第一篇：申論--扎實(shí)推進(jìn)我國農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)

扎實(shí)推進(jìn)我國農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)

從黨的十七大提出“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”要求，到黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確“個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的政策原則，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在中國廣大農(nóng)村開始破題了。這不僅對中國農(nóng)民來說是一件大好事，對當(dāng)代中國實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展也具有極其重大的意義。我們要提高認(rèn)識，傾注感情，端正態(tài)度，把好事做好，把實(shí)事做實(shí)。

——建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一定要從政治高度去認(rèn)識。

老有所養(yǎng)是人類基本要求之一，也是社會(huì)最基本的責(zé)任之一。就目前情況而言，我國大部分農(nóng)民還游離在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，這種狀況的存在，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的要求不相符合；與我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨也有很大差距。胡錦濤同志指出，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果，無論物質(zhì)成果，還是精神成果，都應(yīng)該為最廣大的人民群眾所共享，都應(yīng)該滿足全體人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。農(nóng)民，占中國人口數(shù)量的絕大多數(shù)。如果廣大的中國農(nóng)民不能或沒有實(shí)現(xiàn)對改革發(fā)展成果的共享，就不能說真正實(shí)現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀。

進(jìn)一步看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的缺失也會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。固然，由于我國生產(chǎn)力水平的制約，由于社會(huì)人力物力的制約，農(nóng)村與城市間的絕對差距不可能馬上消除，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間的福利差別也不可能完全拉平。但作為同一個(gè)國度內(nèi)的公民，農(nóng)民有權(quán)利要求最起碼的公平正義，政府也有責(zé)任保障最基本的公平正義。如果這一問題解決不好，不僅會(huì)嚴(yán)重挫傷農(nóng)民支持發(fā)展、投身建設(shè)的積極性，還會(huì)引起社會(huì)的對立和沖突。

再進(jìn)一步看，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對于國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展也是有正面意義的。農(nóng)村內(nèi)需不振很大原因是農(nóng)民為了養(yǎng)老防病，即使有錢也不敢花。如果我們解決了農(nóng)民養(yǎng)老這一后顧之憂，農(nóng)村內(nèi)需必能從根本上得到擴(kuò)張，從而為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

——建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須帶著真感情去投入。

把中國農(nóng)民納入養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，說到底是要花錢的，甚至還要花一筆不算小的錢。沒有基礎(chǔ)性的資金作保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就會(huì)流于空談。對此我們是有教訓(xùn)的。

其實(shí)我國并不是從現(xiàn)在才開始考慮農(nóng)民的養(yǎng)老問題，早在1986年就開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但經(jīng)過十多年的篳路藍(lán)縷，到1999年無奈地宣布中止。沒有成功的原因有很多，但是主要原因是政府投入不足，完全靠農(nóng)民自己繳費(fèi)的積累。以當(dāng)時(shí)農(nóng)民的收入狀況，顯然不可能完全支撐起這一保障制度。

前車之鑒告訴我們，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，各級政府要舍得投入。政府財(cái)政是比較緊張，尤其是目前金融危機(jī)的情況下更是雪上加霜。即使如此，只要我們帶著感情來投入，正如一位地方領(lǐng)導(dǎo)干部所言，“政府少上幾個(gè)項(xiàng)目，少搞幾個(gè)政府工程，錢就可以籌措得到”。

對中國農(nóng)民帶著感情去投入不是一種施舍，而是基于良心的回報(bào)。中國農(nóng)民是我們的衣食父母，他們的辛勤耕耘保障了我國的糧食安全；中國農(nóng)民是我國工業(yè)化的付出著，數(shù)十年的剪刀差貢獻(xiàn)，使得我國進(jìn)入了工業(yè)化的中期；中國農(nóng)民是我國城市化的支持者，城市建設(shè)用地讓農(nóng)民失去了自己的土地；城市的高樓大廈又凝聚著農(nóng)民工的汗水。中國農(nóng)民為我們的社會(huì)做出了這么重大的貢獻(xiàn)，我們?yōu)槭裁床荒苣贸霭l(fā)展中積累的部分財(cái)富為自己的父老鄉(xiāng)親、兄弟姐妹撐起一張老有所養(yǎng)的保障之網(wǎng)呢？

——建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要以務(wù)實(shí)的態(tài)度去推進(jìn)。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程，要求我們從農(nóng)民的角度，以務(wù)實(shí)的態(tài)度把每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一種因素都考慮充分，照顧周全，制度才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，制度設(shè)計(jì)要簡便易行。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及的人數(shù)眾多，數(shù)億農(nóng)民要參保繳費(fèi)，還有相當(dāng)一部分人要領(lǐng)取養(yǎng)老金。制度設(shè)計(jì)要做到繳費(fèi)和領(lǐng)取時(shí)都簡便易行。比如農(nóng)民流動(dòng)性比較強(qiáng)，要允許在不同地域參保繳費(fèi)；農(nóng)民收入不穩(wěn)定，萬一不能連續(xù)繳費(fèi)時(shí)要能有變通辦法等。

其次，政策出臺(tái)要?jiǎng)?wù)實(shí)。政府確定農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)率時(shí)一定要實(shí)事求是。把農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)率定低了，固然影響保障水平，但定得過高會(huì)把農(nóng)民嚇走，而使得保障制度成為不可能。畢竟農(nóng)民目前收入還不富裕，也不穩(wěn)定。在我國目前的發(fā)展階段，低水平是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。從低水平起步，逐漸提高保障能力。

再次，區(qū)域模式要協(xié)同。盡管各地基礎(chǔ)不同，情況各異，制度設(shè)計(jì)可以因地制宜，不必整齊劃一，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度畢竟是全國范圍內(nèi)的一項(xiàng)制度安排，也只有在全國范圍內(nèi)通行才有意義。所以各個(gè)地方在進(jìn)行本地制度設(shè)計(jì)時(shí)，一定要考慮到普適性和兼容性，避免出現(xiàn)農(nóng)民工因?yàn)楸Ｕ辖鸩荒墚惖剞D(zhuǎn)移而被迫退保的現(xiàn)象。

第二篇：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老-申論

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老

>> 熱點(diǎn)分析

在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老是絕大多數(shù)家庭唯一的養(yǎng)老模式，農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個(gè)老人居住和一個(gè)老年人獨(dú)自居住的情形也存在，但他們都需要子女經(jīng)常去照顧他們，從物質(zhì)上和精神上給予相應(yīng)的支持。雖然現(xiàn)階段中國農(nóng)村的養(yǎng)老模式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，并且這種以“土地養(yǎng)老”、“養(yǎng)兒防老”為主要方式的家庭養(yǎng)老也有其深厚的經(jīng)濟(jì)因素和文化心理基礎(chǔ)，但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，中國農(nóng)村的家庭養(yǎng)老方式面臨著種種挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市，農(nóng)民的養(yǎng)老壓力逐漸加大，養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)將更加沉重。按目前的政策規(guī)定，一個(gè)農(nóng)村家庭最多只能有兩個(gè)孩子，這樣將會(huì)使得家庭供養(yǎng)資源減少，而子女養(yǎng)老的人均負(fù)擔(dān)卻是成倍增長。將來，一對夫妻要贍養(yǎng)四個(gè)老人，撫養(yǎng)一個(gè)或兩個(gè)小孩將會(huì)是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。很顯然，在這樣的家庭人口結(jié)構(gòu)下，一旦老人生病后，龐大的醫(yī)藥、護(hù)理和營養(yǎng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)極重，他們要面臨著經(jīng)濟(jì)和時(shí)間的雙重壓力。過于沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)會(huì)嚴(yán)重削弱農(nóng)村家庭自身的經(jīng)濟(jì)積累能力、擴(kuò)大再生產(chǎn)能力、子女教育能力，乃至大大弱化中國農(nóng)村的自我發(fā)展能力。

其次，國家對農(nóng)村養(yǎng)老行為規(guī)范和調(diào)整力度減弱，不良價(jià)值觀念和道德觀念對一些農(nóng)村人產(chǎn)生了不良的影響，加之國家法律對老年人權(quán)利保障不夠，使得有些老人在家庭中得不到應(yīng)有的尊重。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是建筑在傳統(tǒng)道德基礎(chǔ)上的行為，雖然法律明文規(guī)定子女有贍養(yǎng)老人的義務(wù)，但老人生活質(zhì)量的好與差很大程度上取決于供養(yǎng)人的自身素質(zhì)和精神文明程度。因此，在農(nóng)村家庭養(yǎng)老的模式中，有的老人能生活幸福，安度晚年；有的老人只能維持溫飽；有的老人卻受到虐待。這就反映了農(nóng)村家庭養(yǎng)老形式還不能為老人晚年生活質(zhì)量提供完全的保障。對一些家庭養(yǎng)老中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，農(nóng)村基層組織除了調(diào)解外，很少用法律手段去解決，即使依法判決了，又由于相當(dāng)一部分農(nóng)民法律意識差，法律文書的執(zhí)行往往顯得蒼白無力，老人的生活質(zhì)量依然得不到保證。

最后，隨著計(jì)劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規(guī)?？s小，使得家庭的養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)之外還面臨生活不便，照料不夠，精神苦悶等問題。再加上現(xiàn)代社會(huì)人口流動(dòng)越來越快，空巢老人增多，大量農(nóng)村的年輕人進(jìn)城打工，迫于崗位競爭壓力，使他們根本無暇顧及在農(nóng)村的父母。

中國農(nóng)村人口老齡化帶來的一系列問題是傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”模式所不能解決的。鑒于此，許多地方根據(jù)各地的實(shí)際情況已開始逐步探索多元化、多渠道的方式，為農(nóng)村養(yǎng)老提供可靠保障。>> 對策鏈接

