第一篇：談農村城鎮(zhèn)化與農民市民化的協(xié)同發(fā)展

農民工的市民化與城鎮(zhèn)化發(fā)展

一、農村城鎮(zhèn)化是我國農民市民化的必然選擇

（一）農民市民化要與我國的城市化發(fā)展戰(zhàn)略相適應

在城市化的發(fā)展道路上，大多把城鎮(zhèn)化作為我國城市化發(fā)展的重點。因此，我國的城市化不是單向的城市化，即單純地促使農村人口向城市轉移，而是雙向城市化，即一方面促使部分農村人口通過多種方式向城市轉移，成為城市居民；另一方面積極發(fā)展農業(yè)和農村，加強農村建設，使農村的經濟、社會和文化建設達到城市水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合，讓更多的農民享受城市文明，分享國家經濟社會發(fā)展的成果。

（二）農村城鎮(zhèn)化是農民市民化的重要載體

多年以來,就中國國情看，占全國人口70%多的農民，通過大量的人口遷移來實現(xiàn)農民市民化，這是不現(xiàn)實的。由于大量農民遷移到城市，給流入地帶來了人口過多、交通擁擠、環(huán)境污染等弊端，已越來越讓現(xiàn)有的城市無法接受。一些現(xiàn)象都表明：城市化不能作為中國農民市民化的重要舞臺，因此，我國農民市民化必須通過實施城鄉(xiāng)一體化，逐步消除城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、社會保障、教育、公共服務設施投入和使用等方面的差距。

二、推進農民市民化的途徑

（一）改變原有的城鄉(xiāng)二元經濟社會體制

1、推進戶籍改革，消除農民市民化的體制障礙。首先要打破掛在戶籍名義下的種種權利壁壘，取消隱藏于其背后的權利資源分配體系，讓農民和市民享有平等的就業(yè)、教育、住房、社會保障及民主政治權利和待遇。其次是要逐步建立城鄉(xiāng)一體化的居民戶口管理模式，實施以居住地劃分城鄉(xiāng)人口，以職業(yè)確定身份，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口一體化管理。

2、創(chuàng)新土地制度，推進農業(yè)規(guī)模經營。通過立法的形式確立農民對土地承包權的長期化和固定化，增強農民對土地投入的積極性，促進已經從事非農產業(yè)的農民出售長期經營權，使土地規(guī)模經營得以實現(xiàn)，推進經營效益。為了防止農民將賣地的收入在短期內用光，各方都應為失地農民的未來生活和發(fā)展留有足夠的空間，地方政府和土地開發(fā)商應共同解決好失地農民的就業(yè)問題，把一部分土地收入拿出來建立失地農民保障基礎賬戶，并納入地方統(tǒng)一的社會保障基金進行統(tǒng)一管理，為失地農民建立應有的社會保障服務體系。

3、按國民待遇原則，逐步完善社會保障體系。當前我國城市已經基本建立社會保障體系，而農村社會保障制度的建設還比較薄弱，農民實際上是游離于我國社會保障制度的邊緣群體，這是缺乏社會公平的。依據(jù)現(xiàn)有條件，我們有選擇有重點地展開，分步走，先解決眼前的困難，逐漸建立農村社會保障體系。

（二）建立平等的公共物品供給制度

提高農村公共服務體制，要明確中央和地方各級政府的職責范圍，建立問責機制，公共財政支出應做到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，確保增加對農村教育、衛(wèi)生、文化和基礎設施等的投入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體系。

（三）按現(xiàn)代城市要素建設小城鎮(zhèn)

農村城鎮(zhèn)主要是指縣轄鎮(zhèn)和農村重要中心城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)的發(fā)展布局和規(guī)劃上要按現(xiàn)代城市功能和城市觀念來建設，使小城鎮(zhèn)具有現(xiàn)代城市的功能。城市在現(xiàn)階段最為突出的是為生產服務的功能，其中包括市場功能、信息功能、金融保險功能、通信功能等。這意味著建設城市不

僅僅是建設居住環(huán)境，其首要內容是功能建設、市場建設。在城鎮(zhèn)建設中，要把農民納入到規(guī)劃中，公共基礎設施應作為公共品或準公共品加大投入，適度擴大城區(qū)規(guī)模，提升規(guī)模效應，并及時推動戶籍、土地、社會保障等一系列制度創(chuàng)新，帶動農村產業(yè)結構和社會關系的變革，促進現(xiàn)代文明生產和生活方式在農村的傳播和確立，吸引更多的農民進入小城鎮(zhèn)生活。

（四）提高農民的綜合素質

農民就業(yè)能力和文化素質提高都必須通過教育的途徑來實現(xiàn)，政府、社會等應擔負起這個責任，加大農村基礎教育投入，提供更多的面向農民的職業(yè)技能培訓機會，從組織上、制度上和機制上進一步確保教育培訓等各項工作的順利開展；農民也要以正確的態(tài)度對待自身的不足和缺陷，要善于抓住機遇，不斷超越自我，積極參加各種職業(yè)培訓，提高自己的職業(yè)能力和勞動技能，適應我國產業(yè)結構升級和新興產業(yè)蓬勃發(fā)展對勞動力的要求。

（五）優(yōu)化產業(yè)布局

優(yōu)化產業(yè)布局是區(qū)域經濟發(fā)展的核心，在工業(yè)化的推動下，城鄉(xiāng)之間的經濟聯(lián)系不斷加深，資源配置和產業(yè)分工體系不斷優(yōu)化。隨著產業(yè)布局的優(yōu)化和產業(yè)的聚集，農村小城鎮(zhèn)的城市化步伐加快，勞動力就業(yè)結構的改變，城市文化對鄉(xiāng)村的影響加大，農村地區(qū)的城市性會顯著提高。在城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基礎上，逐步縮小城鄉(xiāng)居民在勞動收入、勞動環(huán)境、居住條件、文化生活等諸多方面的差距，讓農村居民能夠享受經濟發(fā)展和社會進步的成果，從而達到城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同富裕的目標。

總之，農民市民化是我國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措之一，其目標就是讓更多的農村居民享受到社會經濟發(fā)展的成果、享受城市文明生活、公平享受公共物品的權力等。因此，我們必須有效增加促進農民市民化進程的制度供給，突破農民自身素質束縛，在推進農村城鎮(zhèn)化過程中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這是構建社會主義和諧社會的需要，也是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求。

第二篇：談農村城鎮(zhèn)化與農民市民化的協(xié)同發(fā)展

談農村城鎮(zhèn)化與農民市民化的協(xié)同發(fā)展

[摘要] 我國農民市民化步伐要滯后于城市化進程，拋開制度供給不足、農民適應性差等問題之外，還要確定農民市民化的主體范圍。本文在探討消除二元社會結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎上，提出通過改變原有的城鄉(xiāng)二元經濟社會體制等途徑給農民以國民待遇，從而最終消除城鄉(xiāng)差別，這是我國農民市民化的最終出路。（中經評論·北京）

一、農民市民化的研究視角

農民市民化是現(xiàn)代社會結構轉型的必然，然而在我國學術界，對于農民市民化概念還沒有明確的、公認的界定。但從市民化的主體來看主要包括兩種觀點：第一種觀點是農民向城市轉移并逐漸成為市民的過程，其重要的標志就是農民在身份上獲得作為城市居民的合法身份和相應的社會權利（包括居留權、選舉權、受教育權、勞動與社會保障權、社會事務管理的參與權等等）。這是從城市的視角來構建農民市民化，市民化的對象主要是指已經遷移到城市中農村流動人口。第二種觀點是指我國現(xiàn)代化建設過程中，借助于工業(yè)化和城市化的推動，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農民在身份、地位、價值觀、社會權利及生產生活方式等各方面全面向城市市民的轉化，以實現(xiàn)城市文明的社會變遷過程。因此，市民化過程的實質是農民爭取“市民權”的過程。

城市化的快速發(fā)展并沒有推動相應的農民市民化過程，其重要原因是政府政策導向和學術研究的重點被局限在基于城市視角的市民化過程，主要關注的是那些從農村遷移到城市的那部分人和城郊失地農民，把城市化看成是農民市民化發(fā)展的重要舞臺和載體，這不符合中國的實際國情。因此農民市民化不僅僅是農民社會身份和職業(yè)的一種轉變，也不僅僅是農民居住空間的地域轉移，而是社會權利、角色意識、思想觀念、行為模式等一系列變遷過程。農民市民化的最終目的和意義，不是讓所有的農村人口都遷移到城市，而是要讓所有的人口，無論是居住在城市還是在農村，都能夠享受到現(xiàn)代城市文明，在城鄉(xiāng)一體化的基礎上逐漸消除城市差別。

二、農村城鎮(zhèn)化是我國農民市民化的必然選擇

（一）農民市民化要與我國的城市化發(fā)展戰(zhàn)略相適應

在城市化的發(fā)展道路上，大多把城鎮(zhèn)化作為我國城市化發(fā)展的重點。因此，我國的城市化不是單向的城市化，即單純地促使農村人口向城市轉移，而是雙向城市化，即一方面促使部分農村人口通過多種方式向城市轉移，成為城市居民；另一方面積極發(fā)展農業(yè)和農村，加強農村建設，使農村的經濟、社會和文化建設達到城市水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合，讓更多的農民享受城市文明，分享國家經濟社會發(fā)展的成果。

（二）農村城鎮(zhèn)化是農民市民化的重要載體

在過去的多年中，城市化對我國農村勞動力的轉移起了積極作用，今后隨著城市化的推進，還會有大量的農民向城市轉移，最終成為市民。問題的關鍵是，一方面，目前我國仍實行高強度的二元經濟結構，戶籍制度、就業(yè)、保障等種種制度性障礙仍阻礙著農民向城市流動。另一方面，拋開制度性因素，就中國國情看，占全國人口70%多的農民，通過大量的人口遷移來實現(xiàn)農民市民化，這是不現(xiàn)實的。在實踐中，由于大量農民遷移到城市，給流入地帶來了人口過多、交通擁擠、環(huán)境污染等弊端，已越來越讓現(xiàn)有的城市無法接受。一些現(xiàn)象都表明：城市化不能作為中國農民市民化的重要舞臺，因此，我國農民市民化必須通過實施城鄉(xiāng)一體化，逐步消除城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、社會保障、教育、公共服務設施投入和使用等方面的差距。

三、推進農民市民化的途徑

（一）改變原有的城鄉(xiāng)二元經濟社會體制

1、推進戶籍改革，消除農民市民化的體制障礙。首先要打破掛在戶籍名義下的種種權利壁壘，取消隱藏于其背后的權利資源分配體系，讓農民和市民享有平等的就業(yè)、教育、住房、社會保障及民主政治權利和待遇。其次是要逐步建立城鄉(xiāng)一體化的居民戶口管理模式，實施以居住地劃分城鄉(xiāng)人口，以職業(yè)確定身份，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口一體化管理。

2、創(chuàng)新土地制度，推進農業(yè)規(guī)模經營。通過立法的形式確立農民對土地承包權的長期化和固定化，增強農民對土地投入的積極性，促進已經從事非農產業(yè)的農民出售長期經營權，使土地規(guī)模經營得以實現(xiàn)，推進經營效益。為了防止農民將賣地的收入在短期內用光，各方都應為失地農民的未來生活和發(fā)展留有足夠的空間，地方政府和土地開發(fā)商應共同解決好失地農民的就業(yè)問題，把一部分土地收入拿出來建立失地農民保障基礎賬戶，并納入地方統(tǒng)一的社會保障基金進行統(tǒng)一管理，為失地農民建立應有的社會保障服務體系。

3、按國民待遇原則，逐步完善社會保障體系。當前我國城市已經基本建立社會保障體系，而農村社會保障制度的建設還比較薄弱，農民實際上是游離于我國社會保障制度的邊緣群體，這是缺乏社會公平的。依據(jù)現(xiàn)有條件，我們有選擇有重點地展開，分步走，先解決眼前的困難，逐漸建立農村社會保障體系。

（二）建立平等的公共物品供給制度

長期以來，我國在經濟與社會發(fā)展中存在著重城市，輕農村的結構性失衡問題，導致當前農村公共服務供給嚴重不足，如農村教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)和基礎設施建設長期滯后。提高農村公共服務體制，要明確中央和地方各級政府的職責范圍，建立問責機制，公共財政支出應做到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，確保增加對農村教育、衛(wèi)生、文化和基礎設施等的投入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體系。

（三）按現(xiàn)代城市要素建設小城鎮(zhèn)

農村城鎮(zhèn)主要是指縣轄鎮(zhèn)和農村重要中心城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)的發(fā)展布局和規(guī)劃上要按現(xiàn)代城市功能和城市觀念來建設，使小城鎮(zhèn)具有現(xiàn)代城市的功能。城市在現(xiàn)階段最為突出的是為生產服務的功能，其中包括市場功能、信息功能、金融保險功能、通信功能等。這意味著建設城市不僅僅是建設居住環(huán)境，其首要內容是功能建設、市場建設。在城鎮(zhèn)建設中，要把農民納入到規(guī)劃中，公共基礎設施應作為公共品或準公共品加大投入，適度擴大城區(qū)規(guī)模，提升規(guī)模效應，并及時推動戶籍、土地、社會保障等一系列制度創(chuàng)新，帶動農村產業(yè)結構和社會關系的變革，促進現(xiàn)代文明生產和生活方式在農村的傳播和確立，吸引更多的農民進入小城鎮(zhèn)生活。

（四）提高農民的綜合素質

農民就業(yè)能力和文化素質提高都必須通過教育的途徑來實現(xiàn)，因此，政府、社會等應擔負起這個責任，加大農村基礎教育投入，提供更多的面向農民的職業(yè)技能培訓機會，從組織上、制度上和機制上進一步確保教育培訓等各項工作的順利開展；農民也要以正確的態(tài)度對待自身的不足和缺陷，要善于抓住機遇，不斷超越自我，積極參加各種職業(yè)培訓，提高自己的職業(yè)能力和勞動技能，適應我國產業(yè)結構升級和新興產業(yè)蓬勃發(fā)展對勞動力的要求。另外，還要不斷加強自我學習意識，充分利用業(yè)余時間，不斷學習文化知識，培養(yǎng)各種興趣和愛好，增強市民意識，提高社會參與意識和社會責任感等。

（五）優(yōu)化產業(yè)布局

優(yōu)化產業(yè)布局是區(qū)域經濟發(fā)展的核心，在工業(yè)化的推動下，城鄉(xiāng)之間的經濟聯(lián)系不斷加深，資源配置和產業(yè)分工體系不斷優(yōu)化。隨著產業(yè)布局的優(yōu)化和產業(yè)的聚集，農村小城鎮(zhèn)的城市化步伐加快，勞動力就業(yè)結構的改變，城市文化對鄉(xiāng)村的影響加大，農村地區(qū)的城市性會顯著提高。在城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基礎上，逐步縮小城鄉(xiāng)居民在勞動收入、勞動環(huán)境、居住條件、文化生活等諸多方面的差距，讓農村居民能夠享受經濟發(fā)展和社會進步的成果，從而達到城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同富裕的目標。

總之，農民市民化是我國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措之一，其目標就是讓更多的農村居民享受到社會經濟發(fā)展的成果、享受城市文明生活、公平享受公共物品的權力等。因此，我們必須有效增加促進農民市民化進程的制度供給，突破農民自身素質束縛，在推進農村城鎮(zhèn)化過程中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這是構建社會主義和諧社會的需要，也是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求。

（商業(yè)時代，臨沂師范學院，翟秀海）

第三篇：農民市民化

農民市民化——對舊問題的新探討

城市化進程中的農民市民化，是現(xiàn)代社會結構變化不可逆轉的大趨勢。所謂農民市民化，指的是在我國現(xiàn)代化建設過程中，借助于工業(yè)化的推動，讓世世代代生活在農村的廣大農民，離開土地和農業(yè)生產活動，進入城市從事非農產業(yè),其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉化的經濟社會過程。加快農民市民化,不僅是現(xiàn)代社會結構變遷的必然趨勢, 而且對整個國家經濟社會發(fā)展將產生不可估量的深遠影響。

一、含義解讀

研究農民向市民轉化，首先要界定農民和市民涵蓋的具體范圍。

可以從不同角度對農民角色進行界定：從居住空間角度看，農民指居住在農村的人(農村居民、農村總人口)；從戶籍角度看，農民指擁有農村戶口的人；從所有制角度看，農民指與公有制土地聯(lián)系的集體農民；從職業(yè)角度看，農民指從事農業(yè)生產的人或從事第一產業(yè)的勞動者。西方學者認為在傳統(tǒng)農業(yè)社會中農業(yè)是單一產業(yè)，“農民”作為一種社會角色，由于其職業(yè)的穩(wěn)定性而相對固定不變。

