第一篇：農村醫(yī)療衛(wèi)生存在的問題及對策分析

關于農村醫(yī)療衛(wèi)生存在的問題及對策分析

摘要：目前, 我國農村醫(yī)療衛(wèi)生狀況令人擔憂,這關系到農民的基本生存,關系到農村的穩(wěn)定, 也關系到社會主義新農村的建設。為此，針對現(xiàn)醫(yī)療制度存在的問題，最終從政府、農民、醫(yī)務人員三個層面提出了解決對策。

關鍵詞：農村、醫(yī)療衛(wèi)生、政府、農民、醫(yī)務人員、新型農村合作醫(yī)療制度

一、農村醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展存在的主要問題

農村醫(yī)療衛(wèi)生工作存在的困難和問題是多方面的，歸納起來，主要有以下幾方面：

1.縣（市、區(qū)）醫(yī)療單位的現(xiàn)狀不能適應農村發(fā)展的需要

首先是設施規(guī)模不適應。改革開放初期，農村山區(qū)縣城一般只有三、四萬人口，農村到縣醫(yī)院就醫(yī)的人也遠沒有現(xiàn)在多，因而，一家縣醫(yī)院，一家中醫(yī)院基本可滿足需求。近年來，隨著城鎮(zhèn)建設的快速發(fā)展，縣城人口迅猛增加，尤其是在實施新農村合作醫(yī)療制度后，農民群眾看病的自覺性和主動性得到了激發(fā)，致使原有的醫(yī)院規(guī)模、醫(yī)療設施根本不能滿足人民群眾的就醫(yī)需求。其次是技術水平不適應。由于大、中城市醫(yī)療單位的更大的人才需求和優(yōu)越條件的吸引，縣級醫(yī)療單位的一些醫(yī)療骨干陸續(xù)“上調”；民營醫(yī)療單位的高薪聘請，又拉走了一些醫(yī)療人才；又加之分配制度有失偏頗，醫(yī)療單位過多地追求經(jīng)濟效益，不愿接納更多的醫(yī)療新人，而作為醫(yī)務人員個人，不愿外出進修深造，不能真正靜下心來鉆研業(yè)務，因而，醫(yī)療技術水平不盡人意，甚至有衰退、斷代的趨勢。

2.農村醫(yī)療衛(wèi)生的“網(wǎng)底”功能脆弱

在廣大農村尤其是欠發(fā)達地區(qū)農村，大量的勞動力外出打工、經(jīng)商，衛(wèi)生院的服務人口明顯減少；加上，相對以往，農村經(jīng)濟發(fā)展了，交通條件改善了，生活好起來了，留在村里的人一旦得病，也大多直接往縣醫(yī)院就診，不愿先在衛(wèi)生院進行檢查，即使有的衛(wèi)生院設備良好也難以留住病人。由于看病的人少，醫(yī)師實踐的機會就少，實踐少了，醫(yī)務技術提高就慢，甚至逐漸荒廢，這種惡性循環(huán)導致一部分衛(wèi)生院業(yè)務下滑，甚至難以生存。因為沒有更多的學習機會，沒有經(jīng)濟收入的保障，工作、生活條件相對較差，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人才流失嚴重，面臨著青黃不接的困境。上世紀六、七十年代，曾經(jīng)廣受好評和歡迎的醫(yī)療站和赤腳醫(yī)生，因農村經(jīng)營體制的改革被沖跨了。此后，由于缺乏集體的支持，加上農村人口減少的影響，許多村的衛(wèi)生室已經(jīng)消亡，有的名存實亡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室是農村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)的“網(wǎng)底”。網(wǎng)底不結實乃至消失，后果可想而知。

3.農民“看病難、看病貴”的狀況未有明顯改觀

“看病難”主要“難”在兩個方面：一是難在交通不便。一些居住在大山里的農民，看一次病要步行幾十里的山路，時間、精力、財力上都是極大的浪費；二是難在大醫(yī)院“人滿為患”。到大醫(yī)院就醫(yī)，非排隊等候不可，好多科室沒有熟人難以入住。而“看病貴”問題，近幾年不僅沒有緩解而且有日益嚴重的趨勢。如果得了大病住院，少則讓農民投進一年收入，多則背上一輩子都難以償清的債務?！暗结t(yī)院花錢，錢都不是錢了”，就是人們對醫(yī)療花費太高的怨言。政府投入不足，藥價居高不下；受收入分配制度刺激，醫(yī)生開貴藥、重復檢查的現(xiàn)象短期難以改變。農民群眾的醫(yī)療負擔沉重。

4.新農村合作醫(yī)療籌資難，報銷額度小，健康保障水平低

新農合籌資難問題，在欠發(fā)達地區(qū)的農村較為突出。一方面，一些農戶家庭收入少，資金緊缺，要他拿出幾

十、幾百元錢，的確也不容易；另一方面，一些農民思想認識也有問題，特別是身體狀況尚好的農民，覺得自己沒有病，這錢交出去是白交了。還有的農民認為，即使患病住院治療，最高報銷額也還達不到一半的比例，仍然負擔不起。因此不少農民籌資的自覺性不高，新農合的吸引力還不夠強。為此，各級政府只能以行政手段下達指標和任務，統(tǒng)一安排時間，統(tǒng)一組織人員，集中上門收繳。這種運動式的行為能否持續(xù)有效姑且不說，就當前而言，新農合的籌資情況也是困難重重，因為大量的青壯年外出務工，留守在家的人員又無力支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員上門做工作，連工作對象都難以遇見，其工作效果只能是事倍功半。

二．造成當前農村醫(yī)療衛(wèi)生狀況的原因

1.自改革開放以來,我國市場經(jīng)濟得到了進一步的發(fā)展和完善。但是醫(yī)療衛(wèi)生領域的市場還存在著廣泛的缺陷,無法通過市場達到醫(yī)療衛(wèi)生資源的基本配置。從理論上講,公共醫(yī)療衛(wèi)生領域是具有很大外部效應的純公共產(chǎn)品, 這些公共產(chǎn)品具有非排他性,不能將不付費者從這種服務的利益排除出去, 容易產(chǎn)生免費搭車現(xiàn)象,因而私人根本不會提供或不充分提供。公共醫(yī)療衛(wèi)生領域供需雙方信息不對稱, 按照市場經(jīng)濟的理論,這個領域充滿市場失靈, 所以醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)想通過市場達到資源的有效配置是困難的。

2.我國的社會結構是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構,而城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟是造成農村醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀的重要原因。長期以來工農間的剪刀差致使農村資金的流失,這在很大程度上限制了農村公共產(chǎn)品的建設。隨著工業(yè)化的進一步發(fā)展和經(jīng)濟的增長,工農業(yè)之間的!剪刀差非但沒有減小,反而變得越來越大,加上農村勞動力轉移困難,導致農民收入低,生活貧困,無法承受高價的基本醫(yī)療服務。我國公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)分離的制度讓農村公共產(chǎn)品資源難以得到補償,正是由于農村資金流出多、補償少,讓農村公共產(chǎn)品建設更加滯后。城鄉(xiāng)兩種體制的存在,是出現(xiàn)當前我國農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)困境的重要原因。這種重城市, 輕農村的公共產(chǎn)品資源配置是造成農村公共產(chǎn)品資源匱乏的直接原因。政府對城鄉(xiāng)醫(yī)療公共產(chǎn)品資源配置的不平衡,嚴重影響了當前農村和農業(yè)的發(fā)展, 與建設社會主義新農村的基本精神相違背。