我國農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向與重點(diǎn)：

（一）加快建立社會(huì)統(tǒng)籌的基本保障制度框架

面向未來的城鄉(xiāng)發(fā)展格局，適應(yīng)未來社會(huì)發(fā)展需要，要考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源分配、財(cái)政分配、社會(huì)就業(yè)和各項(xiàng)政策發(fā)展，建立統(tǒng)一的國民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在此前提下設(shè)計(jì)和建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基本制度框架，特別是建立農(nóng)?？赊D(zhuǎn)換為城保的通道和機(jī)制，對早期農(nóng)村養(yǎng)老制度保障制度進(jìn)行根本性改革。

一是要建立基本賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移、銜接辦法。以規(guī)范農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度框架，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能在不同的地區(qū)之間進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，能在不同的保障方式之間進(jìn)行有效接轉(zhuǎn)，能隨著時(shí)間的推移實(shí)現(xiàn)資源保值增值為目的，制度模式由原來的完全個(gè)人賬戶模式改革為個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌調(diào)劑金賬戶相結(jié)合的模式，改變過去完全靠個(gè)人賬戶積累、沒有待遇調(diào)整、待遇一經(jīng)領(lǐng)取終生不變、難以長期保障參保人員基本生活等問題。

二是公共財(cái)政要全過程支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，降低農(nóng)民參保門檻，提高保障水平。公共財(cái)政要加大對工作體系的投入，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不再提取管理服務(wù)費(fèi)，人員和工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級財(cái)政預(yù)算，盡快解決原制度從保險(xiǎn)費(fèi)中提取管理費(fèi)，用于人員和工作經(jīng)費(fèi)的問題。同時(shí)要以多種方式建立農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。在面向農(nóng)民的籌資上，要降低門檻，堅(jiān)持政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，以政府投資為主，低水平起步，建立農(nóng)民的最基本養(yǎng)老保障制度。

三是堅(jiān)持政府統(tǒng)一管理、個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。建立動(dòng)態(tài)繳費(fèi)增長機(jī)制，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著預(yù)期領(lǐng)取的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的變化而調(diào)整，實(shí)行動(dòng)態(tài)繳費(fèi)。參保人員預(yù)期領(lǐng)取的最低養(yǎng)老金水平可與農(nóng)村低保水平銜接。加強(qiáng)基金監(jiān)管，拓寬投資渠道，確?；鸢踩鲋?，制定基金管理運(yùn)營辦法，完善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等。

（二）推進(jìn)保障形式和補(bǔ)償保障模式的創(chuàng)新，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會(huì)保障相結(jié)合，提高保障能力和效果

一是要提高農(nóng)民個(gè)人積累參保率、覆蓋率，擴(kuò)大社會(huì)保障面。要適合各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，使個(gè)人籌資方案得到農(nóng)民的認(rèn)可，調(diào)動(dòng)大家的積極性，降低服務(wù)的成本，提高服務(wù)的效果。各地區(qū)根據(jù)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，探索適宜的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)模式，不斷完善實(shí)施方案。在籌集資金上，允許一次性交納的模式，也可采取分期定額繳納的模式，采取以農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)力抵押融資的模式，或者采取個(gè)人不繳納，年老后進(jìn)行倒扣個(gè)人應(yīng)出資部分的模式等。目前要以多種方式建立困難農(nóng)民參保補(bǔ)貼制度。

二是要積極改進(jìn)保險(xiǎn)資金享受的辦法，支持低成本的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)事業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化對養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范和管理。促進(jìn)農(nóng)民對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的綜合利用，盤活養(yǎng)老金資源，降低農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。特別是要發(fā)展集中公共養(yǎng)老服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)規(guī)?；I(yè)化發(fā)展，提高養(yǎng)老資源利用效率，降低服務(wù)成本和價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量。建立參與式發(fā)展的機(jī)制，更加方便農(nóng)民，減少農(nóng)民享受的成本，讓越來越多的農(nóng)民認(rèn)識到新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的好處，讓制度受到農(nóng)民的歡迎。在資金的使用和養(yǎng)老服務(wù)的具體提供上，如允許具有一定的靈活性和地區(qū)差異性，可以采取定期發(fā)放現(xiàn)金的方式，也可采取發(fā)放購物券的方式，還可采取發(fā)放實(shí)物的方式，以及提供住宿、發(fā)放資金到中介養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。

（三）加快解決重點(diǎn)人群的養(yǎng)老保障問題，著力提高保障水平

一是解決農(nóng)村獨(dú)生子女政策實(shí)施問題，擴(kuò)大實(shí)施農(nóng)村獨(dú)生子女家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策范圍。二是解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，通過制度建立基本保障，加快建立逐步積累制度。首先鼓勵(lì)其參加所在城市的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，最好能夠參加所在城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)；另外，也鼓勵(lì)參加本地的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，建立靈活的保險(xiǎn)方式。四是解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，在征地環(huán)節(jié)一次性建立基本保障，融入城市社會(huì)保障體系。

（四）推進(jìn)農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)

在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系基本建立起來的情況下，要突破現(xiàn)行社會(huì)保障制度建設(shè)的瓶頸制約，必須實(shí)行積極的社會(huì)保障政策，將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，建立基本制度框架體系，并先行將處于城鎮(zhèn)化邊緣的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民和有條件的地方的農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。要加強(qiáng)對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和服務(wù)，制定積極的農(nóng)村社會(huì)保障政策，推進(jìn)新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策試點(diǎn)。一是在指導(dǎo)方針上應(yīng)采用基本制度統(tǒng)一，但不同地區(qū)分類指導(dǎo)的原則，支持各地因地制宜的發(fā)展創(chuàng)新和探索。要加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)，幫助基層解決農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中遇到的各種矛盾。二是推進(jìn)管理和技術(shù)的創(chuàng)新與突破。加強(qiáng)信息化建設(shè)，研制可覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶管理信息系統(tǒng)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)提供技術(shù)支撐，將“金保工程”延伸到縣、鄉(xiāng)和有條件的村，為農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移、銜接提供技術(shù)支持。三是改進(jìn)農(nóng)保工作做法。樹立政府服務(wù)而不是替代、包辦的觀念，讓農(nóng)民更多地關(guān)心、參與制度的建設(shè)，更多地歡迎和滿意制度的建設(shè)。提高政府服務(wù)能力和效果，改進(jìn)和建立公開、公平和公正的方法，抓住重點(diǎn)，加強(qiáng)宣傳，典型示范，營造發(fā)展氛圍，促進(jìn)農(nóng)民關(guān)心服務(wù)。

（五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善扶持發(fā)展政策

理順管理體制，突出政府的兩大責(zé)任：第一個(gè)是政府的管理責(zé)任，即政府負(fù)責(zé)建立和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并承擔(dān)管理經(jīng)費(fèi)，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理納入到地方政府的公共事務(wù)管理職責(zé)之中；第二個(gè)是政府的籌資責(zé)任，即規(guī)定各級政府的籌資標(biāo)準(zhǔn)和扶持獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)展政策。要從建立起就開始注重制度化建設(shè)，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法以及基金管理、財(cái)會(huì)制度、審計(jì)監(jiān)督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點(diǎn)中不斷完善，強(qiáng)化制度化、規(guī)范化、法律化的管理。在資金管理上，要采用封閉式的資金管理制度，有效保證資金安全運(yùn)行。逐步提高保障水平，建立政府籌資的社會(huì)保障機(jī)制，逐步建立起穩(wěn)定的、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及養(yǎng)老費(fèi)用自然增長水平相適應(yīng)的籌資機(jī)制，確保農(nóng)民的繳費(fèi)水平隨收入水平的增長而提高，建立政府籌資的制度保證機(jī)制，中央財(cái)政應(yīng)加大對貧困縣以及貧困地市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

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積極推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

吳為

黨的十七屆三中全會(huì)提出:“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則,加強(qiáng)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！蓖咨平鉀Q農(nóng)民的養(yǎng)老問題,對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展,建設(shè)和諧社會(huì)具有重要意義。

我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)民養(yǎng)老是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中不可回避、必須解決的問題。我國農(nóng)村人口達(dá)8億多,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè),關(guān)系到農(nóng)民目前和將來的生活安全以及生活質(zhì)量的提高,關(guān)系到我國全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè),是我國新農(nóng)村建設(shè)中一個(gè)需要放在重要地位的基本任務(wù)。

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的探索已有20多年的歷史。2003年以后,全國各地開始了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),許多地方通過加大政府引導(dǎo)和支持力度,擴(kuò)大覆蓋范圍,創(chuàng)新制度模式,積累了不少經(jīng)驗(yàn)。到2007年底,全國已有31個(gè)省區(qū)市的近2000個(gè)縣(市、區(qū)、旗)不同程度地開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作,有5000多萬農(nóng)民參保,積累保險(xiǎn)基金300多億元,有300多萬參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。新形勢下,建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度符合中國國情,具有中國特色,適合中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

試點(diǎn)的情況表明,要進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)工作,首先要加大投入力度。我國尚處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段,經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá),經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限,而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及到眾多農(nóng)民,這就決定了我國的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只能從低水平起步、從保障基本生活入手,先解決從無到有的問題,再解決由低到高的問題。因此,推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,必須政府牽頭,統(tǒng)一政令,加大推力,協(xié)調(diào)方方面面的關(guān)系,進(jìn)行有效的組織和引導(dǎo)。應(yīng)大力加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障組織建設(shè),組建一個(gè)有權(quán)威的農(nóng)村社會(huì)保障組織管理機(jī)構(gòu)。要大力提高對農(nóng)村社會(huì)保障的組織、協(xié)調(diào)管理水平。在財(cái)政允許的情況下,政府應(yīng)投入資金作為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)充,改變目前政府財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老扶持方面基本缺位的現(xiàn)狀。完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼”的三方共同負(fù)擔(dān)的模式。政府不僅要給予保險(xiǎn)金政策方面的優(yōu)惠,還需要給予農(nóng)民一定數(shù)額的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