“市民”最早起源于西方，西方學者認為“市民”一詞不光是指在城里居住的人，而且特指具有市民權的人，是有身份自由、享有充分權利的社會成員。[1]國內學者普遍認為市民具有以下幾個特征：第一，地域特征：生活、工作在城里而非農村；第二，產業(yè)特征：從事非農產業(yè)，收入也以非農產業(yè)收入為主；第三，戶口特征：通常具有城市戶籍；第四，意識、行為方式和生活方式特征：與城市文化相連。

由于農民與市民在地域、職業(yè)、戶籍、意識行為方面存在著巨大差異，決定了農民向市民轉化絕不是簡單的農民戶籍制度轉變和居住地區(qū)的變化。它還涉及到農民在工業(yè)化和城市化進程中與市民接軌的一系列的轉化，是個復雜的過程。這些轉化主要包括：一是生產方式的非農化，即由長期從事農業(yè)生產向非農產業(yè)轉化；二是生活空間城鎮(zhèn)化，即由主要居住在農村轉為長時期居住在城鎮(zhèn)；三是在文化、心理素質以及生活方式和行為方式等方面，逐漸與城市居民接軌、融合。一般來說，農民市民化包括兩層含義：一是內在素質市民化，二是外在資格市民化。內在素質市民化指有關市民生活意識、權利意識(多層的權利)的發(fā)育及行為的變化等內容；外在資格市民化，則更加偏重的是職業(yè)和身份的非農化，其中涉及戶口及附帶的福利保障，是完全變農民為市民的一個結果。

農民是我國最大的社會群體，也是對社會發(fā)展產生深遠影響的階層。農民市民化不僅是農民實現(xiàn)自身身份、社會角色和職業(yè)方面轉變的過程，而且還是關系到我國社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展進程，以及社會結構變遷的過程。中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組指出，我國未來50年內必須年均有1000萬以上的農村人口轉化為城市人口，才有望實現(xiàn)現(xiàn)代化。在2050年之前，將城市人口和農村人口比例從現(xiàn)在的30%比70%，轉化為至少70%比30%，這意味著只有年均增加1個百分點的城市化率，才能達到現(xiàn)代化的要求。[2]因此,推進農民市民化至關重要。

二、理論解釋

關于農民市民化的研究，政治學、經濟學、社會學以及人口學分別有不同的話語系統(tǒng)。從國外來看，理論上對農民市民化進行解釋的角度可以概括為：城市化與城市發(fā)展角度、人口遷移角度等。用城市化與城市發(fā)展的觀點分析農民市民化，比較有代表性的觀點包括發(fā)展經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟·劉易斯的“二元經濟結構模型”；美國著名經濟學家諾瑟姆的城市發(fā)展進程“S”曲線理論和哈里斯——托達羅的收入預期理論。從人口遷移角度進行分析的主要代表理論包括：推—拉理論和人口學家E·G·拉文斯坦總結的人口遷移規(guī)律。其中拉文斯坦指出了人口遷移的影響因素、遷移流動的遞進趨勢、遷移傾向存在地區(qū)差異和性別差異以及遷移的動機。唐納德·柏格等人從宏觀上分析了影響人口遷移的經濟原因，提出了“推拉”假說，認為人口遷移是其原住地的推力或排斥力和遷入地拉力或吸引

力兩種力量共同作用的結果。另一種是人力資本理論，舒爾茨和貝克爾把遷移行為作為個人的一種經濟投資過程來看待，應用經濟學的基本原理即成本與收益的比較來解釋人們遷移行為。

社會學領域關于農民市民化問題研究的理論具有代表性的有：涂爾干有關機械團結與有機團結的研究、梅因關于“身份社會”與“契約社會”對立的研究、齊美爾對都市市民心理的研究、藤尼斯關于“禮俗社會”與“法理社會”關系的分析、韋伯關于“前現(xiàn)代社會”與“現(xiàn)代社會”對立的闡述、帕森斯關于五種模式變量的分析、雷德菲爾德關于“俗民社會”與“都市社會”的分析等等。還有一部分社會學家對農民市民化的背景與具體內容進行重新闡析。吉登斯曾對傳統(tǒng)的轉變進行了詳細論述，認為對所有從傳統(tǒng)活動場合的控制中解放出來的群體而言，存在著多元的生活風格的選擇。英克爾斯、沃爾岡夫等則對現(xiàn)代化進程中人的特性轉變進行了具體論述。貝克的風險社會理論等也都對農民的市民化轉向的現(xiàn)代意義和風險形成、應對進行了論述。[3]

從國外的這些研究資料中可見，從城市與城市發(fā)展角度和人口學角度進行的研究大多涉及的是農民市民化的原因，而社會學更關注的是在這一過程中社會和個人的變化。

國內部分學者主要對農民市民化的動機和影響因素做了探討。從社會背景來看,農民進城的外部原因主要是：體制轉軌創(chuàng)造了流動發(fā)生的制度空間；社會轉型創(chuàng)造了流動得以迅速擴張的就業(yè)空間。有學者指出，從鄉(xiāng)到城的人口流動的選擇性有其必然性，農民進城不完全是因為勞動時間的剩余，根本上還是因為城鄉(xiāng)在就業(yè)和生活上有著明顯的比較利益反差。進城的未必全是所謂農村的剩余勞動力，還可能是農村現(xiàn)代化的“希望”所在——高素質的青壯年勞動力。還有學者提出農民進城的最大動力和不懈追求在于為了下一代的成長和發(fā)展。

三、政策壁壘

現(xiàn)在有一些專家學者把阻礙農民市民化問題的癥結都歸咎于戶籍制度。對此，筆者認為這是一種舍本逐末的看法?？梢哉f，戶籍制度是我國城鄉(xiāng)二元結構的主要特征，在城市化進程中也成為了農民市民化政策壁壘的一個重要標志，但是，從現(xiàn)行政策制度的取向和作用來看，戶籍制度僅僅是把城市人口與農村人口區(qū)別開來，而真正反作用于農民市民化的其實是隱藏在戶籍制度背后的各種差異性社會福利與保障制度。

（一）傳統(tǒng)思維觀念是農民市民化的政策壁壘根源

長期以來，人們思想觀念上受城鄉(xiāng)對立與體制上受城鄉(xiāng)分治的影響很深。因此，無論是城市管理者還是城市居民對農民進城就業(yè)、推進農民市民化認識都不夠深刻，遠未從戰(zhàn)略高度認清農民市民化的必然趨勢和戰(zhàn)略意義。部分政府官員對農民進城存在兩種擔心：首先是擔心“城市病”問題，怕農民進城會帶來城市住房緊張、交通擁擠、社會治安惡化等不良反應；其次是擔心擠占城市職工就業(yè)崗位問題，從而加劇城市勞動力供求矛盾、影響城市職工就業(yè)。城市市民對農民進城也表現(xiàn)出相當矛盾的心態(tài)。一方面是接納的心態(tài)，因為進城農民是很好的廉價勞動力，可以分擔城市居民不愿做的累活、臟活、險活；另一方面是拒絕心態(tài)，因為進城農民會搶奪城市人的工作和就業(yè)機會，再加上農民工文化素質低，犯罪率高，讓城里人失去了安全感等等。

受上述觀念的影響和制約，造成了市民對農民歧視，城市對農村的排斥。而市民這一強勢群體和既得利益集團對農民的歧視，又必然會強化政府官員的觀念，從而促使其設置政策壁壘，阻止農民市民化。

（二）城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是制約農民市民化的重要標志

在工業(yè)化、城市化進程中，戶籍管理制度是一把“雙刃劍”。它是城鄉(xiāng)二元結構的主要象征，曾經人為地把城鄉(xiāng)人口劃為極不平等的兩大社會群體，將農民禁錮在鄉(xiāng)村土地之上，拒之于城市大門之外。在20世紀90年代初期，各大城市普遍存在一個問題，企業(yè)用工時的第一條件是具有當?shù)爻擎?zhèn)戶口。即使是已進城多年改變了職業(yè)身份的農民，仍然被排斥在城

市管理體制之外，也享受不到市民的福利保障待遇，使其與生活在同一空間，工作在同一單位的城市市民存在著身份與地位的巨大差別，難以融入城市社會。對縮小乃至取消這種差別，加快實現(xiàn)農民市民化，近年來廣大農民呼聲很高，特別是農民工與失地農民因有更加迫切和實際的需要, 要求日益強烈。對此，各地政府也進行了一定程度上的改革，戶籍管理有所松動，但力度很小，而隱藏在戶籍制度背后的各種差異性社會福利與保障制度仍然堅如磐石，與農民市民化的要求極不適應。

（三）土地產權制度使農民市民化成本增大

為了確保農村的穩(wěn)定，黨和政府曾實行了集體土地承包三十年不變的政策，不準土地自由買賣、自由轉移，在當時這是完全必要的。但目前的問題是管得太死，這樣承包的小塊土地在成為農民“保命田”的同時，也成為套住農民、使之離不開的“根”，難以脫離土地。在以土地套住農民、目前進城就業(yè)得不到和市民平等條件、城市社會保障又覆蓋不了進城農民的情況下，農民進城不得不“三思而后行”。特別是在城市建設征用土地過程中，建設用地單位往往利用現(xiàn)行土地征用政策，“積極”擴大用地面積，千方百計壓低經濟補償，“消極”對待失地農民身份轉換、生活保障等要求，導致失地農民可持續(xù)生計懸空，引起了失地農民的強烈不滿,甚至產生敵視情緒。

（四）就業(yè)政策嚴重阻撓農民向市民的轉變

在計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，農民在失地后轉為國有企業(yè)工人身份，同企業(yè)其他工人同工同酬。在當今市場經濟條件下，這種政策已經沒有了現(xiàn)實意義。在轉軌的初期，由于市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，政府無法將失地農民大批量地“塞”進企業(yè)，便采取了一種純粹的經濟補償辦法，即按照被征收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償?shù)呢泿乓淮涡园仓玫霓k法。征用土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)的損失。這種補償從道理上講是合乎情理的，但普遍存在著征地補償費用標準不統(tǒng)一、費用過低、社會保障不到位、就業(yè)培訓滯后、安置短期性等問題，無法保障失地農民重新建立生產力并提高他們的生活水平，無法確保失地農民的可持續(xù)生計，使失地農民的基本生活、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)、社會保障得不到制度性、持續(xù)性的保證。而一些城市受國有經濟下崗失業(yè)人員的就業(yè)壓力，開始實行反失業(yè)政策，通過經濟、行政、輿論等手段，排斥農村勞動力在城市就業(yè)。如兵役制度規(guī)定，市民子女服役期滿后可在城市安置就業(yè)，而農民子女一律不予安置。在反失業(yè)政策的影響下，一些企業(yè)招聘工人時，在用工次序上往往是“先城市、后農村，先市內、后市外”。在精簡人員時，首先清理農民工、臨時工等，農民工在勞動力市場上處于絕對的劣勢地位。

（五）社會保障制度的缺失,使農民缺乏城市歸屬感

目前城鎮(zhèn)居民普遍享受著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷等5 項法定保險。而由于相應的社會保障機制和體系發(fā)育滯后，農民工群體和失地農民卻被排斥在現(xiàn)有社會保障體系之外，尤其是在工傷保險、失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面他們根本沒有任何社會保障待遇和保障機制。農民工的工資較低，僅夠維持最基本的生活需要，根本無力從工資中拿錢來繳納個人帳戶中的養(yǎng)老、醫(yī)療保險；農民工的流動性大，跨省流動與社會保險屬地化管理形成尖銳沖突；農民工大都從事臟、累、險、差的職業(yè)，工傷事故頻繁發(fā)生。農民工社會保障的嚴重不到位嚴重制約了人口的正常流動。而失地農民在失去土地后，不能及時進入社會保障體系，一旦有限的補償費花光用盡，今后生計將失去保證，“生老病死”更加難以解決，又形成新的不穩(wěn)定因素。

（六）教育培訓制度的不對等，使農民對未來缺乏信心

我國農村勞動力中，小學及以下文化程度占38.2%，初中文化程度占49.3%，高中及中專文化程度占11.7%，大專及以上文化程度僅占0.6%，受過專業(yè)技術培訓的占9.1%。[4]農

民的文化素質低下不僅關系到自身的生存和就業(yè)，還影響進城農民身份地位的提升，使他們難以融入到城市人群中去。為了提高農民工的素質和就業(yè)能力，國家于2003年10月頒發(fā)了《2003—2010年全國農民工培訓規(guī)劃》,但問題并不容易解決。如果脫離農村基礎教育，只停留在短暫的勞動技能培訓上,那么，這種短視行為無助于從根本上提高農民的素質。而在農村，還有相當一部分村辦小學，得不到政府公共支出的保證，辦學資金來源于村集體及村民，辦學規(guī)模小、條件差。特別是在對待進城農民子女的教育問題上，一些地區(qū)為保障城鎮(zhèn)適齡兒童的優(yōu)先入學，有意提高農民子女入學的門檻，公辦中小學對農民子女實行額外收費制度，一些地區(qū)甚至強行關閉了打工子弟學校，致使大批進城農民子女淪為新一代的“文盲”。

四、幾點建議

綜上所述，在城鎮(zhèn)化進程中，農民市民化研究任重而道遠。對具體研究內容可以從多個方面進行選擇，如研究農民生活方式、行為方式、工作方式與思維方式的市民化。更具體一些，我們可以研究農民的惰性心理、封閉內向的心理、重義輕利的價值觀念，以及宗教宗族觀念等向現(xiàn)代市民方面的轉型；研究農民的生活從散漫化、無序化走向條理性、規(guī)范化，人際交往的血緣與地緣傾向轉向業(yè)緣傾向，交往方式從直面交往、長期交往為主轉向間接交往與霎時交往為主，等等。此外，還可以研究農民的市民權利與新市民的政治參與：新市民如何利用自己的權利，進行充分的利益表達，同時積極參與公共空間的事務，承擔市民的政治參與角色。但是，無論我們對具體研究內容進行何種選擇，在市民化的進程中,有幾個基本判斷和相關的具體問題是值得一提的。

（一）農民的市民化是一個農民的傳統(tǒng)超越問題

從傳統(tǒng)農民的角度看，農民市民化的進程其實是一個農民超越傳統(tǒng)、獲得現(xiàn)代潛質的過程。在研究市民“化”的過程中，有幾個難題是農民在市民化進程中必須超越的。第一，農民人際關系網絡的同質化傾向。由于農民交往對象的同質性較強，多是一些擁有相同信息與資源的親戚、鄰里，這些同質化的強關系網絡不具有利用價值，因此信息滯后將會成為農民市民化的重要阻力。在市民化過程中，農民社會關系網絡與關系資源如何重組，如何利用關系網絡進行市民化問題尤為值得研究。第二，農民的內部信任問題。中國“家本位”的思想傳統(tǒng)使農民在交往中奉行特殊主義的人際信任原則。長期處于“差序格局”中的農民堅信“非我族類,其心必異”，對互動中的陌生人持著低信任的懷疑態(tài)度，對跨出狹小的生活圈與陌生人接觸有一種莫名的恐懼感和本能的排斥。這可能使外界對農民的支持行為產生適得其反的后果。而外出的農民工交往范圍也局限于同鄉(xiāng)與親戚內部，其關系網絡并沒有整體性的格局改觀，外部經濟活動所需要的關系鏈條沒有太多的增加，這影響了其職業(yè)流動與經濟活動范圍的拓展。因此，在市民化過程中，必須主動采取措施引導農民，使之實現(xiàn)信任類型的轉型。第三，農民合作意識缺乏，自治能力弱化。長期處于威權制度體系下的中國農民，形成了對國家全面服從的心態(tài)以及萬事不求人的生存哲學，這使中國農民從來沒有形成跨血緣、跨地域的自發(fā)性互助社團，對組織自治團體的必要性也完全沒有察覺，對通過自發(fā)團體訴求其正當權益、尋求發(fā)展的外部支持的建議也完全不感興趣。在市民化過程中,讓農民學習合作意識、形成具有內聚力的自發(fā)性自助社團、主動尋求外部世界的幫助等，將成為決定農民市民化前途的關鍵因素。

（二）農民市民化的關鍵在于處理好政府與農民的關系

政府與農民的關系問題是國家與社會關系的一種具體表現(xiàn)形式。通過考察市民化過程中政府與農民的關系的變遷，可以證實或證偽國家與社會關系研究中的一系列現(xiàn)存假設。同時，農民的市民化也是一個農民與政府的關系實現(xiàn)革命性變遷的歷程。對此我們可以通過多種視角來進行透視譬如從農民市民化過程中國家權力的實現(xiàn)能力及其實現(xiàn)渠道的角度，來看政府與農民、新市民關系的變遷；考察市民化進程中“政府汲取能力”的變化及基層政權所扮演的角色；分析市民化中諸如征地補償費之類的經濟與社會資源合理配置問題；考察農民在市

民化過程中如何將自身的社會本土性資源與國家社會、市民社會所提供的外部支持網絡結合起來；探討市民化過程中政府正式權力的非正式運作狀況等等。從結構、制度、網絡、個人以及事件過程的宏觀、中觀和微觀的視角對農民市民化問題進行全面解讀，可以在相關的領域得出一些具有啟發(fā)性的結論，為正確處理市民化進程中的政府與農民的關系提出一些具有操作性的政策建議。

（三）農民市民化的重點在于加快建立新市民的城市適應性

在市民化過程中,農民將會經歷文化震驚、文化濡化、文化重建、文化再適應直至文化創(chuàng)新的過程，才會最終成為真正意義上的城市新市民。而隨著戶籍制度、農民工管理保護制度的日益理性化、公正化，這類問題將會以更加耀眼的形式突現(xiàn)出來。其中問題之一是新市民中農民精英的流動問題。在農民市民化后,農村中剩留人員中精英階層的組成狀況、農民在轉變成市民后是否會出現(xiàn)新的統(tǒng)治精英、經濟精英；精英階層是在進行世代的延續(xù)，還是被新的社會向上流動而更新；各種精英的身份重合度如何等等問題，將會為社會階層研究提供新的探討焦點。二是自主空間的維護與利益表達。作為新市民，農民在市民化后必然會在生活方式、工作選擇、權利待遇、休閑娛樂等領域處于顯性的或潛在的不利境地。他們必將采用一定的生存方式來加以應對，并對不公平的社會待遇進行抗爭。爭取屬于自己的私人領域或公共領域，并使群體利益表達的渠道保持暢通，這其中涉及到諸如市民社會、公民政治權益等其中的具體研究內容更是紛繁復雜, 需要我們長期關注并逐步解決。

參考文獻：

[1]“我國農村勞動力轉移與農民市民化研究”課題組.農民市民化的趨勢與國內相關理 論學派的主張[J].經濟研究參考，2003，（5）.[2]楊風.城市化進程中農民市民化問題研究[D].西南財經大學，2004.[3]鄭杭生.農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題[J].甘肅社會科學，2005，（4）.[4]陳鳳秀.農業(yè)部科教司陳鳳秀副司長在陽光工程項目管理培訓班上的講話[Z].2004.

