gòu)。三是省市兩級(jí)法人模式，縣聯(lián)社為市聯(lián)社分支。四是中央、省、市三級(jí)法人模式。綜合來看，依照省級(jí)聯(lián)社一級(jí)法人進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，在目前狀況下難度較大，因?yàn)槭〖?jí)法人下設(shè)分支最重要的是資本控股，目前省聯(lián)社還不具備這樣的財(cái)力，即使有省級(jí)地方財(cái)政支持，最終還會(huì)涉及支農(nóng)問題，因而不是一個(gè)較好的改革方案。省縣兩級(jí)法人模式在有些省已嘗試，但實(shí)質(zhì)上還未擺脫行政管理的性質(zhì)，尤其是地市級(jí)還要設(shè)省級(jí)分支機(jī)構(gòu)。再者縣聯(lián)社一級(jí)法人經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)控制較難，服務(wù)水平落后，發(fā)展?jié)摿Σ粔颉５谌?、第四種模式接近，只是要不要設(shè)中央級(jí)機(jī)構(gòu)問題。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，選擇第四種模式較為可行。

設(shè)想是：設(shè)立地市一級(jí)法人機(jī)構(gòu)，并以此進(jìn)行產(chǎn)權(quán)設(shè)置，撤銷縣聯(lián)社法人，歸并、吸納轄內(nèi)投資者，并逐步向合作銀行過渡；構(gòu)筑品牌優(yōu)勢、創(chuàng)新服務(wù)品種。設(shè)立中央農(nóng)村合作銀行和省農(nóng)村合作銀行，為單純服務(wù)型組織，吸納政府投資，股金比例應(yīng)在20％―30％，其余為基層機(jī)構(gòu)股份：肩負(fù)地市機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開發(fā)、與政府協(xié)調(diào)、教育培訓(xùn)、資金結(jié)算、數(shù)據(jù)處理、信息統(tǒng)計(jì)、內(nèi)控審計(jì)監(jiān)督等職責(zé)，保障地市級(jí)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的人事權(quán)和經(jīng)營權(quán)，為系統(tǒng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)營的穩(wěn)定。

(三)完善基層法人治理結(jié)構(gòu)

首先，要完善投資人參與決策與管理的制度設(shè)置。法人機(jī)構(gòu)內(nèi)部區(qū)分投資股和資格股，加大投資股的占股比例，單個(gè)法人股占比可提高到10％，個(gè)人股占比可提高到0.5％。壓縮資格股所占比例，提高投資股的投票權(quán)：資格股劃分出投票權(quán)和非投票權(quán)兩類，投票權(quán)人按照章程定期參加股東代表大會(huì)參與重大事項(xiàng)的決策。其次，提高高管人員入股比例，理事股可以提高到5％，增強(qiáng)其經(jīng)營責(zé)任意識(shí)。三是健全“三會(huì)一層”制度，保障股東大會(huì)體現(xiàn)股東的權(quán)益，保證理事會(huì)不受外來干預(yù)，保證監(jiān)事會(huì)能真正起到監(jiān)督作用，完善主任(行長)經(jīng)營負(fù)責(zé)制。四是加強(qiáng)人民銀行、銀監(jiān)局的監(jiān)管力度。最終形成銀行業(yè)外部監(jiān)管、系統(tǒng)內(nèi)自律管理與機(jī)構(gòu)自身內(nèi)控約束的管理體系。

第二篇：山西農(nóng)村信用社管理體制沿革

山西農(nóng)村信用社管理體制沿革（1945—2002）

山西農(nóng)村信用社管理體制沿革（1945—2002）

○1945年8月一1948年10月，解放區(qū)的信用社隸屬各縣生產(chǎn)推進(jìn)社或合作社領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上銀行幫助指導(dǎo)。

○1948年11月一1951年7月，信用社隸屬供銷合作社領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上銀行幫助指導(dǎo)。

○1951年8月一1955年10月，信用社隸屬人民銀行領(lǐng)導(dǎo)?！?955年11月一1957年5月，農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)管理信用社

○1957年6月—1958年9月，人民銀行領(lǐng)導(dǎo)管理信用社。1957年6月1日，隨著省農(nóng)行的撤銷，信用社的領(lǐng)導(dǎo)管理交由人民銀行。

○1958年10月—1959年3月，信用社下放給人民公社領(lǐng)導(dǎo)管理。1958年10月，信用社并入人民公社，改稱信用部，是人民公社的組成部分，也是人民銀行的基層單位。1958年11月，信用社被并人“公社銀行”，是人民公社的組成部分，也是人民銀行的基層單位。○1959年4月一1962年11月，信用社先后隸屬管理區(qū)和人民公社領(lǐng)導(dǎo)管理。1959年4月，信用社被改為信用分部，下放到管理區(qū)，受管理區(qū)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。

○1961年4月，省人行調(diào)整農(nóng)村信用機(jī)構(gòu)，把以人民公社建立營業(yè)所，以生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)信用分部的組織形式，改為重點(diǎn)公社設(shè)銀行辦事處，公社普設(shè)信用部，較大的公社適當(dāng)保留一些信用分部。信用部與信用分部受公社黨委和公社管委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上受人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)。

○1962年12月一1963年11月，信用社隸屬人民銀行領(lǐng)導(dǎo)管理。1962年12月，糾正了信用社被下放的錯(cuò)誤，恢復(fù)了國家銀行領(lǐng)導(dǎo)下的信用社管理體制。

○1963年12月一1965年10月，農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)管理信用社；1963年12月1日，省農(nóng)行第二次恢復(fù)組建后，信用社又隸屬農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)管理。

○1964年初一1965年10月，我省曾在十多個(gè)縣農(nóng)行內(nèi)部試辦縣信用聯(lián)社，后隨著農(nóng)業(yè)銀行并人人民銀行而撤銷。

○1965年11月一1969年1月，人民銀行領(lǐng)導(dǎo)管理信用社。1965年11月13日，省農(nóng)行撤銷后，信用社的領(lǐng)導(dǎo)管理交由省人行。

○1969年2月一1979年6月，信用社曾被下放給貧下中農(nóng)管理。

○1977年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，信用社既是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)的地位。

○1978年8月30日，省人行印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的意見》后，我省試辦“所、社”合一，后隨著農(nóng)業(yè)銀行的恢復(fù)而自行解體。

○1979年7月一1996年10月27日，農(nóng)村信用社隸屬農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)管理。

○1980年11月后，信用社與農(nóng)行營業(yè)所進(jìn)行所、社聯(lián)營試點(diǎn)。試點(diǎn)社占全省農(nóng)村信用社的32．54％； 1984年隨著縣信用聯(lián)社的建立，實(shí)行縣信用聯(lián)社直接領(lǐng)導(dǎo)信用社，所、社聯(lián)營自然解體停辦。

○1987年2月，我省開始試辦股份制縣信用聯(lián)社。到1988年上半年全省股份制縣信用聯(lián)社達(dá)到 18個(gè)。與此同時(shí)，還試辦了5個(gè)“下脫上掛”縣信用聯(lián)社。到1987年底，全省基本上實(shí)現(xiàn)了縣信用聯(lián)社的普及。

○1996年1月。全省縣信用聯(lián)社上掛一級(jí)。由地(市)農(nóng)行直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。1996年9月26日，山西省農(nóng)村金融體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室成立，辦公室下設(shè)信合處。1996年10月28日。山西省農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，接受人民銀行監(jiān)管，在信用社改革的過渡時(shí)期，山西省農(nóng)村金融體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室信用合作管理處承擔(dān)起信用社的行業(yè)管理職責(zé)。

○1997年8月，省人行設(shè)立農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管處。與省農(nóng)金體改辦一套人員，兩塊牌子，合署辦公，共同承擔(dān)全省農(nóng)村信用社的行業(yè)管理和監(jiān)管雙重職能。