其次要加大覆蓋面。我國的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有著較大的差別,這種差別在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)難以消除。這就決定了我們在推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)候,要面對現(xiàn)實(shí),正視差別。為確保農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保障全覆蓋,必須根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平,不同人群的養(yǎng)老方式,不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀,來進(jìn)行分類設(shè)計(jì)和分步實(shí)施,建立與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長非均衡戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保障制度。在貧困型農(nóng)村,養(yǎng)老保險(xiǎn)必須通過政府的非納費(fèi)型社會(huì)救助養(yǎng)老金來進(jìn)行,建立起以生活救濟(jì)和生活資助為主的救濟(jì)性質(zhì)的社會(huì)保障制度。在溫飽型農(nóng)村,農(nóng)民基本生活需求已得到滿足,應(yīng)為這些地區(qū)的農(nóng)民提供養(yǎng)老和醫(yī)療方面的基本保障,同時(shí)積極推進(jìn)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。富裕型農(nóng)村主要集中于東南沿海和大城市近郊,農(nóng)民收入水平高,思想觀念新,對社會(huì)保障的要求也比較高,這類地區(qū)可積極實(shí)施城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。同時(shí),在同一地區(qū)內(nèi)部,由于人群就業(yè)方式和生活方式的不同,不同人群的社會(huì)養(yǎng)老方式、保障水平和需求也是不同的,要分批推進(jìn)不同人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第三要加快立法速度。我國農(nóng)村人口老齡化具有未富先老、持續(xù)時(shí)間長的特點(diǎn)。在推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí),不僅要解決現(xiàn)實(shí)中各個(gè)群體之間利益差別和歷史遺留問題,而且要為應(yīng)對未來農(nóng)村人口老年化的高峰做好準(zhǔn)備,這就要求新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅要具有前瞻性,而且要具有可持續(xù)性。加快新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法進(jìn)程,是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性和保險(xiǎn)基金保值增值的一個(gè)根本性問題。建議以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的運(yùn)營情況、監(jiān)督及相關(guān)部門的責(zé)任等。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況,在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上,制定具體的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利推進(jìn)提供良好的法制環(huán)境。(作者單位:廈門大學(xué))

第三篇：淺析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初稿

淺析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

內(nèi)容摘要：隨著現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，與此同時(shí)也面臨著一些不可回避的問題。其中之一就是老齡化現(xiàn)象。隨著我國老齡化程度的加深，受城市化的發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)變遷，生活方式改變等因素影響，我國“空巢”老人的數(shù)量與比例不斷增加，農(nóng)村養(yǎng)老問題成了一個(gè)大問題，關(guān)系到國家穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展，因此，盡快完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就成了當(dāng)務(wù)之急。解決這一問題，需完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過十多年來的發(fā)展積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也存在著許多難以克服的弊端。通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分析，加深對其認(rèn)識，很好的解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系關(guān)系到農(nóng)村乃至全國經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)的穩(wěn)定，對推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步具有重大意義，對構(gòu)建和諧社會(huì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有非常重要的作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老.保險(xiǎn)制度

引言

我國的農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?6%，老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民最關(guān)注的問題。然而，從嚴(yán)格意義上講，中國農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)體系并沒有形成，而對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題重視不夠。以往的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是采取個(gè)人，單位和國家等多方出資籌集養(yǎng)老基金，并為老年人提供幫助和服務(wù)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，我國至今尚未建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。本文對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做了初步分析和思考。

一 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)涵.特點(diǎn)及發(fā)展歷程

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)涵

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國家和社會(huì)根據(jù)一定的法律法規(guī),為保證勞動(dòng)者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限,或因年老喪失勞動(dòng)能力退出勞動(dòng)崗位后的基本生活而建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。它包含以下兩層含義:第一,養(yǎng)老保險(xiǎn)是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會(huì)勞動(dòng)生活后才自動(dòng)發(fā)生作用的。判斷是否“完全或基本”退出社會(huì)勞動(dòng)生活的標(biāo)準(zhǔn),則視勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料是否脫離,或者對勞動(dòng)者而言,參加的生產(chǎn)活動(dòng)是否屬于其主要社會(huì)生活內(nèi)容而定。另外,法定的年齡界限亦根據(jù)各國實(shí)際情況相應(yīng)確定。第二,養(yǎng)老保險(xiǎn)目的是為保障老年人的基本生活需求,為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。因此,養(yǎng)老金在分配過程中不再遵循按勞分配或按需分配原則,而是依據(jù)勞動(dòng)者的社會(huì)貢獻(xiàn)、勞動(dòng)者的基本生活需要和當(dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)力水平來確定額度[ 1 ]。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)是世界各國較普遍實(shí)行的一種社會(huì)保障制度。一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn): 1.由國家立法,強(qiáng)制實(shí)行,企業(yè)單位和個(gè)人都必須參加,符合養(yǎng)老條件的人,可向社會(huì)保險(xiǎn)部門領(lǐng)取養(yǎng)老金。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用來源, 一般由國家、單位和個(gè)人三方或單位和個(gè)人雙方共同負(fù)擔(dān),并實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)互濟(jì)。

3.國家可測算出未來大概的養(yǎng)老金開支,并根據(jù)某些既定標(biāo)準(zhǔn)來確定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。4.養(yǎng)老保險(xiǎn)具有社會(huì)性,影響很大,享受人多且時(shí)間較長，費(fèi)用支出龐大。因此，必須設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，專業(yè)化和社會(huì)化的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

（三）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程

我國政府從20世紀(jì)80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到目前為止，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已有20多年的歷史，大體劃分為四個(gè)階段。

第一階段：1986～1992年，為試點(diǎn)階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在“全國農(nóng) 村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”中根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會(huì)保障工作，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點(diǎn)地區(qū)。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則，1992年起農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機(jī)構(gòu)改革以后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部，受各種因素影響，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，一些地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作陷入了停頓階段。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。

第四階段：2005年至今，為政策轉(zhuǎn)向階段。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)表明了中央政策決策層對社會(huì)和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，尤其反映了領(lǐng)導(dǎo)層對農(nóng)民等弱勢階層的生活質(zhì)量下降和收人差距擴(kuò)大的關(guān)注。新政策綱領(lǐng)的價(jià)值取向?qū)r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的指示和促進(jìn)作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的總體目標(biāo)。中國正加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。

從以上幾個(gè)發(fā)展階段來看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐上是不成功的，可憐農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在還沒有來得及成長時(shí)就已面臨夭折的危險(xiǎn)，但它卻切實(shí)關(guān)系到占我國人口約80％的人民目前或?qū)淼纳钯|(zhì)量，隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。時(shí)值新農(nóng)保正在全面輔開，進(jìn)一步發(fā)展和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已不僅僅是農(nóng)民的愿望和要求，而是市場發(fā)展本身的客觀必然。

二 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀

據(jù)第五次全國人口普查，我國于2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)。目前我國60歲以上的老人已達(dá)到1.43億，占全國人口總數(shù)的10.97%以上.隨著老齡化進(jìn)程的加快，我國養(yǎng)老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，保障體系殘缺，農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老是絕大多數(shù)家庭唯一的養(yǎng)老模式，也是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在農(nóng)村養(yǎng)老保障上發(fā)揮著重大作用。農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個(gè)老人居住和一個(gè)老年人獨(dú)自居住的情形也存在，但他們都需要子女經(jīng)常去照顧他們，從物質(zhì)上和精神上給予相應(yīng)的支持。雖然現(xiàn)階段中國農(nóng)村的養(yǎng)老模式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，并且這種以“土地養(yǎng)老”.“養(yǎng)兒防老”為主要方式的家庭養(yǎng)老也有其深厚的經(jīng)濟(jì)因素和文化心理基礎(chǔ)。但是，隨著社會(huì)環(huán)境的急劇變化，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，并呈現(xiàn)出諸多缺陷。首先，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市，農(nóng)民的養(yǎng)老壓力逐漸加大，養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老服務(wù)負(fù)擔(dān)將更加沉重。其次，國家對農(nóng)村養(yǎng)老行為規(guī)范和調(diào)整力度減弱，不良價(jià)值觀念和道德觀念對一些農(nóng)村人產(chǎn)生了不良影響，加之國家法律對老年人權(quán)利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應(yīng)有的尊重。最后，隨著計(jì)劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規(guī)模縮小，使得家庭養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養(yǎng)老方式開始由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老保障模式過渡，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，也是解決當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老問題的理想選擇。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國起步較晚，制度也不完善，在加上農(nóng)民素質(zhì)*社會(huì)心理*東方文化* 2 社會(huì)化服務(wù)水平*農(nóng)民對保險(xiǎn)制度的信任度，非貨幣經(jīng)濟(jì)等等因素的影響，與城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國已有30個(gè)省（自治區(qū)*直轄市）的200多個(gè)縣（市*區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，由200多萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)。但以上數(shù)字對于8億農(nóng)民來說，社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)對大部分農(nóng)民來說還是離他們較遠(yuǎn)。從目前農(nóng)民繳費(fèi)的情況看，人均繳費(fèi)不到150元錢，隔壁據(jù)他們的繳費(fèi)額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費(fèi)水平）的養(yǎng)老金，根本打不到保險(xiǎn)的目的。

