第一篇：試論唐代社會(huì)保障體系的建立

試論唐代社會(huì)保障體系的建立

【原文出處】延安大學(xué)學(xué)報(bào)：社科版

【原刊期號(hào)】20061

【原刊頁號(hào)】77～80

【分 類 號(hào)】C41

【分 類 名】社會(huì)保障制度

【復(fù)印期號(hào)】200606

【作 者】宋立/王培

【作者簡介】宋立，陜西師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院/王培，西安市長安區(qū)第二職業(yè)中學(xué)，陜西 西安 710062

宋立（1982—），男，陜西長安人，陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院2004級(jí)碩士研究生。

【內(nèi)容提要】建立完善的社會(huì)保障體系是抵御自然災(zāi)害，緩和社會(huì)矛盾，保證國家長治久安的物質(zhì)基礎(chǔ)。唐代在不同時(shí)期通過設(shè)立災(zāi)后臨時(shí)性的救災(zāi)使職，設(shè)置常平倉、義倉和悲田養(yǎng)病坊等機(jī)構(gòu)，并頒布諸多行政法令作為以上保障機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，建立了比較完備的社會(huì)保障體系，從而有針對(duì)性地對(duì)社會(huì)采取保障措施。

【摘 要 題】社會(huì)保障史

【關(guān) 鍵 詞】唐代/社會(huì)保障/賑給/常平倉/病坊

【責(zé)任編輯】加?xùn)|

【參考文獻(xiàn)】

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一、災(zāi)后設(shè)立臨時(shí)性的救災(zāi)使職

唐初，統(tǒng)治者吸取隋短命而亡的教訓(xùn)，竭力緩和社會(huì)、階級(jí)矛盾，實(shí)施與民休養(yǎng)生息的政策，對(duì)于大規(guī)模的災(zāi)難大都派遣使者勘察災(zāi)情，并且因地制宜的采取各種救濟(jì)措施。據(jù)《唐大詔令集》卷116載，“自漢魏以來，水災(zāi)之處，必遣人巡問以安集之，國朝因其制焉，亦命近臣撫恤?！必懹^八年正月，太宗遣使，“分行四方，延問疾苦?！盵4](《唐大詔令集》卷103《遣使巡行天下詔》)據(jù)《新唐書》卷116載：垂拱中，歷司屬卿，時(shí)山東饑，及善為“巡撫賑給使?！本驮谶@一時(shí)期，政府已經(jīng)正式設(shè)立救災(zāi)使職了，到了玄宗時(shí)期出現(xiàn)了大量的救災(zāi)使職。如：開元四年，河南，山東，河北發(fā)生蝗災(zāi)，朝廷讓御使狄光嗣，康瓘，敬觀道等人擔(dān)任河南、河北檢校捕蝗出巡地方，巡檢滅蝗情況。[3](《舊唐書》卷37《五行志》)開元十五年，八月，河北州縣水災(zāi)，命魏州刺史宇文融為宣撫使巡檢水損地方。[5](《冊(cè)府元龜》卷162《帝王部·命使二》)開元十二年，河北谷貴，又以太子賓客盧從愿為“宣撫處置使”開倉救饑。[3](《舊唐書》卷100《盧從愿傳》)后來，還有宣慰使和賑恤使參與地方救災(zāi)。開元二十年，江南、淮南發(fā)生旱災(zāi)，而河南數(shù)州卻被水淹沒，次年二月以檢校尚書右丞相皇甫翼充“河南淮南道宣慰使”，檢校尚書吏部侍郎劉彤充“江東河西宣慰使”，尚書兵部侍郎李鎮(zhèn)充“山南道宣慰使”賑濟(jì)百姓。[5](《冊(cè)府元龜》卷162《帝王部·命使二》)據(jù)毛陽光先生《遣使與唐代地方救災(zāi)》一文所述，唐代，朝廷共設(shè)職遣使賑濟(jì)多達(dá)76次，尤其是太宗和玄宗時(shí)期。[6] 可見，遣使救災(zāi)在唐代重大災(zāi)難的賑恤方面承擔(dān)著一定的作用。

唐代不僅設(shè)置災(zāi)后臨時(shí)性的救災(zāi)使職，并且派遣到地方的救災(zāi)官員多是三省或御史臺(tái)的大臣，在玄宗時(shí)期還有位高權(quán)重的宦官，可見唐代政府對(duì)于地方救災(zāi)的重視。因而，設(shè)置災(zāi)后臨時(shí)性的救災(zāi)使職就成為了唐代社會(huì)保障體系中的一部分。

二、設(shè)置常平倉和義倉

唐初，社會(huì)經(jīng)濟(jì)殘破不堪。政府一方面頒布詔令“勸課農(nóng)?！?，另一方面著手化解阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多矛盾。在中國封建社會(huì)中一直存在著自然經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)的矛盾，為了維持封建社會(huì)的正常生產(chǎn)秩序，統(tǒng)治者必須注意處理這一矛盾。歷代官府常常在農(nóng)商矛盾最尖銳的春荒秋熟季節(jié)，通過“常平倉”實(shí)行平糶平糴。這一方面是為了調(diào)節(jié)農(nóng)商矛盾，抑制商人投機(jī)，更主要的還是為了維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的相對(duì)穩(wěn)定。戰(zhàn)國時(shí)期魏人李悝就有“平糴”的思想，漢代耿壽昌創(chuàng)建常平倉，開創(chuàng)了政府干預(yù)“調(diào)節(jié)糧價(jià)”的先河。隋文帝開皇三年（583年），在陜州（今河南陜縣）設(shè)置常平倉，又在京師設(shè)常平監(jiān)。唐建立伊始就設(shè)置了常平監(jiān)官，通過管理常平倉以達(dá)到“公私具濟(jì)，家給人足，抑制兼并，宜通壅滯”[4](《唐大詔令集》卷110《置常平監(jiān)官詔》)。太宗貞觀十三年，在主要的產(chǎn)糧區(qū)“洛、相、幽、徐、齊、并、秦、蒲”[1](《唐會(huì)要》卷88《倉及常平倉》)等八州，設(shè)置了常平倉，以調(diào)節(jié)糧價(jià)。后來永徽元年，又在京城東、西二市各設(shè)常平倉。開元二年六月敕“關(guān)內(nèi)、隴右、河南、河北五道，及荊、揚(yáng)、夔、綿、益、彭、蜀、漢、劍、茂等州，并置常平倉。其本，上州三千貫，中州二千貫，下州一千貫?！盵1](《唐會(huì)要》卷88《倉及常平倉》)開元天寶時(shí)期常平倉得到了較好的發(fā)展，普遍置倉，有糴有糶。