3.醫(yī)療費用高也是當前農村醫(yī)療衛(wèi)生的突出問題。當前較高的醫(yī)療收費成為制約人們看病的主要因素, 是人們普遍關心的問題。農民有病看不起,農村醫(yī)生文化素質低,農村醫(yī)療服務條件差,醫(yī)療效果也不令人滿意。在以藥養(yǎng)醫(yī)的運行模式下,政府缺乏有效的監(jiān)管和調控,公立醫(yī)院的營利傾向嚴重,醫(yī)藥價格和醫(yī)療費用猛漲,醫(yī)生傾向于給病人開大藥方、增加檢查項目來提高自己和醫(yī)院的收入。醫(yī)療機構的過分商業(yè)化導致個人醫(yī)療衛(wèi)生支出增加,這樣就造成了農民遭遇小醫(yī)院治不了病,在大醫(yī)院治不起病的狀況。在醫(yī)療水平日益進步的今天, 很多農民卻陷入了有病不敢看的境地。

三．應對農村醫(yī)療問題的對策與建議

（一）政府層面

1.調整財政支出結構,加大對農村公共醫(yī)療的投入力度。改變現(xiàn)有的國家財政支出結構, 將農村醫(yī)療費用全部納入預算支出范圍, 加大財政對于農村公共產(chǎn)品的投資, 提高農村醫(yī)療衛(wèi)生費用在農村公共產(chǎn)品中所占的比重。農村的醫(yī)療衛(wèi)生費用是由政府預算衛(wèi)生支出、社會衛(wèi)生支出和農民個人衛(wèi)生支出三部分構成。當前政府預算衛(wèi)生支出所占比例較小,需要通過調整財政支出結構,進一步加大投入力度,改變城鄉(xiāng)醫(yī)療資源嚴重不平衡的現(xiàn)狀。相對 于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市來說,中國廣大的農村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平仍處于較低的階段。這個時期,政府應該提供農村社會發(fā)展所需要的公共產(chǎn)品。中央財政和省級財政要對農村貧困地區(qū)衛(wèi)生機構基礎設施建設和設備的購置進行一定的補貼,各級政府也要逐年增加衛(wèi)生投入,主要用于發(fā)展農村衛(wèi)生事業(yè)和衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設,以彌補農村長期以來人均占有衛(wèi)生資源不足的缺陷。

2.加大城市支持農村、工業(yè)反哺農業(yè)的力度。國家應該抓住建設社會主義新農村建設的時機,加大以工促農、以城帶鄉(xiāng)的力度。在國家財政的積極支持下,我國醫(yī)療機構改革應大膽創(chuàng)新,勇于實踐, 選擇某個地區(qū)進行試點,嘗試城市醫(yī)療機構與農村的基層醫(yī)療機構結成幫扶對子,以此來探索經(jīng)驗,然后全面展開。在結對子的情況下,將支援農村項目作為醫(yī)務工作者工作考評的指標,樹立城市醫(yī)院領導正確的政績觀,加強城市醫(yī)療機構技術人員對農村的對口支援力度。還可以考慮在城市中大量引入市場力量來提供城市公共衛(wèi)生產(chǎn)品,將部分本來用于城

市公共衛(wèi)生產(chǎn)品建設的財政資金用于農村公共衛(wèi)生產(chǎn)品建設;同時在城市工業(yè)方面的稅種中設立附加稅,專門用于支持農村公共產(chǎn)品的建設。通過財政補貼或農村醫(yī)療保險使農民在城市較大型醫(yī)院享受一定的優(yōu)惠政策。

3.積極引導醫(yī)學人才流向農村。國家也應采取有效措施鼓勵醫(yī)學專業(yè)的大學畢業(yè)生和城市醫(yī)療機構的先進工作者積極投身于廣大農村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。提高農村地區(qū)醫(yī)務工作者的待遇, 加強對他們的培訓, 培訓合格者準許從事農村醫(yī)療服務, 對農村醫(yī)療機構中沒有專業(yè)證書的醫(yī)務人員進行清退, 對游醫(yī)、庸醫(yī)予以嚴厲打擊, 保證醫(yī)療服務質量, 從而更好的維護和保障廣大農民生命和健康。

4.加強監(jiān)督和管理,提高醫(yī)療衛(wèi)生資金的使用效率和收益。由于信息的不對稱性,醫(yī)療機構亂開藥、亂收費的現(xiàn)象普遍存在。在接受醫(yī)療服務時,農民因往往醫(yī)生具有專業(yè)醫(yī)學知識,聽從醫(yī)生的安排。醫(yī)生可能從醫(yī)院利益的角度出發(fā)鼓勵病人過度消費,為病人開好藥、貴藥,把小病當成大病來醫(yī)治, 這不僅浪費了醫(yī)療資源, 而且損害了農民的身體健康、增加了農民的生活負擔。監(jiān)管部門應對此高度重視,對醫(yī)療機構實施有效監(jiān)督,確保醫(yī)療衛(wèi)生資金?？顚Ｓ煤透咝适褂?切實貫徹國家的政策,使政府對農村醫(yī)療投入資金的效益達到最大化。

（二）醫(yī)務人員方面

1.自覺服從組織安排。醫(yī)生的職責是看病，跟地點沒有關系，只要你的醫(yī)術好自然會有升職的機會。然而，現(xiàn)在一些醫(yī)生靠左后門，往城里跑。使得農村的醫(yī)療問題，雪上加霜。所以，身為醫(yī)務人員應自覺服從領導的安排，在指定地點行醫(yī)。

2.自覺誠心誠意為病人服務?，F(xiàn)在一些農村醫(yī)生認為山高皇帝遠，高層監(jiān)管不到，對病人態(tài)度惡劣，服務質量極差。醫(yī)生是公認的白衣天使，應自覺的誠心誠意為病人服務，這也是醫(yī) 生們應盡的職責。

3.堅決杜絕違規(guī)行為。現(xiàn)農村還存在無證行醫(yī)現(xiàn)象，沒有經(jīng)過國家批準，說明該醫(yī)生的醫(yī)術沒有得到認可，胡亂行醫(yī)用藥可能，危害病人的健康，導致嚴重的后果，甚至是威脅要生命。所以醫(yī)務人員應杜絕無證行醫(yī)。

（三）農民自身方面

1.關注新聞，不斷擴充自己的知識。農民存在消息滯后現(xiàn)象嚴重，即使政府已經(jīng)大力宣傳，但他們仍然知之甚少，其重要的因素還在于農民自身，他們過少的關注新聞廣播，導致對政策一無所知。所以農民應關注時事，不斷擴充對政策的認知程度。

2.積極主動參加新農合醫(yī)療制度。政策的有效實施不僅靠政府，還在于人民的主動性。一項政策的出臺必定是經(jīng)過仔細的研究和探討的，其目的性很明確，為廣大人民謀福利。所以積 極主動參加這一制度自然能獲得一定的實惠。

3.享受應有權利，積極報銷醫(yī)療費用。農村合作醫(yī)療實施，是政府撥款，為農民排憂解難，消除因病致貧等現(xiàn)象出現(xiàn)的有效措施，廣大農民應積極響應政府出臺的政策，積極報銷醫(yī)療費用，使合作醫(yī)療實施更完善。

參考文獻：張曉山《深化農村改革,促進農村發(fā)展.中國農村經(jīng)濟》

淺析新型農村合作醫(yī)療制度--《經(jīng)濟研究導刊》2009 年21期

社會主義新農村建設理論月刊2007年第7期

第二篇：我國農村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革存在的問題與對策

加強我國農村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的對策思考

農村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，是新形勢下黨中央和國務院為切實解決農業(yè)、農村、農民問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的重大舉措。我國是個農業(yè)大國，農村衛(wèi)生工作是農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的重要組成部分，搞好農村衛(wèi)生體制改革，解決農民的基本醫(yī)療保障問題，關系到改革開放和現(xiàn)代化建設的大局，關系到農村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。我國從1994年就開始進行醫(yī)療改革試點，1998年醫(yī)療改革進入組織實施階段。2000年7月，全國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作會議召開，農村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革得以全面展開。2009年春天，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革再次成為“兩會”的熱點之一。2009年4月6日，國務院公布了新醫(yī)改方案，全國人民對新醫(yī)改寄予厚望。但是從在此以前醫(yī)改實踐來看，改革的成效并不十分明顯，特別是農村醫(yī)療衛(wèi)生工作仍比較薄弱，存在諸多問題，面臨著很多新的挑戰(zhàn)。