但是，我們也不能不承認(rèn)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的好轉(zhuǎn)，部分參與保險(xiǎn)并最終獲得部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)來源的條件已產(chǎn)生：第一，除少數(shù)未脫貧的地區(qū)之外，中國農(nóng)民已經(jīng)多上了溫飽生活，很多農(nóng)民已經(jīng)在向小康生活水平邁進(jìn)，具有了一定參加保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)承受能力。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的浙江省杭州地區(qū)農(nóng)民開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率已達(dá)到95%，一些富裕的年邁農(nóng)民通過一次性繳納幾千元養(yǎng)老基金，已開始按月不等數(shù)額領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。第二，隨著全國保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，社會(huì)影響的擴(kuò)大，計(jì)劃生育政策的強(qiáng)化等等，農(nóng)民參保的觀念不斷增強(qiáng)。他們開始理解到了參加保險(xiǎn)對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應(yīng)農(nóng)民需要而推行了《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，山東煙臺(tái)從989年開始，大膽地進(jìn)行農(nóng)村保險(xiǎn)體制的改革，取得了積極的社會(huì)效果。

這種喜憂參半的現(xiàn)狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農(nóng)村人口多，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，因而在養(yǎng)老問題上，各地情況差別很大，有些地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區(qū)連一般的保費(fèi)還無法收齊。由于目前我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差距較大，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與現(xiàn)實(shí)情況相脫離。因此，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平條件下及傳統(tǒng)文化模式下，家庭養(yǎng)老仍然是我國農(nóng)村老年人的主要方式。

三 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及原因分析

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

1.法律制度建設(shè)不完善，法律效力差。

目前，我國還沒有制定專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的法律法規(guī)，民政部和勞動(dòng)與社會(huì)保障部出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定位階過低，權(quán)威性較差。有些省份還沒有出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的地方性法規(guī)，管理不夠規(guī)范。由于制度建設(shè)不完善，少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險(xiǎn)基金等問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規(guī)章，不具有法律效力。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎(chǔ)上形成的，也是部門規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結(jié)果。再者，如個(gè)人的繳費(fèi)和集體的補(bǔ)助都不具強(qiáng)制性，國家的補(bǔ)貼也沒有在具有強(qiáng)制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內(nèi)容上，由于《基本方案》的制定時(shí)間在2o世紀(jì)9O年代，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)情況相比，有的已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴(yán)重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權(quán)法頒布后的農(nóng)民承包地與養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，對失地農(nóng)民的保障條款，對保險(xiǎn)基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺(tái)現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的配套政策和措施。

2.農(nóng)村養(yǎng)老基金管理，很不規(guī)范與完善。

目前，在相當(dāng)部分地區(qū)無專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保險(xiǎn)基金的管理與營運(yùn)，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占，挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。當(dāng)前由于缺乏制度規(guī)范，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。

有關(guān)工作管理機(jī)制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時(shí)，信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)建設(shè)滯后，管理技術(shù)力量薄弱，多數(shù)基層養(yǎng)老保險(xiǎn)管理人員只能承擔(dān)最簡單的重要性的日常管理工作。在方案設(shè)計(jì)*對提供行為的及時(shí)監(jiān)督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)的正常運(yùn)行。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍小，門檻高，資金來源單一。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村人口中素質(zhì)較高、有一定能力和經(jīng)濟(jì)頭腦的人都已經(jīng)隨著城市化的進(jìn)程通過多種途徑進(jìn)入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經(jīng)濟(jì)相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關(guān)心、更需要農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、更需要社會(huì)保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項(xiàng)工作”。這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的路徑?！秳趧?dòng)合同法》從理論上解決了農(nóng)民工的問題，但是2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農(nóng)民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個(gè)穩(wěn)定的數(shù)字，一些農(nóng)民工最終選擇了退保。從國家對社會(huì)保障的整體投入來說,用于城市的社會(huì)保障資金是農(nóng)村的8倍,如果按人均來算的話,用于每一個(gè)城里人的社會(huì)保障資金可以分配給30個(gè)農(nóng)民。相應(yīng)地,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入較少,主要是以個(gè)人繳費(fèi)為主,集體給予適當(dāng)補(bǔ)貼的方式。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也相當(dāng)薄弱,于是絕大部分養(yǎng)老金都變成了農(nóng)民自己支付。農(nóng)民本身支付能力有限,則影響了其參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性,加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理工作的難度。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在制度上不穩(wěn)定。

各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立*撤銷*保險(xiǎn)金的籌集*運(yùn)用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些大官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實(shí)際上，我國政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度也時(shí)常發(fā)生動(dòng)搖，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結(jié)果。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行低效，農(nóng)民信心下降。

由于沒有法律上的強(qiáng)制性效力，注定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低效性?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值”。在實(shí)際運(yùn)作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價(jià)的上漲等因素的影響，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們失去對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問題的原因分析 1.國家的政策和立法滯后

我國農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)起步晚，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部發(fā)布《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，這是第一部關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的部頒規(guī)章，可見整個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法層次很低。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)晚，在政策立法以及財(cái)政的支持上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。這就造成了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的緩慢，以及相關(guān)管理事業(yè)的不規(guī)范。到目前為止我國農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只是依據(jù)民政部門制定的《基本方案》和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》兩個(gè)不具法律性的文件在運(yùn)行。個(gè)人的繳費(fèi)和集體的配套繳費(fèi)都不具強(qiáng)制性，國家的補(bǔ)貼也沒有在具有強(qiáng)制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低效性。

2.我國農(nóng)村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會(huì)養(yǎng)老為主的格局變化時(shí)期

長期以來，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。隨著老齡化趨勢加劇，計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國農(nóng)村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會(huì)養(yǎng)老為主的格局變化時(shí)期。其間，舊有的制度因?yàn)椴贿m應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問題因而出現(xiàn)。

3.國家缺乏針對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持政策

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，政府政策扶持”的方針，實(shí)際上采用了完全積累制，政府不承擔(dān)直接財(cái)力支持的責(zé)任。該制度基本上成為完全由農(nóng)民個(gè)人儲(chǔ)蓄的積累制，喪失了社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)的功能和意義。政府今后應(yīng)該在政策調(diào)整與長期的財(cái)政支付安排上加大對農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入，對落后的中西部農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

4農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識欠缺

我國的大部分農(nóng)村普遍缺乏養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)意識，“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村仍有不小的市場，這給在農(nóng)村推行社會(huì)保障體系帶來了一定難度。此外，許多人認(rèn)為，由于我國農(nóng)村耕地基本實(shí)行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老功能。但隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，我國耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性差

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施目的的順利實(shí)現(xiàn)必須具備兩個(gè)條件。一是農(nóng)民能持續(xù)穩(wěn)定地繳費(fèi)，二是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠開展到農(nóng)民老年獲得回報(bào)后，而不是中途解體，這兩個(gè)條件都令人懷疑，因?yàn)檗r(nóng)民不像城市職工有穩(wěn)定的收入來源，農(nóng)民收入受自然氣候及農(nóng)產(chǎn)品市場行情影響較大，因而其繳費(fèi)的穩(wěn)定性沒有把握。從政府方面看，目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在法律基礎(chǔ)上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩(wěn)定。

四.健全與完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意義

第一，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)要求。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生產(chǎn)的專業(yè)化、社會(huì)化、商品化、市場化程度不斷提高。新體制的研究和建立對于進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，調(diào)節(jié)政府與農(nóng)民的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別，改善社會(huì)風(fēng)氣，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和精神文明建設(shè)具有重要意義。

第二，應(yīng)對我國人口老齡化趨勢的客觀要求。根據(jù)第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村65歲以上老年人超過5930萬人，約占全國全部老年人口總數(shù)的70%。并且中國農(nóng)村老年人口規(guī)模還繼續(xù)以每年3%的速度遞增，到最近，其規(guī)模已達(dá)到近1億人[3]P13。老年人口絕對數(shù)目的增加越開越成為政府公共政策決策面臨的挑戰(zhàn)。

第三，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度向規(guī)范化和科學(xué)化方向發(fā)展的必然要求。相對于城市，農(nóng)村社會(huì)保障制度理論研究比較缺乏，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)與實(shí)踐也相對落后。因此，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論研究和實(shí)踐探索，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯得十分必要。

五.健全與完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

（一）從政策和立法上加強(qiáng)制度建設(shè)。

制度通過法律來規(guī)范，是國際通行的做法。法律規(guī)范是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度有序進(jìn)行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強(qiáng)制性地執(zhí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并把相關(guān)的事項(xiàng)通過法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合理、有效、持續(xù)性地進(jìn)行。堅(jiān)持“公平與效率結(jié)合”的立法原則，在農(nóng)村建立獨(dú)具特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。農(nóng)村獨(dú)生子女以及雙女戶家庭應(yīng)當(dāng)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首要目標(biāo)，因地制宜發(fā)展強(qiáng)制的、個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶的、由獨(dú)立非營利基金組織管理的、政府最低擔(dān)保的制度。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的順利進(jìn)行提供良好的法制環(huán)境保護(hù)。

（二）明確政府責(zé)任

政府是社會(huì)保障體系的建設(shè)者和推動(dòng)者,在建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，合理定位在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任,關(guān)系到我國整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的進(jìn)程。

為此，政府首先要明確在財(cái)政支持方面的責(zé)任。國家的財(cái)政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的前提，加強(qiáng)對農(nóng)村的財(cái)政支持力度也是我國社會(huì)發(fā)展的必然要求。其次是政府在加強(qiáng)管理和監(jiān)督責(zé)任。這是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源整合和優(yōu)化配置的重要保障，我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的管理長期存在著體制不合理的問題,政府要推進(jìn)城鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系的一體化，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu),嚴(yán)格區(qū)分政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的行政管理和事務(wù)管理職能。