據(jù)《新唐書》卷52《食貨志》載陸贄言說：

仁君在上，則海內(nèi)無餓殍之人，蓋以慮得其宜，制得其道，致入致歉乏之外，設(shè)備于災(zāi)沴之前耳。魏用平糶之法，漢置常平之倉，隋氏之制，始創(chuàng)社倉，終于開皇，人不饑饉，除賑給給百姓外，一切不得貸便支用，每遇災(zāi)荒，即以賑給，沴則隨事借貸，不饑則錄事分頒。富不至侈，貧不至饑，農(nóng)不至傷，糴不至貴，一舉而數(shù)美具，可不務(wù)乎？

由此可以看出：唐人關(guān)于常平倉的思想及其常平倉制度雖源于前人，但它足以說明，唐人對(duì)于常平倉在社會(huì)保障中所發(fā)揮的獨(dú)特作用，有著十分明確的認(rèn)識(shí)。正因?yàn)槿绱耍拼y(tǒng)治者對(duì)常平倉的設(shè)置和管理比前代更加重視。除了大量設(shè)倉外，還廣置常平輕重本錢，內(nèi)容涉及到人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?，如“積米，粟，布，帛，思，麻，貴則下價(jià)而出之，賤則估價(jià)而收之?！盵2](《新唐書》卷52《食貨志》)用以保障人民的生活。政府還擴(kuò)大常平之法，賑貸給農(nóng)民耕牛和種子，如：貞元七年，“以關(guān)輔牛疫，存者十五六，遣中使市以給之”。[5](《冊(cè)府元龜》卷105《帝王部·惠民》)和貞元十九年七月，貸京畿百姓麥種，[5](《冊(cè)府元龜》卷105《帝王部·惠民》)以維持社會(huì)再生產(chǎn)的穩(wěn)定和延續(xù)。

據(jù)《通典》卷十二《常平義倉》記載，天寶八載全國常平倉貯糧為四百六十萬二千二百二十石，平均每州萬余石。朝廷有豐厚的倉本，對(duì)于調(diào)節(jié)糧價(jià)，保障農(nóng)民再生產(chǎn)得以順利進(jìn)行起著重大的作用。

義倉出現(xiàn)于隋。開皇五年（585年），工部尚書長孫平上書指出不能只靠強(qiáng)宗富室家道有余者“出私財(cái)”賑濟(jì)，認(rèn)為“經(jīng)國之理，須存定式”，首次提出國家賑貸制度化的問題。他建議：令諸州百姓及軍人，勸課當(dāng)社，共立義倉。收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當(dāng)社造倉窖貯之。即委社司，執(zhí)帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時(shí)或不熟，當(dāng)社有饑饉者，即以此谷賑給。[7](《通典》卷12《食貨十二》)

貞觀二年，戴胄上“請(qǐng)建義倉疏”之后，唐代正式設(shè)置義倉。《舊唐書·食貨志》敘述置倉經(jīng)過說：貞觀二年四月，尚書左丞相戴胄上言曰：“……今請(qǐng)自王公以下，愛及眾庶，計(jì)所墾田稼穡頃畝，至秋熟，準(zhǔn)其見在苗以理勸課，盡令出粟。稻麥之鄉(xiāng)，亦同此稅。各納所在，為立義倉。若年谷不登，百姓饑饉，當(dāng)所州縣，隨便取給?！碧谠唬骸啊砣酥?，深是可嘉。宜下所司，議立條制?！睉舨可袝n仲良奏：“王公以下墾田，畝納二升。其粟麥粳稻之屬，各依土地，貯之州縣，以備兇年?！笨芍?。自是天下州縣，始置義倉，每有饑饉，則開倉賑給。

此后，“民間寄納與官”的義倉就在政府的監(jiān)督下直接承擔(dān)著地方賑恤的責(zé)任。直至唐末，盡管義倉儲(chǔ)谷時(shí)有盈虛，高宗以后義倉谷的用途還有不小變化，但義倉始終存在，并且發(fā)揮著重要作用。

據(jù)《舊唐書》卷43《職官二》載：“凡義倉所以備不足，常平倉所以均貴賤也”，我們不難看出，義倉以賑濟(jì)為職能，常平倉以平糴平糶為職能。常平倉和義倉的職能雖不同，但從他們

在社會(huì)再生產(chǎn)過程中的作用基本是相同的，即主要通過穩(wěn)定自耕農(nóng)來調(diào)節(jié)和維持封建經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)，手工業(yè)和商業(yè)三個(gè)部門之間的平衡，以保證社會(huì)再生產(chǎn)的連續(xù)性。所以，常平倉和義倉的設(shè)置在救濟(jì)和保障農(nóng)民利益，穩(wěn)定社會(huì)秩序起到了一定的作用，因而，也成為了唐代社會(huì)保障體系中的一部分。

三、設(shè)立悲田養(yǎng)病坊

病坊是唐代的一種“恤貧寬疾”的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)。病坊主要收留乞兒、老人、窮困和殘疾之人、無家可歸及無以為生的人。咸亨元年十月，高宗下詔雍、同、華等州百姓有“單貧孤苦不能得食，及于京師內(nèi)流冗街衢、乞丐、廛肆者”宜令所司檢括具錄姓名本貫屬，于“故城內(nèi)屯監(jiān)安置，量賜皮裘衣裝及糧食”，[5](《冊(cè)府元龜》卷105《帝王部·惠民》)縣官和監(jiān)官相互管理。這種“屯監(jiān)”管理方式可以說是早期的病坊。據(jù)載，唐代的病坊是由“悲田”演變而來的，初創(chuàng)于武則天長安年間（701—704年），與佛教有關(guān)。玄宗開元五年，宋璟奏稱：

“悲田養(yǎng)病，從長安以來，置使專知。國家矜孤恤窮，敬老養(yǎng)病，至于安庇，各有司存。今驟聚無名之人，著收利之便，實(shí)恐逋逃為藪，隱沒成奸。若子路于衛(wèi)，出私財(cái)為粥，以飼貧者，孔子非之，乃覆其饋。人臣私惠，猶且不可，國家小慈，殊乖善政，伏望罷之。其病患人，令河南府按此分付其家?！盵1](《唐會(huì)要》卷49《病坊》)