第四篇：新型城鎮(zhèn)化與農民工市民化專題

理論·政策·產業(yè)

新型城鎮(zhèn)化與農民工市民化專題

陜西日報 2014年4月1日

趙正永：推進新型城鎮(zhèn)化，關鍵在提高質量，核心是人的城鎮(zhèn)化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農村群眾的思想觀念和生產方式都發(fā)生了巨大的變化，越來越多的人有條件也有意愿進入城市生活。我們要順應這一社會轉型發(fā)展的趨勢，切實抓好推進有條件農村居民進城落戶的各項具體工作，以滿足群眾提升生活水平、享受更好公共服務的迫切愿望和要求。要把中小城鎮(zhèn)作為吸納農村居民的主要載體，加快完善基礎設施，合理配置字公共資源，不斷推進產業(yè)升級，大力實施城中村改造，增強器對農民的吸引力。要圍繞惠利于民、解決后顧之憂，使進城農民安心進程、生活更有尊嚴這一核心，深化戶籍改革，逐步剝離附著在城鄉(xiāng)戶口上的不平等福利待遇，加快實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證制度，鼓勵人口性中小城市集中，以農民工為重點有序推進農業(yè)轉移人口市民化。

婁勤儉：農民工工作始終是省委、省政府高度重視的中心工作之一。隨著“四化”同步發(fā)展進程加快，做好農民工工作，事關經濟發(fā)展大局，事關社會和

諧，是統(tǒng)籌協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展應當解決好的重大問題。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中必須將農民工作作為重要環(huán)節(jié)和中心工作來抓。要以十八大精神為指引，堅持在“四化”并舉進程中，完善政策措施，發(fā)揮疊加效應，扎扎實實做好農民工工作，統(tǒng)籌布局和提供居住、教育、醫(yī)療等生活條件，在增加農民共收入、擴大農民工參保覆蓋面、豐富農民工精神文化生活等方面多措并舉取得新成效。同時要更加注重加強和創(chuàng)新社會管理，幫助農民工真正融入城市，讓他們在城里穩(wěn)得住、享受城里人一樣的待遇，是他們生活得更有尊嚴、更有盼頭。

編者按

加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅是經濟社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是新時期推進轉型升級的戰(zhàn)略選擇，更是涉及全局的重大經濟問題。近年來，我生意保障性安居工程、有條件農民進城落戶、避災扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設為抓手，統(tǒng)籌推動全省城鎮(zhèn)化進入加快發(fā)展的新時期。本期周末講座，邀請到國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊，為我們講解新型城鎮(zhèn)化與農民工市民化專題，兵對如何推進農民工市民化提出建議。

專題講義摘要

農民工發(fā)展壯大是改革開放的重大成果，支撐經濟較快增長，構成城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動力，推動

改革深化和社會轉型，加快了我國現(xiàn)代化步伐。中國農村人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)化轉移數(shù)量之多，世界上任何國家所沒有過的，農民工市民化進入關鍵時期。

一、我國的城鎮(zhèn)化的基本情況

1、發(fā)展現(xiàn)狀和預期。目前處于發(fā)展的拐點。1990年到2020年，城鎮(zhèn)化水平由22%上升到52.57%，城鎮(zhèn)化人口由2.54億人增加到7.11億人。預計到2030年城鎮(zhèn)化水平將達到66%左右，新增城鎮(zhèn)人口3億人左右。

2、經濟增長新引擎。城鎮(zhèn)化必將提高勞動生產率和城市集散效益，帶來城鎮(zhèn)化公共服務和基礎設施投資擴大，促進居民收入和消費的增加，生活改善。

3、面臨的挑戰(zhàn)。農業(yè)轉移人口難以融入城市，城鎮(zhèn)建設“土地財政”依賴過大，城鎮(zhèn)空間分布與資源承載能力不匹配，城市資源和環(huán)境壓力加大。

4、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要特征。速度偏好而不是注重質量，政府主導而不是市場導向，投資而不是消費驅動，粗放而不是集約，大城市傾斜而不是均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)二元分割而不是城鄉(xiāng)一體。

5、新型城鎮(zhèn)化基本要求。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)化相互協(xié)調，集約、智能、綠色和低碳，科學規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進產業(yè)發(fā)展、勞動就業(yè)和人口集散相統(tǒng)一，核心是人的城鎮(zhèn)化。

二、我國的農民工問題

1、農民工現(xiàn)象。“農民工”指戶籍在農村、主要在城鎮(zhèn)從事非農產業(yè)的勞動人口，也包括在農村內部從事二三產業(yè)的人員。2011年全國農民工總量達2.53億人。

2、我國人口政策的變遷。1949-1957年：城鄉(xiāng)居民居住和遷徙自由，沒有附加限制條件；1958-1978年：嚴格禁止流動，制止農村人口盲目外流，形成嚴格的戶籍管理制度；改革開放初期到上世紀90年代初：消除農民“離土”的限制，對人口流動的政策逐步放寬，農村富余勞動力以就地轉移為主；上世紀90年代初到21世紀初：消除農民“離鄉(xiāng)”的限制，人口流動政策進一步放寬，允許農民工在城市“落戶”的限制，廢止收容遣返制度，基本公共服務由戶籍人口向常住人口發(fā)展。

3、農村勞動力轉移的鮮明特征。一是就業(yè)帶動。二是漸進轉移。三是保留地權。

4、農民工發(fā)展帶來單位問題。一是黨和政府執(zhí)政管理的重大挑戰(zhàn)。群體總體穩(wěn)定，但也成為為流動不定、動蕩不安的群體。群眾整體呈良性發(fā)展，但也由于沒有出路，缺乏關愛，成為被邊緣化的群

體。二是社會結構失衡比較嚴重。由于城鄉(xiāng)二元結構沒有有效彌合，農民工難以融入城市社會，權益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達。三是群體性事件風險加大。面對工資拖欠、權益保障等問題，應對不當容易除西安群體性事件。

三、農民工市民化問題

完成城市化英國用了三個世紀，法國和美國大致用了一百多年，日本用了不到一百年。中國農村人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移數(shù)量之多，世紀上任何國家所沒有過的。

1、農民工轉移就業(yè)呈現(xiàn)三個發(fā)展趨勢。一是就業(yè)主要領域仍是制造業(yè)和建筑業(yè)，服務業(yè)就業(yè)比重明顯上升；二是東部地區(qū)增速放緩，中西部地區(qū)和省區(qū)增速加快，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)逐漸增多；三是在流入地就業(yè)和居住趨于長期化，舉家外出務工經商比重逐漸提高。今后一二十年，我國農村勞動力轉移將進入“以技能提升促就業(yè)質量提高，以公共服務均等促社會融入”階段。

2、我國正處于面臨勞動力全面短缺問題。目前，農村剩余勞動力轉移難度加大，農民工供求的結構性矛盾更加突出，共不用求的年齡段快速上升，將有結構短缺全面短缺轉變。

3、城鄉(xiāng)分割體制下的農民工現(xiàn)象江湖已終

結。不穩(wěn)定就業(yè)的農民工，在城市不能安居樂業(yè)，奔波于城鄉(xiāng)之間，起不到減少農民、土地流轉集中的作用。穩(wěn)定就業(yè)的農民工，不能在城鎮(zhèn)定居，加劇其流動性，企業(yè)不能形成穩(wěn)定的、積累經驗和技術的產業(yè)大軍。農民工長期融不進城市社會，定不會積累很多矛盾。

四、積極推進農民工市民化

1、必須以擴大就業(yè)為前提。實現(xiàn)農民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)步就業(yè)、充分就業(yè)、體面就業(yè)的任務仍然艱巨。加之高校大批畢業(yè)生大量涌入，城市就業(yè)壓力增大將長期存在。

2、積極推進公共服務均等化。農民工市民化，就是以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動“個人融入企業(yè)，子女融入學校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會”。推進城鄉(xiāng)基本公共服務制度銜接，實現(xiàn)進城與留鄉(xiāng)、流動與定居人群之間基本公共服務均等化。當前面對農民工的公共服務，依然存在著公共就業(yè)服務體系不健全，子女教育服務不足，看病難問題突出，參加城鎮(zhèn)職工社會保險比例低，住房保障程度低，公共文化服務驗證缺乏等問題。要建立覆蓋全體城鄉(xiāng)適齡幼兒的學前教育體系，保障農民工子女在流入省份平等接受高中階段教育。建立覆蓋農民工的社會保障體系，盡快實現(xiàn)

工傷保險全覆蓋，健全醫(yī)療保障制度，提高養(yǎng)老保險覆蓋面，探索打通城保和農保的有效管理措施，搭建五險統(tǒng)一管理的大社保平臺。建立覆蓋農民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，保障性安居工程要逐步向農民工開放。

3、進一步完善城鎮(zhèn)體系。要引導人口適宜開放的區(qū)域集散，鼓勵資源環(huán)境承載能力較強、產業(yè)集散和經濟條件較好的城市化地區(qū)吸納更多人口，促進人口、經濟與資源環(huán)境協(xié)調布局。

4、推進以土地換權利。不能把放棄承包地和宅基地和宅地基作為農民進城落戶的先決條件，也不能強制性要求農民退地，必須完全尊重農民個人意愿。完善農民土地承包經營權和宅基地用益物權進行確權登記，頒發(fā)證書，建立全國統(tǒng)一的權威性的農民登記體系，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權。

5、深入戶籍制度改革。改革的正確方向是逐步讓戶口與福利脫鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，改革戶籍與福利合一的管理制度。要全面實施居住證制度，梯度賦予農民工同等權利。實施省級行政區(qū)域內“一證通”。辦理居住證者，在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛(wèi)生、住

房租購等方面享有與當?shù)厝丝谕鹊臋嗬?。同時，按照權利義務對等、梯度賦予權力的原則，逐步賦予農民公寓當?shù)厝丝谕鹊淖畹蜕畋Ｕ?、保障性住房、子女高考資格、社區(qū)選舉、在當?shù)芈鋺舻葯嗬?。促進社會融合順暢。保障居民消除流動人口與戶籍的身份差異以及不平等待遇，促進社會融合。

6、我國農民工市民化的總體思路。把以人為本，公平對待作為解決農民工問題的根本要求；以提高農民工就業(yè)技能、保障性農民工合法權益、創(chuàng)造平等就業(yè)機會、提高就業(yè)質量為重點；以健全農民工公共服務制度、推進基本公共服務均等化為核心；以吸納農民工進程定居、穩(wěn)步推進農民工市民化為方向；深化戶籍制度改革，創(chuàng)新社會管理體制，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農民工共享改革發(fā)展成果。

7、農民工市民化的基本路徑。一是落戶轉市民沉淀一批。把符合落戶條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民，使流動人口總量平穩(wěn)減少，扎實提高城鎮(zhèn)化質量。二是常住均服務穩(wěn)定一批。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，逐步在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務和社會權益。三是就近促轉就業(yè)和居住，合理人口空間分布。四是留鄉(xiāng)創(chuàng)新業(yè)吸附一批。

以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和建設社會主義新農村為重點，支持流動人口返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農民，合理減少人口流出規(guī)模。

8、推進雙輪驅動，做到各得其所。推進城鎮(zhèn)化和新農村建設雙輪驅動，讓絕大多數(shù)進城農民工在就業(yè)居住地穩(wěn)定下來融入城市，讓留在農村的人口安居樂業(yè)，做到進城和留鄉(xiāng)各得其所。

典型案例

農民進城轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民是城鎮(zhèn)化的重要內容，這一過程伴隨著進城農民生產方式、生活方式、價值觀念以及文化、心理、生活習慣等一系列的轉型與改變。旬陽縣從促進就業(yè)、加強教育、改進服務三個方面入手，打造和提升農民進城的經濟基礎和文化中心心理素質。一是在就業(yè)方面，出臺了《旬陽縣農民工進城創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》、《旬陽縣全民創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》等一系列政策措施，加快全縣工業(yè)化進程，大力發(fā)展工商業(yè)，積極吸納農村剩余勞動力。二是在教育方面，依托縣職教中心等培育機構，每年對5000多農民開展職業(yè)技能培訓，樹立了旬陽建工、旬陽營銷兩大勞務品牌。積極開展先進文化進鄉(xiāng)村活動，組織編寫了包括科學發(fā)展觀、社會主義核心價值觀體系、法律常識等多個方面共計16本教材和普及讀物，促進進城農民更好地融入城市

生活。三是公共服務方面，放開了戶籍管理，大力推進公共服務的均等化，使進城務工者不論在縣城、中心集鎮(zhèn)還是較小的集鎮(zhèn)，都能享受大盤較高層次的教育、衛(wèi)生、文化和養(yǎng)老等基本公共服務。實施“務工農民定局計劃”，鼓勵外出農民城市定居。

省委常委、常委副省長 江澤林

十八大三中全會指出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并要求完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，推進以人為本為核心的城鎮(zhèn)化。當前，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，重點和難點在于解決兩億多農民工市民化問題。這不僅關乎新型城鎮(zhèn)化的實際進程和發(fā)展質量，也是全面深化改革的重要戰(zhàn)略舉措。

一、農民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的自然過程和特征體現(xiàn)

（一）城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化是一個經濟現(xiàn)象，也是一個社會現(xiàn)象。1858年馬克思在《政治經濟學批判》中談及城鄉(xiāng)分離和城市發(fā)展時就提出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不想在古代那樣，市城市鄉(xiāng)村化”。1867年，西班牙工程師A·Serda在《城市化基本原理》中

開始使用城市化一詞。此后，一些學者又豐富了城鎮(zhèn)化的內涵，其基本內容有三個方面：

1、人口集中。城鎮(zhèn)化的直接表現(xiàn)形式就是農村人口向城鎮(zhèn)集中。在此過程中農村人口比重減少，農民已成為產業(yè)工人或以其它方式成為城市居民。從發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程看，工業(yè)革命推動機器大工業(yè)發(fā)展，吸引了大量人口向新興工業(yè)城市集中，城市外圍郊區(qū)和農村人口減少，城鎮(zhèn)化開始興起。英國還出臺《貧民救濟法案》，通過改善民衛(wèi)生、解決住房扥措施加快人口向城鎮(zhèn)集中，到19世紀末城鎮(zhèn)化率已達到70%以上。而發(fā)展中國家由于工業(yè)化水平較低，同時受全球經濟一體化影響，城鎮(zhèn)化道路成多元發(fā)展。一些地區(qū)城市人口膨脹，經濟社會環(huán)境惡化，出現(xiàn)“過度城鎮(zhèn)化”。我國的城鎮(zhèn)化總體上滯后于工業(yè)化。