（三）加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持。

目前我國絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國非工薪人員保險(xiǎn)制度明確個(gè)人繳費(fèi)僅為28，農(nóng)業(yè)工人交14．75，日本國庫就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達(dá)省份先行實(shí)施。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃中，中央財(cái)政預(yù)算將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)納入國民社會(huì)保障預(yù)算，同時(shí)明確各地在財(cái)政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出，補(bǔ)貼資金的數(shù)額根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳納情況、農(nóng)民收入的增加情況、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，盡可能提高集體補(bǔ)助和中央財(cái)政扶持的比重，給農(nóng)民參保增加信心，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正具有社會(huì)保障應(yīng)有的“社會(huì)性”、“福利性”。對于部分地區(qū)也可建立以土地?fù)Q保障的制度。日本的離農(nóng)政策和土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規(guī)定或雙方約定代其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金；被征用土地的農(nóng)民，可以一次性得到補(bǔ)償并取得養(yǎng)老保險(xiǎn)年金。結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)行分類指導(dǎo)，在國家法律的框架下，從保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大局角度加大對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持顯得十分重要。

（四）加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，多渠道籌資基金。

所有發(fā)達(dá)國家和大多數(shù)發(fā)展國家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對象，真正體現(xiàn)公平性是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本措施。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立更多的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系，讓更多農(nóng)民得到養(yǎng)老保障。在目前全民實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有困難的情況下，實(shí)行農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)體系，與城鎮(zhèn)居民同工同險(xiǎn)，享受政府、集體的陽光。政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護(hù)社。會(huì)公正，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。加大財(cái)政投入，多渠道籌集基金，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督管理

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中存在很多的問題，影響其執(zhí)行的效果。政府機(jī)關(guān)應(yīng)成立監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對其監(jiān)督，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。加強(qiáng)對養(yǎng)老基金和基金去向進(jìn)行監(jiān)督和管理，確保養(yǎng)老基金發(fā)揮真正的作用，用到農(nóng)民的身上，讓廣大的農(nóng)民老人不再為自己的養(yǎng)老問題而擔(dān)憂，為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題提供條件。

（六）健全基金管理制度，提高機(jī)構(gòu)的組織效率和制度效率。

加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金管理，要健全基金管理制度，以規(guī)避物價(jià)上漲和利率下調(diào)帶來的基金貶值風(fēng)險(xiǎn)和政府信任風(fēng)險(xiǎn)。完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。努力提高資金的管理和運(yùn)作能力，避免基金貶值風(fēng)險(xiǎn)，也就成了各級養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理機(jī)構(gòu)的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，拓寬投資領(lǐng)域，還可以在保證安全性的前提下進(jìn)行投資代理，以提高資金增值率。提高保障機(jī)構(gòu)的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責(zé)任分工。要建立一支素質(zhì)較高、人員精干的專職干部隊(duì)伍。對不同層次、不同崗位的農(nóng)保干部，可以通過舉辦財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)交流，提高農(nóng)保干部的工作能力，提高實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和管理服務(wù)現(xiàn)代化水平。

（七）加強(qiáng)農(nóng)民的參保意識。

中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項(xiàng)工作搞好。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習(xí)慣及價(jià)值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導(dǎo)、促成這種觀念轉(zhuǎn)化、接受這項(xiàng)新事物最強(qiáng)有力的不可或缺的手段。要提高各級領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作重要意義的認(rèn)識，充分利用廣播、電視、報(bào)紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會(huì)保障的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟(jì)帳，實(shí)現(xiàn)群眾的廣泛參與。

（八）建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候應(yīng)該具體問題具體分析，充分考慮漸進(jìn)式推進(jìn)。要根據(jù)地區(qū)之間的差異制定相應(yīng)的政策。首先要要完善社會(huì)保障體系，明確城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，主要是將農(nóng)村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)合起來確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一觀念，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系明確思想上的方向。其次是合理運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，打破二元結(jié)構(gòu)，注意加大財(cái)政投入，合理管理營運(yùn)社保基金。針對我國具體情況，充分發(fā)揮市場的作用，消除阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展障礙。

最后是建立合理的基金營運(yùn)模式，規(guī)范和加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是農(nóng)民年老后生活的基本保障，要通過創(chuàng)新，改變以往單一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營模式，加強(qiáng)基金管理，才能確保基金安全，應(yīng)實(shí)行市場化基金運(yùn)營，而政府則應(yīng)在其中起到監(jiān)督管理的作用，并且給予運(yùn)營保障，保證由商業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作，通過市場化運(yùn)作使基金獲得有效的保值增值。

結(jié)論中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項(xiàng)工作搞好。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習(xí)慣及價(jià)值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導(dǎo)、促成這種觀念轉(zhuǎn)化、接受這項(xiàng)新事物最強(qiáng)有力的不可或缺的手段。要提高各級領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作重要意義的認(rèn)識，充分利用廣播、電視、報(bào)紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會(huì)保障的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟(jì)帳，實(shí)現(xiàn)群眾的廣泛參與。

參考文獻(xiàn)：

[ 1 ]孫合珍.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題和措施[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2008，8.[ 2 ] 劉穎.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[ J ].金融投資, 2006(10): 5182.[4] 林萍.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀分析[ J ].吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào), 2006, 20(5): 18-21.研究

第四篇：實(shí)施四項(xiàng)舉措扎實(shí)推進(jìn)制度建設(shè)

規(guī)范化管理年活動(dòng)專題（18）

鄭州市白廟勞教所 2011年7月18日

鄭州市白廟勞教所實(shí)施四項(xiàng)舉措

扎實(shí)推進(jìn)制度建設(shè)

按照省局《全省勞教（戒毒）系統(tǒng)規(guī)范化管理年實(shí)施階段工作安排》的通知要求，鄭州市白廟勞教所行動(dòng)迅速，務(wù)求實(shí)效，制定了所規(guī)范化管理階段性工作安排，通過四個(gè)步驟扎實(shí)推進(jìn)建章立制工作，在全所掀起規(guī)范化管理活動(dòng)新高潮。

一是清理規(guī)范規(guī)章制度。該所把規(guī)范制度作為基礎(chǔ)性工作來抓，根據(jù)活動(dòng)中八個(gè)方面的內(nèi)容要求，按照部門職責(zé)，對原有規(guī)章制度逐一梳理、學(xué)習(xí)，提出修訂完善意見和建議。

二是學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)規(guī)章制度。該所建立了規(guī)章制度審核、循環(huán)改進(jìn)機(jī)制，對以前的制度?！盎仡^看”，及時(shí)查找不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。利用各種教育活動(dòng)組織警察職工學(xué)習(xí)規(guī)章 制度，深刻領(lǐng)會(huì)規(guī)章制度。

三是貫徹落實(shí)規(guī)章制度。牢固樹立“嚴(yán)、細(xì)、快、新、實(shí)”的執(zhí)行理念。養(yǎng)成職業(yè)習(xí)慣，融入工作實(shí)際，照章辦事，令行禁止。嚴(yán)格督辦、考核、獎(jiǎng)懲。

四是增強(qiáng)警察執(zhí)行能力。加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)是全面貫徹落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度的保證。該所針對不同崗位、不同人員，以提高執(zhí)行力為目標(biāo)，以崗位職責(zé)為取向、以能力提升為重點(diǎn)，實(shí)行差別化培訓(xùn)和崗位職業(yè)教育，堅(jiān)持做好“大講堂”、“小培訓(xùn)”等多種形式教育活動(dòng)。

該所將規(guī)范化管理滲透到工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立起“思想教育有效、制度措施完善、執(zhí)行責(zé)任明確、監(jiān)督檢查到位、責(zé)任追究嚴(yán)格”五位一體的工作機(jī)制，有力促進(jìn)了規(guī)范化管理年活動(dòng)中的制度建設(shè)。

第五篇：扎實(shí)推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)

扎實(shí)推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè) 著力提高企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)能力

江西省國資委

江西省國資委成立以來，在國務(wù)院國資委的大力支持和指導(dǎo)幫助下，緊緊圍繞履行好出資人職責(zé)、加快建立和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、推進(jìn)國有企業(yè)改革、壯大國有經(jīng)濟(jì)，銳意進(jìn)取、大膽探索、勇于創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)國有重點(diǎn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)，取得了較好成效。以企業(yè)總法律顧問制度為核心的企業(yè)法律顧問制度組織體系和企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制已建立，企業(yè)依法決策、依法經(jīng)營、依法管理水平不斷提高，企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)能力不斷增強(qiáng)，為我省國有企業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)定提供了重要保障。

2004年8月，江西省國資委成立不久，首批選擇了8家企業(yè)（出資監(jiān)管企業(yè)4家，重要子企業(yè)4家）開展企業(yè)總法律顧問制度試點(diǎn)。2005年初，我省被列為全國地方企業(yè)總法律顧問制度試點(diǎn)單位之后，又明確了3家出資監(jiān)管企業(yè)和10家重要子企業(yè)為第二批推行企業(yè)總法律顧問制度的試點(diǎn)企業(yè)，使推行企業(yè)總法律顧問制度的企業(yè)總數(shù)達(dá)到21家。近兩年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又陸續(xù)在8家出資監(jiān)管企業(yè)配備了專職或兼職總法律顧問，實(shí)行總法律顧問制度。到目前為止，實(shí)行了總法律顧問制度的出資監(jiān)管企業(yè)達(dá)18家，占出資監(jiān)管企業(yè)總戶數(shù)的75%。其他尚未設(shè)立總法律顧問的出資監(jiān)管企業(yè)也通過設(shè)立專門或合署辦公的法務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行了企業(yè)法律顧問制度，明確了專職法律事務(wù)人員；出資監(jiān)管企業(yè)的22家重要子企業(yè)也實(shí)行了企業(yè)總法律顧問制度。實(shí) 現(xiàn)了企業(yè)總法律顧問制度由試點(diǎn)到重點(diǎn)企業(yè)的全面推開。