開元二十二年，玄宗下詔：“禁京城乞兒，悉令病坊收管”。[8](《資治通鑒》卷241“開元二十二年”)唐武宗會(huì)昌五年，宰相李德裕奏稱：

“恤貧寬疾，著于周典，無告常餒，存于王制，國朝立悲田養(yǎng)病，置使專知?！锍鲇卺尳?，并望改為養(yǎng)病坊，其兩京及諸州。各于子錄事蓍年中，揀一人有名行謹(jǐn)信，為鄉(xiāng)閭所稱者，專令勾當(dāng)?！盵1](《唐會(huì)要》卷49《病坊》)

懿宗咸通八年，敕曰：

“朕比寒暑致疾，綿滯經(jīng)時(shí)，令旬朔之間?！瓚?yīng)州縣病坊貧兒，多處賜米十石，或數(shù)少處，即七石，五石，三石。其病坊據(jù)原敕各有本利錢，委所在刺史錄錄參軍，縣令糾勘。兼差有行道僧人專勾當(dāng)。三年一替。……連其申奏，候之定數(shù)。即以潘鎮(zhèn)所進(jìn)賀疾愈物支還所司。此敕到，仰所在州縣寫錄敕，牓于州縣間，并坊市村要路。其州縣所給恤絹米，恐之所隱欺。仍委刺史縣令設(shè)法頒布，不得令到本身。所在給恤之后，一一分析聞奏，俾令速濟(jì)病，稱朕意焉?！盵4](《唐大詔令集》卷10《痊復(fù)救恤百姓僧尼敕》）

懿宗在原來的基礎(chǔ)之上進(jìn)而增加了對(duì)悲田的供給，而且改進(jìn)了對(duì)悲田的管理，使之更加系統(tǒng)化。不但有執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而且有了監(jiān)督的機(jī)構(gòu)及法律的保障。

唐代的病坊起初僅分布在兩京附近的佛教寺院，牛肅《紀(jì)聞》中有陜州洪昉禪師建病坊的記載：“昉于陜城中空曠地，造龍光寺，又建病坊，常養(yǎng)病者數(shù)百人。寺極壯麗，遠(yuǎn)近道俗，歸者如云?！盵9](《太平廣記》卷437《趙叟》)武宗“會(huì)昌滅佛”以后，病坊無人主管，武宗聽取李德裕的建議，令“有名行謹(jǐn)信，為鄉(xiāng)閭所稱者”管理。后來病坊不僅推廣到大民間，而且范圍也由兩京地區(qū)發(fā)展到全國各州鎮(zhèn)，成為定制，成了具有普遍性的福利機(jī)構(gòu)，也成為唐代社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分。

四、其他方面

唐代的社會(huì)保障體系中，除了政府專門設(shè)立以上幾個(gè)部門有針對(duì)的進(jìn)行社會(huì)保障外，唐政府還通過頒布諸多行政法令來作為以上社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充。如歷代詔令的要求“理喪恤葬”和敬老、養(yǎng)老以及《唐律疏議》中的相關(guān)規(guī)定等方面。

關(guān)于“理喪恤葬”的詔令，如：唐武德三年六月，詔：“元元無辜，墮于涂炭，轉(zhuǎn)死溝渠，暴骨中原，宗黨淪亡，邑居散逸?！肆钪菘h官司，所在巡行掩骼埋骨。”[4](《唐大詔令集》

卷114《收瘞隋末喪亂骸骨詔》)貞觀二年四月也曾下詔“掩埋露骸”，永淳元年六月，“關(guān)中初雨，麥苗澇損，后旱，京兆、岐、隴螟蝗食苗并盡，加以民多疫癘，死者枕藉于路，詔所在官司埋瘞”。[3](《舊唐書》卷5《高宗本紀(jì)》)天寶元年三月敕曰“如聞江左百姓之間，或家遭疾疫，因此致死，皆棄之中野，無復(fù)安葬?！湎任丛嵴撸蠢樟畋炯沂赵?，如或無親族，及行客身亡者，抑所在村鄰，相共埋瘞。無令暴露?！盵4](《唐大詔令集》卷114《埋瘞暴露骸骨敕》)至德年間，頒布《收葬陣亡將士及慰問其家口敕》對(duì)于陣亡將士“悉收骸骨，埋葬致祭?！辈⑶摇皟?yōu)恤其妻子”和慰問陣亡將士的家屬。[4](《唐大詔令集》卷114《收葬陣亡將士及慰問其家口敕》)寶應(yīng)年間“或歲時(shí)不稔，道饉相望，枯骨轉(zhuǎn)尸，多未埋瘞?！渚﹥?nèi)外應(yīng)有舊骸骨，宜令京兆府，即勾當(dāng)收拾埋瘞，仍令中使，與所由計(jì)會(huì)致祭?！盵4](《唐大詔令集》卷114《收瘞京城骸骨詔》）從以上資料我們可以看出，唐朝政府于不同時(shí)期安葬戰(zhàn)亂中死亡的人，因?yàn)?zāi)疫死亡的人，以及在戰(zhàn)爭中陣亡的將士并慰問家屬，這一方面是美化生活環(huán)境，并從心理上給人民以安慰，具有穩(wěn)定社會(huì)秩序的作用。同時(shí)，這種做法也表現(xiàn)了唐政府“以人為本”的政治作風(fēng)，體現(xiàn)出了政府人性化的一面，這也是唐代政治文明的進(jìn)步。