一、目前我國農村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革存在的幾個主要問題 1.新型農村合作醫(yī)療制度實施舉步維艱

建立新型農村合作醫(yī)療制度，是新形勢下黨中央、國務院為切實解決農業(yè)、農村、農民問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的重大舉措。但經(jīng)過試點工作暴露出很多問題，首先是農民對新型農村合作醫(yī)療制度認識不足，疑慮重重。這里有宣傳教育不到位的因素，更重要的原因是農民對國家的農村衛(wèi)生政策的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性信心不足，可預期性的利益渺茫。其次是藥品價格居高不下，農民不堪負重。據(jù)悉，在“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療服務下，藥品價格在各環(huán)節(jié)的實際構成中，生產(chǎn)成本只占30％，商業(yè)流通成本占到20％—25％，其中包含醫(yī)藥代表5％的提成，醫(yī)院環(huán)節(jié)占45％—50％，包括醫(yī)院加價、折扣和醫(yī)生回扣的費用。改革開放后，雖然農民收入增加了，解決了溫飽問題，但看病難的情形越來越嚴重。2008年我國農民人均收入是4140元，而農民住院平均費用是2286.84元，比2007年增加了82.84元。也就是說，如果有一個農民住院，他全年收入超過一半可能都要花在醫(yī)療費用上。第三，農村醫(yī)療機構管理混亂。到2004年末，全國共設立51.5萬個村衛(wèi)生室，其中：村辦27.7萬個，聯(lián)營3.6萬個，鄉(xiāng)衛(wèi)生院設點2.6萬個，私人辦15.8萬個。[1]而且相當多的村辦衛(wèi)生室也名不符實，使農民對自己投入到“新農合”的資金缺乏安全感。

2.機構設置不盡合理

近幾年來，農村醫(yī)療衛(wèi)生市場發(fā)生了很大的變化，亂辦醫(yī)的現(xiàn)象比較嚴重，村級衛(wèi)生室與個體診所遍布鄉(xiāng)村，導致盲目發(fā)展、無序競爭、假醫(yī)假藥等現(xiàn)象愈演愈烈。在廣大農村，三級醫(yī)療預防保健網(wǎng)網(wǎng)底不牢，功能弱化，醫(yī)療秩序混亂。村級衛(wèi)生室名義上屬于集體，實際上屬于個人，它們既不承擔三級預防保健網(wǎng)的網(wǎng)底任務，更不顧公共衛(wèi)生道德，以盈利為目的，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院爭地盤、爭病原、搶業(yè)務，導致三級衛(wèi)生網(wǎng)原有的層次轉診、業(yè)務指導關系基本喪失。為了生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院也紛紛走出院門，開辦所謂第二門診、第三門診，使有限的衛(wèi)生資源沒有得到充分的利用。

3.衛(wèi)生投入嚴重不足

一個時期以來，農村公共衛(wèi)生支出的增長主要表現(xiàn)在人員經(jīng)費增長拉動上。按照要求，各級財政對農村衛(wèi)生事業(yè)投入應占到財政總支出比例的8%。以湖南省為例，從2007年的數(shù)據(jù)來看，省級財政對農村衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費的投入比例在3 %左右，市級2%左右，縣級僅1%左右，公務費和業(yè)務費幾乎沒有增長甚至下降。而在有限的農村公共衛(wèi)生公務費和業(yè)務費中，政府支出逐漸走低，公務費和業(yè)務費從2003年的2.58億元下降到2004年的1.84億元，剔除價格影響因素，年均增長速度為10.7%，致使公共衛(wèi)生機構必然通過“有償服務”進行“創(chuàng)收”，來解決業(yè)務活動經(jīng)費不足的問題。農村基層預防保健服務經(jīng)費嚴重不足，預防保健工作有所削弱，某些已經(jīng)消滅或已被控制的傳染病、寄生蟲病、地方病在一些地方時有回升，而且新發(fā)生的病種也有不同程度的流行。

4.衛(wèi)生資源分布不盡人意

我國衛(wèi)生資源配置嚴重的不合理，據(jù)統(tǒng)計，2006年全國衛(wèi)生總費用為3776.5億元，其中政府投入為587.2億元，而用于農村的衛(wèi)生費用為92.5億元，僅占政府投入的15.9%。當年，城鎮(zhèn)人口約為3.79億人，平均每人享受相當于130元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務;鄉(xiāng)村人口為8.66億，平均每人享受相當于10.7元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務，前者是后者的13倍。農民缺醫(yī)少藥的問題嚴重。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)字和農村調查研究的結果，估計有40%—60%的人，因為看不起病而因病致貧、因病返貧。在中國的中西部地區(qū)，因為看不起病、住不起醫(yī)院，因病在家里死亡的人數(shù)估計在60%—80%[2]。世界衛(wèi)生組織通常用三個指標來衡量一個國家(或地區(qū))居民的健康水平，即孕產(chǎn)婦死亡率、嬰兒死亡率和人均期望壽命。根據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計數(shù)字表明，我國孕產(chǎn)婦和兒童死亡率城鄉(xiāng)差距明顯。農村孕產(chǎn)婦死亡率是58.2/10萬，高出城鎮(zhèn)2.6倍；城市嬰兒死亡率是12.2‰，而農村嬰兒死亡率33.1‰，高出城鎮(zhèn)2.7倍。衛(wèi)生部2007年第三次國家衛(wèi)生服務調查主要結果顯示，過去五年，城市居民年均收入水平增長8.9%、農村增長了2.4%，而年醫(yī)療衛(wèi)生支出城市、農村分別增長了13.5%和11.8%?？梢姡r民醫(yī)療保健問題已經(jīng)嚴重制約了我國農村社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

5.運營機制不完善

我國農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院最初是按照計劃經(jīng)濟的模式建立起來的衛(wèi)生事業(yè)單位，具有“一大二公”的時代特征，基本上是一種相對保守、封閉的運作模式。由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，獨家辦醫(yī)，壟斷經(jīng)營，思想落后，觀念陳舊，醫(yī)院沒有壓力，缺乏自我經(jīng)營、自我管理的思想意識，醫(yī)院與醫(yī)院、醫(yī)生與醫(yī)生之間沒有競爭，活力不足。就職工而言，其中的絕大部分沒有危機感，依賴國家和單位來養(yǎng)活，缺乏開拓經(jīng)營、增收創(chuàng)收的思想意識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的榮辱興衰、盈虧進退與職工個人沒有根本的利益沖突。由于長期受“大鍋飯”管理體制的約束，因此在當前激烈的醫(yī)療市場競爭中，其生存與發(fā)展面臨嚴重的威脅。分級管理的財政體制使得農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院失去了計劃運作的依托，面向市場則成為了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展的必然選擇。