一、推進(jìn)國有重點(diǎn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)的主要做法和成效

推行企業(yè)法律顧問制度是企業(yè)法治建設(shè)的重中之重，總法律顧問制度又是企業(yè)法律顧問制度的核心。近四年來，我們以列入全國地方國有重點(diǎn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)工作試點(diǎn)單位為契機(jī)，以企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)為抓手，以構(gòu)筑法務(wù)工作組織體系為依托，以培養(yǎng)高素質(zhì)法務(wù)人才隊(duì)伍為重點(diǎn)，以提高法律風(fēng)險(xiǎn)防范能力為核心，以為依法推進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展服務(wù)為根本目的，及時(shí)有效地在出資監(jiān)管企業(yè)及重點(diǎn)子企業(yè)開展了總法律顧問制度建設(shè)工作。

（一）統(tǒng)一思想，發(fā)揮作用，切實(shí)提高對推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度重要意義的認(rèn)識

企業(yè)法律顧問是企業(yè)內(nèi)部專門從事法律事務(wù)工作的人員，而企業(yè)法律顧問制度是以規(guī)范企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任以及企業(yè)總法律顧問制度等一系列制度的總稱。針對企業(yè)法律顧問制度推行之初相當(dāng)一部分企業(yè)對之不了解、不理解，乃至不重視的狀況，我們主要從兩個(gè)方面做好了工作。

一是著力宣傳企業(yè)法律顧問制度的重要意義。強(qiáng)調(diào)建立和完善企業(yè)法律顧問制度是建立企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的需要，是增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力，促進(jìn)企業(yè)積極參與國內(nèi)外市場競爭的需要。結(jié)合對一些企業(yè)因法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識不強(qiáng)導(dǎo)致企業(yè)遭受巨額經(jīng)濟(jì)損失、一些企業(yè)因缺乏法律論證隨意決策而使企業(yè)承擔(dān)重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及相當(dāng)一部分企業(yè)在涉法糾紛中疲于應(yīng)付等案例的分析，使企業(yè)對設(shè)置企業(yè)法律顧問、建立企業(yè)總法律顧問制度 的重要性和緊迫性有了更深刻的認(rèn)識。

二是重點(diǎn)妥善處置了一些企業(yè)重大債務(wù)糾紛。抓住國資委成立不久，部分企業(yè)最關(guān)心、最迫切要解決的一些債務(wù)處置問題，特別是在企業(yè)改制重組中，債務(wù)重組是前提條件，指導(dǎo)和幫助企業(yè)法務(wù)人員，充分發(fā)揮他們對企業(yè)經(jīng)營管理情況熟悉、對歷史債務(wù)形成的原因清楚和對改革政策把握準(zhǔn)確的優(yōu)勢，與債權(quán)人和司法部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，有效化解了一些歷史債務(wù)糾紛，也為企業(yè)的改制重組創(chuàng)造了良好的前提條件，從而使企業(yè)真正感受到企業(yè)內(nèi)部法務(wù)人員的作用是不可替代的，對建立和完善企業(yè)總法律顧問制度也有了更加感性的認(rèn)識。

推行企業(yè)總法律顧問制度之初，我們把發(fā)揮企業(yè)法律顧問的作用，防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn)、積極協(xié)調(diào)處理法律糾紛作為工作的重點(diǎn)和抓手。企業(yè)總法律顧問制度的有效實(shí)施，使企業(yè)處理法律糾紛的成本降低，能力明顯提升。涉及企業(yè)債權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的糾紛，企業(yè)法律顧問能從企業(yè)實(shí)際出發(fā)，能協(xié)商的協(xié)商，該用法律手段用法律手段，尤其是對企業(yè)因歷史擔(dān)保帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)法律顧問能盡心為企業(yè)考慮，出主意、想辦法，把風(fēng)險(xiǎn)控制在最低程度。三年多來，出資監(jiān)管企業(yè)法務(wù)人員通過協(xié)調(diào)、應(yīng)訴、訴訟、審核合同、糾正失誤等，共為企業(yè)挽回和避免經(jīng)濟(jì)損失49.65億元。

（二）領(lǐng)導(dǎo)重視，強(qiáng)力推進(jìn)，確保企業(yè)總法律顧問制度試點(diǎn)工作取得實(shí)效

領(lǐng)導(dǎo)支持重視，為推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)提供前提條件。針對不少企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對實(shí)施總法律顧問制度認(rèn)識模糊的狀況，委主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)采取約請?jiān)圏c(diǎn)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)談話的方式，面對面宣傳實(shí)行企業(yè)總法律顧問制度的重要意義和作用，督促企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)高度重視這項(xiàng)工作。在一些重要會(huì)議上，委主要領(lǐng)導(dǎo)都要講一段推行企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)的情況，提出新要求。分管領(lǐng)導(dǎo)專門到企業(yè)開設(shè)講座，闡述企業(yè)法律顧問制度建設(shè)的意義、來由、建立和完善的算途徑以及企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的防范等重要內(nèi)容，啟發(fā)和促進(jìn)企業(yè)高中層領(lǐng)導(dǎo)提高認(rèn)識。列入試點(diǎn)省份后，委領(lǐng)導(dǎo)明確要求，要試就要真試，試出成果，試出成效，試出經(jīng)驗(yàn)，并且每隔一段時(shí)間聽取一次試點(diǎn)工作進(jìn)展情況報(bào)告，針對出現(xiàn)的問題，要求試點(diǎn)辦公室組織力量研究提出解決辦法，對如何推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)，精心指導(dǎo)，不斷提出新的要求。由于領(lǐng)導(dǎo)的重視不是停留在言論上，而是落實(shí)在具體工作中，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對推行企業(yè)總法律顧問制度的認(rèn)識不斷提高，工作越來越主動(dòng)。有12家企業(yè)主動(dòng)要求實(shí)行總法律顧問制度。

措施有力到位，為推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)提供了有力保障。在推行企業(yè)總法律顧問制度的過程中，為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)拿出解決問題的辦法和措施，我們加強(qiáng)了動(dòng)態(tài)跟蹤和信息搜集、調(diào)度，經(jīng)常深入企業(yè)調(diào)研，建立試點(diǎn)工作進(jìn)度臺(tái)賬，制定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)企業(yè)根據(jù)工作進(jìn)度、對照驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)落實(shí)完善，實(shí)行了自查與檢查相結(jié)合、動(dòng)態(tài)驗(yàn)收與匯總驗(yàn)收相結(jié)合，使試點(diǎn)工作目的更加明確、推進(jìn)的節(jié)點(diǎn)和節(jié)奏更加易于掌控，同時(shí)，也更便于點(diǎn)上的經(jīng)驗(yàn)在面上進(jìn)行推廣互動(dòng)。為了營造企業(yè)總法律顧問必要的工作環(huán)境，我委規(guī)定企業(yè)專職總法律顧問應(yīng)進(jìn)入黨委班子或董事會(huì)，享受副總待遇。企業(yè)總法律顧問地位的提升，不僅有利于其工作積極性的提高，更重要的是保證了法律專門人才界入高層決策，為企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的事前把關(guān)提供了前提條件。

（三）建立網(wǎng)絡(luò)，完善制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)總法律顧問制度由點(diǎn)的深化到面的擴(kuò)大

一是以組織體系和網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建為依托，切實(shí)夯實(shí)企業(yè)總法律顧問制度基礎(chǔ)。實(shí)行企業(yè)總法律顧問制度，必須有健全的組織體系和網(wǎng)絡(luò)體系。工作開展之初，針對一些企業(yè)僅滿足于設(shè)立一個(gè)總法律顧問或明確一位專職法律顧問，對健全總法律顧問制度組織體系和網(wǎng)絡(luò)體系的重要性認(rèn)識不夠等問題，我們采取了兩種方式加以解決。一是明確要求試點(diǎn)企業(yè)必須設(shè)立法務(wù)機(jī)構(gòu)，在下屬企業(yè)及橫向部門必須設(shè)立法律聯(lián)絡(luò)員，并將情況定期通報(bào)；二是重點(diǎn)指導(dǎo)幾家企業(yè)建立比較完善的組織體系和網(wǎng)絡(luò)體系，并進(jìn)行宣傳示范。如省冶金集團(tuán)公司，集團(tuán)公司本部除設(shè)立了專門的法律事務(wù)部，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等重要部門也明確了法律聯(lián)絡(luò)員，其下屬企業(yè)，有的實(shí)行企業(yè)總法律顧問制度，有的實(shí)行企業(yè)法律顧問制度，沒有專職法律人員的三級企業(yè)，均設(shè)立了法律聯(lián)絡(luò)員，形成了企業(yè)上下聯(lián)動(dòng)的法制工作組織體系和網(wǎng)絡(luò)體系，信息交流暢通，情況反映及時(shí)，企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范能力明顯增強(qiáng)。其他出資監(jiān)管企業(yè)紛紛借鑒，有些企業(yè)還有所改進(jìn)，如江鎢集團(tuán)公司，不僅做到企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展到哪里，法律服務(wù)就跟進(jìn)到哪里，而且在所屬企業(yè)管理的社區(qū)，也設(shè)立了法律聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)社區(qū)法律事務(wù)工作。目前，21戶出資監(jiān)管企業(yè)組織體系和網(wǎng)絡(luò)體系基本健全，法律事務(wù)機(jī)構(gòu)由5戶增加到20戶，專門設(shè)立的法務(wù)機(jī)構(gòu)由2戶增加11戶，21戶企業(yè)共有法律聯(lián)絡(luò)員280余人。