2、產業(yè)集散。產業(yè)集散是城鎮(zhèn)化演進的重要基礎。隨著人口向城鎮(zhèn)集中，帶動整個經濟重心向城鎮(zhèn)轉移，其根本標志就是農業(yè)比重下降和非農產業(yè)比重的上升，即產業(yè)結構升級。在發(fā)展初期，農業(yè)生產率提高是城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動力，隨著機器大工業(yè)體系的建立，原來分散的手工生產方式和農村經濟發(fā)生的根本變化，促進了非農產業(yè)經濟活動的集中。隨著第三產業(yè)發(fā)展，城市與區(qū)域之間形成整

體性有機聯(lián)系，由于產業(yè)鏈延伸及產業(yè)相互支撐，城鎮(zhèn)日益成為新型產業(yè)及相關服務業(yè)的集散地。

3、資源集合。城鎮(zhèn)化的結果是社會資源向城鎮(zhèn)集合。產業(yè)的集散和人口的集中，使經濟發(fā)展的重心逐步從農村向城鎮(zhèn)轉移。隨著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公益服務需求的擴大，社會資源不斷向城鎮(zhèn)集合。總體來說，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口向城鎮(zhèn)集中，它是以產業(yè)發(fā)展和升級為基礎的社會變遷，是社會發(fā)展的自然過程，這一過程本身也體現(xiàn)者社會的整體進步。

（二）新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念

黨的十七大指出，要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”，確定了我國城鎮(zhèn)化的空間布局。十八大突出了新型城鎮(zhèn)化思想，要求推進“四化”協(xié)調互動，提高城鎮(zhèn)化質量。十大屆三中全會進一步指出，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體系機制。讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是新形勢下推進新型城鎮(zhèn)化的基本要求。

新型城鎮(zhèn)化的理念主要可歸納為四個方面：一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化“四化”

協(xié)調互動，通過產業(yè)發(fā)展和科技進步推動產業(yè)集散促進產城融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；二是人口、經濟、資源和環(huán)境相協(xié)調，把生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程，突出代際公平和可持續(xù)發(fā)展；三是構建與區(qū)域經濟和產業(yè)布局緊密銜接的城鎮(zhèn)格局，以城市群為主體形態(tài)，大中小城市與小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力；四是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元體制，推進農民工市民化和公共服務均等化，創(chuàng)新社會管理服務。

新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由追求城市規(guī)模和空間擴張，轉變成為以提升城鎮(zhèn)發(fā)展內涵、均衡配置公共服務為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質的適宜人居之所。

（三）新型城鎮(zhèn)化的價值取向

新型城鎮(zhèn)化的價值基礎在于堅持以人為本，聚合城鄉(xiāng)優(yōu)勢，使全民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。人類社會的發(fā)展歷程表明，城鎮(zhèn)化從根本上改變生產生活方式，不斷集散、提升、創(chuàng)新優(yōu)質的經濟社會要素，促進生產力進步、經濟規(guī)模擴大和社會財富積累，推動人類文明進步。新型城鎮(zhèn)化的價值就是讓城鄉(xiāng)居民通過這一過程共享現(xiàn)代文明發(fā)展的成果。

二、城鎮(zhèn)化進程中的人口流動過程與規(guī)律

（一）農民工市民化的動力機制

工業(yè)化的發(fā)展帶來生產規(guī)?；瑒?chuàng)造大量新的就業(yè)機會，為農業(yè)勞動力進入工業(yè)部門提供了可能。工業(yè)化帶來的技術革命，使農業(yè)勞動生產率迅速提高，單位土地邊際報酬遞減，農業(yè)勞動力出現(xiàn)過剩，客觀上要求剩余勞動力轉移就業(yè)。社會分工的發(fā)展，要求人口流動來保證勞動智能的不同組合實現(xiàn)優(yōu)化配置。工業(yè)化帶來生產規(guī)模的擴大和集中，推動了城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化為工業(yè)發(fā)展提供生產要素和生產、交換、分配和消費的場所，工業(yè)化通過城鎮(zhèn)化達到農民市民化的目的。

（二）農民工是我國城鎮(zhèn)化進程中的特殊現(xiàn)象

“農民工”一詞首先出現(xiàn)在1984年《社會學雜志》中，指戶籍在農村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農產業(yè)的勞動人口。農民工市民化是指進入城市務工的農村人口在職業(yè)轉變的基礎上，實現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式的轉變，即職業(yè)與社會身份的雙轉變。西方國家的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化基本同步，農民職業(yè)與身份轉變同時完成。而我國由于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，加之城鄉(xiāng)二元結構的一系列制度障礙，使農業(yè)勞動力轉移只實現(xiàn)了職業(yè)轉變，為實現(xiàn)身份的同步轉變，因而出現(xiàn)農民工這一特殊現(xiàn)象。

（三）勞動力流動的基本規(guī)律

市場經濟條件下，勞動力流動有兩條基本規(guī)律：勞動力總是從價格低的地方流入價格高的地方；流動人口的經濟活動能力高于流出地人口的平均水平。我國的農民工監(jiān)測數(shù)據(jù)應征了這一規(guī)律；隨著經濟快速發(fā)展，全國農民工總量逐年增長，2012年達到2.62億元，以省外打工為主。就業(yè)分布區(qū)域主要在長三角、珠三角經濟發(fā)達省份，表明人口流動的經濟收入取向。流出人口的年齡分布以年輕群體為主，具有較強經濟活動能力。因此，只要存在城鄉(xiāng)收入差距，進城務工存在利潤空間，農民進城的趨勢就不會減弱。

三、農民工市民化的障礙分析

城鄉(xiāng)二元結構是制約公民供市民化的主要障礙，以城鄉(xiāng)二元結構為核心的一系列安排，在制度、經濟、技術、文化等層面上進一步加劇了農民工市民化的轉換難度。

（一）戶籍制度障礙

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農民工市民化進程的核心問題之一。城鄉(xiāng)戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口分割成兩個社會階層，從根本上阻止了農村剩余勞動力向城市遷移，造成了城鄉(xiāng)分治局面。由于城市教育、衛(wèi)生、住房、社會保障等公共服務的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃提供，導致即使已進城

多年、已改變職業(yè)身份的農民工，由于戶籍性質的差別，仍然被排斥在城市管理體制之外。近年來，各地陸續(xù)開始戶籍制度改革，放寬城市準入門檻，但許多制度安排仍立足于城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理，使農民工無法享受城市同等待遇，阻礙了農民工市民化進程。

（二）經濟障礙

與戶籍掛鉤的城鄉(xiāng)福利差別進一步固化了城鄉(xiāng)二元經濟結構，增加了農民工市民化的轉換成本。

1、定居成本。我國農村人口流往城市被定義為自發(fā)性流動遷移，其遷移成本未納入國家承擔范圍。因此進程定居成本是農民工遷移時需要考慮的首要問題。多數(shù)農民工外出打工，農務由家庭成員替代，家庭總收入并未為減少。但農民工在城市定居，不僅需要支付轉移費用，而且生存費用比農村高得多。而農民工相對較低的收入加大了其在城市定居的難度。統(tǒng)計部門的一項詳細抽樣調查表明：13.2%的農民工入不敷出，63.2%的人勉強生存。這樣的經濟收入水平不足以支撐其家庭在城市定居的成本。

2、土地束縛。由于承包地不具有產權屬性，不能買賣，土地流轉又具有暫時性特點，難以實現(xiàn)

土地大規(guī)模集中。土地分散經營不利于農業(yè)的規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化，難以吸引大量資本對土地進行長期有效投入，同時又束縛著大量農民滯留在土地上。農民工要想真正實現(xiàn)城市的永久性遷移，就必須無償放棄在農村承包的土地，這直接影響農民工的遷移傾向。

3、就業(yè)歧視。新中國成立初期，我國就建立起城市居民優(yōu)先就業(yè)的勞動就業(yè)制度。改革開放后，隨著人口流動和遷移政策的逐步放寬，大量農村剩余勞動力進入城市，一定程度上沖擊著二元結構體制。近年來，由于中央對農民工問題的高度重視以及相關文件的出臺，各級政府開始考慮進城農民的平等就業(yè)權問題。但目前對農民工就業(yè)的各種歧視規(guī)定仍然存在，降低了農民工在城市的發(fā)展空間和就業(yè)預期。

4、社會保障。我國城鎮(zhèn)民社會保障體系由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、失業(yè)保險和最低生活保障為主體，保障水平較高。而農民的社會保障主要包括農村養(yǎng)老保險、農村合作醫(yī)療和五保戶制度。隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施，農村社會保障逐步弱化。農村社保體系不健全，農民工又難以納入城市社保體系，使進城農民工處于“隨時面臨生產無著”的狀況。

5、子女教育。我國中等以下教育實行“地方負責、分級管理”，實際運作中，市、縣主要對城鎮(zhèn)的初、中等教育負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要對農村初、中等教育負責。由于城市義務教育投入主體的差異，城市政府難以為農民工子女教育進行資金投入，致使那些隨遷學齡兒童難以進入公立學校，承受者接受義務教育的不平等待遇，增加了農民工向城市遷移的成本。

（三）技術障礙

我國農民工的受教育程度普遍低且缺乏職業(yè)技術培訓。據(jù)統(tǒng)計，初中文化程度的農民工占60.5%，即未參加弄ing業(yè)技術培訓也未參加非農技能培訓的占69.2%。他們大多在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)等勞動密集型行業(yè)從事技能要求不高的生產性勞動。隨著經濟結構升級和新興產業(yè)的興起，社會對勞動力素質要求越來越高，農民工的就業(yè)領域受到極大限制，就業(yè)難度日益加大。

（四）文化障礙

農民工市民化的深層次障礙是文化心理轉換。城鄉(xiāng)文化的差異在城市居民和農民工之間表現(xiàn)為相互性排斥。一方面，城市居民思想觀念受城鄉(xiāng)分治影響，對農民進城有排斥心態(tài)，擔心農民工進城引發(fā)“城市病”，擠占就業(yè)崗位。另一方面，農民

工自身觀念受鄉(xiāng)土文化影響，不適應城市生活方式。調查表明，41.5%的農民工閑暇時間選擇睡覺、36.5%的農民工選擇聊天、42.6%的農民工選擇看電視，不愿參與到城市生活中去，阻礙了農民工成都市的歸屬感。

四、陜西城鎮(zhèn)化的農民工市民化問題

（一）陜西的城鎮(zhèn)化進程

近年來，我生意保障性安居工程，有條件農民進城落戶、避災扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設為抓手，統(tǒng)籌推動全省城鎮(zhèn)化進入加快發(fā)展的新時期。

1、城鎮(zhèn)化是西安歷史性跨越。西部大開發(fā)以來，陜西城鎮(zhèn)化進程明顯加快，特別是2007奶奶以后，城鎮(zhèn)化率年均提升1.88%，高于全國同期1.34%的平均水平。城鎮(zhèn)人口以年均0.96%的速度增長，高于常住人口0.75%的增速。2012年全省城鎮(zhèn)人口首次超過農村，2013年城鎮(zhèn)化率達到51.31%，初步實現(xiàn)了由鄉(xiāng)村型社會向城市型社會的歷史性跨越。

2、城鎮(zhèn)綜合承載能力增強。2013年全省生產總值達16045億元，居全國16位，人均GDP達42692元。城鎮(zhèn)化率的提升與人均GDP增長基本同步。以西咸一體化為核心的關中城市群，以全省27%的土地面積，承載了62.6%的人口，創(chuàng)造了63%的

GDP，成為全省經濟發(fā)展的增長極和創(chuàng)新城市發(fā)展方式的核心區(qū)。

3、公共服務體系不斷健全。2012年，全省市政公用設施實現(xiàn)縣城以上城鎮(zhèn)全覆蓋，城市垃圾、污水、供氣、供熱等設施水平大幅提高，城市、縣城和重點鎮(zhèn)氣化率分別達到81%、40%、22%，解決了38.2萬人用電和1418萬農村人口飲水問題。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療實現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化實現(xiàn)制度全覆蓋。在全國首創(chuàng)65歲以上老人免費體驗和農村孕婦免費住院分娩制度，24.94萬農村孕婦產婦受益。

(二)陜西農民工市民化的障礙分析

伴隨城市型社會的快速發(fā)展，陜西農民工市民化除了面臨全國普遍性障礙，還呈現(xiàn)出欠發(fā)達省份特有的一些問題：

1、城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小、區(qū)域發(fā)展不均衡。全省10個設區(qū)市轄區(qū)人口為125.7萬人，比全國平均規(guī)模少5萬。83個縣城中超過10萬人口的只有19個。建制鎮(zhèn)平均人口為4851人，僅相當于全國平均水平的90%。全省接近80%的縣城建成區(qū)面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積小于1平方公里。區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大，關中成真密度為74.58座/萬平方公里，為陜南的1.55倍、陜

北的3.14倍。

2、城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力不足。2012年全省農村勞動力1574萬人，農村富余勞動力818萬人，可實現(xiàn)轉移就業(yè)689萬人，尚有130萬人難以轉移就業(yè)，全省勞動力資源總體供大于求。從轉移流向看，省外轉移就業(yè)330萬人，占總數(shù)的47.9%，省內吸納農村剩余勞動力的能力減弱。據(jù)測算，“十二五”時期全省每年新增適齡勞動力人口70萬左右，每年省內新增就業(yè)崗位35萬個，供需動態(tài)崗位缺口35萬左右。

3、公共服務供給成本壓力較大。由于城市公共服務資源依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃配置，在對于本地戶籍人口尚存歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模進城農民工存在較大困難。以“十二五”末全省城鎮(zhèn)化率達到57%的目標測算，全省每年將有95萬農村人口轉移到城鎮(zhèn)，按照一個農民工市民化8萬元的成本測算，年均需投入760億元用于公共服務，供給成本壓力較大。

五、政策建議

1、加強國家層面的頂層設計，完善城鎮(zhèn)化體制機制。

我國地域遼闊，區(qū)域自然環(huán)境和經濟水平差異較大，在國家頂層設計中應統(tǒng)籌考慮東、中、西部

經濟社會發(fā)展實際，分門別類制定科學的土地、人口、就業(yè)、產業(yè)政策，配套改革財稅、投融資和社會保障制度。根據(jù)目前各地實際情況和相關制度改革難易程度，設計每類地區(qū)制度改革和的具體步驟，明確農民工市民化的成本分擔責任和時間安排，穩(wěn)步推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有序推進農民市民化進程。

2、深化戶籍制度改革，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要徹底打破戶籍“堅冰”，對依附在城鄉(xiāng)戶籍上的各種福利功能進行逐步剝離。要打破“農業(yè)人口”和“非農業(yè)人口”的戶籍界限，使公民獲得統(tǒng)一身份，充分體現(xiàn)公民居住和遷移的自由權利，剝離、剔除黏附在戶籍關系上的社會經濟差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等。要堅持因地制宜、分步推進的原則，對目前城鄉(xiāng)共有的福利政策，進行合并改革，按照城鄉(xiāng)居民收入水平科學測算，統(tǒng)一執(zhí)行標準；對農村居民財產性權利，應加強權益保護，對生產性補貼，應保護支持實際生產主體；新出臺政策均應按照“城鄉(xiāng)政策一致、規(guī)劃建設一體、公共服務均等、收入水平相當”的要求，實現(xiàn)政策一體化。

3、創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，實現(xiàn)公共服務均等化。要進一步強化政府的公共服務供給責任，建立

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，引導城市資金、技術、人才、管理等要素向農村流動，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導農民有序外出就業(yè)或就近轉移就業(yè)，實現(xiàn)居民收入增長與經濟發(fā)展同步，勞動報酬增長與勞動生產率提高同步。要按照城鄉(xiāng)基礎設施一體化、網絡化、共建同享的要求，推動各地以常住人口為依據(jù)，編制經濟社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、社會保障等公共服務需求。運用現(xiàn)代信息技術，整合各類管理資源，完善人口信息平臺建設，實施精細化管理。

4、提高農民工綜合素質，加快文化融合與角色轉變。

農民工市民化不僅僅是身份、環(huán)境和職業(yè)的轉換，更重要的是生活方式、價值觀念和心理因素的轉換。當前，應以消除制度性障礙為基礎，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，大力實施農民工素質提升工程，加大新型農村社區(qū)文化建設力度，發(fā)揮社區(qū)文化的導向功能，開展科學文化知識、民主法制、行為規(guī)范教育，培育農民工綜合素質，有序推進農民工市民化進程。