二、加強農村衛(wèi)生體制改革的對策建議

要實現(xiàn)到2010年基本建立起農村衛(wèi)生服務體系和農村合作醫(yī)療制度的目標，必須統(tǒng)籌兼顧，合理決策。

1.進一步健全與完善新型農村合作醫(yī)療制度

一是根據(jù)醫(yī)療市場的變化和疾病病種復雜性，擴大報銷范圍，提供補償率，調動農民參合積極性。國務院2009年4月6日公布的新醫(yī)改方案提出：到2010年，新農合的補助標準提高到每人每年120元，并適當提高個人繳費標準，提高報銷比例和支付限額。新農合補助標準提高，報銷比例和支付限額提高，都會提高醫(yī)藥消費水平，擴大醫(yī)藥消費市場，數(shù)據(jù)顯示，新型農村合作醫(yī)療制度目前補償率預計30%都不到，按照國際慣例，補償率提高到超過70%以上才能真正成為有效的醫(yī)療保障制度，未來的投入還有很大空間。二是力爭三年之內新型農村合作醫(yī)療（新農合）覆蓋至全體農民，新醫(yī)改將其圈定為參保率提高90%以上。三是逐步降低并有效控制定點醫(yī)療機構的藥品價格。新醫(yī)改方案指出，要實行醫(yī)藥收支分開管理，逐步取消以藥補醫(yī)機制，這意味著“以藥養(yǎng)醫(yī)”的管理模式即將逐步退出歷史舞臺。目前，由于國家對藥品管理的政策與基層實際不配套，存在“失控”的現(xiàn)象。如藥品實行順價銷售政策，醫(yī)院為追求最大化的利潤空間，被迫采購價格高的藥品，使得藥品的價格與價值脫節(jié)，導致藥價虛高。從當前的情況看，要進一步完善縣內醫(yī)療單位藥品采購制度，加大行風建設力度，最大限度降低藥價。物價部門應加大對醫(yī)院藥品價格的監(jiān)管力度。同時加強醫(yī)務人員的職業(yè)道德教育，多為病人著想，切實減輕農民醫(yī)療負擔，讓參合農民就醫(yī)得到更多的實惠。四是因地制宜對農村特定群體提供幫助。如對當年沒有發(fā)生醫(yī)療費的農戶提供免費體檢，這對沒有較好自我保健意識的農民來說，有一定的吸引力，有助于提高新型農村合作醫(yī)療的參合率。

2.加大農村衛(wèi)生投入力度，扶持農村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設

按照新醫(yī)改方案的要求，完善政府對城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的投入機制。目前，我國衛(wèi)生支出占財政支出的比例是1.6%—1.7%。在這部分財政支出中，醫(yī)療費用的70%用在城市，30%用在農村；而我國70%的人口在農村，也就是說30%的人口占用了70%的衛(wèi)生資源。在市場經(jīng)濟條件下，各級政府對農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入的導向作用，是其它衛(wèi)生費用來源(包括社區(qū)籌資、社會籌資、服務收費等)所不能替代的，因此財政對衛(wèi)生事業(yè)的投入應適當向農村傾斜，加大對農村衛(wèi)生事業(yè)的支持力度。國家財政對貧困地區(qū)農村衛(wèi)生機構基礎設施建設和設備購置應給予補助。落實對口支援和巡回醫(yī)療制度，采取援贈醫(yī)療設備、人員培訓、技術指導、巡回醫(yī)療、雙向轉診、學科建設、合作管理等方式，對口重點支援縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院建設。要提高投入的有效性，把財政支持的重點調整到支持公共衛(wèi)生、預防保健、人員培訓和建立醫(yī)療保障體系等方面上來。政府必須負責其舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院按國家規(guī)定核定的基本建設經(jīng)費、設備購置經(jīng)費、人員經(jīng)費和其承擔公共衛(wèi)生服務的業(yè)務經(jīng)費，使其正常運行。對包括社會力量舉辦的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，各地都可采取購買服務等方式核定政府補助。支持村衛(wèi)生室建設，對鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔的公共衛(wèi)生服務等任務給予合理補助。

3.合理布局，統(tǒng)一規(guī)劃，有效利用現(xiàn)有衛(wèi)生資源

隨著農村經(jīng)濟、交通、區(qū)劃和基層組織的變化，原有的三級醫(yī)療機構設置不盡合理，甚至重復建設，客觀上存在著種種不適應，需要進行調整和改革。一是應打破行政區(qū)劃布局。在今后的農村醫(yī)療體制改革中，應進一步打破行政界限，構建合理醫(yī)療圈，并將醫(yī)療體制改革放到一個信息化平臺上，通過信息化手段建檔立庫，加強醫(yī)患之間的互動，以在更高水平上構建覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系。原則上堅持“一鄉(xiāng)一院”、“一村一室”。鄉(xiāng)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的設置要考慮其服務人口多少、服務半徑大小。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育指導站實行共享，解決兩者并立造成的資源浪費。三是對那些離縣級醫(yī)療機構過近，且生存能力很差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，應實行撤、并、轉，以實現(xiàn)資源共享，避免低水平重復建設。四是要控制鄉(xiāng)村醫(yī)生的數(shù)量，提高質量。嚴格實行鄉(xiāng)村醫(yī)生的準入制度。五是在明確服務功能的前提下，嚴格控制高檔設備購置，減少資源閑置浪費。

4.理順農村衛(wèi)生管理體制，實施鄉(xiāng)村衛(wèi)生組織一體化管理

各級政府按照分級管理，建立起以縣（市）為主的農村衛(wèi)生管理體制，對農村公共衛(wèi)生工作承擔全面責任，加強對農村衛(wèi)生工作的領導。實施鄉(xiāng)村衛(wèi)生組織一體化管理，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在 農村衛(wèi)生服務工作中的管理地位，這樣才有利于解決農村衛(wèi)生服務監(jiān)督與管理缺位的矛盾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體的統(tǒng)一管理下，鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生機構才能形成分層經(jīng)營、功能互補、協(xié)調發(fā)展的服務體系，只有通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院統(tǒng)一管理，縣級衛(wèi)生行政部門才可能對農村衛(wèi)生工作實現(xiàn)全行業(yè)管理，把農村衛(wèi)生事業(yè)引向健康發(fā)展的軌道。鄉(xiāng)村衛(wèi)生組織一體化管理的核心在管理，盤活現(xiàn)有衛(wèi)生資源，調動積極性，加強預防保健和公共衛(wèi)生服務職能。強化縣（市）對鄉(xiāng)村的衛(wèi)生業(yè)務扶持和監(jiān)管功能，提高鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構綜合服務能力，全面提升農村衛(wèi)生機構的服務質量和管理水平。

注釋：

[1]張燦燦等.積極穩(wěn)妥推進新型農村合作醫(yī)療[J].健康報，2004-11-08.[2]衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心.2003年中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計公報[DB/OL].http://.

第三篇：淺談我國醫(yī)療衛(wèi)生體制存在的問題及對策

淺談我國醫(yī)療衛(wèi)生體制存在的問題及對策

摘要：我國當前的醫(yī)療體制為國人詬病已久，醫(yī)療改革日益成為社會普遍關注的熱點問題。醫(yī)療改革亟待破解醫(yī)療衛(wèi)生保障覆蓋率低，資源分布不均，基本醫(yī)療服務滯后，藥費居高不下，看病難，看病貴等諸多問題，這些問題已經(jīng)嚴重影響到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。本文將針對目前醫(yī)療體制存在的問題對醫(yī)療體制改革提出若干政策建議。

關鍵詞：醫(yī)療體制;醫(yī)藥分離;醫(yī)療腐敗

生存權是人最基本的權利。人最重要的是生存，是健康，而與生存和健康聯(lián)系最緊密的是社會醫(yī)療保障。新中國成立以來，我國大力發(fā)展醫(yī)療事業(yè)，努力完善醫(yī)療保障制度，特別是改革開放以來我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著進步。但與此同時醫(yī)療體制發(fā)生了巨大變化，在一些方面取得進展，但是暴露的問題也日益增多。在我國現(xiàn)階段，社會大眾普遍認為看病難，看病貴。當前，醫(yī)療改革的一些思路和做法，不符合醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，不能滿足廣大人民群眾醫(yī)療衛(wèi)生的基本需求，因而醫(yī)療改革陷入僵局，短期內難以取得大的、突破性的進展。世界衛(wèi)生組織和國務院發(fā)展研究中心聯(lián)合組建的“中國醫(yī)療衛(wèi)生制度”課題組認為，改革開放以來，中國的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，從總體上講是不成功的。醫(yī)療改革是一個非常復雜的世界性難題?？v觀國外的醫(yī)療衛(wèi)生制度，與英國、德國、日本等發(fā)達國家采用社會醫(yī)療保險模式相較，我國的醫(yī)療衛(wèi)生的現(xiàn)狀已與快速發(fā)展的經(jīng)濟