敬老、養(yǎng)老等方面，唐朝統(tǒng)治者認(rèn)為“百行之本，要道維孝”。貞觀三年四月詔曰：“其孝義之家，賜粟五石，高年八十以上，賜粟二石，九十以上三石，百歲加絹二疋?！盵4](《唐大詔令集》卷80《賜孝義高年粟帛詔》)政府對(duì)施行孝道、崇敬老人的孝義之家以及高壽的老人都有大量賞賜。貞觀十九年十一月，皇太子監(jiān)國，為表示“事親敬老”曾賜宴定州宗姓老人。[4](《唐大詔令集》卷80《定州賜宗姓老人宴會(huì)敕》)高宗永徽六年十月，立武則天為皇后，赦“天下八十以上老人各賜粟二石，帛三段，百歲以上各賜粟五石，帛十段”。[5](《冊(cè)府元龜》卷55《帝王部·養(yǎng)老》)開元二年，玄宗令僧尼按儒家之禮拜父母，并為父母服喪。唐玄宗曾親自注釋儒家經(jīng)典《孝經(jīng)》，并頒布天下，以大力提倡孝道，力圖在全社會(huì)形成敬老的社會(huì)風(fēng)氣。[10] 同時(shí)，統(tǒng)治者認(rèn)為“古之為政，先於尚老”，因此，倡導(dǎo)“居則致養(yǎng)，禮傳三代，行則就見，制問百年”，并且賜給老人“幾杖”和“鴆杖”以示敬老之意。“九十以上，宜賜幾杖，八十以上，宜賜鴆杖，所司準(zhǔn)式，天下諸州侍老，宜令州縣遂穩(wěn)便設(shè)酒食?！盵4](《唐大詔令集》卷80《老人賜幾杖鴆杖敕》)同時(shí)，對(duì)于病老，薨卒的朝臣也有賻賜，詔令規(guī)定，朝臣有薨卒者，自今以后，“其月俸宜全給，仍令更準(zhǔn)本月俸料，以為賜給”并且“弔祭之禮，務(wù)從優(yōu)厚”[4](《唐大詔令集》卷101《朝臣薨卒給俸料賻贈(zèng)詔》)唐政府不僅頒布詔令敬老、養(yǎng)老，同時(shí)還在病坊之中專門收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)、無力生活的窮苦老人，確保他們能夠平安、幸福的渡過晚年。

在《唐律疏議》中雖無系統(tǒng)的關(guān)于社會(huì)保障的具體規(guī)定，但仍可以找出有關(guān)社會(huì)保障方面的條文。如：對(duì)于囚犯的恩宥、優(yōu)恤和對(duì)普通婢女生命的保障。

唐律規(guī)定“九十以上，七歲以下，雖有死罪，不加刑。”[11](《唐律疏議箋解》卷4《名例》之《老小及廢疾有犯》)對(duì)九十歲以上的老人和七歲以下的小孩免除刑事責(zé)任，體現(xiàn)出了唐政府愛幼養(yǎng)老的一面。對(duì)普通囚徒行刑的程度和數(shù)量上也有限制“諸拷囚不得過三度，數(shù)量不得過二百”[1](《唐律疏議箋解》卷29《斷獄》之《拷囚不得過三度》)對(duì)囚犯生活方面保障也有規(guī)定，“諸囚應(yīng)請(qǐng)給衣食醫(yī)藥，而不請(qǐng)給，及應(yīng)聽家人入視而不聽，應(yīng)脫去枷，而未脫去者杖六十，以故死者徒一年?！盵11](《唐律疏議箋解》卷29《斷獄》之《不給囚衣食醫(yī)藥》)以上法律條文規(guī)定對(duì)囚犯的恩宥、優(yōu)恤，足以顯示出了政府在施行刑罰上的人道主義作風(fēng)。對(duì)孕婦囚徒的恩宥，“諸婦人犯死罪，懷孕，當(dāng)決者聽產(chǎn)后一百日乃行刑”，[11](《唐律疏議箋解》卷30《斷獄》之《處決孕婦》)還規(guī)定若孕婦囚徒還沒有生產(chǎn)完而行刑，則判處執(zhí)行官兩年的罪。對(duì)于拷打孕婦囚徒也有規(guī)定：孕婦犯罪，本應(yīng)拷打和杖笞，“若未產(chǎn)而拷，決者杖一百?！盵11](《唐律疏議箋解》卷30《斷獄》之《拷?jīng)Q孕婦》)同時(shí)，普通婢女的生命安全也有法律保障，在役的工匠或官吏家的奴婢，侍女若生病，“主司不為請(qǐng)給醫(yī)藥救療者笞四十，以故致死者徒一年?！盵11](《唐律疏議箋解》卷26《雜律》之《丁防官奴婢病不救療》)對(duì)孕婦囚徒以及普通婦女在人身安全方面的保障，從中我們可以看出婦女在唐代社會(huì)生活中的地位，唐律的這一規(guī)定是具有其時(shí)代特征的。

五、結(jié)語

總的來說，唐代的社會(huì)保障緣于當(dāng)時(shí)歷史條件的局限性，其社會(huì)保障體系是一種國家保障模式，是由政府主導(dǎo)下進(jìn)行的社會(huì)保障。唐政府在不同時(shí)期通過設(shè)立災(zāi)后臨時(shí)性的救災(zāi)使職進(jìn)行賑濟(jì)，設(shè)置常平倉、義倉用以調(diào)節(jié)糧價(jià)、備荒賑恤以及設(shè)立悲田養(yǎng)病坊以“恤貧寬疾”并頒布諸多法令作為以上社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，從而，建立起了比較完備社會(huì)保障體系，有針對(duì)性地進(jìn)行社會(huì)保障。從它的體系來看，雖然總體上處于低層次水平，大多數(shù)只是涉及到社會(huì)救濟(jì)方面很少涉及社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)，但它在政府重視和主導(dǎo)下，調(diào)動(dòng)各方面積極因素，在一定程度上整合了社會(huì)資源，緩和了社會(huì)矛盾，因而對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展起到了一定的作用。收稿日期：2005—09—11

第二篇：社會(huì)保障體系建立（推薦）

2012年3月5日，溫家寶在政府工作報(bào)告中指出：加快完善社會(huì)保障體系。今年年底前實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。擴(kuò)大各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保和社會(huì)救助工作，加快發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)和慈善事業(yè)。加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)保障制度銜接。多渠道增加社會(huì)保障基金，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金投資監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值。加強(qiáng)社保服務(wù)能力建設(shè)，有條件的地方可對(duì)各類社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并，有些服務(wù)可委托銀行、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代辦。加快全國統(tǒng)一的社會(huì)保障卡發(fā)放。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

關(guān)鍵詞：全覆蓋

我國社會(huì)保障建設(shè)史上的里程碑事件政府工作報(bào)告提出，要在今年年底前實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋?！斑@一目標(biāo)振奮人