省長助理、公安廳廳長 杜航偉

當前，我省已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、社會主義現(xiàn)代化加快推進的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展、面臨風險挑戰(zhàn)日益加大的關鍵時期。作為維護社會大局穩(wěn)定、服務經濟社會發(fā)展的一支重要力量，公安機關在全面推進新型城鎮(zhèn)化建設中肩負重要職能，特別是在完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制、推進城市建設管理創(chuàng)新等方面擔負著不可替代的重要作用。因此，全省公安機關必須緊緊圍繞省委、省政府重大決策部署，充分發(fā)揮在城鎮(zhèn)化建設中保障者、促進者、服務者的職能作用，努力為建設“三個陜西”創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、優(yōu)質高效的服務環(huán)境。

一、深化矛盾糾紛排查化解，全力維護社會大局總體穩(wěn)定。當前，以城鎮(zhèn)化建設為代表的各項社會體制改革進入攻堅期，由此引發(fā)的社會矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)并相互交織疊加，對維護社會穩(wěn)定帶來很大壓力。從公安機關調研走訪情況看，城鎮(zhèn)化進程中往往伴生兩方面問題：一方面，“被城鎮(zhèn)化”的當?shù)卮迕褚蛘鞯夭疬w補償問題，極易引發(fā)矛盾糾紛。另一方面，失地農民受自身條件限制，進城后面面臨可供選擇的職業(yè)工種較少、工資福利偏低、生活成本偏高的壓力，處于進城無保障、回鄉(xiāng)無出

路的兩難境地。對此，公安機關必須切實發(fā)揮維護穩(wěn)定主力軍的作用，認真總結近年來開展“三問三解”、“三訪三評”、開門走訪等活動的經驗做法，廣泛深入到基層一線和群眾中去，收集社情民意，掌握民生疾苦，堅決維護群眾合法權益，切實解決群眾實際困難，有效化解和及時處置各類矛盾糾紛，確保全省社會大局持續(xù)穩(wěn)定。

二、統(tǒng)籌推進打防管控工作，確保社會治安秩序持續(xù)良好。隨著城鎮(zhèn)化建設步伐的日益加快，人流、物流、資金流持續(xù)增長，各類違法犯罪活動也成比例上升，對維護社會治安提出嚴峻挑戰(zhàn)。因此，公安機關必須緊緊圍繞黨的十八大提出的完善立體化社會治安防控體系的要求，深入開展以“三打擊、三整治、三防范”為主要內容的“秦劍行動”，按照“更快地破大案、更多地破小安、更好地控發(fā)案”要求，堅持專項打擊與立體防空相結合，不斷推動“平安陜西”建設向縱深發(fā)展，進一步提升三秦百姓的安全感和滿意度。要堅持嚴打方針不動搖，嚴厲打擊各類嚴重刑事犯罪活動，集中打擊各類涉及民生領域的“小案件”，大力整治群眾反映強烈的治安突出問題，努力為人民群眾安居創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。要依托社會治安防控體系，切實強化社會面管控，落實“見警察、見警燈、見警車”巡邏、網絡化巡邏、流動警務車巡邏等巡防模式，最大限度預防和減少違法犯罪活動的發(fā)生。

三、穩(wěn)步推進戶籍管理制度改革，促進城鄉(xiāng)人口合理有序流動。深化戶籍管理制度改革，對于全面推進我省城鎮(zhèn)化具有重大意義。公安機關作為戶籍管理的職能部門，必須按照省委、省政府和公安部的總體部署，立足省情實際，深入探索實踐，積極穩(wěn)妥推進全省戶籍管理制度改革，努力健全完善與我省城鎮(zhèn)化建設相適應、相匹配的戶籍管理制度，為推動我省人口合理有序流動、加快城鎮(zhèn)化建設提供重要保障。當前，要圍繞深化戶籍制度改革，認真梳理制約和影響我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要難點問題，積極研究出臺有利于推動農村居民市民化進程、有利于人才合理流動和優(yōu)化配置、有利于我省經濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的戶籍政策，為加快全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定堅實基礎。要圍繞推進農村居民進城落戶，積極配合各級政府，進一步簡化農村居民進城落戶手續(xù)和辦事流程，為農村居民住證制度，認真總結寶雞試點推行居住證制度的經驗做法，全面推廣普及居住證制度，真正為在我省城鎮(zhèn)化居住、生活的流動人口提供均等服務管理。要圍繞健全流動人口服務管理體系，積極推動政府相關

部門出臺外來人口及其子女在上學、就醫(yī)、住房等方面的優(yōu)惠政策，切實解決外來人口在城市生活中存在的突出問題。

四、加強公安基層基礎工作，提升公安機關社會治理能力。要以全省推進城鎮(zhèn)化建設為契機，進一步加強以基層派出所為重點的實體建設，按照《生干干廳關于進一步加強和改進派出所基礎工作的決定》要求，力爭兩年時間內實現(xiàn)1鎮(zhèn)設置1個派出所，同時采取精簡機關、新警下基層等有效手段，保證基層派出所警力達到縣總警力的40%以上。要進一步推進社區(qū)民警專職化為重點的平臺建設，積極推進社區(qū)民警“雙向積分”考核，開通社會警務工作信息平臺，力爭在2014年上半年全部完成社區(qū)民警專職化工作，真正把社區(qū)警務室打造成為群眾家門口的“派出所”。

五、扎實推進執(zhí)法規(guī)范化建設，努力促進社會公平正義?？倳浿赋?，“新型城鎮(zhèn)化不僅是住在城中，更是幸福在城中”。維護社會公平正義既要全面深化改革的出發(fā)點和落腳點，也是人民幸福的基本前提和重要保障。公安機關擔負著行政執(zhí)法和刑事司法雙重職能，只有把嚴格公正規(guī)范執(zhí)法貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設的全過程，把促進社會公平正義體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化建設的全方位，依法保障

群眾合法權益，讓他們平等地參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，要繼續(xù)狠抓執(zhí)法規(guī)范化建設，按照《陜西省公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設三年規(guī)劃》部署，著力從健全執(zhí)法制度、加強執(zhí)法管理、強化執(zhí)法監(jiān)督等方面下工夫，切實規(guī)范公安機關執(zhí)法行為，全面推向“陽光執(zhí)法”模式，最大限度向群眾公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法進度和執(zhí)法結果，進一步提升公安機關規(guī)范執(zhí)法的能力水平，努力為全省城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)造良好法治環(huán)境。

省人力資源社會保障廳廳長

翟四虎

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，沒有人口的集聚，就沒有城市的構成，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的出發(fā)地點和落腳點必須體現(xiàn)現(xiàn)在作為主體的“人”的身上。人的城鎮(zhèn)化重點在農民工市民化。當前，農民工市民化面臨關鍵時期，一方面，農民工在城鎮(zhèn)居住呈長期化趨勢，其中的絕大部分即使不放開戶籍也要留在城鎮(zhèn)，市民化的現(xiàn)實需求很強；另一方面，農民工長期融入不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。在此背景下，加快推進農民工市民化具有重要意義和現(xiàn)實緊

迫性。

我省已具有加快推進農民工市民化的現(xiàn)實基礎、經濟基礎和實踐基礎。其一，2012年我省農村勞動力轉移就業(yè)達689萬人，在省內就業(yè)的有359萬人，其中舉家外出、脫離農業(yè)生產和生活環(huán)境的農村人口達140余萬，且在流入地居住趨于長期化；占農民工總量40%的新生代農民工，在城鎮(zhèn)落戶的意愿強烈，構成了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的內在動力，成為推動農民工市民化的現(xiàn)實基礎。其二，近幾年我省經濟平穩(wěn)快速發(fā)展，GDP增速持續(xù)高于全國平均水平，財力不斷增長為農民工市民化奠定了經濟基礎。其三，2010年以來，省委、省政府加大力度推進有條件的農村居民進城落戶工作，到2013年底，全省累計辦理進城落戶農民406萬人，完成“十二五”期間600萬有條件的農民進城落戶目標任務的67.67%。進城落戶工作促進了我省城鎮(zhèn)化率的快速提升，2012年我省城鎮(zhèn)化率達到50.02%，比2009奶奶提高了6.52個百分點；戶籍登記城鎮(zhèn)化率為37.09%，比2009年提高了6.89個百分點，年均增速超過全國平均水平。進城落戶工作已成為我省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主動力力量，為農民工市民化奠定了實踐基礎。

但應當看到，在推進農民工市民化進程中，還

需要下大力氣解決一些不容忽視的問題。比如戶籍制度改革、土地流轉問題以及城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等問題。另外，還要消除農民工與城鎮(zhèn)居民整體上的差距，比如農民工工資水平、參加城鎮(zhèn)社會保障比例和受教育水平相對較低。

按照黨的十八大和三中全會的要求，加快推進農民工市民化，要以科學發(fā)展觀為指導，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進。早IFA咋會呢布局上，要結合所規(guī)劃地區(qū)社會經濟狀況，根據(jù)人口的就業(yè)結構規(guī)劃城鎮(zhèn)的布局和規(guī)模。要將人口、土地、居住、基礎設施、公共服務、社會保障等納入到統(tǒng)一的制度框架下，強調在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化背景下推進廣大農村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。要以新生農民工和舉家遷移農民工作為市民化的重點群體，統(tǒng)籌推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，結合移民搬遷和重點鎮(zhèn)建設等項目，把中小城鎮(zhèn)作為吸納農民工落戶的主要載體。

在保障措施上，一是深化戶籍制度改革。全面實施居住證制度，讓外來常住人口在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等方面與城市人口享受平等的權利。二是積極探索農村土地流轉新途徑。構建農村土地有序流動秩序，將農民完全從土地中解放出來。三是推動實現(xiàn)更高質量的就業(yè)。加大農民工技能培訓和職業(yè)教育力度，提升農民工職業(yè)技能素質，提高農

民共幾頁的穩(wěn)定性，鼓勵農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)并帶動就業(yè)。強化農民工資支付同酬，維護農民工合法權益。四是加強農民工社會保障工作。努力提高農民工社會保險參保率，切實做好農民工在城鎮(zhèn)落戶后各項社會保險的轉移接續(xù)、參保繳費等工作，將農民工納入城鎮(zhèn)保障房范圍。五是加強農民工基本公共服務。以強化輸入地管理責任為重點，切實保障農民工子女的教育權利；以根據(jù)常住人口配置公共衛(wèi)生資源為重點，保障農民工平等享受醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務；以加強面向農民工的公共文化服務體系建設為重點，豐富農民工精神文化生活；以強化基層社會服務為重點，進一步健全農民工管理服務體系。

省政府副秘書長 張光進

進城，像城里人一樣活著，是一代又一代農民苦苦追逐的夢。農民工作為探路者，邁出的腳步如何平穩(wěn)落地？考問著政府的智慧和社會的良知。

一、“農民工”是一個需要重點研究、切實解決的歷史問題

在典型的西方國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，傳統(tǒng)農民轉化為市民通常是通過剝奪農村居民的土地、迫使農民進入城市并轉為工廠的工人，實現(xiàn)了

由農民向市民的一次性全面轉變。而我國城鎮(zhèn)化起步、加速過程中，城鎮(zhèn)建設鋪排大、起點低的特點，決定了其需要大量的廉價勞動力作為支撐。與此同時，農業(yè)生產力得以釋放、生產要素流動解凍，農村相對富余勞動力逐漸向城市轉移并成為城市的生產者。在此過程中，雖然相當數(shù)量的農民實現(xiàn)了職業(yè)、工作地域、居住場所的轉變，但是由于制度上的二元結構和其他因素的制約，并未像西方國家那樣經歷從農民向市民的徹底轉變，而是因其固有的“農民”身份，使絕大多數(shù)農民工無法真正地融入城市成為市民。由于我國大多數(shù)農民工要轉變城市民，就必須經歷由農民到農民工、再由農民工到市民的轉變路徑，因此產生了具有中國特色的“農民工”這一群體稱謂和現(xiàn)象。

農民工的形成歷時長，成因復雜，具有明顯的歷史性、群體性和時代性特征。從總體來看，農民工推動了我國城鎮(zhèn)化進程，為城市建設做出了巨大的不可磨滅的貢獻。在推進新型城鎮(zhèn)化的今天，妥善解決農民工問題已經成為一個繞不過的話題。

二、分級分類推進農民工市民化是比較現(xiàn)實的選擇

從“農民工”演變歷程看，農民工市民化的意愿、模式呈現(xiàn)多樣化。從農村實行家庭聯(lián)產承包責

任制以后，農業(yè)生產力得以釋放，從而出現(xiàn)了農閑時出去找些“活”錢，農忙時回家收種的第一代“農民工”。市場大浪淘沙，孜然粉化分解了第一代農民工，這部分公民工大多數(shù)從事的工作是建筑業(yè)中的挖地基等重體力勞動，對城市生活要求不高，對融入城市停留在向往階段，基本上會選擇回鄉(xiāng)繼續(xù)從事農業(yè)生產，或者用戶已有的積蓄在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事個人經營。同時，也有一部分農民工經過努力成為優(yōu)秀的企業(yè)家和職業(yè)經理人，繼續(xù)留在大城市生活。

80年代后新一代進城務工人員是改革開放后農村新生代或新成長起來的一代，農村對他們來講只是一個出身或經歷，其所受的教育和改革的成果，使其對城鄉(xiāng)二元的感受不深，加上其教育水平、綜合素質較上一代有明顯提高，相對對融入城市、成為市民的愿望更為迫切，這一群體的很多人寧愿在城市漂著，也不遠回到農村。

截止2013年年底，全國農民工總數(shù)達到2.69億元。要解決如此龐大的農民工問題，就要對農民工融入城市的意愿、農民工群體和類型等進行歷史、理性、客觀地分析，針對差異化需求分級分類解決市民化的問題。

其一，發(fā)揮市場調節(jié)作用。能夠適應市場優(yōu)勝

劣汰，在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定工作和居住地，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保障和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的務工人員，在自愿基礎上轉為所在城市的居民，在教育、醫(yī)療、社會保障等方面享有與當?shù)鼐用裢葯嗬?/p>

其二，發(fā)揮政府引導作用，把小城市和小城鎮(zhèn)作為轉移農民市民化的主要載體。相對于大中城市，小城市和小城鎮(zhèn)的承受能力相對較大、城市化成本最小、進程門檻相對較低，可通過產業(yè)和服務轉移，增加小城市和小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會，把小城市作為就近有序地成本轉移農業(yè)人口、實現(xiàn)農民工市民化的優(yōu)選地，把小城鎮(zhèn)作為首選地，使二者對城鎮(zhèn)化的貢獻率提高到50%以上。

其三，加快建設農村社區(qū)，促進農民就地市民化。通過科學規(guī)劃，加大政府投資力度，加快推進新型農村社區(qū)建設，改善農村生產生活環(huán)境，完善教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務功能，使農村社區(qū)成為農民市民化的重要組成部分。

三、城鄉(xiāng)一體化是農民市民化的根本途徑 城鄉(xiāng)二元結構造成我國城市和農村在政策、規(guī)劃、建設等方面長期割裂，嚴重阻礙二者的健康發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化中，要突出體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一方面是要加強現(xiàn)有政策的宣傳，抓好現(xiàn)有政策的兌現(xiàn)落實；一方面要適應新型城鎮(zhèn)化要求，促進農村

與城市、農民與市民一體化。

1、推進農村和誠實一體化規(guī)劃建設，實現(xiàn)農民就近、就地市民化。首要任務是在農村實行與城市統(tǒng)一的規(guī)劃建設標準，加快完善農村訊基礎和公共服務設施，滿足市民化過程中對服務規(guī)模和水平不斷提高的需求。二是通過加大大政府直接投資力度、擴大轉移支付規(guī)模增加縣城、小城鎮(zhèn)、農村社區(qū)的投入能力，使規(guī)劃藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。

2、實行城鄉(xiāng)一體化保障政策。截止2013年年底，全國參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)保險的農民工人數(shù)分別達到4895萬人、5018萬人、7266萬人和3740萬人。拿最高的工傷保險7266萬人計算，單項保險參保率只有27%，覆蓋面還比較低。而公平、完善的社會保障政策是實現(xiàn)農民就近、就地市民化的重要條件。其重點是打通城鄉(xiāng)各項保障政策，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等政策。要把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間保障政策互聯(lián)互通。

3、確保農民與市民擁有同樣財產權。黨的十八屆三中全會提出，“要依法維護農民與土地承包經營權，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉”，“要

賦予農民更多財產權、保障農戶宅基地用益物權，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。農民財產權的確立與保護，土地承包經營權和宅基地用益物權的流轉，將會促進一部分農民轉化為職業(yè)農民，擁有土地流轉收益和務工收入雙重保障，其市民化的動力更強，市民化后的生活更加可靠。

省國土資源廳廳長 王衛(wèi)華

城鎮(zhèn)化的根本在于人的城鎮(zhèn)化。李克強總理在政府工作報告中以解決“三個一億人”的問題，對以人為本為核心的新型城鎮(zhèn)化做出了具體、形象的闡釋。特別是解決一億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，對破解城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)經濟社會持續(xù)健康發(fā)展意義尤為重大。