○1999年1月，人行太原中心支行合作金融監(jiān)管處承擔(dān)全省農(nóng)村信用社的行業(yè)管理和監(jiān)管雙重職能。同年12月，將合作金融監(jiān)管處分設(shè)為信用合作管理辦公室和合作金融監(jiān)管處，由信用合作管理辦公室負(fù)責(zé)全省農(nóng)村信用社的行業(yè)管理工作。

第三篇：農(nóng)村信用社經(jīng)營管理問題初探

農(nóng)村信用社經(jīng)營管理問題初探

當(dāng)前，隨著農(nóng)村信用社改革步伐加快，農(nóng)村信用社已進(jìn)入全新的發(fā)展時(shí)期，如何做好新形勢下的農(nóng)村信用社經(jīng)營管理工作是擺在每個(gè)農(nóng)信人面前的新課題，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在，筆者認(rèn)為應(yīng)做好幾個(gè)方面：

一、確立農(nóng)村信用社的發(fā)展理念，正確制定長期戰(zhàn)略目標(biāo)

要樹立正確的信用社發(fā)展觀念，正確制定長期戰(zhàn)略目標(biāo)，關(guān)鍵的問題是樹立科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)營思想和模式，逐步與商業(yè)銀行接軌，增強(qiáng)競爭能力，一是要全面深入認(rèn)識(shí)信用社資本的意義，樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)資本觀念。二是充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，應(yīng)對(duì)同業(yè)競爭的迫切要求，改變傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是改變傳統(tǒng)的盈利模式，優(yōu)化客戶結(jié)構(gòu)、資本負(fù)債結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)施多點(diǎn)投入，多元資產(chǎn)，多渠道收入，有效防范和降低風(fēng)險(xiǎn)；三是主要圍繞合作制目標(biāo)（主要為社員服務(wù)）、政策化目標(biāo)（支持“三農(nóng)”和盈利性目標(biāo)，制定切實(shí)可行的長期戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)也要制定中期和短期目標(biāo)，做到長計(jì)劃、短安排，工作有的放矢，并且保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、改變員工的思想觀念，加強(qiáng)員工教育，提高員工素質(zhì)，搞好金融服務(wù)。

農(nóng)村信用社的迫切任務(wù)是注重以人為本，著力提高員工的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是要切實(shí)做好員工的思想政治教育工作，要充分認(rèn)清職工素質(zhì)與形勢要求的差距，增強(qiáng)開展崗位培訓(xùn)的危機(jī)感和緊迫感，把培訓(xùn)工作作為一項(xiàng)長期發(fā)展戰(zhàn)略。二是要轉(zhuǎn)換教育培訓(xùn)機(jī)制，縣聯(lián)社要把教育培訓(xùn)工作列入重要議事日程，成立員工培訓(xùn)中心，加強(qiáng)師資力量，逐步把教育培訓(xùn)的工作由軟任務(wù)變?yōu)橛仓笜?biāo)。三是要完善教育培訓(xùn)方式，堅(jiān)持以正面引導(dǎo)和灌輸?shù)脑瓌t，采用講座、討論、專題答辯、實(shí)際操作、考試等形式，做到學(xué)習(xí)結(jié)合，增強(qiáng)學(xué)習(xí)效果，也可采取請(qǐng)進(jìn)來，走出去的方法，增強(qiáng)員工學(xué)習(xí)興趣。四是要充實(shí)教育內(nèi)容，堅(jiān)持專業(yè)知識(shí)教育與全面知識(shí)教育相結(jié)合，一般性知識(shí)和重點(diǎn)性知識(shí)相結(jié)合，立足當(dāng)前與服務(wù)長遠(yuǎn)相結(jié)合，重點(diǎn)學(xué)習(xí)金融方針政策、金融法規(guī)、業(yè)務(wù)理論方面的新政策、新知識(shí)、新技術(shù)。同時(shí)，要注重開展職業(yè)道德教育，其次是學(xué)習(xí)先進(jìn)人物的好思想、好作風(fēng)、好干勁。六是改變服務(wù)環(huán)境，創(chuàng)新服務(wù)手段，完善服務(wù)設(shè)施，增強(qiáng)服務(wù)功能，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度，真正把客戶視為“上帝”和信用社生存的衣食父母。

三、確立農(nóng)村信用社的市場定位，樹立信用社經(jīng)營品牌意識(shí)

農(nóng)村信用社市場定位立足于服務(wù)“三農(nóng)”，農(nóng)村信用社的經(jīng)營品牌主要是大力營銷農(nóng)戶小額信用貸款，但要注重解決機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布、發(fā)展動(dòng)力，鞏固和發(fā)展農(nóng)村市場，創(chuàng)新業(yè)務(wù)等方面的問題。

四、積極做好信用社的市場營銷工作

農(nóng)村信用社要把市場營銷的重點(diǎn)放在農(nóng)戶小額貸款方面，要注重提高小額貸款營銷水平，增強(qiáng)營銷效果。通過綜合運(yùn)用市場營銷學(xué)、管理與商務(wù)溝通、信息管理、顧客管理等方面的理論、方法與技巧，把營銷品牌、為客戶服務(wù)、營銷活動(dòng)和感情有機(jī)結(jié)合起來，增強(qiáng)與各戶的關(guān)系。要全面推行客戶經(jīng)理制，為客戶提供熱情、周到、方便、快捷的服務(wù)。要注重提高貸款營銷質(zhì)量，堅(jiān)持貸款制度，嚴(yán)格貸款操作規(guī)程，做到筆筆貸款放得出，收得回，有效益。其次完善激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)信貸人員工作積極性。

五、不斷拓展農(nóng)村信用社新業(yè)務(wù)

發(fā)展中間業(yè)務(wù)是農(nóng)村信用社必由之路，一是要認(rèn)清形勢，轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，強(qiáng)化發(fā)展意識(shí)，確立中間業(yè)務(wù)的“主業(yè)”地位。二是要結(jié)合實(shí)際，合理制定中間業(yè)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，走適合自己的路。三是調(diào)整營銷戰(zhàn)略，推動(dòng)中間業(yè)務(wù)創(chuàng)新。四是要加快中間業(yè)務(wù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)進(jìn)程。五是要加快人才培養(yǎng)，提高中間業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。六是要優(yōu)化外部環(huán)境，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作。七是建立完善的社會(huì)信用體系。八是要根據(jù)農(nóng)村市場，結(jié)合自身實(shí)際，開發(fā)適合農(nóng)村市場的金融新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)，可在國債買賣、票據(jù)貼現(xiàn)、票據(jù)兌付、保險(xiǎn)代理、代理收付、買、賣中介、個(gè)人理財(cái)、投資咨詢等領(lǐng)域拓展新業(yè)務(wù)。

第四篇：農(nóng)村信用社監(jiān)管問題探討

農(nóng)村信用社監(jiān)管問題探討

2006-7-5 9:57 金融理論與實(shí)踐 【大 中 小】【打印】【我要糾錯(cuò)】

摘要：農(nóng)村信用社具有與商業(yè)銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)特征，因此適用于商業(yè)銀行的審慎性監(jiān)管工具未必適用于農(nóng)村信用社。對(duì)我國農(nóng)村信用社的監(jiān)管，既要考慮降低監(jiān)管成本的問題，還要注意監(jiān)管對(duì)象的選擇。

一、農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)特征與商業(yè)銀行相比，農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的特征主要體現(xiàn)在信用風(fēng)險(xiǎn)和治理風(fēng)險(xiǎn)上。