第四篇：農村基層組織存在問題及對策

***區(qū)農村基層組織存在問題及對策

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為落實中央、省市委關于后進村整頓文件精神，全面掌握村級組織工作現(xiàn)狀，提升我區(qū)村級組織建設水平，加強村級黨組織核心作用，***區(qū)委就村級黨組織建設現(xiàn)狀、存在問題及解決方法，對全區(qū)行政村進行了一次拉網(wǎng)式調研。通過調研，我們發(fā)現(xiàn)，近年來我區(qū)農村黨的建設總體上是好的，成績是有目共睹的，但同時也看到了缺點和不足。

一、村級組織建設現(xiàn)狀

我區(qū)共有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，38個行政村，一個資產(chǎn)管理委員會。村書記、主任“一肩挑”12個村，村“兩委”委員305人，交差任職88人，農民黨員2128人。近年來，在“和諧社區(qū)（村）創(chuàng)建”、“ 精神文明建設”、“ 三向培養(yǎng)工程”、“ 農村社區(qū)試點”、“ 無職黨員設崗定責”等工作中取得了可喜的成績，涌現(xiàn)出全國勞動模范陳宏發(fā)，“五個好”村書記李揚等一批先進典型。近五年新發(fā)展黨員近400名，極大地改善了黨員的年齡結構，提高了黨員整體文化水平，為村級黨組織注入了新鮮血液。

二、村級黨組織建設存在主要問題及原因

（一）村黨組織核心地位受到挑戰(zhàn)

近年來，隨著村民自治越來越受到村民關注，村委會地位逐漸上升，村黨組織地位迅速下降。具體表現(xiàn)為村主任強勢，“兩委”不合諧村數(shù)量在增加，“兩委”交差任職比例低（只有28%的黨組織成員當選為村委會成員），村支委干部隊伍年齡老化嚴重，文化層次普遍偏低。（全區(qū)村支委共161人，年齡50歲以上有93人，最大的支委67歲，初中以下文化占76人）。

問題存在原因：

1、村書記隊伍管理教育不到位。存在有能力、有影響的易失控，不犯錯誤的沒能力，年紀大的“混日子”現(xiàn)象。本次走訪的村級黨組織中，真正有規(guī)劃想干事的負責人并不多，多數(shù)村只把發(fā)展停留在口頭上或寄希望于上級的政策、資金和物資支持。更有甚者以上級政策不支持，村民致富有門路等理由掩蓋自己的不作為。同時，來自上級的約束也相對不足。

2、村班子自身建設不到位。村級組織開展的各項活動明顯少于社區(qū)，有的村只有到了“七一”才找黨員開個會，旅個游、吃頓飯層面上，對黨員進行教育更是奢望。有的村級組織缺乏有效手段解決基礎設施建設和發(fā)展問題，導致村部和村民活動場所破舊，活動經(jīng)費不足，活動難以開展。有的村“兩委”班子主觀上不作為，總以資金不足、沒有場地為借口，少開展、不開展活動，造成了一些黨員與群眾沒區(qū)別，甚至黨員不如群眾的現(xiàn)象，極大地損害了黨在農村的形象。

3、黨員隊伍不能涵蓋所有鄉(xiāng)村能人，村黨組織后備人才奇缺。通過調研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生這一問題的主要原因有五個：一是有的村書記嫉賢妒能，怕發(fā)展了鄉(xiāng)村能人，頂了自己的 2 位臵，故意拖著不予發(fā)展。二是少數(shù)村書記業(yè)務素質偏低，不會做發(fā)展黨員工作。三是有的村入黨靠自然成熟，村黨組織不聞不問，坐門等客，對入黨申請人漠不關心。四是個別村受家庭、宗派勢力影響，在發(fā)展黨員的支部大會上意見不一致，通過不了。五是部分黨組織缺乏凝聚力、號召力和吸引力，個別黨員自身形象不好，在群眾中威信低，影響壞，致使申請入黨人數(shù)逐年減少。全區(qū)現(xiàn)有農民黨員2128名，其中55歲以上1050名，占總人數(shù)的49.3%，35歲以下250名，只占農民黨員總數(shù)的11.4%。

（二）執(zhí)行力差、不能因地制宜和缺少創(chuàng)新

建國以來，黨在農村黨建方面一直很重視，出臺了一系列較為完備的規(guī)章制度。最近幾年出臺的：“雙述雙評”、“農村無職黨員設崗定則”、“四議一審兩公開”等一批制度都很好。但一進村就出現(xiàn)了問題。一方面，許多好制度只是流于形式，掛在墻上，沒能認真執(zhí)行，效果不明顯。另一方面，當遇到村里的個性問題時很難收到良好效果。另外，新形勢下我區(qū)農村情況發(fā)生了巨大變化，大批青壯年勞力外出務工，種養(yǎng)殖收入占農民總收入比重大幅下降，城郊經(jīng)濟社會發(fā)展城市化明顯，現(xiàn)有社會管理模式已不能完全適應新時期農村發(fā)展現(xiàn)狀。農村社區(qū)工作還在探索階段，許多相關政策制度還沒有落實，對于大量入城務工人員的教育管理還沒有抓起來。由經(jīng)濟大發(fā)展推動的收入激增與村民的社會文化娛樂生活要求得不到滿足的矛盾突出。

問題存在原因：

雖然有較為完善的規(guī)章制度，但缺乏行之有效的監(jiān)督制約機制和相應的執(zhí)行力，區(qū)、鄉(xiāng)、村三級完備的監(jiān)督制約機制還沒有建立起來。一方面，因為沒有相關制度制約，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村務、村財政的監(jiān)督形同虛設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多充當村報帳員角色，對村里的大事知道的少、管的更少。例如：村委會一屆只有三年，有的村領導卻敢簽署10年以上的長合同，給繼任者造成工作上極大的被動，給村級財政造成極大損失。對村書記、村主任制約手段少，沒有硬手腕，不少村35歲以下黨員幾乎沒有，后備人才幾乎為零，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也拿不出好辦法來。書記一干幾十年，想換沒人選，嚴重降低了黨在農村的影響力和戰(zhàn)斗力。另一方面，村主任為民選產(chǎn)生，多數(shù)家里條件好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其制約手段多為扣工資，這對他們幾乎沒用。失去有效制約的公權力往往為私人所用，這也是干部不想事、不干事，想私事、辦私事的根源。2008年以來，區(qū)紀委查處案件70件，涉及村“兩委”成員的達29件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手抓黨建剛剛推開，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對解決村級組織近年出現(xiàn)的新問題的熱情不高，投入不多，創(chuàng)新無力。用舊思想舊制度去管新情況的多，與時俱進研究新問題推出新舉措的少。

（三）城市化進程中出現(xiàn)的新問題

多年來，市區(qū)的東西延伸和北擴使我區(qū)產(chǎn)生了“城中村”現(xiàn)象，***進入了城區(qū)管理序例。由此出現(xiàn)了失地農民養(yǎng)老保險、土地征占上訪、土地出讓金分配、農民如何市民化等一系列過去從來沒遇到過的新問題新矛盾，成為當今我區(qū)農村最大的不穩(wěn)定因素。