一、城鎮(zhèn)化是我國經濟發(fā)展的最大潛力

城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力所在。當前，我國城鎮(zhèn)化率已經超過50%的平均水平。2012年3月，聯(lián)合國發(fā)布的《世界城鎮(zhèn)化展望》，預計到2013年中國城鎮(zhèn)化率將會達65%-70%，認為未來全球經濟發(fā)展的主要動力，將來源于新興市場國家特別是中國城鎮(zhèn)化的推進。斯蒂格列茨也曾預言，中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技將是影響21世紀人類的兩大主要因素。據(jù)有關研究機構測算，農民變市民，36

人均生活消費將增加3倍以上；同時，每年增加1一個城市人口至少可以帶動10萬元左右的固定資產投資，也就是說假如3億農村居民便城市居民，就可以創(chuàng)造30萬億元以上的投資需求，帶動相關服務加速發(fā)展，這將為中國擴大內需提供最強大、最持久的內生動力。

二、農民工市民化的問題已經迫在眉睫

推動中國城鎮(zhèn)化，農民工的市民化是首先需要解決的問題。目前，全國農民工總數(shù)達到近3億人，不到4個城鎮(zhèn)人口，就有一個是流動人口，北京、上海等地甚至達到每三個人中就有一個是流動人口。農民工已經成為城市正常運轉、產業(yè)正常發(fā)展、社會事業(yè)正常運行不可或缺的勞動群體，成為推動城市建設和經濟社會發(fā)展的主要力量。大量的進城農民工雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但城鎮(zhèn)基本公共服務和社會保障沒有普遍地、均等地惠及農民工階層。數(shù)以億計的農民工，脫離農村社區(qū)組織，脫離了家庭，特別是新生代農民工，沒有從事過農業(yè)生產的比例高達84.5%，愿意回農村定居的只有7.7%，但由于戶籍的限制，有難以融入城市社會，應有的權益得不到有效保障，愿望和訴求難以順暢表達，如果不能及時引導、合理安排，將會演變一個流動不定、動蕩不安、沒有出路的群體，帶來社

會結構的嚴重失衡。

三、妥善做好農民工市民化的利益維護

一是完善農民工市民化過程中土地權利保障機制，賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產投權更大的處置權，農民可在自愿基礎上探索多種形式轉讓土地、宅基地、農房和集體資產股權等。二是促進農民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，健全農民工職業(yè)教育和技能配U型你體系，把擴大農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)作為重要任務。三是按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農民工納入當?shù)毓残l(wèi)生服務體系，將農民工子女義務教育發(fā)展經費納入財政保障范疇，保證農民工子女平等接受教育。四是建立覆蓋農民工的城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。將符合條件的農民工納入城市保障性住房和最低生活保障范圍，逐步將城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農村居民和農民工納入統(tǒng)一社保體系。五是進一步改革戶籍制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，提高長期在城市就業(yè)和居住農民工的歸屬感和認同感，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機會均等、權利平等。

四、全力做好新型城鎮(zhèn)化的用地保障

轉變土地利用與管理方式，堅持走節(jié)約集約用地之路，按照“一個基本前集體、兩個重點途徑、三個政策組合、五個層次分類”的基本路線，謀劃

和做好土地利用管理工作，保障城鎮(zhèn)建設用地需求。一個基本前提，就是嚴格保護耕地；兩個重點途徑，就是用好增量、盤活存量；三個政策組合，就是用足現(xiàn)行政策、創(chuàng)新實踐探索、爭取中央支持；五個層次分類，就是按照關中城市群、區(qū)域中心城市、縣城、重點鎮(zhèn)和農村新就業(yè)城市改造、“空心村”治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學校、村莊撤并后閑置土地的開發(fā)利用力度，推動低效用地二次開發(fā)，提高城鄉(xiāng)土地利用率，促進城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。

省發(fā)展改革委主任 方為峰

加快推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不僅是經濟社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也是新時期推進轉型的戰(zhàn)略選擇，更是涉及全局的重大經濟問題。

一、加快新型城鎮(zhèn)化具有重大戰(zhàn)略意義

（一）城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。從工業(yè)革命以來的人類歷史看，要實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須在推進工業(yè)化的同時同步推進城鎮(zhèn)化。

（二）城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力所在。隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農村人口進入城鎮(zhèn)，在帶來消費者需求大幅增長的同時，還會產生諸如基礎設施、公共服務等巨大的投資需求。

（三）城鎮(zhèn)化是推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的強大

動力。一方面，讓你口向城鎮(zhèn)轉移，可以提高農村居民人均資源占有量和農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模水平，又可增強城市對農村的輻射帶動作用，縮小城鄉(xiāng)差距。另一方面，通過優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，使人口分布與經濟分布更協(xié)調，資源配置更高效，縮小地區(qū)差距。

二、農民工“半市民化”成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸

按目前統(tǒng)計口徑，全國現(xiàn)有6億元多城鎮(zhèn)人口中有1.67億是在城鎮(zhèn)居住6個月以上的農民工以家屬，占城鎮(zhèn)人口的27.5%，他們長期在城鎮(zhèn)生活，卻沒有享有同等的基本公共服務，仍處于“半市民化”狀態(tài)。主要原因有：一是以戶籍為主體的城鄉(xiāng)二元制度改革明顯滯后，和戶籍制度掛鉤的土地、就業(yè)、教育、社會保障等制度還沒有跟進調整。二是城鎮(zhèn)公共服務供給能力依然不足。盡管近幾年公共產品和服務供給實現(xiàn)了快速增長，但基本公共服務的規(guī)模和質量仍難以適應城鎮(zhèn)化的需求。三是農民工市民化投入的政府間分擔機制仍不健全。四是城市管理機制與社會結構變化不相適應。大量農民工進城，到支撐是利益主體更加多元化和多層化，如果外來農民工長期缺乏應有的權益訴求和保障機制下，不能完全融入城市生活，會帶來一系列社會問題。

三、我省已經具備了推進新型城鎮(zhèn)化的條件

（一）我省城鎮(zhèn)化進入了人口轉移型城鎮(zhèn)化向結構轉換型發(fā)展的轉折時期。2012年全省城鎮(zhèn)化率已超過50%的歷史拐點，標志著人口轉移城鎮(zhèn)化階段已基本完成，進入了提高城鎮(zhèn)化質量的新的歷史階段。

（二）我省處在工業(yè)化中后期加速階段。近年來我省經濟持續(xù)走在上升通道，工業(yè)經濟增速連續(xù)幾年處于全國前列，工業(yè)化的快速推進為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提高了強大動力。

（三）農民工進城意愿強烈。據(jù)國家統(tǒng)計局陜西調查總隊調查顯示，我省一些地區(qū)近80%的農民工希望落戶城鎮(zhèn)，新生代農民工對進城落戶愿望更為強烈。

（四）基本公共服務保障能力明顯增強。我省“十二五”民生支出累計達6390億元，公共服務設施和水平滯后的局面得到明顯緩解。

（五）積極探索了城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式。我省各地積極探索，涌現(xiàn)出了“楊凌模式”、“東樊模式”等許多好的做法，為全省城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了示范和借鑒。

四、推進農民工市民化的建議

（一）加快土地和戶籍制度改革，強化推動作

用。一是力爭三年內完成農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記工作，使土地流轉法制化、規(guī)范化。二是要創(chuàng)新人口服務和管理制度，全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。

（二）健全四級城鎮(zhèn)體系，強化引導作用。一是發(fā)揮省市共建大西安政策合力，全力建設西安國際化大都市。二是細化落實“一市一策”，做大做強寶雞、渭南、咸陽、銅川等區(qū)域中心城市。三是依托關中環(huán)線和京昆、福銀、包茂等交通干線，做大沿線縣城，培育城鎮(zhèn)群。四是繼續(xù)推進重點示范鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)建設，鼓勵有條件的市縣加快建設一批重點鎮(zhèn)。

（三）健全就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社保和住房等五項公共政策，強化障礙作用。一是推動城鄉(xiāng)勞動者同工同酬，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。二是實現(xiàn)教育政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，提高農村勞動力的職業(yè)技術水平好科學文化素質。三是加快推進醫(yī)療衛(wèi)生政策及醫(yī)療保障政策的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。四是推進基本養(yǎng)老等社會保障政策城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，改進轉移接續(xù)制度。五是將符合條件的農民工

納入城市住房保障體系，改善農民工居住條件。

省環(huán)保廳廳長 王成文

加快推進新型城鎮(zhèn)化，能讓更多的農村居民轉化為城鎮(zhèn)居民，正真實現(xiàn)農民工市民化；推進農民工市民化，可以提高土地利用效率，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展才能有保障。我省是農業(yè)大省，推動新型城鎮(zhèn)化，是促進解決“三農”問題、加快實現(xiàn)富民強省目標的重大戰(zhàn)略，是堅持科學發(fā)展，轉變經濟發(fā)展方式的必然要求，是擴大內需，提升區(qū)域競爭力，促進我省經濟社會發(fā)展新跨越的現(xiàn)實選擇。

我省近年來大力推進新型城鎮(zhèn)化建設，按照做美城市、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)的思路，大力開展西咸新區(qū)等城鎮(zhèn)群建設，推進陜南避災扶貧搬遷和陜北扶貧搬遷，加快重點鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)建設，積極開展農村環(huán)境整治，加大生態(tài)保護力度，城鎮(zhèn)化建設取得好的發(fā)展，農民工市民化步伐明顯加快，有120多萬由農民變成市民。但農民比例偏高，收入偏低，城鎮(zhèn)化率好不夠高，加快新型城鎮(zhèn)化和農民市民化之路還很長，需要不懈努力。在新型城鎮(zhèn)建設中，要注意以下幾點：

一是堅持生態(tài)優(yōu)先。把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，突出資源集約節(jié)約和生態(tài)環(huán)

境友好，加快生態(tài)經濟發(fā)展，走集約、智能、綠色、環(huán)保、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。要統(tǒng)籌均衡發(fā)展，做到人口、經濟、資源和環(huán)境相協(xié)調。在新型城鎮(zhèn)化建設中，突出公共服務設施尤其是污染防治設施建設，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，促進美麗陜西建設。

二、增強承載能力。突出資源環(huán)境承載能力，科學布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群，完善城市基礎設施，增強集聚輻射功能。突出與區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)布局緊密銜接，走以小城鎮(zhèn)為重點的發(fā)展路子，大力發(fā)展縣域和重點鎮(zhèn)。要根據(jù)發(fā)展基礎和環(huán)境容量，通過擴容提質，提升縣城綜合承載能力，加強城市基礎設施改善和綜合能力建設，突出城市群的輻射帶動作用，做到大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。

三、是注重以人為本。新型城鎮(zhèn)化，本質就是人的城鎮(zhèn)化。要樹立以人為本的理念，提高人口城鎮(zhèn)化水平。要高度重視城鎮(zhèn)規(guī)劃，城鎮(zhèn)的規(guī)劃，公共服務等都應以人為本為出發(fā)點，圍繞人的需要發(fā)展。要消除一切對農民工歧視的政策，讓農民能夠憑借土地權利參與并分享城鎮(zhèn)化利益，完善社會保障體系，從根本上解決進城鎮(zhèn)農民的后顧之憂。降低進城門檻，打破農業(yè)人口和非農業(yè)戶籍界限，統(tǒng)

一戶籍管理，逐步放開農民進城落戶限制，促進農業(yè)轉移人口市民化的進程。

四、強化產業(yè)支撐。有了產業(yè)才有就業(yè)，“樂業(yè)”才能“安居”，產業(yè)支撐是新型城鎮(zhèn)化的根本。過去的城鎮(zhèn)化，主要是蓋些樓房，修些街道，大多存在“規(guī)模式擴張”現(xiàn)象，既沒包含人的城鎮(zhèn)化的應有內涵，也沒有考慮到合適的產業(yè)支撐。這樣的城鎮(zhèn)化，顯然不是與經濟、社會發(fā)展相適應的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應該有巨大的產業(yè)做支撐，而不是簡單的農民進城。產業(yè)培育要結合當?shù)氐沫h(huán)境、市場和人才等條件進行分析，推動城鎮(zhèn)化，不可能產業(yè)形成了再城鎮(zhèn)化，也不是把城鎮(zhèn)建設好了再去考慮什么產業(yè)，二者是同步協(xié)調推進的。城鎮(zhèn)化必須有產業(yè)支撐，不能簡單造成，要將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化融合發(fā)展。

五、是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新型城鎮(zhèn)化不是城市“吃掉”農村，而是城鄉(xiāng)融合、互動、城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展。我省農村人口占全省總人口的70%，他們渴望像城市那樣的基礎設施和公共服務，享受市民那樣的待遇。我省正在開展的新農村社區(qū)建設納入城鎮(zhèn)的體系規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃布局，把重點示范鎮(zhèn)建設、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、小村并大村、空殼村整治、村莊建設、移民搬遷結合起來，同步安排基礎設施建設，45

強化環(huán)境、教育、醫(yī)療、文化等公共服務功能。同時，要尊重農民意愿，保持鄉(xiāng)村風貌，做到舒適宜居、方便群眾。

省住建廳廳長 楊冠軍

加快推進新型城鎮(zhèn)化是建設“三個陜西”的客觀要求。新型城鎮(zhèn)化是以產業(yè)支撐，以提升城鎮(zhèn)吸納能力和以人為核心，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，最終實現(xiàn)共同富裕。

一、農民工問題難點多、數(shù)量大、時間緊迫

農民工概念作為我國特定時期戶籍制度下的產物，目前這一群體已經超過2.6億，他們長期在城鎮(zhèn)從事生產勞動，是=城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的動力，他們雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但卻沒有真正享受城鎮(zhèn)的基本公共服務和社會保障，包括醫(yī)療、住房、子女上學等社會保障問題尚未解決。如何通過政策引導外出務工人員到流入地落戶或長期居住、或者到近城鎮(zhèn)落戶，使長期在城鎮(zhèn)工作生活的農民享有與城鎮(zhèn)居民平等的公共資源和服務，已經成為現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中的必須破解的難題。

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互

促共進的城鎮(zhèn)化新路經。從2013年-2017年，我省城鎮(zhèn)化水平將由目前的50.6%提高到60%，即每年提高兩個百分點。對我省來說，就意味著每年約有76萬農民進入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的推動將拉動固定資產投資快速增長，將為我省建筑業(yè)加快發(fā)展提供更加廣闊的的發(fā)展空間，大量的工程建設量必將需要更大量的農民工參與其中。

建筑業(yè)的發(fā)展為農民共提供了大量就業(yè)、增收機會，而農民工也為城市建筑發(fā)展的方方面面貢獻著力量，建筑業(yè)、建筑業(yè)農民工和城鎮(zhèn)化建設三者之間緊密相關，相互促進。

二、我省建筑業(yè)農民工工作為農民工群體中重要的組成部分，面臨以下幾個迫切需要解決的問題

按照十八大報告要求，下一階段我國將力推農民工的市民化，農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。根據(jù)我省《2012年陜西農民工調查報告》，2012年，全省農民工總量達到662.9萬人，建筑業(yè)農民工占農民工總量23.6%，突破制造業(yè)成為農民工進城后的第一大就業(yè)方向。建筑業(yè)農民工市民化問題必須要面對的重要一環(huán)。

農民工在農村是農民，進城從事建筑業(yè)就應該逐步過渡為建筑產業(yè)工人。目前，做好建筑業(yè)農民

工專業(yè)化、職業(yè)化工作主要需要解決以下幾個問題：

1、農民工缺乏對生活、工作的長期規(guī)劃，參加技能培訓率、持證山崗率和合同簽訂率低，維權意識淡薄，導致農民工自身權利無法保障。

2、社會保障難以落實。一是由于城鎮(zhèn)醫(yī)保、社保跟新農合、新農保相比繳費基數(shù)要高得多，農民工即使到城鎮(zhèn)工作，也寧愿選擇繳費低的新農合、新農保。二是農民工進城后存在逐步落實城鎮(zhèn)居民享受的各種社會保險的問題。

3、同工不同酬。建筑業(yè)農民工不能享受與其他產業(yè)工人、農民工同等的待遇。他們工作環(huán)境、住宿環(huán)境較差、崗位危險程度高，社會地位低下，這些不平等使得建筑業(yè)難以留住人才，稍有技術、有條件的都不愿意留在工地。

三、探索實施建筑業(yè)農民工實名制管理推進農民工專業(yè)化、職業(yè)化

經過對我省建筑業(yè)發(fā)展情況的調研，結合我省建筑業(yè)農民工現(xiàn)狀，計劃利用1-2年時間，在全省推廣建筑業(yè)從業(yè)人員實名制，通過落實從業(yè)人員實名制，規(guī)范施工現(xiàn)場管理、建筑工程勞務分包和從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為；提高勞務隊伍整體素質，加大職業(yè)技能培訓提高農民工持證率，推動建筑勞務人員