從信用風(fēng)險(xiǎn)來看，農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險(xiǎn)要高于銀行。首先，農(nóng)村信用社在貸款時(shí)通常不使用常規(guī)的抵押方式，因?yàn)槠浣杩羁蛻粢话闶堑褪杖胝?，無力提供常規(guī)抵押品。所以農(nóng)村信用社不得不采用替代性方式來刺激借款者的還款動(dòng)機(jī)，如借款者一旦違約就對(duì)其以后的貸款要求全部予以拒絕，或者采取農(nóng)戶聯(lián)保的方式。我國農(nóng)村信用社目前對(duì)超過小額信貸的貸款就采用農(nóng)戶聯(lián)保的方式。這一方式有效的前提是農(nóng)村信用社必須建立強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制，以保證借款者對(duì)聯(lián)保的無力或不愿還款的成員承擔(dān)還款責(zé)任。如果懲罰機(jī)制過弱，一旦一個(gè)借款者不能還款，那么聯(lián)保的其他借款者出于逆向選擇都會(huì)停止還款，因?yàn)槊恳怀蓡T都擔(dān)心還款責(zé)任會(huì)落在他一個(gè)人頭上。其次，由于農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)的地域限制和特殊的目標(biāo)客戶群限制，其貸款一般都發(fā)放給相對(duì)同質(zhì)的客戶，而同質(zhì)借款者的違約風(fēng)險(xiǎn)具有高度相關(guān)性。特別是農(nóng)戶聯(lián)保貸款，同質(zhì)的小客戶群限制了農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)分散化的能力。

從治理風(fēng)險(xiǎn)來看，對(duì)完全由社員出資構(gòu)成的農(nóng)村信用社而言，在農(nóng)村信用社凈資產(chǎn)中，社員股金所占比例很少，在很多地方只占5%左右，而且在農(nóng)村信用社賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資本中，股金無足輕重，絕大多數(shù)處于所有者虛置狀態(tài)。因?yàn)檎冀^大多數(shù)的積累，作為不可分割的集體財(cái)產(chǎn)，同各個(gè)社員之間沒有現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系。對(duì)于社員來說，無論農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況如何，同社員有明確權(quán)益關(guān)系的股金都起不了多大作用，而且，也不會(huì)給其切身利益帶來重大影響（隆宗佐，2001）。所有者缺位的狀況造成農(nóng)村信用社沒有追求盈利和發(fā)展的動(dòng)機(jī)，因此農(nóng)村信用社的內(nèi)部控制一般較為薄弱，同時(shí)成員多把入股看作是獲取貸款的途徑，而不是投資方式。由此引致的風(fēng)險(xiǎn)很難靠外部監(jiān)管來補(bǔ)救。

二、審慎性監(jiān)管工具及其有效性

（一）對(duì)現(xiàn)行管制工具的評(píng)價(jià)和建議

對(duì)農(nóng)村信用社的審慎性管制工具都借用于對(duì)商業(yè)銀行的管制工具，只是針對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)作了相應(yīng)的調(diào)整。

1.注冊資本金數(shù)額和股權(quán)結(jié)構(gòu)限制

合適的注冊資本金數(shù)額限制取決于人民銀行對(duì)兩方面監(jiān)管目標(biāo)的權(quán)衡。一方面人民銀行要通過監(jiān)管促進(jìn)農(nóng)村信用社的發(fā)展，那么就應(yīng)降低最低注冊資本要求，使更多的農(nóng)村信用社獲得準(zhǔn)入資格；另一方面由于人民銀行的資源和能力有限，其又不得不考慮如果準(zhǔn)入的門檻過低，導(dǎo)致其監(jiān)管的范圍過大，那么監(jiān)管的效率能否保證。股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制是出于防止少數(shù)人控制農(nóng)村信用社導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的考慮，現(xiàn)行規(guī)定最大股東持股不能超過總股本的2%，股本結(jié)構(gòu)的過度分散，導(dǎo)致農(nóng)村信用社利益對(duì)任何單個(gè)股東利益的彈性很低，其結(jié)果必然是所有社員對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營的好壞漠不關(guān)心，帶來了治理風(fēng)險(xiǎn)（湯武，簡瑞林，2001）。兩種風(fēng)險(xiǎn)孰輕孰重是決定股權(quán)結(jié)構(gòu)限制的關(guān)鍵。這主要取決于農(nóng)村信用社的改革方向，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)以盈利為主要目標(biāo)的農(nóng)村信用社，治理風(fēng)險(xiǎn)的危害更大，因此應(yīng)放寬其股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制；對(duì)于落后地區(qū)以“支農(nóng)”為主要目標(biāo)的農(nóng)村信用社，大股東控制的風(fēng)險(xiǎn)危害更大，涉及社會(huì)安定問題，應(yīng)仍保留股權(quán)結(jié)構(gòu)的限制，保持其集體所有甚至國有的性質(zhì)，依靠行政壓力解決內(nèi)部激勵(lì)問題。

2.資本充足性管制

對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性現(xiàn)行要求為8%，與商業(yè)銀行相同。筆者認(rèn)為對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性要求應(yīng)嚴(yán)于商業(yè)銀行。首先，農(nóng)村信用社的貸款資產(chǎn)通常沒有抵押品作擔(dān)保，即使有抵押品擔(dān)保，考慮到變現(xiàn)成本，也往往不足以補(bǔ)償貸款的損失。借款者歸還貸款的主要?jiǎng)訖C(jī)是預(yù)期將來仍能獲得貸款。如果一個(gè)借款者看到其他借款者不償付貸款，那么他的還款動(dòng)機(jī)也會(huì)降低。因此農(nóng)村信用社的支付危機(jī)具有強(qiáng)于商業(yè)銀行的傳染性。其次，由于農(nóng)村信用社發(fā)放的多是小額貸款，其成本要高于商業(yè)銀行批發(fā)性質(zhì)的貸款業(yè)務(wù)，所以農(nóng)村信用社若想生存必須以較高的利率發(fā)放貸款。如果借款人不償還貸款，那么農(nóng)村信用社就同一般銀行一樣無法獲得用于彌補(bǔ)此筆貸款成本的現(xiàn)金流，然而其單位貸款成本要大大高于商業(yè)銀行。所以一定程度的流動(dòng)性危機(jī)耗盡農(nóng)村信用社資本金的速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于耗盡銀行資本金的速度。再次，在我國，農(nóng)村信用社作為一類金融機(jī)構(gòu)存在的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于銀行，因此其管理層和一般員工都欠缺經(jīng)驗(yàn)的積累，同時(shí)人民銀行對(duì)如何判斷和控制信用社的風(fēng)險(xiǎn)也缺乏經(jīng)驗(yàn)。最后，下文將要論及，許多用于銀行審慎性監(jiān)督的工具對(duì)農(nóng)村信用社都失去了效用。

然而較高的資本充足性要求也有其負(fù)面影響。這會(huì)降低小額信貸的資本回報(bào)率，將農(nóng)村信用社置于競爭的劣勢地位，從而降低其對(duì)投資者的吸引力，不利于其發(fā)展。如果對(duì)農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行施以相同的資本充足性要求，那么由于小額借款對(duì)利率的需求彈性要低于普通的銀行借款，農(nóng)村信用社就有更大的利率調(diào)整空間來保證其收益。

綜合考慮上述方面，在農(nóng)村信用社能夠有效地控制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)人民銀行能夠迅速地對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng)之前村信用社的資本充足性要求還是應(yīng)該高于商業(yè)銀行。

3.信用貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提的限制

按照2001年頒布的《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，金融企業(yè)應(yīng)當(dāng)在期末分析各項(xiàng)貸款的可收回性，并對(duì)預(yù)計(jì)可能產(chǎn)生的貸款損失計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備。貸款損失準(zhǔn)備應(yīng)根據(jù)借款人的還款能力、貸款本息的償還情況、抵押品的市價(jià)、擔(dān)保人的支持力度和金融企業(yè)內(nèi)部信貸管理等因素，分析其風(fēng)險(xiǎn)程度和回收的可能性，合理計(jì)提。人民銀行并未對(duì)農(nóng)村信用社的信用貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提做出特別規(guī)定?？紤]到農(nóng)村信用社的資金實(shí)力較弱，其信用貸款期限短（多為一年以內(nèi)）、風(fēng)險(xiǎn)大的特性，統(tǒng)一在期末計(jì)提的規(guī)定并不適用，因?yàn)橘J款損失很可能在年內(nèi)就發(fā)生了。因此應(yīng)規(guī)定農(nóng)村信用社在借款人未按期歸還之初就計(jì)提信用貸款損失，同時(shí)計(jì)提的比例應(yīng)大大高于抵押貸款，因?yàn)椴话雌跉w還的短期小額信用貸款損失的可能性要遠(yuǎn)大于長期抵押貸款。