心。”中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長宋曉梧表示，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是我國社會(huì)保障建設(shè)史上具有里程碑意義的重大事件。能夠在今年全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老全覆蓋的目標(biāo)，并且提前8年完成任務(wù)，十分不容易，這顯示了中央政府完善社會(huì)保障、加快民生建設(shè)的決心。

關(guān)鍵詞：均衡化

加快國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革去年我國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金人均增加1680元，有5700多萬人從中受益。國家已連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，在實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老全覆蓋的目標(biāo)后，政府未來的工作重心應(yīng)該放到如何實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同人群的養(yǎng)老保障均衡化上來。我國企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金水平還存在較大差距，在完成養(yǎng)老全覆蓋的任務(wù)后，如何按照“十二五”規(guī)劃提出的基本公共服務(wù)均等化方向平衡不同群

體間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平問題，成為我國養(yǎng)老制度面臨的最大問題。他指出，應(yīng)加快國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，讓同等學(xué)力、同等資歷的企業(yè)人員能夠享受到與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員相同的養(yǎng)老待遇。此外，還應(yīng)該逐步縮小社會(huì)保障的地區(qū)差距，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等措施，讓不同地區(qū)居民享受到同等的社會(huì)保障水平。

關(guān)鍵詞：增來源

建立公共資源出讓收益的全民共享機(jī)制

政府工作報(bào)告提出，多渠道增加社會(huì)保障基金，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保障基金投資監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保值增值。增加社會(huì)保障基金的重要突破口就是建立公共資源出讓收益金全民共享機(jī)制，將國家資源和國有資本產(chǎn)生的收益用于增加社?；稹?/p>

宋曉梧介紹說，我國目前社?；鸸芾砜傮w情況不錯(cuò)，每年平均實(shí)現(xiàn)了9%以上的收益。但也應(yīng)看到，目前社會(huì)整體資金面比較

緊張，很多企業(yè)面臨融資難，一方面是大量資金躺在社保賬戶里，一方面是大量企業(yè)需要發(fā)展資金。應(yīng)打通瓶頸，在實(shí)現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋档耐瑫r(shí)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入更多活力。

社?；鹗滓哪繕?biāo)是安全，養(yǎng)老金是大多數(shù)人的養(yǎng)命錢，因此對(duì)于養(yǎng)老金入市必須慎之又慎。我國當(dāng)前資本市場還在健全過程中，波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，需要慎重對(duì)待養(yǎng)老金入市問題。在當(dāng)前情況下，可以考慮劃定一個(gè)比例，比如20%以下的養(yǎng)老金用于股市投資。隨著我國資本市場的逐步健全，在保證安全的前提下，逐步加大投資比例，既滿足社會(huì)融資需求，又能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值。

第三篇：建立農(nóng)村社會(huì)保障體系

建立農(nóng)村社會(huì)保障體系

張?jiān)泼贰缎陆?jīng)濟(jì)報(bào)(漢)》2006.08.20

千百年來，我國農(nóng)民一直沿襲著 “土地和家庭”的保障模式，農(nóng)民的生、老、病、死完全依賴于自身及家庭。但是隨著我國計(jì)劃生育國策的推行，尤其是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肓丝燔嚨?，原有的以“土地和家庭?為主的社會(huì)保障模式已不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，改革已成必然。我區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障模式亦是如此。社會(huì)保障制度的根本目的和任務(wù)，是要解決群眾迫切需要解決的生活困難問題，保證群眾的基本生活。這就要求首先要把工作的重點(diǎn)放在建立社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度上，這三項(xiàng)制度是面向全體農(nóng)民的保障制度，是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度的骨干。1993年，我區(qū)開始在農(nóng)村推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡稱農(nóng)保)，但是1998年以來，由于基金保值增值困難，除呼圖壁縣外，我區(qū)的農(nóng)保工作基本都處于停滯或倒退狀態(tài)。盡管新疆呼圖壁縣的農(nóng)保工作走在了全國的前列，甚至引起了一些西方國家的興趣，但是，我們必須看到，全疆絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)保工作開展得并不盡如人意。所幸的是，我區(qū)的農(nóng)保工作已被列入了自治區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障廳發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要中。作為農(nóng)牧民生活保障之一的“農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)”，即新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療，其試點(diǎn)工作是中央為解決“三農(nóng)” 問題做出的一項(xiàng)重要決策。自治區(qū)新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療試點(diǎn)工作自2003 年開展，目前，全區(qū)已有53個(gè)縣(市)納入國家新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)范圍，覆蓋農(nóng)

牧業(yè)人口630.5萬人。新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的深入開展有效緩解了農(nóng)牧民看病難的問題，提高了廣大農(nóng)牧民的生活質(zhì)量和水平。我區(qū)還將加大農(nóng)村社會(huì)救助力度，對(duì)因病、因殘、因喪失和缺乏勞動(dòng)能力等致貧的常年貧困人口，給予及時(shí)救助。今年我區(qū)還將把符合五保供養(yǎng)條件的老年人全部納入供養(yǎng)范圍，做到應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)；同時(shí)還將加大對(duì)農(nóng)村敬老院的整合改造力度，力爭全區(qū)五保供養(yǎng)對(duì)象的集中供養(yǎng)率由現(xiàn)在的 9%提高到15%。由此，不難看出，我區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)架已基本形成。建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，其目的就是要提高廣大農(nóng)牧民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高生活質(zhì)量?，F(xiàn)在我們?cè)缫堰M(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，不再像農(nóng)耕社會(huì)，人們長期處于一種靜態(tài)當(dāng)中，生活基本上沒有什么風(fēng)險(xiǎn)，完全可以按照經(jīng)驗(yàn)來處理問題，但是在市場經(jīng)濟(jì)下，人們的生活完全發(fā)生了變化，隨時(shí)都有可能由一種狀態(tài)變?yōu)榱硪环N狀態(tài)，其中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)人所無法預(yù)料和無力承擔(dān)的，這就要求必須有更多的人來一起分擔(dān)，將風(fēng)險(xiǎn)降為最低。如今，城市里的各項(xiàng)社會(huì)保障體系已日趨完善，但是在農(nóng)村，這項(xiàng)工作才剛剛起步。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不斷打破，農(nóng)牧民的生活已不再是日復(fù)一日的靜態(tài)生活。為了提高生活水平，我區(qū)大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力紛紛走出農(nóng)村，走向城市，而留守在農(nóng)村的人口大多年老體弱，為了保障我區(qū)廣大農(nóng)牧民的基本生活需求，解除他們的后顧之憂，將其生活中的風(fēng)險(xiǎn)降為最低，我區(qū)必須加大力度建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系，這也正是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系，首先要發(fā)揮政府職能作用。在輿論引導(dǎo)上，充分借助媒體加大宣傳力度，不斷提高農(nóng)牧