問題存在原因：對于新興事物缺少明確的制度規(guī)范，村級組織對突如其來的城市化和大量的土地出讓金，在心理和經(jīng)驗上存在著嚴重的準備不足。另外個別村干部有私心，處事不公又缺少有效監(jiān)督導致事態(tài)嚴重，村民上訪。還有些村干部怕得罪人，影響自己連任而喪失原則，對村民代表一些無理要求聽之任之。大部分村“兩委”干部缺乏遠見，在土地征占過程中沒能很好地保護集體資產(chǎn)，失去了集體收入和創(chuàng)收能力，丟掉了黨建工作的基礎。

三、對強化村級組織建設的思考

（一）加強班子建設，強化后備人才培養(yǎng)

針對農村黨員發(fā)展難、村干部選拔難、新農村建設缺人才的問題，在嚴格選任標準的基礎上，創(chuàng)新選拔機制，拓寬選任渠道，培養(yǎng)后備力量，選優(yōu)配強村“兩委”班子。

嚴格選任標準，創(chuàng)新選拔機制。不為換屆而換屆，對沒有適合人選的村不能為了完成換屆的任務而降低用人標準，同時加大上級選派力度、探索村干部跨村任職等方法，保證村干部有本領能干事。

重點培養(yǎng)后備人才。將村級組織后備干部納入?yún)^(qū)委組織部干部人才庫統(tǒng)一管理，將村級后備干部工作列為區(qū)委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村綜合考核的重要內容。繼續(xù)強化“三向培養(yǎng)工程”，提速村組干部后備人才的培養(yǎng)。打破身份、行業(yè)、地域界限，優(yōu)先他們中選拔群眾威望高的優(yōu)秀黨員擔任村干部。切實將包村干部工作抓起來，獎勤罰懶。對家族勢力影響黨員發(fā)展的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應采取適當方式保證沒有家族背 5 景的優(yōu)秀青年加入黨組織。

（二）確立發(fā)展模式，給各村指路

本次調研發(fā)現(xiàn)，目前我區(qū)村級組織建設的最大瓶頸是沒錢辦事，中央、省市區(qū)的匹配資金和項目畢竟有限，修了這家的橋就沒錢去鋪那家的路。說到底要解決村級組織黨建工作的難題就首先要解決發(fā)展問題。其次是“城中村”問題，村子基本上失去了農村的所有特征，村民身在城區(qū)身份為村民，難以融入城市生活圈，也不便于管理，從而生發(fā)出大量問題，只有加強管理體制的創(chuàng)新才能解決這些問題。經(jīng)過調查研究，我們發(fā)現(xiàn)了兩條可供參考的發(fā)展道路，即“兩進一退”模式。

兩進：

**村模式。***鄉(xiāng)**村在改革開放之初就體現(xiàn)出了自己獨立的思維模式，在其他村以極低的價格出讓集體資產(chǎn)時，村里以股份制形式把兩個企業(yè)保留下來。二十多年里，兩個企業(yè)為村里帶來了豐厚的利潤。近年來全球經(jīng)濟的不景氣致使企業(yè)效益大不如前，他們不等不靠，自己想辦法謀出路，籌資興建了***最大的鋼材交易市場，僅此一項年收入就增加達80萬元。

傳統(tǒng)強村的典型----**村模式。堅強有力的村班子，扎實的基層黨建工作，優(yōu)越的地理位臵，雄厚的工農業(yè)底子成就了**模式。馬金模式也是目前為止我區(qū)農村黨建工作可見的成功標桿，是大部分村的發(fā)展方向。

一退：

***鄉(xiāng)**資產(chǎn)管理委員會模式。**資產(chǎn)管理委員會前身**聯(lián)社，幅員東起**，西達**橋，南到***岸，北至鐵路。隨著城市化的逐步加快，**聯(lián)社成為第一個城中村，隨著農村功能的逐漸弱化直至完全喪失，2004年改制成立了資產(chǎn)管理委員會，變行政村為純經(jīng)濟組織，委員會只為村民管理集體資產(chǎn)，舍棄了村務工作。2010年**資產(chǎn)管理委員會用資產(chǎn)贏利為45歲以上村民全額辦理了養(yǎng)老保險，為每名青年人交納了15年的保費。現(xiàn)有在冊村民126人，全部城市化，且和諧穩(wěn)定，村民過上了市民的生活。**資產(chǎn)管理委員會模式應具備條件：

1、村級組織要有一定的物業(yè)財產(chǎn)（相對現(xiàn)金財產(chǎn)可保值增值）。

2、村民人數(shù)最好不要太多（不出不進通過自然減員達到去農村化）。

3、要有科學有效的財務監(jiān)督機制對管委會的財務進行監(jiān)督（純經(jīng)濟組織畢竟不同于行政村，要有一套行之有效的監(jiān)管機制）。

4、村民同意。

（三）重視教育培訓，提升可持續(xù)健康發(fā)展能力 定期組織全區(qū)統(tǒng)一培訓。在換屆的同時，就要統(tǒng)籌紀檢、組織人事、財政、民政、農林水、交通、計生、公安、檢法等相關部門和單位對村級組織所需業(yè)務知識進行培訓。

訂單式培訓。按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際需要定期選派相關部門優(yōu)秀干部下鄉(xiāng)進村對村干部進行小集中或點對點訂單式培訓。

加大教育力度，強化大學生“村官”的村屬性。對大學生“村官”培養(yǎng)目標的確定是非常重要的。只有將他們的未來與現(xiàn)實表現(xiàn)掛鉤，才能使他們真正在村級組織各項建設中施展自己全部才華。

（四）提高待遇，解除村干部后顧之憂

村干部每年單靠上級轉移支付開支，收入已明顯落后于外出務工人員。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立村干部工資與村民收入同步上漲機制，要探索建立村“兩委”成員醫(yī)療、養(yǎng)老保險等保障機制，保證村干部工作積極性。同時，要在《離職村干部定期生活補助制度》基礎上，擴面提標，讓為黨工作一輩子的老同志在晚年能得到黨的關懷，讓老同志與時俱進地分享改革成果。

（五）加大投入，縮小各村硬件差距

加大對村級黨組織陣地建設的投入，采用多種形式配足、配齊相關設施設備，集中精力解決個別村村部建設問題。

（六）強化制度建設，打好依法治村根基

針對選舉，建立村“兩委”干部任期內工作承諾項目化管理制度。對任期內不能兌現(xiàn)競選承諾的干部要進行問責，對一些庸官懶官要及時查辦。進一步規(guī)范村“兩委”工作職責，杜絕越權辦事。建立包村干部定期匯報制，村財鄉(xiāng)管制度，執(zhí)行財務聯(lián)審，強化日常審計，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把書記抓黨建活動，加大對各項制度執(zhí)行力的監(jiān)督。建立全區(qū)統(tǒng)一的考評制度。

（七）強化城鄉(xiāng)共建，提速村級集體發(fā)展

調研發(fā)現(xiàn)，我區(qū)開展的城鄉(xiāng)共建活動對推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是非常有益的舉措。通過“一幫一”、“ 一幫多”“多幫一”等形式，讓區(qū)直部門黨組織和優(yōu)秀社區(qū)去幫助和扶持農村脫貧致富、改善村容村貌、加強黨的建設等方面取得了較好效 8 果。

（八）堅持一村一檔，實現(xiàn)村級組織建設項目化 給全區(qū)38個行政村建立影響村黨組織核心作用發(fā)揮，急需解決問題檔案。實行一村一策，一村多策，多村一策的個性解決辦法。由組織部統(tǒng)一管理，定期進行檢查，對能解決的問題監(jiān)督速辦；對需多部門聯(lián)合解決的問題進行協(xié)調，限期辦；對近期解決不了的問題，做好定期考核，時機成熟立刻辦。通過解決矛盾糾紛，開展有益活動、為村民辦實事好事，提升村級黨組織地位和工作滿意度。