職業(yè)化和社會保障水平。

通過推行建筑業(yè)農民工實名制，實現(xiàn)建筑市場的規(guī)范化管理，推動破解農民工問題，把建筑業(yè)農民工變成有技術、享受社會保障、穩(wěn)定的勞務服務群體，將勞務企業(yè)變成總承包企業(yè)的組成部分，將建筑業(yè)公民工變成工人。進一步探索建筑業(yè)農民工社會保障制度，研究解決將勞保統(tǒng)籌基金與建筑農民工社會保障結合的使用政策，提高建筑業(yè)農民工社會保障水平。

省科技廳廳長 李明遠

認真貫徹執(zhí)行《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，發(fā)揮科技對現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、城市產業(yè)轉型升級、智慧城市建設等支撐引領作用，積極穩(wěn)妥扎實有序推進我省城鎮(zhèn)化。

一、提升現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展水平

1.提高農業(yè)科技創(chuàng)新能力。以實施科技項目為抓手，圍繞生物種業(yè)、旱作農業(yè)、現(xiàn)代果業(yè)、禽畜綠色養(yǎng)殖、食品加工等重點領域部署創(chuàng)新鏈，努力突破一批共性關鍵技術，著力提高深精加工和終端產品比重。鼓勵農機科研機構開放先進實用的農業(yè)技術裝備，促進農機農藝融合，改善農業(yè)設施裝備條件。

2.推動農業(yè)科技成果示范應用。以縣為單位，在全省組織實施一批科技惠民專項，推廣應用、轉化一批農業(yè)領域的成熟技術和科研成果。繼續(xù)開展“千人進千社、千技惠千村”行動，選派首席農藝師進駐農民專業(yè)合作社，在農業(yè)生產重要環(huán)節(jié)，示范推廣先進實用技術。

3.抓好農業(yè)科技園區(qū)建設。配合科技部推進“一城兩區(qū)百園”結盟工作，加快省農業(yè)科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資基金設立工作。啟動省級農業(yè)科技園建立，利用4年時間建設30個基礎設施完善、主導產業(yè)明確、科技水平較高、發(fā)展?jié)摿^大的農業(yè)園區(qū)。加快我省藥用植物科技示范基地建設，促進中藥產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

4.健全農業(yè)科技服務體系。繼續(xù)推廣提升農技服務“大荔模式”，最大程度解決農技推廣難題。進一步完善農業(yè)科技特派員制度，構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協(xié)調的新型農業(yè)社會服務體系。加大農業(yè)科技培訓力度，加強農村實用技術人才隊伍建設，充分發(fā)揮農業(yè)科技人才骨干作用。

二、強化城市產業(yè)就業(yè)支撐

5.促進城市產業(yè)結構升級。根據(jù)關中、陜北、陜南各市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)

第五篇：農民市民化與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展研究

農民市民化與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展研究

[摘 要]農村勞動力轉移推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展提高農民市民化意愿、滿足農民市民化訴求。農民市民化是農民擴展自由、拓展選擇集以提高可行能力的重要途徑。農民市民化為釋放農村土地資源，改變農業(yè)生產經營方式，培育新型農業(yè)經營主體進而推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展進程創(chuàng)造條件。農民市民化的規(guī)模和速度需要與經濟發(fā)展速度和政府財政承擔能力相適應，農民群體分化速度要適應城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展需要，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化與農民群體分化的動態(tài)均衡。因而，在農民群體分化的過程中，要逐步實現(xiàn)公共基礎設施的城鄉(xiāng)一體化以及公共服務的城鄉(xiāng)均等化分享。農民市民化和農民職業(yè)化是農民獲得發(fā)展以實現(xiàn)農民現(xiàn)代化的重要契機，所以應注重實現(xiàn)農民現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調互動。

[關鍵詞]農村勞動力轉移；農民市民化；新型城鎮(zhèn)化；農民現(xiàn)代化；農業(yè)現(xiàn)代化

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2018）01-0071-07

一、引言

黨的十七大提出我國要走中國特色的新型工業(yè)化與中國特色的城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路。解決好農業(yè)、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局。要加強農業(yè)基礎地位，走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。堅持把發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、繁榮農村經濟作為首要任務，多渠道轉移農民就業(yè)。黨的十七屆三中全會指出，農業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產業(yè)，沒有農業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家現(xiàn)代化，沒有農村繁榮穩(wěn)定就沒有全國繁榮穩(wěn)定，沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康。我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農業(yè)、走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期[1]。黨的十八大強調城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推進信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”?？茖W規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展，有序推進農業(yè)轉移人口市民化[2]?！叭辈⑦M與“四化”同步是城鄉(xiāng)一體化、和諧社會建設中的重要環(huán)節(jié)。2017年中央一號文件指出，堅持新發(fā)展理念，協(xié)調推進農業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化，以推進農業(yè)供給側結構性改革為主線，圍繞農業(yè)增效、農民增收、農村增綠，加強科技創(chuàng)新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，提高農業(yè)綜合效益和競爭力[3]。為解決經濟新時代的“三農”問題，十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國的現(xiàn)代化建設重點和難點仍在農村和農業(yè)，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，只有著眼于國民經濟社會發(fā)展全局，加快農業(yè)現(xiàn)代化建設，才能最終推動國家現(xiàn)代化[4]。在“二元經濟”轉型時期，要解決的核心問題就是農民群體分化進程中的農民市民化問題，以此為契機推動農民?F代化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展。

我國社會經濟發(fā)展已進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化的“三化”并進時期，這一時期需要破解的難點就是如何實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)階段工作的重中之重，而要實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，就必須加快農民群體分化促進農民市民化。農村人口逐步轉化為城鎮(zhèn)市民，城鎮(zhèn)化因之擴展，農村人口在農業(yè)生產經營中的人地矛盾可得以緩解，農業(yè)經營逐步從分散經營走向適度規(guī)模經營，促進農業(yè)生產經營方式轉變，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。農民市民化還為我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化持續(xù)推進提供動能，為農業(yè)供給側結構性改革提供動力，加快農業(yè)“三區(qū)、三園、一體”建設，為“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”提供支持。農民市民化對我國經濟持續(xù)增長并走出中等收入國家陷阱也將具有重要作用，這需要政府積極推動制度變革以加快農民市民化進程。

二、農村勞動力轉移推動城鎮(zhèn)化進程

（一）農村勞動力轉移加快城鎮(zhèn)人口集中

中國的改革肇始于農村，而后在全國展開。農村聯(lián)產承包責任制改革釋放了農民的生產積極性，糧食產量連年遞增，增加了農民收入，提高了農民的生活質量。但隨之而來的賣糧難挫傷了農民的種糧積極性，少數(shù)有知識具有資金支持的新生代農民開啟了走向城鎮(zhèn)的旅程。外出打工的農民回鄉(xiāng)后給農村生活帶來了新的理念，主導農村的生活潮流，激發(fā)農村生活方式和生活觀念的轉變。先行者的示范效應帶動農村勞動力轉移規(guī)模逐步擴大，城鎮(zhèn)人口集中度不斷提高。隨著農村勞動力轉移，農村人口規(guī)模逐步降低，城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)人口占總人口的比重不斷提高。1978年改革開放之初，農村人口79014萬人，由于受戶籍制度的制約，1978―1995年農村人口一直呈現(xiàn)增長趨勢，到1995年，農村人口為85947萬人，依然存在“十億人口，八億農民”的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)人口從1978年的17245萬人增加到1995年的35174萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口的比重從1978年的17.92%提升至1995年的29.04%。而后由于戶籍制度改革以及改革開放進一步深化，1995年以后，農村勞動力轉移規(guī)模逐步提高，農村人口逐年減少，從1996年的85085萬人減少至2016年的58973萬人。城鎮(zhèn)人口在這一時期不斷集中，從1996年的37304萬人增加至2016年的79298萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口的比重從1996年的30.48%上升至2016年的57.35%（見圖1）。

（二）城鎮(zhèn)人口集中提升了城鎮(zhèn)就業(yè)能力和城鎮(zhèn)規(guī)模

城鎮(zhèn)人口集中降低了企業(yè)搜尋成本，推動了產業(yè)集聚，更利于生產要素在產業(yè)園區(qū)的自由流動，優(yōu)化資源配置。產業(yè)集聚促進社會分工和外溢效應的擴散，刺激企業(yè)增加研發(fā)投入推動技術進步，提高產品質量和產品的市場競爭力，為開拓國際市場創(chuàng)造條件。

社會就業(yè)數(shù)據(jù)顯示，改革開放初期，農村就業(yè)人口呈現(xiàn)增加趨勢，從1978年的30638萬人增加到1997年的49039萬人；1998年以后，農村就業(yè)人口逐年降低，從1998年的49021萬人減少至2016年的36175萬人。城鎮(zhèn)就業(yè)人口逐年增加，從1978年的9514萬人增加到1997年的20781萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人口所占比重從23.69%增加至29.76%；從1998年始，城鎮(zhèn)就業(yè)人口快速增加，從21616萬人增加至2016年的41428萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人口所占比重從30.60%增加至53.38%（見圖2）。

城鎮(zhèn)人口集中會深化社會分工，同時，推動產業(yè)結構和就業(yè)結構優(yōu)化升級，第一產業(yè)就業(yè)人口也隨之逐步降低。改革開放初期，第一產業(yè)就業(yè)人口的絕對量呈現(xiàn)增加趨勢，從1978年的28318萬人增加到1991年的38685萬人。1992―1997年，第一產業(yè)就業(yè)人口數(shù)量呈降低趨勢，從38349萬人減少至34730萬人；1998―2002年，又呈增加之勢，從34838萬人增加至36640萬人。但在2003年以后，第一產業(yè)就業(yè)人口快速減少，從2003年的36204萬人降至2016年的21496萬人。第一產業(yè)就業(yè)人口所占比重在波動中呈現(xiàn)快速降低趨勢，從1978年的70.53%降低至2016年的27.70%（見圖3）。

在人口集中的過程中，大城市不斷擴張，行政區(qū)劃不斷調整，布局得到優(yōu)化，如廣州市2000年把花都市、番禺市“撤市設區(qū)”轉為廣州市的兩個新區(qū)，以實現(xiàn)“強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補”；2005年把荔灣、芳村合并為荔灣區(qū)，越秀、東山并為越秀區(qū)；而后在從化、增城撤市設區(qū)的基礎上，為優(yōu)化配置行政資源，把黃埔、蘿崗兩區(qū)合并為黃埔區(qū)。長沙市2011年把望城縣“撤縣設區(qū)”轉為長沙市的一個新區(qū)，把瀏陽的永安、洞陽、北盛、蕉溪四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入長沙城市總體規(guī)劃。重慶市城區(qū)范圍不斷擴展，2015年潼南縣、榮昌縣撤縣設區(qū)，2016年梁平縣、武隆縣、開縣撤縣設區(qū)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調整，以便更好地整合資源。2015年上海市把閘北區(qū)、靜安區(qū)合并為靜安區(qū)。2017年4月2日，中共中央、國務院印發(fā)通知，決定在河北省保定市境內設立“雄安新區(qū)”，分流北京市高度密集的人口。為了適應城鎮(zhèn)化發(fā)展，各省市都在不斷優(yōu)化區(qū)域布局和行政規(guī)劃。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農民群體分化和農民市民化

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農民群體分化

農村勞動力轉移推動城鎮(zhèn)規(guī)模擴張，農村勞動力轉移和城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農民群體分化。農村勞動力轉移經歷了從農民到農民工、從農民工到市民兩個階段，現(xiàn)已處于城鎮(zhèn)化和農民市民化的關節(jié)點[5]。農村勞動力轉移是一個長期的過程，在農村勞動力轉移初期，農村勞動力轉移數(shù)量少，轉移的是農村富余勞動力，農業(yè)生產經營方式并未發(fā)生顯著變化。但隨著外出打工農民回鄉(xiāng)的言傳身教，他（她）們的言談舉止都在訴說城鎮(zhèn)的文化和生活方式對他（她）們產生的影響。在農村勞動力轉移的中期，由于受示范效應的影響以及城鄉(xiāng)差距的推拉作用，農村勞動力轉移規(guī)模迅速擴大，促進了農業(yè)生產經營方式的演變。隨著農村勞動力轉移，在農忙季節(jié)，農業(yè)勞動力出現(xiàn)季節(jié)性短缺，外出打工的勞動力則在農忙季節(jié)返鄉(xiāng)經營農業(yè)，忙完農活后再返城，形成了“候鳥”式打工模式。但隨著打工工資和交通費用的提高以及農業(yè)經營比較利益偏低，農忙時節(jié)回鄉(xiāng)務農的機會成本上升，使農民工在農忙季節(jié)不再返鄉(xiāng)。農業(yè)的生產經營方式因之發(fā)生變遷，從農忙季節(jié)農戶之間互助或雇傭幫工經營農業(yè)到農村土地拋荒。隨著農村轉移勞動力規(guī)模繼續(xù)擴大，農村土地拋荒也從季節(jié)性拋荒到常年拋荒，從貧瘠土地拋荒蔓延到肥沃土地拋荒。農村土地拋荒客觀上為農村土地流轉創(chuàng)造了條件。在此背景下，政府積極支持和引導土地流轉模式創(chuàng)新，推動了土地流轉，農業(yè)經營規(guī)模擴大，生產經營方式激變，農業(yè)現(xiàn)代化進程加快。

因而，農村勞動力轉移不僅推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，還會加快農村土地流轉以及農業(yè)現(xiàn)代化進程。新型農業(yè)經營主體與現(xiàn)代農業(yè)經營方式相對應，農民從經營傳統(tǒng)農業(yè)的身份的農民轉變?yōu)榻洜I現(xiàn)代農業(yè)的新型職業(yè)農民，職業(yè)農民需要具備經營現(xiàn)代農業(yè)的專業(yè)技能和知識儲備。農村勞動力轉移是一個系統(tǒng)工程的激發(fā)點，農村勞動力轉移推動城鎮(zhèn)化發(fā)展和工業(yè)化進程，城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農民群體分化，農民群體分化要解決的是農民群體中誰是農民，依然經營農業(yè)以實現(xiàn)農民職業(yè)化，誰將成為城鎮(zhèn)市民尋求城鎮(zhèn)就業(yè)以實現(xiàn)農民市民化[6]。農民群體分化是農民的自由得到擴展、選擇集隨之擴大的表現(xiàn)，也是農民發(fā)展的重要指標，是農民自由遷徙、自由選擇職業(yè)的體現(xiàn)，可以推動農民生產積極性釋放，推動社會分工深化和經濟發(fā)展，經濟發(fā)展則會進一步推動人的發(fā)展。農民市民化進而促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，真正實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化；農民職業(yè)化以及新型職業(yè)農民培育推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展進程。通過農民群體分化逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展（見圖4）。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展推動農民市民化進程

城鎮(zhèn)化進程的加快為農民市民化提供平臺，農民市民化為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供推力，新型城鎮(zhèn)化的本質是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化即農民市民化。中國的問題依然是農民問題，解決農民問題的根本出路是加快農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，讓農民變成市民，即實現(xiàn)農民市民化。農民市民化是在城鎮(zhèn)化進程中讓世世代代生活在農村的廣大農民離開土地和農業(yè)生產活動進入城鎮(zhèn)從事非農產業(yè)，其地位、身份、價值觀念、生活理念以及生活方式和交際方式向城鎮(zhèn)市民轉化的經濟社會過程[7]。由“鄉(xiāng)下人”變?yōu)椤俺抢锶恕?，由農民變?yōu)槭忻?。這一重大經濟社會現(xiàn)象在我國的出現(xiàn)和發(fā)展不僅順應了現(xiàn)代社會結構變遷趨勢，而且對整個國家社會結構和經濟發(fā)展必將產生不可估量的積極而深遠的影響[8]。農民市民化是減少農民、富裕農民、發(fā)展農民的必由之路，是農民選擇集得到擴展的體現(xiàn)，也是農民擴展自由以提高可行能力的重要手段。