4.貸款合同必要條款的限制

各國銀行監(jiān)管當(dāng)局都會(huì)規(guī)定銀行借款合約的必要性條款，如抵押物登記狀況、借款企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告、借款企業(yè)的工商注冊情況等等。由于農(nóng)村信用社貸款的規(guī)模較小，其客戶的收入水平較低，同時(shí)是否發(fā)放小額貸款在很大程度上要依賴于對(duì)借款者還款能力的評(píng)估。因此人民銀行應(yīng)規(guī)定小額信用貸款合約必須包含對(duì)借款者現(xiàn)金流狀況的簡單評(píng)估，當(dāng)對(duì)同一借款者重復(fù)貸款時(shí)，對(duì)每一筆貸款都應(yīng)重新評(píng)估借款者的現(xiàn)金流狀況。目前的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》規(guī)定依據(jù)農(nóng)戶信用等級(jí)核定貸款額度，這里貸款與否主要根據(jù)農(nóng)戶的歷史現(xiàn)金流狀況決定，而實(shí)際上對(duì)借款人未來現(xiàn)金流的分析更為重要。

5.監(jiān)管報(bào)告內(nèi)容的限制

目前人民銀行的非現(xiàn)場監(jiān)管由農(nóng)村信用社根據(jù)人民銀行縣級(jí)支行的要求上報(bào)非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)表資料，包括會(huì)計(jì)月計(jì)表、業(yè)務(wù)狀況表、資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、對(duì)最大10戶貸款情況表、支付缺口測算表等?？h支行通過《農(nóng)村信用社非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)》采集數(shù)據(jù)，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)分析，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系包括資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)、收益合理性指標(biāo)、資本充足性指標(biāo)和資產(chǎn)流動(dòng)性指標(biāo)。

現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系存在一些問題，第一，雖然《貸款分類指導(dǎo)原則》已頒布，按照規(guī)定，農(nóng)村信用社也可參照該指導(dǎo)原則建立正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑和損失五類貸款分類制度，但目前的資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)仍沿用“一逾兩呆”分類方法，即把貸款劃分為正常、逾期、呆滯、呆賬，后三類合稱不良貸款。這種方法的弊病顯而易見。一是對(duì)未到期但已出現(xiàn)問題的貸款缺乏監(jiān)控，不利于及早發(fā)現(xiàn)和防范信用風(fēng)險(xiǎn)。二是標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，逾期一天就計(jì)入不良貸款，比國際慣例還嚴(yán)，同時(shí)“兩呆”的定義又過寬。按照審慎的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，本金和利息拖欠一定時(shí)間要掛賬停息，即不再作為銀行當(dāng)期收入，并且截至掛賬停息日以前還計(jì)入收入的利息，也要全部從當(dāng)期收入中扣回。國際上公認(rèn)的最佳做法是90天。2001年頒布的《金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度》規(guī)定商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社停息掛賬的時(shí)間界限都是90天，由于農(nóng)村信用社貸款多為一年以內(nèi)的短期貸款，且考慮到上文所述其信用風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，其停息掛賬的時(shí)間界限應(yīng)該更短，如30天。第二，收益合理性指標(biāo)除了現(xiàn)行的資產(chǎn)收益率、資本收益率、利息回收率、非利息收入比率和資產(chǎn)費(fèi)用率之外，考慮到農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)方面的缺陷，其收益狀況在很大程度上取決于信貸人員的責(zé)任感和工作能力，所以要通過信貸人員平均貸款筆數(shù)和信貸人員平均貸款額度這兩個(gè)指標(biāo)來衡量農(nóng)村信用社的經(jīng)營效率。另外貸款成本的高低對(duì)農(nóng)村信用社至關(guān)重要，所以還應(yīng)考察貸款余額費(fèi)用率。第三，如前文所述，對(duì)農(nóng)村信用社的資本充足性要求應(yīng)嚴(yán)于商業(yè)銀行，所以資本充足率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于8%.針對(duì)這些問題，農(nóng)村信用社上報(bào)的非現(xiàn)場監(jiān)管報(bào)表資料也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。

（二）監(jiān)督工具的局限性

1.貸款監(jiān)督工具

對(duì)商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督可以使用以下工具，如審查貸款合約的文本內(nèi)容，查閱借款人經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告，向銀行發(fā)函詢證借款人的銀行存款等等。對(duì)農(nóng)村信用社特別是落后地區(qū)的農(nóng)村信用社而言，這些方法都是不適用的。貸款合約的文本內(nèi)容很難反映出貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度，監(jiān)管當(dāng)局必須了解農(nóng)村信用社的貸款操作方法，分析其貸款流程和歷史風(fēng)險(xiǎn)狀況，要得出中肯的結(jié)論必須依賴監(jiān)管人員的主觀判斷，所以監(jiān)督結(jié)論的客觀性就難以保證。對(duì)于收入水平低的農(nóng)戶，其不可能提供財(cái)務(wù)報(bào)告甚至銀行存款的信息?，F(xiàn)行現(xiàn)場檢查的方法包括查閱以前人民銀行及其他有權(quán)檢查機(jī)構(gòu)對(duì)被檢查農(nóng)村信用社的檢查資料及處理意見、內(nèi)部審計(jì)報(bào)告和外部審計(jì)報(bào)告，并檢查該農(nóng)村信用社的整改情況。根據(jù)檢查方案，對(duì)被檢查農(nóng)村信用社的有關(guān)業(yè)務(wù)資料和文字記錄（包括被檢查農(nóng)村信用社的會(huì)議記錄、備忘錄等）進(jìn)行審查。這些方法如上文分析，很難使農(nóng)村信用社的貸款風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到令人滿意的監(jiān)督效果。

2.支付危機(jī)時(shí)的追加資本指令

當(dāng)農(nóng)村信用社陷入支付危機(jī)時(shí)，人民銀行可以通過追加資本的指令防止危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散。但是由于農(nóng)村信用社通常都缺乏足夠的流動(dòng)性資金，所以很難對(duì)這一指令做出反應(yīng)。為此當(dāng)農(nóng)村信用社的問題初現(xiàn)時(shí)，人民銀行無法依靠追加資本指令解決問題。

3.停止貸款指令

監(jiān)管當(dāng)局對(duì)處于危機(jī)中的銀行通常使用停止貸款指令這一工具，來防止銀行信用風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步惡化。商業(yè)銀行的貸款通常是附抵押的，而且大部分銀行的借款者不一定在償還當(dāng)期貸款后仍續(xù)借下期貸款，所以停止銀行發(fā)放貸款不會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有貸款的收回產(chǎn)生問題。然而對(duì)農(nóng)村信用社來說，其借款者歸還當(dāng)期貸款的動(dòng)機(jī)往往是為了獲得下期貸款。如果農(nóng)村信用社在一段時(shí)期內(nèi)被禁止發(fā)放新貸款，那么借款者對(duì)當(dāng)期貸款的還款動(dòng)機(jī)就會(huì)下降，這會(huì)造成支付危機(jī)的進(jìn)一步惡化。