二是完善制度，科學(xué)設(shè)置工作流程，提高企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)能力。試點(diǎn)期間，我們堅(jiān)持深入企業(yè)調(diào)研，指導(dǎo)、幫助企業(yè)解決實(shí)際問題，并針對實(shí)施情況和需要解決的突出問題，先后制定下 發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)法律顧問制度建設(shè)，切實(shí)提高企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)能力的通知》等有關(guān)文件和通知18件，完善制度，規(guī)范實(shí)施。在法律風(fēng)險(xiǎn)防范方面，針對部分企業(yè)不夠重視法律把關(guān)和法律論證的現(xiàn)象，制定下發(fā)了《關(guān)于出具法律意見書的指導(dǎo)意見》，規(guī)定凡企業(yè)上報(bào)國資委審議的涉法事項(xiàng)，未經(jīng)總法律顧問或法務(wù)部門組織法律論證，出具法律意見書，國資委不審議，退回企業(yè)補(bǔ)充材料；違反程序造成企業(yè)損失的，追究有關(guān)人員責(zé)任。各企業(yè)也按照要求制定出臺(tái)了合同管理、擔(dān)保管理、訴訟糾紛處理、應(yīng)收賬款回收、法務(wù)工作規(guī)則等一系列工作制度。江銅集團(tuán)公司開展了制度建設(shè)年活動(dòng)，由法務(wù)部門負(fù)責(zé)，對公司7045項(xiàng)制度、規(guī)定進(jìn)行了梳理、修改、調(diào)整、完善，并新制定67項(xiàng)制度。不少企業(yè)還按照用制度管事、用制度管人的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部工作流程，建立法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，做到流程不到位，辦事就無法到位。明確了重大涉法事項(xiàng)不經(jīng)法律事務(wù)部門論證，不經(jīng)總法律顧問簽字就不予提交。同時(shí)規(guī)定任何重大投資項(xiàng)目，法律事務(wù)部門都要參與，考察、談判、簽約，出具法律意見書，全過程提供法律支持和服務(wù)。

（四）抓學(xué)習(xí)培訓(xùn)，促隊(duì)伍建設(shè)，為推行企業(yè)總法律顧問制度提供組織保障

推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)關(guān)鍵在人。如何配足配齊法律專業(yè)人員，如何選好企業(yè)總法律顧問，如何引進(jìn)留住法律人才，如何提高人員素質(zhì)，是提高企業(yè)法治建設(shè)水平的重要前提。我們的做法，一是選好配好總法律顧問。按《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》的任職條件，配備專職總法律顧問，暫時(shí)沒有適當(dāng)人選的，作為過渡性措施，由具備一定法律事務(wù)管理能力的班子成員暫時(shí) 兼任，保證企業(yè)總法律顧問制度推行工作不停頓、不延誤，扎實(shí)開展。二是采取措施選好用好企業(yè)專業(yè)法務(wù)人員。有的企業(yè)公開向社會(huì)招聘，好中選優(yōu)；有的加強(qiáng)在企業(yè)內(nèi)部選配和培養(yǎng)。為用好、留住法律專業(yè)人員，一些企業(yè)采取了不同的激勵(lì)措施，如上調(diào)工資、按照紀(jì)檢干部崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放崗位津貼、按挽回資產(chǎn)損失的實(shí)績獎(jiǎng)勵(lì)法務(wù)人員等。三是采取請進(jìn)來、走出去等多種形式開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)。先后請國務(wù)院國資委法規(guī)局的專家領(lǐng)導(dǎo)授課、請中央企業(yè)總法律顧問現(xiàn)身說法、請法律專業(yè)人員開設(shè)講座，每年組織企業(yè)法務(wù)人員兩次以上的培訓(xùn)，培訓(xùn)方法多樣化，多次組織參加培訓(xùn)的人員赴外省國資委和大型國有、民營企業(yè)考察學(xué)習(xí)。同時(shí)，多方指導(dǎo)企業(yè)開展培訓(xùn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，三年多時(shí)間，先后培訓(xùn)企業(yè)法務(wù)人員3500余人次。與2005年前相比，出資監(jiān)管企業(yè)專業(yè)法務(wù)人員由24人增加到107人，學(xué)歷結(jié)構(gòu)也由原來的只有4個(gè)法律本科畢業(yè)增加到有法律碩士生8人、本科生45人。出資監(jiān)管企業(yè)法務(wù)人員總計(jì)已達(dá)482人，其中取得企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格的有160人，為企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)提供了急需的人力資源支撐。

（五）突出重點(diǎn)，整合資源，充分發(fā)揮企業(yè)總法律顧問制度在企業(yè)改革發(fā)展中的積極作用

在推進(jìn)企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)過程中，我們通過實(shí)行企業(yè)內(nèi)部資源和外部資源的整合聯(lián)動(dòng)，積極發(fā)揮總法律顧問和法律事務(wù)機(jī)構(gòu)在企業(yè)改組改制、資產(chǎn)重組、兼并破產(chǎn)以及企業(yè)重大投融資等工作中的作用，促進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營、依法管理、依法決策，有效保障了企業(yè)改革發(fā)展的順利推進(jìn)。

一是充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部法務(wù)人員作用。圍繞企業(yè)改制重組中 重大事項(xiàng)的決策和實(shí)施，從法律上嚴(yán)格審核、充分論證、規(guī)范操作。強(qiáng)調(diào)企業(yè)改制必須對改制方案出具法律意見書，特別是今年以來，我省加大集團(tuán)公司層面股權(quán)多元化和對部分省屬企業(yè)下放到市縣管理的改革力度，注重做好法律論證把關(guān)，對涉及的法律和政策問題開展充分調(diào)研，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)范。既保障了國有企業(yè)改革的順利推進(jìn)，又切實(shí)維護(hù)出資人和企業(yè)的合法權(quán)益。在企業(yè)重大投融資發(fā)展項(xiàng)目上，企業(yè)法務(wù)部門提前介入、全程參與，認(rèn)真提出法律意見，揭示法律風(fēng)險(xiǎn)，提出化解對策，為科學(xué)決策提供參考依據(jù)。

二是整合集團(tuán)公司內(nèi)部法務(wù)人才資源，協(xié)同完成企業(yè)重大涉法事務(wù)。省投資集團(tuán)公司、冶金集團(tuán)公司、煤炭集團(tuán)公司、江鎢集團(tuán)公司等在集團(tuán)公司及其子企業(yè)中形成了由集團(tuán)公司內(nèi)部法律權(quán)威人員組成的團(tuán)隊(duì)，為公司出謀劃策，對一些疑難法律問題，進(jìn)行“會(huì)診”，制定應(yīng)對措施。三年多來，出資監(jiān)管企業(yè)及其子企業(yè)法務(wù)人員通過協(xié)調(diào)債務(wù)糾紛、及時(shí)采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)，共避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失達(dá)50余億元。

三是對出資監(jiān)管企業(yè)法務(wù)人員有效調(diào)配使用，同時(shí)借助外部法律專家?guī)?，依法協(xié)調(diào)企業(yè)重大法律糾紛案件。在出資監(jiān)管企業(yè)之間出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，由省國資委通過設(shè)立“模擬法庭”，聘請資深法律專家，針對雙方的陳述進(jìn)行法律分析，在此基礎(chǔ)上，本著雙方受益原則，促成雙方達(dá)成一致、解決問題。如果一方不接受協(xié)調(diào)，最終造成企業(yè)損失，要追究企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任。去年，在省政府的支持下，省國資委還與各級法院建立了國有企業(yè)債務(wù)糾紛訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制，凡涉及國有企業(yè)債務(wù)糾紛的案件，省國資委先行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成依法立案，從立案到審理、執(zhí)行，國資委可全程 參與協(xié)調(diào)。三年多來，我們協(xié)助企業(yè)訴訟、應(yīng)訴以及督促企業(yè)追回違規(guī)投放資金等35起，協(xié)調(diào)債務(wù)糾紛50余件，為企業(yè)避免和挽回經(jīng)濟(jì)損失達(dá)18.6億元。僅去年以來，我委協(xié)調(diào)國有企業(yè)債務(wù)糾紛案28起，涉及本息7億多元，協(xié)調(diào)處理成功19起，涉及本息4.3億元。

二、大膽創(chuàng)新，探索實(shí)行由出資人向企業(yè)派駐法務(wù)總監(jiān)制度 在推進(jìn)重點(diǎn)國有企業(yè)法律顧問制度的實(shí)踐中，我們始終堅(jiān)持把法律顧問制度建設(shè)與我省國有企業(yè)改革發(fā)展的實(shí)際緊密結(jié)合，與加強(qiáng)和完善國資監(jiān)管的需要相結(jié)合，堅(jiān)持在實(shí)踐中探索，在創(chuàng)新中發(fā)展。經(jīng)省政府同意，開展了由出資人向出資監(jiān)管企業(yè)直接派駐法務(wù)總監(jiān)、財(cái)務(wù)總監(jiān)試點(diǎn)工作，從形式和內(nèi)容上，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了企業(yè)總法律顧問制度和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度。

（一）通過學(xué)習(xí)借鑒，提出向企業(yè)委派法務(wù)總監(jiān)試點(diǎn)工作思路

在實(shí)行總法律顧問制度的實(shí)踐中，我們感覺到總法律顧問作為企業(yè)內(nèi)部法律人，向總經(jīng)理負(fù)責(zé)，對總經(jīng)理的不當(dāng)行權(quán)難以有效制約。為此，我們學(xué)習(xí)和借鑒上海復(fù)星公司等民營企業(yè)向子企業(yè)派駐法務(wù)總監(jiān)的做法，結(jié)合企業(yè)總法律顧問制度，提出了在國有獨(dú)資出資監(jiān)管企業(yè)派駐法務(wù)總監(jiān)的思路和措施。2008年初，在省電子集團(tuán)公司、省煤炭集團(tuán)公司、大成資產(chǎn)經(jīng)營管理公司3家國有獨(dú)資公司中率先開展了由省國資委派駐法務(wù)總監(jiān)試點(diǎn)工作。