民參保意識(shí)，逐步使農(nóng)牧民由傳統(tǒng)的“家庭保障”思維模式轉(zhuǎn)向“社會(huì)保障”模式。長期以來，由于受小農(nóng)意識(shí)的影響，農(nóng)牧民大多只注重眼前的利益，對(duì)于長遠(yuǎn)的、看不見的利益，他們大多不會(huì)過多地關(guān)注，養(yǎng)老保障就是其中的一項(xiàng)，它并不是大多數(shù)農(nóng)牧民目前最緊迫的需要。因此，要讓收入不高的農(nóng)民超越現(xiàn)實(shí)而謀劃長遠(yuǎn)，難度是相當(dāng)大的。其次，要不斷完善村集體行為，進(jìn)而正確引導(dǎo)農(nóng)牧民的參保行為，使農(nóng)牧民參加社會(huì)保障由觀望、被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，從而成為農(nóng)村社會(huì)保障的真正受益者。

第四篇：社會(huì)保障體系

社會(huì)保障體系是指社會(huì)保障各個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分系統(tǒng)的相互聯(lián)系、相輔相成的總體。完善的社會(huì)保障體系是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局。我國的社會(huì)保障體系，包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。這幾項(xiàng)社會(huì)保障是相互聯(lián)系，相輔相成的。社會(huì)保障體系是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，它對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展有著重要的意義。

社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中居于核心地位，它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的基本綱領(lǐng)。一是社會(huì)保險(xiǎn)目的是保障被給付者的基本生活需要，屬于基本性的社會(huì)保障；二是社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象是法定范圍內(nèi)的社會(huì)勞動(dòng)者；三是社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征是補(bǔ)償勞動(dòng)者的收入損失；四是社會(huì)保險(xiǎn)的資金主要來源于用人單位（雇主）、勞動(dòng)者（雇員）依法繳費(fèi)及國家資助和社會(huì)募集。社會(huì)救助屬于社會(huì)保障體系的最低層次，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的最低綱領(lǐng)和目標(biāo)。一是社會(huì)救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社會(huì)救助的對(duì)象主要是失業(yè)者、遭到不幸者；三是社會(huì)救助的基本特征是扶貧；四是社會(huì)救助的基金來源主要是國家及社會(huì)群體。

社會(huì)福利是社會(huì)保障的最高層次，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的最高綱領(lǐng)和目標(biāo)。它的目的是增進(jìn)群眾福利，改善國民的物質(zhì)文化生活，它把社會(huì)保障推上最高階段；社會(huì)福利基金的重要來源是國家和社會(huì)群體。

社會(huì)優(yōu)撫安置是社會(huì)保障的特殊構(gòu)成部分，屬于特殊階層的社會(huì)保障，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的特殊綱領(lǐng)。社會(huì)優(yōu)撫安置目的是優(yōu)待和撫恤；社會(huì)優(yōu)撫的對(duì)象是軍人及其家屬；社會(huì)優(yōu)撫的基本特征是對(duì)軍人及其家屬的優(yōu)待；社會(huì)優(yōu)撫的基金來源是國家財(cái)政撥款。

社會(huì)保障是社會(huì)安定的重要保證。

黨的十七大報(bào)告中指出：要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。

促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)

第五篇：社會(huì)保障體系

我國社會(huì)保障體系必要性

社會(huì)保障制度是政府行使社會(huì)管理職能，通過國民收入分配與再分配形式，確保社會(huì)成員基本生活和醫(yī)療水平，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)改革深化的社會(huì)制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)保障制度對(duì)于提高居民的物質(zhì)文化生活水平、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展也日益發(fā)揮著重要的作用。目前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，雖然整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率得以提高，但是社會(huì)就業(yè)、養(yǎng)老等問題也日趨突出，社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)也在增加。因此，構(gòu)建完備的社會(huì)保障體系，完善現(xiàn)行社會(huì)保障政策已成為當(dāng)務(wù)之急。我國社會(huì)保障工作的發(fā)展

我國政府歷來十分重視社會(huì)保障工作，社會(huì)保障的發(fā)展，大體經(jīng)歷了3個(gè)階段：一是新中國成立不久，中國政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例草案》，為城市國營及部分大型集體企業(yè)職工建立了涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、死亡等項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)制度。這是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)筑的中國社會(huì)保障體系，僅包括社會(huì)保險(xiǎn)的部分內(nèi)容，范圍相對(duì)較小。二是十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系若干問題的決定》，對(duì)我國未來社會(huì)保障制度模式進(jìn)行了明確，構(gòu)建了市場經(jīng)濟(jì)條件下我國社會(huì)保障體系基本框架，指明了社會(huì)保障資金由國家、工作單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，社會(huì)保障范圍涉及社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社區(qū)服務(wù)、社會(huì)強(qiáng)制性保險(xiǎn)(包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育、住房)、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累和以自愿為原則的商業(yè)保險(xiǎn)，使我國的社會(huì)保障體系更加靈活、有效、豐富多彩。三是在實(shí)踐中逐步建立了“下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障”3條保障線，實(shí)行以“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活和確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放”兩個(gè)確保為主要內(nèi)容的社會(huì)保障工作。由此，一個(gè)政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次的新型社會(huì)保障體系框架已基本形成。當(dāng)前我國社會(huì)保障體系面臨的問題

新型的社會(huì)保障體系在推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于這一制度所處的特殊國情和時(shí)代背景，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)各種問題在所難免。

(1)覆蓋面狹窄。目前我國發(fā)達(dá)地區(qū)主要是沿海地區(qū)，已經(jīng)開始在試著搞養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等農(nóng)村的社會(huì)保障制度，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口大約有6 000萬人。但參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民不到農(nóng)村總?cè)丝诘?0%，至于失業(yè)保險(xiǎn)等其他現(xiàn)代社會(huì)保障制度，均與農(nóng)民無緣。除此之外，當(dāng)前的社會(huì)保障制度并沒有覆蓋城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部居民，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群約1.6億人，另有3億多人被排斥在外，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍仍然較窄。隨著我國失業(yè)人口逐年增加，2001年我國城鎮(zhèn)職工失業(yè)率為3.6%，2002年為4%，2004年增加到4.3%，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員達(dá)1 400萬人。截止到2004年全國有10 584萬人參加失業(yè)保險(xiǎn);公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療僅覆蓋全國約9 400萬人口;享受最低生活保障的人約占城市“下崗、失業(yè)、待崗”總?cè)藬?shù)的30%。還有相當(dāng)多的私營企業(yè)、三資企業(yè)以及廣大的個(gè)體納稅戶沒有加入社會(huì)保障的體 系。