4.資產(chǎn)出售或購并

農(nóng)村信用社市場退出的方式之一是法人機(jī)構(gòu)合并。由于農(nóng)村信用社的特點(diǎn)是其與其客戶之間具有相當(dāng)緊密的聯(lián)系，貸款資產(chǎn)易主之后原借款人獲得后續(xù)貸款的可能性會(huì)降低，因?yàn)椴①彿睫r(nóng)村信用社對(duì)這些客戶的現(xiàn)金流狀況不了解，發(fā)放貸款會(huì)更加謹(jǐn)慎，故而原借款人還貸的動(dòng)機(jī)相應(yīng)降低。所以這部分貸款資產(chǎn)對(duì)并購方而言價(jià)值不大，人民銀行找到合適的并購方并非易事，除非以行政指令行事。

三、降低監(jiān)管成本的考慮

國際學(xué)術(shù)界自20世紀(jì)70年代以來對(duì)發(fā)展中國家各種微型金融活動(dòng)（microfinance）進(jìn)行了大量研究，其中信用合作社屬于微觀金融的范疇?？紤]我國的情況，對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管除了存在上述成本高的問題之外，由于我國商業(yè)銀行因體制問題蘊(yùn)含著嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，如何在商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社之間分配有限的監(jiān)管資源也值得斟酌。為了達(dá)到降低監(jiān)管成本的目的，許多發(fā)展中國家嘗試了對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的不同的監(jiān)管形式。

（一）自律監(jiān)管（self-supervision）

在自律監(jiān)管體制下，監(jiān)管的責(zé)任由被監(jiān)管微觀金融機(jī)構(gòu)所控制的組織（通常是行業(yè)協(xié)會(huì)）承擔(dān)，監(jiān)管當(dāng)局不再承擔(dān)任何責(zé)任。在自律監(jiān)管形式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如行業(yè)協(xié)會(huì)）制定管制條例，通過定期公布微觀金融機(jī)構(gòu)的信息來達(dá)到自我約束的目的。進(jìn)行信息披露的理論依據(jù)是為了消除微觀金融機(jī)構(gòu)和其儲(chǔ)戶、投資者之間的信息不對(duì)稱，從而利用市場紀(jì)律來監(jiān)督微觀金融機(jī)構(gòu)的行為。然而這一理論自身也存在矛盾之處，因?yàn)榻鹑谥薪闄C(jī)構(gòu)生存的原因就在于其具有信息優(yōu)勢（Diamond，1984），定期詳細(xì)披露金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營信息包括其資產(chǎn)負(fù)債表、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況等實(shí)際上降低了其掌握信息的優(yōu)勢地位，從而也減弱了其存在的意義。

純粹的自律監(jiān)管實(shí)際上無異于對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)體系，如果由這一制度承擔(dān)起保護(hù)微觀金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)戶利益的責(zé)任，那么必須建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制來支撐它，同時(shí)政府須對(duì)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)加以干預(yù)，如政府授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)來關(guān)閉嚴(yán)重違規(guī)的微觀金融機(jī)構(gòu)或政府通過提供資金或限制微觀金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的方式對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)施加直接影響。這樣自律監(jiān)管能否達(dá)到降低監(jiān)管成本的目的不好評(píng)價(jià)，但實(shí)踐證明其監(jiān)管效率的確低下。在危地馬拉和多米尼加共和國，小型信貸儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)都通過其行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施自律監(jiān)管。兩國的行業(yè)協(xié)會(huì)在實(shí)施監(jiān)管之初都擁有很多優(yōu)勢條件，如其監(jiān)管的信貸儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況相當(dāng)好，其會(huì)計(jì)制度和報(bào)告制度都是完善且一致的，監(jiān)管條例定義清晰且得到了被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)同，行業(yè)協(xié)會(huì)擁有專業(yè)的監(jiān)管人員等等。然而自律監(jiān)管最終仍被證明是無效的，因?yàn)橛杀槐O(jiān)管機(jī)構(gòu)任命的行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管人員無法在危急時(shí)刻保持權(quán)威和忠于職守。

（二）委托監(jiān)管（delegated supervision）

在委托監(jiān)管形式下，監(jiān)管當(dāng)局承擔(dān)著對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最終責(zé)任，而將監(jiān)督和現(xiàn)場檢查的職權(quán)委托給第三方，被委托方可以是微觀金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)或獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所）。在此制度安排下監(jiān)管當(dāng)局的作用體現(xiàn)在：第一，定期考察被委托方監(jiān)督、檢查和報(bào)告的可靠性；第二，當(dāng)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)出面干預(yù)。

這一制度安排存在兩個(gè)問題，其一，由誰支付被委托方監(jiān)管的巨額成本和監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督被委托方的成本，兩項(xiàng)成本相加是否會(huì)小于直接監(jiān)管的成本；其二，權(quán)力如何劃分，一旦微觀金融機(jī)構(gòu)倒閉，那么究竟是被委托方還是監(jiān)管當(dāng)局擁有最終處置權(quán)。

秘魯銀行監(jiān)管當(dāng)局將每日監(jiān)督儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)的權(quán)力委托給了儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)，但監(jiān)管當(dāng)局仍對(duì)被委托方監(jiān)管的質(zhì)量和獨(dú)立性施加控制，其每年仍對(duì)每家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次現(xiàn)場檢查。在20世紀(jì)90年代，這一制度安排出現(xiàn)了問題，由于儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)內(nèi)部控制薄弱導(dǎo)致其舞弊嚴(yán)重，由此大部分監(jiān)督權(quán)又被監(jiān)管當(dāng)局收回。就目前的經(jīng)驗(yàn)來看，還很難對(duì)這種制度安排的有效性做出評(píng)價(jià)。但已有經(jīng)驗(yàn)表明將監(jiān)督權(quán)力委托給外部審計(jì)人員是不可靠的，即使是國際知名會(huì)計(jì)師事務(wù)所也難以保證微觀金融機(jī)構(gòu)貸款資產(chǎn)的安全。如果監(jiān)管的責(zé)任由外部審計(jì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，那么就必須要求針對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)工具和程序更為有效，從而監(jiān)管成本也更高。同時(shí)為了防止外部審計(jì)機(jī)構(gòu)舞弊，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其的定期檢查也不可避免，這無疑也會(huì)增加監(jiān)管成本，從而就與降低監(jiān)管成本的初衷相悖了。

（三）我國的選擇以上考察了發(fā)展中國家監(jiān)管微觀金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，至今還沒有一致的結(jié)論表明可以采取自律監(jiān)管或委托監(jiān)管的形式達(dá)到低成本、高效率監(jiān)管微觀金融機(jī)構(gòu)的目的。那么我國對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管也不能貿(mào)然采取上述兩種方式，仍須采用人民銀行直接監(jiān)管的模式。但是監(jiān)管成本問題又不能不考慮，按照2000年末的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村信用社系統(tǒng)有法人機(jī)構(gòu)40141個(gè)，假設(shè)每名人民銀行監(jiān)管人員負(fù)責(zé)監(jiān)管3個(gè)農(nóng)村信用社的監(jiān)管，也需要 13380名監(jiān)管人員，而人民銀行2000年末的職工人數(shù)為169302人，所以人民銀行要將8%的人力資源配置于農(nóng)村信用社的監(jiān)管，人力資源成本相當(dāng)高。

考慮到農(nóng)村信用社借款者的特征，農(nóng)村信用社在發(fā)放小額貸款時(shí)面臨兩個(gè)主要問題，即難以得到借款者經(jīng)營狀況的常規(guī)信息（經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告、經(jīng)營執(zhí)照、書面業(yè)務(wù)記錄等）和缺乏保護(hù)貸款的抵押品。所以農(nóng)村信用社發(fā)放貸款所使用的程序與典型的銀行貸款程序不同，信貸員通常通過詢問借款人和側(cè)面調(diào)查來建立起借款人簡單的現(xiàn)金流量表（或資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表），詢問和調(diào)查的內(nèi)容不僅涵蓋借款人所有的經(jīng)營活動(dòng)，還包括其家庭生活支出情況。經(jīng)驗(yàn)豐富的信貸員能夠獨(dú)立決定是否發(fā)放貸款，而無須得到高層管理人員的批準(zhǔn)。這一方面是因?yàn)檗r(nóng)戶的小額短期貸款都有很強(qiáng)的時(shí)效性，另一方面則因?yàn)樾刨J員的決策來源于其在農(nóng)戶家庭和經(jīng)營場所的現(xiàn)場觀察以及他對(duì)其他眾多農(nóng)產(chǎn)了解情況的積累，基于此他才能做出貸款與否的判斷。而這些信息很難有效地傳達(dá)給高層管理人員，因此高層管理人員難以有效地參與到貸款決策程序中來。