（二）對委派法務(wù)總監(jiān)工作的認(rèn)識

1、實(shí)行由出資人向出資監(jiān)管企業(yè)直接委派法務(wù)總監(jiān)制度是完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、分權(quán)制衡的需要。在完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中，決策層和執(zhí)行者有著嚴(yán)格的分工，在企業(yè)日常運(yùn)作中，經(jīng)理是核心人物，握有很大權(quán)力，并且實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)制，為避免經(jīng)理人因個(gè)人履職能力和道德風(fēng)險(xiǎn)等原因造成對權(quán)力的濫用，在對其充分授權(quán)的同時(shí)，必須相應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和制約。特別是在實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的國有獨(dú)資企業(yè)中，由出資人直接委派法務(wù)總監(jiān)，十分必要。

2、由出資人委派法務(wù)總監(jiān)是強(qiáng)化國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的需要。按照建立新型國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的要求，出資人必須不缺位、不越位。出資人不缺位，就是要在產(chǎn)權(quán)清晰、出資人明確的基礎(chǔ)上，出資人有權(quán)利、有手段盡力規(guī)避因與其產(chǎn)權(quán)代理者之間信息不對稱可能招致的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，形成出資人對經(jīng)營管理者有效的戰(zhàn)略控制。由出資人直接向所出資企業(yè)委派法務(wù)總監(jiān)，有利于解決出資人與企業(yè)經(jīng)營者信息不對稱，強(qiáng)化國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，更好地理順出資人與企業(yè)經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的完善。

3、由出資人派駐法務(wù)總監(jiān)是企業(yè)實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、法治化的需要。通過對法務(wù)總監(jiān)，實(shí)施企業(yè)重大涉法決策總經(jīng)理與法務(wù)總監(jiān)聯(lián)審聯(lián)簽等制度，充分賦予其相應(yīng)的權(quán)力，使之行權(quán)有相應(yīng)的制度保障，同時(shí)，保證其有足夠獨(dú)立判斷的空間，有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策的科學(xué)化、法治化，更好地避免因決策失誤而帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)和損失。

4、實(shí)行派駐法務(wù)總監(jiān)制度，真正有利于實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)型”，即企業(yè)法務(wù)工作由事后補(bǔ)救型向事前防范型轉(zhuǎn)變、由咨詢服務(wù)型向?qū)徍税殃P(guān)型轉(zhuǎn)變、由具體事務(wù)型向參謀助手型轉(zhuǎn)變。

（三）委派法務(wù)總監(jiān)制度的實(shí)踐效果

1、由企業(yè)總法律顧問演變?yōu)榉▌?wù)總監(jiān)，是一個(gè)重大的角色轉(zhuǎn) 換，即由企業(yè)內(nèi)部人變?yōu)槌鲑Y人的人。如何使其當(dāng)好出資人的人，關(guān)鍵是三點(diǎn)：一是法務(wù)總監(jiān)由出資人選拔、委派；二是實(shí)行重大涉法事項(xiàng)向出資人報(bào)告制度和述職制度；三是由出資人單獨(dú)進(jìn)行業(yè)績考核，不僅要考核其履職能力、防范和駕馭法律風(fēng)險(xiǎn)的水平，更要考核其對出資人負(fù)責(zé)的職業(yè)操守。

2、法務(wù)總監(jiān)的職責(zé)更加明確，既是把關(guān)者，又是重要參謀助手。通過制定法務(wù)總監(jiān)管理辦法，明確法務(wù)總監(jiān)是全面負(fù)責(zé)企業(yè)法務(wù)工作的負(fù)責(zé)人，企業(yè)班子成員中不另行安排分管法治工作的領(lǐng)導(dǎo)；規(guī)定了法務(wù)總監(jiān)的履職范圍和行權(quán)方式。法務(wù)總監(jiān)通過履行服務(wù)與監(jiān)督職能，貫徹出資人的意圖，支持、監(jiān)督企業(yè)遵守法律、法規(guī)，為企業(yè)經(jīng)營管理人員在授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)提供法律支持，對企業(yè)經(jīng)營管理人員越權(quán)違規(guī)行為以及可能損害出資人利益的行為及時(shí)向出資人報(bào)告，并督促糾正。

3、作為出資人派出的法務(wù)人員，法務(wù)總監(jiān)向出資人負(fù)責(zé)，與企業(yè)總法律顧問相比，工作上不再縮手縮腳，敢于獨(dú)立判斷，提出意見，同時(shí)也有義務(wù)向出資人及時(shí)反饋企業(yè)運(yùn)行的真實(shí)信息。

4、法務(wù)總監(jiān)的派駐，使我們較好地解決了國有獨(dú)資企業(yè)特別是尚未建立董事會(huì)或董事會(huì)與經(jīng)理層高度重疊企業(yè)中，出資人與企業(yè)經(jīng)營層信息不對稱問題，法務(wù)總監(jiān)通過出席企業(yè)經(jīng)營班子會(huì)議，參與企業(yè)重大決策，對涉法決策中的事項(xiàng)組織專門論證并提出防范法律風(fēng)險(xiǎn)的意見建議。對企業(yè)重大涉法事項(xiàng)，建立法務(wù)總監(jiān)與總經(jīng)理聯(lián)審聯(lián)簽制度等規(guī)定，在有效防范企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，有利于最大限度地為出資人把好國有資產(chǎn)安全關(guān)。

5、法務(wù)總監(jiān)的派駐，有利于強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任主體和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，決策規(guī)定的程序也更能夠到位，有利于減少 決策的隨意性，有利于進(jìn)一步理順出資人與企業(yè)經(jīng)營管理者的責(zé)權(quán)利關(guān)系，強(qiáng)化出資人的監(jiān)管，促進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的完善。

三、進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)法律顧問制度建設(shè)工作的思考 根據(jù)國務(wù)院國資委和我省國有企業(yè)改革發(fā)展的要求，今后三年我委出資監(jiān)管企業(yè)法治建設(shè)的總體目標(biāo)初步確定為：以建立健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制為核心，力爭到2011年在省出資監(jiān)管企業(yè)及其重要子企業(yè)全部建立總法律顧問（法務(wù)總監(jiān)）制度，企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同和重要決策的法律審核把關(guān)率達(dá)到100％，因違法經(jīng)營發(fā)生的新的重大法律糾紛案件基本杜絕，歷史遺留的重大法律糾紛案件基本解決。重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：

（一）繼續(xù)抓好派駐法務(wù)總監(jiān)試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推廣。全面實(shí)行和落實(shí)重大涉法事項(xiàng)由派駐法務(wù)總監(jiān)和企業(yè)總經(jīng)理聯(lián)審聯(lián)簽制度，圍繞法務(wù)總監(jiān)制度安排的要求，在實(shí)踐中探索派駐法務(wù)總監(jiān)在權(quán)力行使方式、獨(dú)立判斷空間、監(jiān)督履職范圍等方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢，進(jìn)一步強(qiáng)化出資人監(jiān)管手段，提高出資人監(jiān)管能力和水平，建立與國資監(jiān)管體制更加協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在明年年初試點(diǎn)工作結(jié)束后，在具備條件的出資監(jiān)管企業(yè)全面實(shí)行派駐法務(wù)總監(jiān)制度，國有獨(dú)資公司由國資委選派，國有控股公司由國資委向董事會(huì)推薦人選。

（二）進(jìn)一步完善企業(yè)總法律顧問制度建設(shè)。未開展派駐法務(wù)總監(jiān)的其他重點(diǎn)國有企業(yè)，進(jìn)一步完善總法律顧問制度，重點(diǎn)在強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、健全網(wǎng)絡(luò)、培養(yǎng)隊(duì)伍、建立機(jī)制、完善制度、提高風(fēng)險(xiǎn)控制和防范能力上下功夫，全面落實(shí)企業(yè)法律事務(wù)工作職能，努力實(shí)現(xiàn)法律顧問隊(duì)伍的專業(yè)化。力爭經(jīng)過三年的努力，使出資監(jiān)管企業(yè)及其重要子企業(yè)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立職能部門的比例 達(dá)到80％以上；出資監(jiān)管企業(yè)總法律顧問（法務(wù)總監(jiān)）專職率達(dá)到70％；出資監(jiān)管企業(yè)全系統(tǒng)法律人員中具有企業(yè)法律顧問執(zhí)業(yè)資格的人員比例達(dá)到60％。

（三）加大力度做好企業(yè)法律糾紛調(diào)處工作。一是指導(dǎo)企業(yè)建立健全重大法律糾紛案件的預(yù)警機(jī)制，定期分析重大法律糾紛案件的發(fā)案原因，通過總結(jié)重大法律糾紛案件暴露的管理漏洞和存在的問題，及時(shí)完善企業(yè)經(jīng)營管理制度。建立重大法律糾紛案件的責(zé)任追究制度，對企業(yè)法律顧問制度不健全、疏于法律風(fēng)險(xiǎn)防范而發(fā)生重大法律糾紛案件的，追究企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)經(jīng)營管理人員的責(zé)任。二是繼續(xù)堅(jiān)持內(nèi)部模擬法庭制度和國有企業(yè)歷史債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，力爭歷史債務(wù)在三年內(nèi)基本得到化解。三是繼續(xù)抓好企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作。既要在合同管理、投融資決策、對外收購、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面做好法律風(fēng)險(xiǎn)防范，又要對企業(yè)經(jīng)營管理中可能轉(zhuǎn)化為法律風(fēng)險(xiǎn)的苗頭進(jìn)行防控。

（四）開展企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)工作。選擇兩到三家企業(yè)開展試點(diǎn)，力爭用兩年左右時(shí)間在企業(yè)建立起以實(shí)現(xiàn)總體發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，以策略、措施、組織以及信息系統(tǒng)為主要內(nèi)容，以流程為載體的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，達(dá)到集團(tuán)公司控制力加強(qiáng)，企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與股東之間信息溝通真實(shí)可靠，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制在與總體目標(biāo)相適應(yīng)并可承受的范圍內(nèi)，無重大風(fēng)險(xiǎn)損失的基本要求。