(2)社保資金缺乏統(tǒng)一管理，基金運(yùn)轉(zhuǎn)處于無序狀態(tài)?，F(xiàn)行社會(huì)保障制度是按地區(qū)和部門分開制定的，地區(qū)間條塊管理比較松散。社會(huì)保障基金既有縣市統(tǒng)籌又有省級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌形式多種多樣，統(tǒng)籌辦法各地自行確定。社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)基本上處于分散管理的狀況，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)由勞動(dòng)部門負(fù)責(zé);撫恤救濟(jì)由民政部門負(fù)責(zé);醫(yī)療保險(xiǎn)由衛(wèi)生部門和職工所在單位負(fù)責(zé)。由于社會(huì)保障缺乏統(tǒng)一的管理，政策規(guī)定及籌資辦法也政出多門，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集社會(huì)保險(xiǎn)的收、支、管、用與政策制定于一身，沒有一個(gè)機(jī)制對(duì)它進(jìn)行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致社會(huì)保障費(fèi)管理不嚴(yán)格、漏洞大，社會(huì)保障資金運(yùn)轉(zhuǎn)處于無序狀態(tài)。一些地方隨意提高社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌比例，大大超出國家規(guī)定的20%的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，并且存在挪用、浪費(fèi)社保基金的現(xiàn)象，危及社?；鸬陌踩?。

(3)收不抵支，資金短缺。我國社會(huì)保障費(fèi)的征收方式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范，有的地方委托地稅機(jī)關(guān)征收，有的地方實(shí)行按地區(qū)、分行業(yè)征收的辦法，也有些地方采取差額結(jié)算繳撥，還有些地方采取按規(guī)定協(xié)議繳費(fèi)。各省市的社會(huì)保障項(xiàng)目多少不一，比例不同，又沒有法律的約束，因而征收手段不硬，導(dǎo)致收費(fèi)困難，欠費(fèi)現(xiàn)象普遍。1998年，我國企業(yè)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)319億元，2004年達(dá)到近500億元。另外，我國社會(huì)保障體系建立的時(shí)間短，而我國又人口多，底子薄，過去沒有積累，資金方面也存在著很大的困難。目前，企業(yè)的保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，養(yǎng)老保險(xiǎn)平均為22%，醫(yī)療保險(xiǎn)6%，失業(yè)保險(xiǎn)2%，造成企業(yè)逃費(fèi)欠費(fèi)現(xiàn)象普遍。企業(yè)效益差，迫切需要社會(huì)保險(xiǎn)的保障，而社會(huì)保險(xiǎn)制度的建成又需要企業(yè)的資金支持，這樣在社會(huì)保險(xiǎn)與企業(yè)效益之間形成一種惡性循環(huán)。

(4)社會(huì)保障立法滯后。社會(huì)保障的特征是保證低收入者最基本的生活需要，一定程度上具有強(qiáng)制性，這需要相應(yīng)的法律法規(guī)為依據(jù);同時(shí)也需要以法律為依據(jù)界定政府各部門之間、中央與地方之間在社會(huì)保障管理方面的權(quán)限與義務(wù)、職工的權(quán)利與義務(wù)。但目前我國社會(huì)保障法律體系還很不健全，由于立法滯后，在對(duì)社會(huì)保障方面發(fā)生的爭議進(jìn)行仲裁或提請(qǐng)?jiān)V訟時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)和法院難以根據(jù)權(quán)威性的法律規(guī)定對(duì)這類爭議和糾紛進(jìn)行仲裁或判決，一些問題處于無法可依的狀態(tài)，職工的基本社會(huì)保障權(quán)利得不到法律保護(hù)。

(5)社會(huì)保障意識(shí)淡薄。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于原有的保障體系的影響還未從根本上消除，對(duì)新的社會(huì)保障體系宣傳教育不夠。一方面，一些職工長期養(yǎng)成的依賴思想致使他們?nèi)狈ψ晕冶Ｕ弦庾R(shí)，不愿為自己的生老病死積累資金。另一方面，一些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)保障的理解也存在誤區(qū)，認(rèn)為這只是企業(yè)行為，而不是政府行為。部分領(lǐng)導(dǎo)從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，擅自挪用社保資金，彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)不足或進(jìn)行各種投資。由于全社會(huì)的社會(huì)保障意識(shí)淡薄，我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展進(jìn)程緩慢建立健全我國社會(huì)保障體系的措施

(1)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。我國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平還比較低，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距并存，不同社會(huì)群體間的保障水平差異過大，建立城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障體系，確保大多數(shù)人的社會(huì)保障體系是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

首先，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障范圍，主要從以下幾方面入手：養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。隨著老齡化社會(huì)的到來，養(yǎng)老問題日益突出，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍應(yīng)從機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)及部分集體企業(yè)、個(gè)別私營企業(yè)、少數(shù)外資企業(yè)職工擴(kuò)大到全體城鎮(zhèn)各類企業(yè)及職工。這樣既可以促進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工與企業(yè)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平方面合理銜接，為職工的合理流動(dòng)創(chuàng)造條件，又可以為全體退休人員的基本生活費(fèi)用提供保障。失業(yè)保險(xiǎn)方面。由于國有企業(yè)改制、行政機(jī)構(gòu)改革不斷向社會(huì)釋放富余人員，新增就業(yè)人員和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，使我國社保體系面臨巨大失業(yè)壓力，失業(yè)保險(xiǎn)的范圍應(yīng)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各級(jí)各類企業(yè)及職工。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，應(yīng)全面建立社會(huì)統(tǒng)籌醫(yī)療基金和職工個(gè)人醫(yī)療賬戶相結(jié)合的制度。針對(duì)城鎮(zhèn)低收入者、生活貧困的居民，通過建立最低生活保障制度與失業(yè)救濟(jì)、再就業(yè)補(bǔ)助結(jié)合，保證他們的基本生活不受影響。