小額信用貸款發(fā)放流程的高度分權(quán)特性意味著監(jiān)管當(dāng)局一方面要保證信貸人員必須是訓(xùn)練有素、經(jīng)驗(yàn)豐富的，同時(shí)必須通過獎(jiǎng)懲機(jī)制保證其具有高度責(zé)任感；另一方面必須建立起信息傳遞和監(jiān)控系統(tǒng)，人民銀行通過這一系統(tǒng)了解農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)管理是否充分。

由于小額信用貸款發(fā)放流程具有高度分權(quán)特性，應(yīng)用于一般商業(yè)銀行監(jiān)管的現(xiàn)場檢查手段不適用于農(nóng)村信用社。一方面，現(xiàn)場檢查需要花費(fèi)人民銀行大量人力、物力來審查貸款的風(fēng)險(xiǎn)狀況，囿于人員、時(shí)間的限制，人民銀行僅能進(jìn)行小樣本抽查，抽查結(jié)果的可信度值得懷疑。另一方面，小額貸款通常沒有抵押品和正式完備的貸款合約，所以監(jiān)管人員現(xiàn)場檢查僅能得到貸款文件的基本信息和信貸員基于借款人歷史和未來現(xiàn)金流狀況所做出的判斷，監(jiān)管人員僅針對(duì)這些信息難以得出客觀的結(jié)論。

因此對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)管的重心應(yīng)從對(duì)各筆貸款的具體分析轉(zhuǎn)向考察農(nóng)村信用社是否擁有合格的信貸人員，是否建立了對(duì)信貸人員的有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制以及監(jiān)督、評(píng)估和控制信貸人員業(yè)績表現(xiàn)的完善機(jī)制，是否建立了完善的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，即由現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場監(jiān)管。這樣才能夠在降低監(jiān)管成本的同時(shí)提高監(jiān)管效率。

四、監(jiān)管對(duì)象的選擇

目前人民銀行的監(jiān)管對(duì)象是按照金融機(jī)構(gòu)的類別劃分的，人民銀行下屬的銀行監(jiān)管司、合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管司、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管司分別對(duì)銀行、城鄉(xiāng)信用社和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在這種對(duì)象劃分安排下，商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社所適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是不同的。然而目前商業(yè)銀行也發(fā)放小額信貸，國有銀行仍是發(fā)放小額信貸的主體。無論是商業(yè)銀行發(fā)放還是農(nóng)村信用社發(fā)放，小額信貸的業(yè)務(wù)特點(diǎn)都是相同的，所以適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相同。對(duì)商業(yè)銀行的小額信貸業(yè)務(wù)施以與批發(fā)性貸款相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管手段是不適合的。同樣，國務(wù)院已經(jīng)基本肯定了農(nóng)村信用社改革的三種模式：農(nóng)村商業(yè)性銀行模式、縣級(jí)聯(lián)社為一級(jí)法人的模式以及縣鄉(xiāng)兩級(jí)法人的聯(lián)社模式。如果農(nóng)村信用社改革成為股份制商業(yè)銀行，那么其也不再適用農(nóng)村信用社的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的小額信貸顯然是不合適的。

所以人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管不應(yīng)拘泥于金融機(jī)構(gòu)的類別劃分，而應(yīng)統(tǒng)一制定對(duì)小額信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)既適用于農(nóng)村信用社的后兩種改革模式，也適用于商業(yè)銀行的小額信貸業(yè)務(wù)，只是對(duì)后者的監(jiān)管要作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如資本充足性要求仍應(yīng)適用商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第五篇：我國城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

研究生課程論文

我國城市應(yīng)急管理體制相關(guān)問題淺析

摘要：隨著社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)深層次變革，許多深層次社會(huì)矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)，可能引發(fā)各種危機(jī)的不確定因素也隨之增加，危機(jī)的危害程度大大提高。如何有效、及時(shí)、和平地處理突發(fā)性危機(jī)事件，已經(jīng)成為今后一個(gè)時(shí)期必須給予高度重視的問題。為了提高應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，我國城市政府應(yīng)當(dāng)盡快建立一體化的綜合應(yīng)急管理體制，汲取國內(nèi)外應(yīng)急管理建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提高管理的科學(xué)性，強(qiáng)化全社會(huì)協(xié)作能力，使城市更好地防御危機(jī)。關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急管理；問題；對(duì)策

城市應(yīng)急管理體系對(duì)影響城市各項(xiàng)功能正常發(fā)揮、危害城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預(yù)警、制約以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全以最大限度地減輕人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，城市應(yīng)急管理體系成為現(xiàn)代城市管理不可或缺的重要組成部分。中國學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急管理的對(duì)象一般被統(tǒng)稱為突發(fā)性公共事件，指的是公民的生命、身體或者財(cái)產(chǎn)遭受到重大的威脅和破壞，或者出現(xiàn)非?？膳碌木o急事態(tài)。其范圍涵蓋大規(guī)模的自然危機(jī)、重大事故、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等。由于它們具有公共性的特征，因而也被稱為公共危機(jī)。當(dāng)前，中國的城市應(yīng)急管理體系還處于由單一災(zāi)種、單一防范的防災(zāi)模式向綜合管理的防災(zāi)模式轉(zhuǎn)變的時(shí)期，尚未建立較為完善的、綜合的城市應(yīng)急管理體系。1998年長江流域的特大洪水災(zāi)害、2003年“非典”事件、2008年年初南方諸省凍雨雪災(zāi)的出現(xiàn)及2008年5月12日以四川汶川為震中的7.8級(jí)大地震更是暴露了中國現(xiàn)行城市應(yīng)急管理體系的弊端。

一、中國城市建立新型危機(jī)應(yīng)急管理體系的必要性

1.建立有效的城市應(yīng)急管理體系是城市發(fā)展和現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

近年來，中國城市的公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生。在20世紀(jì)90年代，中國的各類危機(jī)損失幾乎占到全球損失的25%，其中有近4/5的危機(jī)損失發(fā)生在城市及社區(qū)中。種種跡象表明，中國城市將進(jìn)入一個(gè)“突發(fā)事件高發(fā)期”。建立和完善現(xiàn)代化的城市應(yīng)急管理體系，已經(jīng)成為一項(xiàng)不容忽視的任務(wù)。

2.中國城市存在大量的突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn) 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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中國的城市當(dāng)前具有數(shù)量巨大的地下管線和高樓，一旦發(fā)生危機(jī)，將會(huì)出現(xiàn)巨大的損失。此外，各個(gè)城市環(huán)境污染、交通事故、公共設(shè)施事故及火災(zāi)等環(huán)境災(zāi)害和人為事故也越來越頻繁，造成的損失越來越嚴(yán)重。所以非常有必要建立綜合的能應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，以便有效預(yù)防和抵御突發(fā)事件。

3.突發(fā)事件的特性決定了必須建立有效的防范機(jī)制

突發(fā)事件的不可預(yù)測性和結(jié)果的不確定性提高了對(duì)城市應(yīng)急管理的要求。突發(fā)事件是城市安全受威脅的主要因素，它們既可能獨(dú)立生成威脅城市安全的危機(jī)事件，也可以通過共同、交互作用，對(duì)城市安全造成更大的威脅。危機(jī)事件往往不是獨(dú)立的，初級(jí)事故和事件可以誘發(fā)次級(jí)危機(jī)。像上海、北京等現(xiàn)代超大城市，構(gòu)成其生命線系統(tǒng)的路網(wǎng)、水網(wǎng)、管線網(wǎng)錯(cuò)綜交織，一旦發(fā)生事故，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的應(yīng)急管理體系有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與確定公共危機(jī)事件，實(shí)施全局預(yù)警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整體損失壓制到最低點(diǎn)。