中國的基本國情是農村人多地少，存在著大量的農村剩余勞動力。農村剩余勞動力無業(yè)可就的矛盾日益尖銳，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又不能大規(guī)模吸收剩余勞動力的情況下，農村剩余勞動力的根本出路在于向城鎮(zhèn)轉移變農民為市民，實現(xiàn)農民市民化，使轉移出來的農村勞動力依靠城鎮(zhèn)非農產業(yè)尋求就業(yè)機會。農民市民化是提高農民素質促進農民全面發(fā)展的重要途徑。城鎮(zhèn)化發(fā)展深化社會分工，優(yōu)化生產要素配置，提高勞動生產率，促進經濟社會發(fā)展進而推動人的發(fā)展。人力資源是重要的生產要素，是推動經濟發(fā)展和社會進步的重要力量，人的發(fā)展也是經濟社會發(fā)展的終極目的。新型城?化發(fā)展為農民市民化提供了廣闊的發(fā)展空間，增加了對農民市民化的需求，具有文化引領的城鎮(zhèn)生產生活方式對廣大農民工產生了巨大的引力，激活了農民的市民化意愿，只要主客觀條件允許，就可極大地促進農民市民化規(guī)?！，F(xiàn)階段，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距導致的農民低收入和較低的成本分擔能力是制約農民市民化發(fā)展速度的客觀因素；農民落后的生活觀念、思維方式以及偏低的文化素質和職業(yè)技能是阻礙農民市民化進程的主觀原因[9]。特別是部分農民缺乏進取的思想，缺乏開放的市場意識、風險意識、競爭意識和法律意識，難以真正融入城鎮(zhèn)生活，難以成為真正意義上的市民。而要提高農民素質，必須借助于城鎮(zhèn)化發(fā)展。政府應加大投入，廢除歧視農民的政策和制度，改變歧視農民的行為和觀念，全社會共同參與推動農民市民化進程。城鎮(zhèn)是區(qū)域內政治、經濟、科技文化重心，是現(xiàn)代政治文明、物質文明和精神文明的代表，農民市民化是廣大農民分享經濟社會發(fā)展成果的重要途徑。相對于農村社會而言，城市社會的生活方式和工作方式，具有諸多優(yōu)越性，農民市民化需接受城市文明的洗禮和現(xiàn)代文明的熏陶，其思維方式、價值觀念、心理結構、法律意識、市場意識、競爭意識必將發(fā)生深刻的變化，產生質的飛躍[10]。農民市民化有利于促進人的發(fā)展和社會的全面進步。

四、農民市民化促進農村勞動力轉移和農民職業(yè)化

（一）農民市民化擴大農村勞動力轉移規(guī)模

城鎮(zhèn)化發(fā)展提高農民市民化意愿，推動農村勞動力轉移。國家統(tǒng)計局2010年在10個省進行了新生代農民工專項調查。新生代農民工數(shù)量達到8487萬人，占外出農民工總量的58.4%。對“新生代農民工未來的打算”的調查結論顯示：堅決不回農村的占8.1%；盡量留在城市，實在不行再回農村的占37.0%；掙夠錢就回農村的占22.2%；一定會回農村的占11.2%；不好說的占21.5%[11]。調查顯示新生代農民工的市民化意愿應該在50%以上。農民工監(jiān)測調查報告顯示，自2008年以來，農民工總量一直呈擴大趨勢，從2008年的22542萬人增加到2016年的28171萬人，增長了24.57%；外出農民工和本地農民工都呈增加之勢，外出農民工從2008年的14041萬人增加至2016年的16934萬人，增長了17.08%，本地農民工除了2009年有所減少外，總體呈增加趨勢，從2008年的8501萬人增加至2016年的11237萬人，增長了24.35%。2008―2010年，外出農民工所占比重有所增加，從62.3%增加至63.3%，隨后緩慢下降，從2011年的62.8%降至2016年的60.1%；本地農民工從2008―2010年有所回落。2010以后，本地農民工所占比重穩(wěn)步提高，從2010年的36.69%增加到2016年的39.89%（見圖5）。城鎮(zhèn)化發(fā)展、經濟發(fā)展的加快以及農民市民化是本地農民工所占比重上升的重要影響因素。近年來，隨著區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程加快，農民工輸入中西部地區(qū)的比重有所提高。中部地區(qū)輸入的農民工占比從2008年的31.1%提高至2016年的32.9%，西部地區(qū)輸入的農民工占比從2008年的25.3%上升到2016年的26.9%。西部地區(qū)農民工人數(shù)增長快于其他地區(qū)，西部地區(qū)農民工增量占新增農民工的43.6%。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局2008-2016年全國農民工監(jiān)測調查報告的數(shù)據(jù)整理，圖6數(shù)據(jù)來源同。農民工是指戶籍仍在農村，在本地從事非農產業(yè)或外出從業(yè)6個月及以上的勞動者；本地農民工指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以內從業(yè)的農民工；外出農民工指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農民工。

2008年由于受美國金融危機的影響，尤其是東部沿海地區(qū)外向型企業(yè)出現(xiàn)倒閉潮，農民工隨之出現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。本地農民工增速在2011年達到最高點，為5.9%，而后逐年下降，2015年的增長率為2.7%，到了2016年又有所回升，為3.4%；農民工總量和外出農民工的增長率在2010年達到峰值，分別為5.4%和5.5%，而后一直呈降低趨勢，到2016年分別為1.5%和1.3%，只是2016年的農民工總量增長率比2015年的1.3%有所回升（見圖6）。

（二）農民市民化推動農民職業(yè)化進程

農民市民化影響人口結構、經濟結構并使之逐步演化。隨著農民市民化進程的加快，政府要根據(jù)區(qū)域發(fā)展經濟差距預估不同區(qū)域的農民市民化的速度和規(guī)模，全面統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，最大限度地利用有限資源，實現(xiàn)勞動與其他生產要素的優(yōu)化配置。各級政府要因地制宜制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域特點，評估城鎮(zhèn)承載力，尤其是水資源、生態(tài)環(huán)境對人口的容納力。交通、通訊、文體娛樂等基礎設施和教育、醫(yī)療等公共服務都需要根據(jù)農民市民化進行規(guī)劃設計，合理評估其對農民市民化的承載能力。只有這樣，才能保障農民市民化進程的順利進行，避免在城鎮(zhèn)化和農民市民化進程中出現(xiàn)重復建設。若不能對未來的發(fā)展正確評估，不能制定適宜的發(fā)展規(guī)劃，必將導致拆了建、建了拆的短期行為，浪費社會資源，為尋租提供發(fā)展空間，滋生社會腐敗，敗壞社會風氣，進而阻滯農民市民化進程。

農民市民化的順利推進為農民職業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。隨著農民市民化的規(guī)模擴大，從事農業(yè)生產經營的勞動力必然逐步減少，為提高人均耕地面積創(chuàng)造條件。但要弱化農民對土地的依戀，須先弱化農村土地的社會保障功能，讓農村土地回歸其應該承擔且只應承擔的生產要素功能。各級政府要根據(jù)經濟發(fā)展水平和財政承擔能力，逐步構建基礎設施、社會保障的城鄉(xiāng)一體化體系，逐步實現(xiàn)公共服務分享的均等化，解除農民市民化的后顧之憂，確保農民市民化渠道暢通。在農民市民化后，市民化的農民要得到社會保障體系庇護，以強化他們對社會保障體系的信賴，逐步放棄對農村土地的依賴。政府可以耕地換社?；蚋負Q城鎮(zhèn)優(yōu)惠政策的方式，鼓勵市民化的農民放棄耕地甚至住宅地。政府可為釋放農村耕地和住宅地提供平臺，以政府為主導，創(chuàng)新土地流轉模式，提高土地流轉效率，讓耕地向種田能手或農業(yè)龍頭企業(yè)流轉，提高土地使用效率，避免“去農化”行為發(fā)生。農村土地流轉可促進農業(yè)生產經營規(guī)模擴大，變革農業(yè)生產經營方式，逐步以機械化作業(yè)代替手工耕耘，以現(xiàn)代農業(yè)替代傳統(tǒng)農業(yè)，農業(yè)經營主體從傳統(tǒng)農民逐步轉化為新型職業(yè)農民。新型職業(yè)農民的生產經營要面對區(qū)域市場、全國市場甚至世界市場，需要應對產品價格波動帶來的風險。新型職業(yè)農民還需要了解國家的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策，因而需要應對政策風險；農業(yè)生產還受土質、溫度、陽光、雨水、霜雪、冰雹等自然條件以及氣候的影響。有的地方農田水利基礎設施薄弱甚至靠天吃飯，農民還要面臨自然風險。新型職業(yè)農民為適應現(xiàn)代農業(yè)的先進耕作方式，需要具備較高的專業(yè)技能知識素養(yǎng)。在農民市民化進程中還要加快新型職業(yè)農民培育以推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

適應區(qū)域經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)承載能力以及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的農民市民化能夠促進農村土地釋放，經由農業(yè)適度規(guī)模經營改變農業(yè)生產經營方式，推動農民從身份農民向職業(yè)農民轉變，新型職業(yè)農民的誕生為農業(yè)現(xiàn)代化準備了經營主體（見圖7）。

五、農民職業(yè)化推動農業(yè)現(xiàn)代化進程

（一）農民職業(yè)化促進農業(yè)生產經營方式轉變

城?化發(fā)展推動農民群體分化，在加快農民市民化的同時促進農民職業(yè)化，進而加快從身份農民向職業(yè)農民轉變的進程。農民市民化是促進農村土地流轉、擴大規(guī)模經營、提高農業(yè)勞動生產率的重要手段。農民投入土地的勞動和資金受土地收益遞減規(guī)律制約，制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新的收益效應受到土地資源的限制[12]。因而，需通過農民市民化減少農民，促進農民職業(yè)化來提高勞動的邊際產量，進而推動農業(yè)技術進步和農業(yè)生產經營方式變遷。在我國農業(yè)已從供給約束型產業(yè)轉變?yōu)樾枨蠹s束型產業(yè)的背景下，農民很難在小塊土地經營的基礎上實現(xiàn)農業(yè)生產經營方式變遷和擴大農業(yè)規(guī)模收益，需依托農業(yè)供給側結構性改革，推動農業(yè)現(xiàn)代化進程，實行農民市民化，使農業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，減少農戶和自然村數(shù)量，減少農業(yè)勞動力數(shù)量[13]。創(chuàng)新農村土地市場流轉機制，通過土地入股、信托、租賃、轉換、轉包、招標等方式加快土地流轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動整合土地資源，優(yōu)化資源配置。在尊重農戶意愿的前提下引導農村土地資源向種植、養(yǎng)殖專業(yè)戶、農業(yè)龍頭企業(yè)或農業(yè)專業(yè)合作社集中，增加農業(yè)勞動力人均土地和其他自然資源的使用量。職業(yè)農民能通過專業(yè)化、規(guī)?；霓r業(yè)生產活動，采用現(xiàn)代化的農業(yè)耕作方式，提高農業(yè)勞動生產率，以凸顯農業(yè)規(guī)模經營效果。

在農業(yè)生產經營方式逐步演化的過程中，農業(yè)生產經營條件逐步改善，農業(yè)生產機械廣泛使用。大中型拖拉機從1978年的55.74萬臺增加至2016年的645.35萬臺，2016年大中型拖拉機的使用量為1978年的11.58倍；小型拖拉機從1978年的137.3萬臺增加到2011年的1811.3萬臺。但從2012年開始，小型拖拉機出現(xiàn)小幅遞減的趨勢，從2012年的1797.2萬臺減少至2016年的1671.6萬臺，出現(xiàn)了用大型拖拉機替代小型拖拉機的趨勢。農用排灌柴油機使用量穩(wěn)步上升，從1978年的265.7萬臺增加到2016年的940.8萬臺，這一期間只有2013年出現(xiàn)了突變現(xiàn)象，使用量為1259.4萬臺（見圖8）。出現(xiàn)這種突變現(xiàn)象的原因是2013年我國西南、西北地區(qū)中東部、內蒙古中西部、東北、華北、江淮、黃淮、江漢、江南以及華南北部等地出現(xiàn)較大面積的旱情[14]。

隨著農民市民化進程加快，農作物播種面積穩(wěn)步增加，從1978年的150104千公頃增加到2016年的166650千公頃；人均耕地面積隨之提升；水利基礎設施得到改善，農田有效灌溉面積從1978年的4496.5萬公頃增加到2016年的6714.1萬公頃；農業(yè)機械動力使用逐步普及，農業(yè)機械總動力從1978年的11749.9萬千瓦增加到2015年的111728.1萬千瓦，為1978年的9.5倍，但2016年有所降低，為97245.6萬千瓦（見圖9）。

隨著農業(yè)生產經營規(guī)模的擴大，在農業(yè)經營主體發(fā)生變化的同時，農業(yè)生產經營方式發(fā)生顯著變化，從依靠手工和畜力的傳統(tǒng)耕作方式，逐漸轉變?yōu)橐揽繖C械和電力的現(xiàn)代化耕作方式，極大地節(jié)約了勞動時間，讓農民有了更多的時間享受生活，其在改善物質生活的同時，對知識渴求的欲望增加，知識存量增大，文化素養(yǎng)隨之得以提高，實現(xiàn)農民現(xiàn)代化與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調互動。

（二）農民市民化與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化互為依托

農民市民化是實現(xiàn)農民現(xiàn)代化和農業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑，但農民市民化又需依托工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展狀況。由農村勞動力轉移推動和城鎮(zhèn)化拉動的農民市民化需要吻合當?shù)氐慕洕l(fā)展水平尤其是工業(yè)化水平。一方面，如果僅僅為了追求城鎮(zhèn)化規(guī)模而人為地逼農民上樓，則會出現(xiàn)嚴重的負面效應：一是城鎮(zhèn)難以提供足夠的就業(yè)崗位，進城農民處于失業(yè)狀態(tài)，進而引發(fā)流民現(xiàn)象，甚至產生城鎮(zhèn)貧民窟；二是難以為農民市民化提供社會保障，經濟發(fā)展水平制約政府財政負擔能力，難以構建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，不能得到社會保障庇護的人口在遭遇突發(fā)事件后成為危及社會穩(wěn)定的因子；三是城鎮(zhèn)基礎設施難以承載轉移過快的人口，給城鎮(zhèn)的交通、水電供應以及生態(tài)環(huán)境帶來巨大隱患，影響城鎮(zhèn)居民生活質量。另一方面，如果城鎮(zhèn)化和農民市民化發(fā)展過慢，則會引發(fā)另一負面影響，尤其是影響農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程：一是農村勞動力轉移至城鎮(zhèn)只是臨時性就業(yè)，沒有真正地實現(xiàn)農民市民化，會導致農民不愿放棄農村承包地，成為農村土地流轉的障礙，制約農業(yè)經營規(guī)模擴大，抑制農業(yè)現(xiàn)代化進程[15]；二是農民市民化進程過慢，影響社會保障體系和城鄉(xiāng)基礎設施城鄉(xiāng)一體化的建設，難以實現(xiàn)真正意義的社會公共服務均等化；三是農民市民化滯后影響現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展進程進而制約農民生活觀念的改變和生活質量的提高，甚至可能擴大城鄉(xiāng)差距加劇城鄉(xiāng)矛盾引發(fā)城鄉(xiāng)對立，與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、和諧社會構建背道而馳。因而需要設法根據(jù)各地的經濟發(fā)展實際和政府財政承擔能力，因地制宜制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和農民市民化的階段性實施戰(zhàn)略，合理引導農民市民化進程。合宜的農民市民化規(guī)?？纱龠M城鎮(zhèn)社會分工和產業(yè)集聚，提高企業(yè)創(chuàng)新能力和產業(yè)競爭力，增加產品附加值和提高產品的市場競爭力，有利于企業(yè)開拓國際市場。適宜的農民市民化規(guī)?？梢葬尫呸r村耕地和住宅地，創(chuàng)新土地流轉模式，加快農村土地流轉，擴大農業(yè)生產經營規(guī)模，促進農業(yè)生產經營方式的改變。使用更多的機械設備，以資本替代勞動，可釋放更多的農業(yè)勞動力，推動勞動力轉移和農民市民化，促進農民市民化和農業(yè)現(xiàn)代化的良性互動，實現(xiàn)農民市民化和農業(yè)現(xiàn)代化的短期均衡，進而實現(xiàn)農民現(xiàn)代化與農業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調互動。

（三）農民現(xiàn)代化與農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調互動

農民市民化和農民職業(yè)化是同一事件的兩面，共同推動農民素質提高和農民發(fā)展，是農民現(xiàn)代化的體現(xiàn)。農民的發(fā)展進一步推動農民市民化和職業(yè)化，逐步實現(xiàn)農民的現(xiàn)代化。農民市民化為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供新的動能，農民現(xiàn)代化促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。在農業(yè)現(xiàn)代化從初級階段發(fā)展到高級階段的過程中，將進一步推動農民市民化和農民職業(yè)化，推動農民專業(yè)技能和文化素質進一步提高，進而推動農民現(xiàn)代化。實現(xiàn)農民現(xiàn)代化和農業(yè)現(xiàn)代化互為?恿Γ?實現(xiàn)農民現(xiàn)代化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調互動，進而實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與人的發(fā)展的和諧統(tǒng)一。

[參考文獻]

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