其次，逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障，擴(kuò)大基本保障覆蓋面。我國農(nóng)村人口比重大，農(nóng)村老年人口比重不斷上升，但目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，全面開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件還不具備。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立符合各地實(shí)際情況的、有區(qū)別的、覆蓋全國農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。為農(nóng)村貧困人口建立農(nóng)村最低生活保障，加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入，大力推行以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，開展農(nóng)村醫(yī)療救助，解決農(nóng)村人口因病致貧問題。同時(shí)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)的建設(shè)。

(2)建立多層次的社會(huì)保障體系。我國社會(huì)保障體系歷來由國家獨(dú)自支撐，給國家財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國應(yīng)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上分別設(shè)計(jì)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)

和機(jī)關(guān)事業(yè)單位附加養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工個(gè)人的儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)，還應(yīng)積極發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)互助，作為社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充。有條件的地區(qū)試點(diǎn)發(fā)展私人養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等，形成多層次的社會(huì)保障體系。還可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，通過政府的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠措施，促使非營利組織在補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利領(lǐng)域里發(fā)揮作用。

(3)建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，提高管理效率。在現(xiàn)行制度下，如何建立一個(gè)完善的機(jī)制對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)督，嚴(yán)格管理社會(huì)保障費(fèi)等問題已迫在眉睫。對(duì)此，我國目前應(yīng)采取以下措施：一是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，確立由社會(huì)自治組織經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)的方式，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理，改變目前多頭管理的現(xiàn)狀。二是充分發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)保障中的作用。在社會(huì)保障體系建立和發(fā)展過程中，財(cái)政始終具有重要的地位和作用。財(cái)政參與社會(huì)保障管理，關(guān)鍵是要建立社會(huì)保障預(yù)算，對(duì)社保資金實(shí)行全程監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障結(jié)余資金的管理，保證這部分資金的安全與保值增值。三是建立社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)。利用計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)建立覆蓋全國的、統(tǒng)一的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理。

(4)多頭并舉，開辟新的籌資渠道。首先要硬化征繳手段，擴(kuò)大社保資金規(guī)模。目前，我國已有部分省份把養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門征收，但普遍存在“稅硬費(fèi)軟”的問題。如果將社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅，既可以增強(qiáng)社會(huì)保障籌資的強(qiáng)制性，變彈性收費(fèi)為剛性收稅，又可以降低社會(huì)保障資金的籌資成本，擴(kuò)大籌資規(guī)模。其次搭建社會(huì)保障新平臺(tái)，開辟新的籌資渠道。目前我國在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換過程中，要將幾十年積累的巨額債務(wù)在短短幾年內(nèi)全部消化，既無必要，更不現(xiàn)實(shí)。而搭建社會(huì)保障新平臺(tái)是解決資金問題的一種新選擇。由于進(jìn)入社會(huì)保障新平臺(tái)的人員目前大多是青壯年，通過這個(gè)平臺(tái)所籌集到的資金，可以在未來20～30年內(nèi)用于償還歷史債務(wù)，等到這些人年老時(shí)，全國社會(huì)保障基金已積累到相當(dāng)規(guī)模，完全可以解決資金支付問題。最后對(duì)特定企業(yè)適時(shí)減免或加成征收社保費(fèi)。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或財(cái)政困難時(shí)，允許它們暫時(shí)拖欠部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，等這部分企業(yè)資金充裕時(shí)再連本帶息全部上繳，這樣做有助于其未來更自覺地繳費(fèi)，還可以吸納逃費(fèi)者加入繳費(fèi)計(jì)劃并有利于其以后自覺繳費(fèi)。但同時(shí)必須使惡意逃費(fèi)者認(rèn)識(shí)到，逃費(fèi)的機(jī)會(huì)成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過期望收益，今后他們會(huì)面臨更嚴(yán)厲的處罰風(fēng)險(xiǎn)。

(5)盡快完善社會(huì)保障法制建設(shè)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理法制化，必須在以下幾方面加快立法建設(shè)。一是根據(jù)社會(huì)保障制度中各個(gè)具體項(xiàng)目的難易程度和實(shí)際進(jìn)展情況先分項(xiàng)制定法規(guī)。然后在制定單項(xiàng)法規(guī)的基礎(chǔ)上，再考慮制定社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)福利法等，明確社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)與權(quán)限，使社會(huì)保險(xiǎn)管理有法可依。二是加快社會(huì)保險(xiǎn)基金管理立法。規(guī)定基金籌集方式、來源渠道、各方分擔(dān)比例、基金保值增值途徑等，保證社保基金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是健全社會(huì)保障的司法機(jī)制。要保證社會(huì)保障參與者的權(quán)益受到不法侵害時(shí)，能獲得相應(yīng)的司法保護(hù)，對(duì)違反法律規(guī)定的行為依法追究其法律責(zé)任。在此基礎(chǔ)上建立起以《社會(huì)保障法》為主體的社會(huì)保障法律體系，以法律的形式確定公民基本生活保障體系的基本事項(xiàng)，明確公民基本生活保障的權(quán)利和義務(wù)。在健全法制的基礎(chǔ)上，加快完善以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系建設(shè)，使人民在社會(huì)保障中真正得到實(shí)惠。

(6)加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)全國人民的社會(huì)保障意識(shí)。社會(huì)保障與全國人民息息相關(guān)，但由于歷史的或現(xiàn)實(shí)的原因，對(duì)社會(huì)保障的重視程度不夠，影響我國社會(huì)保障的改革，因此加強(qiáng)宣傳成為當(dāng)務(wù)之急。一是克服依賴思想。對(duì)國有企業(yè)職工加大宣傳力度，使其認(rèn)識(shí)到市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)不再為職工的生老病死承擔(dān)全部費(fèi)用，而是由企業(yè)與職工共同分擔(dān)。社會(huì)保障程度高低不僅影響職工的現(xiàn)實(shí)生活水平，而且會(huì)影響他們的未來生活水平。二是克服僥幸心理。對(duì)于那些心存僥幸舍不得花錢買保險(xiǎn)的人，從各個(gè)層面分析社會(huì)保障將給他們帶來的實(shí)惠，使他們對(duì)社會(huì)保障有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。三是糾正部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)保障的誤解，確保社保資金的安全。