二、中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系存在的問題

1.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在危機(jī)處理而不是危機(jī)管理概念之上的

危機(jī)處理主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)對(duì)，是一種傳統(tǒng)的抗災(zāi)救災(zāi)觀念。其過程更多地放在從危機(jī)發(fā)生到結(jié)果的處理上，其體制特征是消極被動(dòng)的反應(yīng)。一場典型的突發(fā)性公共事件發(fā)生后的程序是：媒體曝光——領(lǐng)導(dǎo)人視察與批示、慰問受災(zāi)者、許諾不惜一切代價(jià)就任——對(duì)傷亡者進(jìn)行撫恤、處理責(zé)任人——要求吸取教訓(xùn)、防止類似事件再次發(fā)生。這種思維方式側(cè)重于結(jié)果的處理，政府部門好像是消防隊(duì)，那里著火那里救援。實(shí)踐表明，此種思維方式指導(dǎo)下的體系在避免重蹈覆轍的努力方面常常是事倍功半的甚至是無效益的。煤礦事故接二連三地發(fā)生就是最好的注腳。危機(jī)管理則與之相反，它是一種積極主動(dòng)地、有目的地采取的對(duì)危機(jī)施加事前、事中和事后的具有計(jì)劃性和持續(xù)性的動(dòng)態(tài)管理過程。它試圖在一個(gè)更加寬廣的時(shí)空范圍內(nèi)將危機(jī)所導(dǎo)致的破壞降低到最低限度乃至消滅危機(jī)于萌芽之中。側(cè)重于預(yù)防是此種體制的重要特征，追根溯源、標(biāo)本兼治、以本為主是其追求的明確目標(biāo)。

2.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在分散而不是綜合的管理基礎(chǔ)之上的 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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在中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，危機(jī)的管理是分在災(zāi)種、按部門進(jìn)行的，這種體系設(shè)計(jì)有其一定的合理性，因?yàn)楦鞣N危機(jī)有著很強(qiáng)的專業(yè)性，因此設(shè)立相應(yīng)的職能部門也是國外各國普遍的做法。然而，接下來的問題在于怎樣協(xié)調(diào)各部門之間的減災(zāi)抗災(zāi)工作，特別是當(dāng)一種危機(jī)引發(fā)其他危機(jī)發(fā)生時(shí)，此種條條式的管理體系及暴露出其不足。譬如地震危機(jī)就是一種典型的綜合性危機(jī)，同時(shí)還牽連到消防、環(huán)境、公安及衛(wèi)生等部門。所以，地震危機(jī)的防治無論是事前，還是事中、事后，都需要統(tǒng)籌兼顧，予以全盤考量。發(fā)達(dá)資本主義國家危機(jī)管理的一個(gè)主要經(jīng)驗(yàn)就是專業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)同時(shí)兼顧?；谖C(jī)管理屬于一種非常態(tài)的管理，各國的危機(jī)管理體系趨向于集中統(tǒng)一。設(shè)立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)性綜合防災(zāi)減災(zāi)部門成為各國普遍的做法。中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系不可避免地存在三個(gè)問題：其一，難以對(duì)危機(jī)作系統(tǒng)的研究和計(jì)劃。中國城市的危機(jī)統(tǒng)計(jì)信息非常分散，在統(tǒng)計(jì)年鑒中只有交通事故和火災(zāi)統(tǒng)計(jì)信息，其他危機(jī)信息則沒有。其二，防災(zāi)減災(zāi)資源分散，難以做到有效的整合。其三，協(xié)調(diào)成本大，有可能導(dǎo)致反應(yīng)滯后。

整體來看，中國城市在公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)方面一直缺乏整體的考量，缺乏從公共政策和法律的層面對(duì)危機(jī)作綜合的考慮，較多地是從部門與技術(shù)角度出發(fā)來應(yīng)對(duì)各種危機(jī)。這種危機(jī)意識(shí)的一個(gè)明顯的結(jié)果就是，多是行政官員、工程學(xué)專家、技術(shù)專家、自然科學(xué)家參與各種危機(jī)的應(yīng)對(duì)，而行政學(xué)家、法學(xué)家與社會(huì)學(xué)家很少能夠參與危機(jī)的應(yīng)對(duì)，達(dá)不到集思廣益、兼聽則明的效果，反而容易陷入偏聽則暗的窠臼。中國城市應(yīng)急管理體制的完善亟需理念的更新與思維方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我們必須肯定危機(jī)管理中的非技術(shù)因素、非工程因素與技術(shù)因素、工程因素具有一樣的重要性，在特殊的情況下甚至更重要。正像有的學(xué)者指出的那樣：社會(huì)對(duì)危機(jī)的承受力是通過基本政策的決策而獲得的，而不是一個(gè)技術(shù)性操作問題，具體操作不具備這種功效??所有的防洪減災(zāi)研究應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)學(xué)和行政學(xué)項(xiàng)目優(yōu)先的原則，重點(diǎn)研究和評(píng)估以往的政策和措施，以完善和指導(dǎo)今后的政策行為。只有具備了這種正確的認(rèn)知，才能夠克服城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的缺陷，進(jìn)而確立起新型的現(xiàn)代的城市應(yīng)急管理體系。

3.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建立在動(dòng)員行政而不是法治行政基礎(chǔ)之上的

這里所說的動(dòng)員行政是指在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，政府成立臨時(shí)指揮部或 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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者辦公室，通過行政手段調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面資源，全社會(huì)齊動(dòng)員，相信人多力量大，搞人海戰(zhàn)術(shù)。雖然這種體系從表面上看有收效快和效率高的特點(diǎn)，但是從成本——效益角度來分析，最后會(huì)發(fā)覺付出的代價(jià)卻是相當(dāng)高昂的。其原因有三：其一，這種動(dòng)員體系常常是以打亂正常的社會(huì)生產(chǎn)秩序和生活秩序?yàn)榍疤岬?。其二，這種動(dòng)員體系的許多做法缺乏法律憑據(jù)，依法行政在公共危機(jī)時(shí)期成為一句空話，違法行政倒成為普遍的做法。在中國愈來愈重視依法行政的今天，廣大民眾的法律意識(shí)越來越強(qiáng)，現(xiàn)行的動(dòng)員體系已經(jīng)喪失了其存在的合理性。其三，臨時(shí)指揮或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性不僅與依法行政原則相抵牾，而且難以使防災(zāi)減災(zāi)工作具備連續(xù)性和可持續(xù)性。

4.中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系是建于政府獨(dú)攬而不是政府與社會(huì)共同治理的基礎(chǔ)之上的

在中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系中，政府部門是唯一的處理公共危機(jī)的主體。危機(jī)處理服務(wù)作為一項(xiàng)公共服務(wù)，其供應(yīng)方只有政府，廣大的社會(huì)民眾只是消極被動(dòng)的接受者。相當(dāng)多的人士往往認(rèn)為，應(yīng)對(duì)與處理危機(jī)只是政府的義務(wù)，這樣危機(jī)一發(fā)生，一切就依靠政府。更為關(guān)鍵的是，原來體系下的諸多努力也主要是從政府角度著眼。政府努力到何種程度，危機(jī)就處理到何種程度。以這種社會(huì)心理為基礎(chǔ)建立起的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)系常常導(dǎo)致政府疲于奔命、捉襟見肘、不堪重負(fù)，而普通民眾的防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)往往相當(dāng)薄弱，更談不上積極的、主動(dòng)的、有效的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)的行動(dòng)了。