第五篇：農村法律援助機制存在的問題及對策分析

農村法律援助機制存在的問題及對策分析

摘要 ：農村法律援助是保護農民合法權益的重要途徑,是建設和諧社會、社會主義新農村的內在要求。因此,必須認清我國農村法律援助工作中存在的問題,進而加以完善和改進，保證農村法律援助的有效運行。本文對目前農村法律援助機制存在問題作了闡述和分析，進而針對性的提出了完善和改進農村法律援助工作的具體對策。關鍵詞：農村 法律援助 問題 對策

一、農村法律援助存在的問題

黨的十七大報告提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農村建設”的戰(zhàn)略目標。在這一目標的指引下，全國各地新農村建設如火如荼的展開了，在經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，農民的權益維護能否得到法律支持是至關重要的，而農村法律援助正是其中的關鍵因素之一。但是由于多方面的原因，我國的法律援助工作面臨著種種困難：

一、援助范圍有限,難以發(fā)揮制度設置的最大作用 法律援助工作應當明確一個主導思想，就是要最大限度地挖掘和利用一切資源，盡可能使更多的困難群眾能夠獲得法律援助，但現(xiàn)實情況是法律援助的范圍受到了以下 方面的制約：

（一）地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平。滿足困難群眾法律援助需求的程度高低，受制于地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，特別是與各地的經(jīng)濟發(fā)展水平關系較大?！稐l例》明確授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定經(jīng)濟困難標準，這就注定了法律援助與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相掛鉤，讓法律援助與經(jīng)濟發(fā)展一樣出現(xiàn)了區(qū)域差異。普遍意義上講，經(jīng)濟社會發(fā)展情況好的地區(qū)，法律援助范圍相對較大，經(jīng)濟社會發(fā)展情況差的地區(qū)，援助范圍相對較小，但從對法律援助的需求上來說，經(jīng)濟社會發(fā)展情況較差的地區(qū)正是需求較大的地方，這就形成了一對矛盾。

（二）法律援助“門檻”偏高?！稐l例》對涉及民事和行政訴訟的事項只規(guī)定了一個最基本的法律援助范圍，同時授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對《條例》規(guī)定以外的事項作出補充規(guī)定。另外，也就是說，各省級地方執(zhí)行的法律援助范圍不得小于《條例》規(guī)定的范圍，一些經(jīng)濟條件好，援助資源豐富的地方，可以在《條例》規(guī)定的基礎上，擴大法律援助范圍，科學地制定經(jīng)濟困難標準，盡可能降低門檻，使更多的公民成為法律援助對象，并做到凡是符合規(guī)定條件的困難公民，都能獲得法律援助。但目前，這種標準仍然較高，令諸多公民難以獲得“通行證”。

（三）《條例》對受援條件規(guī)定過于苛刻。根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定符合條件的公民，在符合條件的情況下可以獲得“法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務”。這里對法律援助對象和適用情況作了雙重限制，導致法律援助的范圍大受制約。

（四）法律援助形式單一不能適應當今情況。目前，就我國農村法律援助形式而言，大多采取傳統(tǒng)的訴訟代理、法律咨詢等形式，不能適應農村的糾紛的特點，使得大量的案件無法申請法律援助，農民的合法權益難以維護，違背了社會主義新農村建設的宗旨。農民的各類糾紛有自身的特殊性，比如，農村家庭及鄰里糾紛所引發(fā)的人身損害賠償民事案件及刑事案件正逐年上升，農民土地被征用、征地拆遷安臵、村委會選舉不公、村務不公開等引發(fā)的法律糾紛事件也日益增多等。這些糾紛需要采用不同的法律援助形式予以解決，故而有必要針對農村設定一些特殊法律援助形式，擴大援助范圍。

二、群眾基礎薄弱，增加法律援助的困難

農民的公民意識、權利意識的提高是法律援助工作的開展的基礎。有了這個基礎農民才會積極申請、爭取法律援助，法律援助也有賴于此才能發(fā)展起來。目前，廣大農民還不很了解法律援助，當其合法權益遭到不法侵害時，大多不知道求助或不知道如何求助于法律援助機構或者法律服務者，往

[1]往缺少通過合法途徑解決問題的意識，或憑本能、感情用事采取同態(tài)復仇的非正常手段去維護自身權益，結果是使自己身陷不法境地，或采用傳統(tǒng)農民運動的形式，引發(fā)群體事件，嚴重影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在一次農村法律調查中發(fā)現(xiàn)，農民解決糾紛的方式中“找村干部調解”位居榜首，次之是打官司，第三是“找派出所”，另外就是尋求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的居中裁決，現(xiàn)實中還存在利用宗族力量解決的事例。需要特別說明的是，絕大多數(shù)農民選擇打官司是以“其它方式解決不了”為前提的。農民的公民意識、權利意識、法律援助自主性不強直接性的影響了法律援助工作的開展。

三、法律援助機構與法院工作機制不配套

《法律援助條例》規(guī)定：“申請法律援助的，應當向審理案件的人民法院所在地的法律援助機構提出申請?！笨梢?，我國法律援助審批權在法律援助機構。一般來說，當事人只要交齊相關的證明和材料就能夠獲得免交代理費等法律援助?？墒牵稍粌H僅是免交代理費，還包括減、緩、免交訴訟費，而減、緩、免交訴訟費的審批權在法院。在司法實踐中，刑事辯護案件更容易獲得法院的批準，而對于民 事、行政訴訟案件，當事人申請減、緩、免交訴訟費得到批準的可能性很小。這就產(chǎn)生了一個矛盾：法律援助機構對符合法律援助條件的民事案件當事人提供法律援助，而法院卻 沒有同意其減、緩、免交訴訟費用，最終導致無法立案。由

[2]于法律服務費的免交和訴訟費緩、減、免的銜接問題未得到很好的解決，經(jīng)濟困難的農民經(jīng)法律援助機構審查批準得到免費而不能進入訴訟程序維護自己的合法權益，法律援助最終成為空。

四、人員數(shù)量不足 質量欠缺 影響法律援助水平從事法律援助事業(yè)人員，必須有著相應的法律知識，有依法辦事的能力。根據(jù)我國的實際情況，由于多方面的因素，我國從事法律援助的專職人員較少，而農村則幾乎沒有專職的法律援助人員，為數(shù)不多的法律援助專職人員都集中在城市，農村法律援助工作的質量和效率受到嚴重影響，據(jù)權威材料證實，從 2000 年開始全國的基層法律服務所數(shù)量急轉直下，從業(yè)人員大幅減少。據(jù)統(tǒng)計，全國真正在一線從事法律服務的人員不超過3萬人，實際從業(yè)的法律工作者與農村人口的比例還不足0.003 ％。目前，基層發(fā)展了“調解”這種重要的法律援助形式。調解組織在全國農村得以迅速全面發(fā)展，各地村民委員會基本上都建立了調解組織。可是調解委員會的調解員常常是村干部兼任，其法律素養(yǎng)不高，他們在解決律糾紛時，難以得心應手地運用法律解決問題，當事人信服的不多。而且村干部調解員往往來自本鄉(xiāng)本土，與案件沾親帶故，常有著利害關系，其調解的公正性令人難以信服，直接影響到社會主義新農村法律援助制度的落實，在一定程度上阻礙了農村法律援助的進程。

[3]