中國城市傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系妨礙了決策的科學(xué)化與民主化。只依靠政府本身就是對(duì)政府不現(xiàn)實(shí)的預(yù)期假定?，F(xiàn)代公共管理研究與實(shí)踐達(dá)成的一個(gè)基本的共識(shí)就是政府能力的有限。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展，政府能力的有限性就愈發(fā)顯著。有鑒于此，在國外的公共危機(jī)管理中，政府之外的非政府組織相當(dāng)活躍。譬如，在1995年日本神戶大地震中，非營利組織快速、有效和靈活機(jī)動(dòng)的救援行動(dòng)與政府動(dòng)作遲緩的救援行動(dòng)形成了鮮明的對(duì)照，給日本公眾留下了深刻的印象。它們不僅組織自愿者，實(shí)際參與到防災(zāi)減災(zāi)中來，而且就危機(jī)管理中的重大問題展開研究，向政府部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，并向社會(huì)民眾提供基本的危機(jī)信息和自救互救意識(shí)。社區(qū)、學(xué)校、工商企業(yè)都被要求制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)案。家庭與個(gè)人也要對(duì)各種危機(jī)有所準(zhǔn)備。所以，政府的危機(jī)管理是以科學(xué)化與民主化 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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為根基的。與此相比，中國的城市危機(jī)管理還比較滯后。中國的非政府組織數(shù)量很少，質(zhì)量又不高，其影響也非常有限。雖然有專家顧問團(tuán)的存在，但是中國的政府咨詢制度還很不完善，對(duì)涉及危機(jī)管理的一些重大問題缺乏系統(tǒng)的、科學(xué)的研究，至今還沒有建立起有效的危機(jī)管理信息系統(tǒng)，世界上一些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)還沒有被應(yīng)用于城市公共危機(jī)應(yīng)對(duì)上來。

三、完善我國城市應(yīng)急管理體制的對(duì)策

1.強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)

全社會(huì)要加強(qiáng)危機(jī)管理教育，樹立居安思危意識(shí)。在我國，人們的危機(jī)管理意識(shí)薄弱，加強(qiáng)危機(jī)管理意識(shí)，進(jìn)行危機(jī)管理知識(shí)的普及教育勢在必行。而進(jìn)行此方面知識(shí)的普及就必須充分利用我國城市居民的居住特點(diǎn)，開展全網(wǎng)式的危機(jī)管理教育學(xué)習(xí)。在我國城市中，社區(qū)是人民生活的基本單位，我們應(yīng)充分利用社區(qū)來宣傳危機(jī)管理的相關(guān)知識(shí)，真正從基礎(chǔ)做起，加強(qiáng)居民的危機(jī)管理意識(shí)。而不僅僅是空喊口號(hào)，要把危機(jī)管理真正的落到實(shí)處。這樣，更有利于危機(jī)管理知識(shí)的普及，在全社會(huì)樹立一種居安思危的思想意識(shí)。

2.建立危機(jī)管理的核心機(jī)構(gòu)，尤其是建立常設(shè)性機(jī)構(gòu)

危機(jī)管理需要專門的知識(shí)和能力，需要能夠適時(shí)的預(yù)警危機(jī)并在危機(jī)環(huán)境下整合各種社會(huì)資源。因此，政府需要建立專門的由各個(gè)職能部門相互協(xié)調(diào)、共同合作的危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)，賦予其專門的權(quán)力并提供充足的資源。在政府組織的各個(gè)層級(jí)形成包括政府各個(gè)部門在內(nèi)的全方位、立體化的綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，由此來收集社會(huì)預(yù)警信息，判斷危機(jī)發(fā)生的可能性，并在危機(jī)來臨時(shí)協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)在危機(jī)管理中的活動(dòng)以共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。美國在這方面的經(jīng)驗(yàn)就很值得我們借鑒。美國在1979年就成立了聯(lián)邦突發(fā)事件管理局，它的職責(zé)是運(yùn)用各種減緩、預(yù)防和恢復(fù)等手段管理各種人為的和自然的危機(jī)，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，他具有至高無上的權(quán)力，包括終止法律、中斷交通、甚至在必要時(shí)逮捕和拘留公民。它使國家處在“有準(zhǔn)備的狀態(tài)”下，能夠在全局的高度對(duì)危機(jī)進(jìn)行處理。

3.建立危機(jī)管理信息咨詢和預(yù)警機(jī)制

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中占據(jù)著越來越重要的作用，因此必須要搞好網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)了解和匯總各方面的信息，利用專業(yè)人員對(duì)各種危機(jī)情況進(jìn)行分析，綜合研究可能發(fā)生的各種重大危機(jī)，并針對(duì)具體情況，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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設(shè)計(jì)方案和處理程序；對(duì)危機(jī)處理的過程進(jìn)行各方面的監(jiān)督；評(píng)估和總結(jié)危機(jī)造成的影響和處理危機(jī)中的經(jīng)驗(yàn)等。這樣在面對(duì)危機(jī)時(shí)，公眾就可以及時(shí)了解各方面的防范措施，及時(shí)進(jìn)行自救，政府也可以及時(shí)地采取各種措施，防止危機(jī)的擴(kuò)大。例如在澳大利亞，聯(lián)邦政府的主要危機(jī)管理部門是聯(lián)邦應(yīng)急管理署，屬國防部管轄，負(fù)責(zé)全國性的危機(jī)管理事務(wù)。該署設(shè)有全國危機(jī)應(yīng)急管理學(xué)院，主要從事研究和培訓(xùn)工作，并承擔(dān)全國危機(jī)計(jì)劃的制訂。同時(shí)，要發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，以法律為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，通過對(duì)各自的重大危險(xiǎn)源進(jìn)行普查的基礎(chǔ)上，建立國家、地方重大危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫，對(duì)重大危險(xiǎn)源進(jìn)行分級(jí)管理。因此各級(jí)政府要建立一個(gè)準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的信息體系，構(gòu)筑一個(gè)完整的應(yīng)急通訊、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，以便于及時(shí)指揮調(diào)度、上下溝通，縮小決策與執(zhí)行間的時(shí)間差異，確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實(shí)。

4.加大社會(huì)透明度，保障人民群眾的知情權(quán)

在信息化時(shí)代，對(duì)于涉及公共利益的事件，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布信息，有利于采取有效的應(yīng)對(duì)措施，有利于形成抗擊危機(jī)的良好氛圍?！胺堑洹弊屛覀冋J(rèn)識(shí)到了信息的極端重要性。“非典”危機(jī)的教訓(xùn)在于，初始階段，透明度不夠，導(dǎo)致決策層和公眾對(duì)于危機(jī)嚴(yán)重性及其危害性的誤判，不僅延誤了戰(zhàn)機(jī)，而且影響了中國的國際聲譽(yù)。4月20日之后，政府增加了關(guān)于 “非典”危機(jī)程度、危機(jī)處理和控制等方面的透明度。這不僅增強(qiáng)了公眾的防范意識(shí)，消除了不必要的社會(huì)恐慌，而且還提高了政府的公信度和國際形象。因此，政府要善于運(yùn)用合理的方式來公布和澄清重大問題，加大社會(huì)透明度。

我國憲法規(guī)定，人民是社會(huì)的主人。因此，人民群眾有權(quán)了解突發(fā)性事件的處理情況以及涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大問題。只有在第一時(shí)間向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通過各種方式讓人民群眾了解已經(jīng)發(fā)生的有關(guān)國家大事、地區(qū)大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及時(shí)和人民進(jìn)行溝通，保障人民群眾的知情權(quán)。增加人們?nèi)罕妼?duì)突發(fā)事件的了解，有助于人民群眾及時(shí)從危機(jī)事件的沖擊中恢復(fù)到正常狀態(tài)，及時(shí)采取措施應(yīng)對(duì)危機(jī)，同時(shí)也有利于配合政府開展相關(guān)工作，減小危機(jī)事件的危害性。河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院

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參考文獻(xiàn)：

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