五、經(jīng)費來源有限，法律援助步履艱難

任何工作的開展、任何制度的實現(xiàn)都必須依靠經(jīng)費的支持。法律援助制度順利實現(xiàn)的必要的條件之一是有充足的援助經(jīng)費作保證，沒有可靠經(jīng)費保障，法律援助工作將難以前行，法律援助制度設臵也將成一紙空文。為了解決法律援助經(jīng)費短缺問題，《法律援助條例》第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展?！蓖瑫r在第七條規(guī)定：“國家鼓勵社會對法律援助活動提供捐助?！边@些規(guī)定雖為解決法律援助事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費保障問題，提供了明確的法律依據(jù)。但是，這些都是倡導性的、政策性的規(guī)定，如果不實行這些規(guī)定也不會有任何主體承擔任何法律責任。現(xiàn)實情況是，法律援助經(jīng)費從傳統(tǒng)的較少到增加不多，總歸還是緊缺狀況。

農村法律援助意義的重大，它關系到扶助貧弱，關系到社會弱勢群體合法權益的保障之社會公益事業(yè)的平衡發(fā)展，關系到依法治國方略的實施和全面建設小康社會的目標的實現(xiàn)，關系到社會的公平正義價值理念的實現(xiàn)，對此黨中央、國務院高度重視，多次在黨和國家的重要文件里面提到了“ 建立法律援助體系 ”、“ 積極開展法律援助”等。因此，我們有必要在認清法律援助現(xiàn)狀的情況下提出具體有效的對策，努力完善和推動我國農村法律援助工作。

二、完善農村法律援助的對策分析

一、完善農村法律援助工作機制

法律援助制度需要通過法律援助工作才能夠最終由思想殿堂落實到現(xiàn)實社會生活，才能實現(xiàn)其宗旨。對于農民法律援助，應該建立健全一個行政與司法審批相銜接的、行政系統(tǒng)內上下結合的職責明確的法律援助工作體系，并全面配臵與之相應的軟硬件條件，促進農村法律援助工作的發(fā)展。

（一）統(tǒng)一法律援助行政與司法審批條件。如前所述在司法實踐中，刑事辯護案件更容易獲得法院的批準，而對于民 事、行政訴訟案件，當事人申請減、緩、免交訴訟費得到批準的可能性很小。這是一對矛盾。為打破這對矛盾，就必須統(tǒng)一法律援助行政與司法審批條件，爭取行政審批的法律援助案件都能被法院立案審理，公正解決。

（二）建立行政系統(tǒng)內上下結合的職責明確的法律援助工作體系。為更有效的推動法律援助工作，有必要在行政系統(tǒng)內部形成一個三級農村法律援助網(wǎng)絡，即以縣級法律援助機構為主導，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站為中心，以村法律援助工作聯(lián)絡員為主線的農村法律援助工作體系，為農民開辟一條順暢、高效的、有益的法律援助渠道。

二、本著實際、經(jīng)濟、效益的原則改造現(xiàn)行機構為農

[4]村法律援助機構

負責農村法律援助的具體部門的建設應該本著實際、經(jīng)濟、效益的原則，農村法律援助的部門應該是屬于行政機構的組成部分，而行政機構改革要堅持精減的原則，不應該增設一個新的部來承擔法律援助的職責（實際上也不需要），可以將此任務歸并到一個現(xiàn)有的行政機構中。綜觀現(xiàn)行行政 機構設臵狀況，在現(xiàn)行行政機構中，最適合完成這項任務的 是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，理由有三：

（一）司法所的性質與法律援助有著緊密的聯(lián)系。司法所是設臵于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的國家司法行政機關，是縣級司法行 政機關的派出機構，其中的司法助理員是基層政權的司法 行政工作人員，他們是中國司法行政機關的最低端，他們最接近農民、最能了解農民的維權需求和特點。

（二）司法所覆蓋面廣，可基本覆蓋各個農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在基層，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設立了司法所，沒有設立司法所的，也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設臵了司法助理員這一職務，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣司法局的指導下工作，主要負責調解委員會和法治宣傳教育工作，其工作范圍從解決打架斗毆到山林地界糾紛和離婚調解等。

（三）司法所負責農村法律援助職責，最符合精簡效益原則。具體可以采取兩種形式，或將法律援助機構設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn) 司法所之內，或采取“ 一套人馬，兩塊牌子 ”的形式。以充分利用現(xiàn)有資源。同時，應完善司法所的建設，增加一 些經(jīng)費預算，還要提高司法助理隊伍的整體素質。

三、夯實農村法律援助公民基礎

農民的公民意識、權利意識的提高是法律援助工作的開展的基礎，夯實基礎才有利于整個農村法律援助工作的順利開展。夯實農村法律援助公民基層應從一下幾個方面著手。

（一）提高農民的法律援助觀念，提高法律援助的自覺性。法律援助工作是被動地實施的，必須先有農民提出申請才能啟動。因此，必須激發(fā)農民運用法律援助法律武器的積極性。必須通過多種渠道，比如通過報紙、雜志、電臺、電視、網(wǎng)絡等媒體，結合農民趕場時間，向他們發(fā)放宣傳資料。通過送法下鄉(xiāng)、法律咨詢等方式方法，加大對法律援助的宣傳力度，讓農民了解法律援助的基本原則，明確法律援助的條件范圍，使其在權益受到侵害時知道怎樣去尋求法律保護。

（二）加強農村法律援助服務質量，以實際效果感染農民。農村法律援助案件質量的好壞直接影響農民對法律援助的信任度。無論是負責農村法律援助的工作人員，抑或是承辦法律援助案件的律師或法律工作者，都必須有著高尚的職業(yè)道德和法治精神，對受援人認真負責、以誠相待，認真做好承辦案件的審閱調查和準備工作，切實維護受援人的合法權益。

（三）采取多方舉措，形成農村法律援助的濃厚氛圍。要簡化審批程序，使農民申請法律援助更方便組織法律援助志愿者主動深入村頭地間開展法制宣傳、法律咨詢等服務，作為農民接受法律援助的源頭與突破口。有關組織如法院、法律援助機構、工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、教育、勞動保障等部門應互相協(xié)調與配合共同營造良好的法律援助氛圍。

四、多方籌資夯實農村法律援助經(jīng)濟基礎

形成一個以政府財政預算撥款為中心，慈善捐款與義務服務相結合的農村法律援助資金籌措體系。根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，農村法律援助的資金主要來源于政府的財政撥款。因此，作好法律援助的財政預算是政府的法定職責。當然，政府很難在短期內大幅度增加對法律援助的財政撥款，因此還應該廣開財源，多方籌集資金。其一，鼓勵社會成員積極捐款。其二，分出部分福利彩票用于農村法律援助。其三，經(jīng)濟緩解的當事人適當繳納費用。有些申請法律援助的當事人，在沒有勝官司之前很困難，但是訴訟標的涉及到金錢給付，一旦通過法律援助勝訴之后，就有一定的經(jīng)濟來源，除了家庭仍困難的當事人之外，其他的當事人可以分擔 部分法律援助費用。這樣減少了法律援助費用的支出，也實際上取得法律援助資金增加的效果。其四，義務承辦人增加盡責力度?！堵蓭煼ā返谒氖l規(guī)定：“ 律師、律師事務所應當按照國家規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符 合標準的法律服務，維護受援人的合法權益?！泵總€律師與 律師事務所應該盡心盡責承擔法律援助義務。由于我國國土遼闊，發(fā)展不平衡，各地各律師與律師事務所承辦的法律援助案件也及不平衡，因此要建立一個平衡各律師與律師 事務所法律援助義務的制度。承擔了法律援助義務者可以在考核時予以一 定的鼓勵、獎勵。沒有承擔法律援助義務的 律師與律師事務所可以要求交納法律援助金，以求實現(xiàn)法律援助上的公平。其五，加強法律援助基金運作，保證其合法 增值。對于多方籌集到的法律援助資金，應該妥善管理，對 法律援助基金會通過合法運作使其不斷增值，可以增加農村法律援助的資金總量。

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