第一篇：加強(qiáng)地方人大效能建設(shè)的思考

隨著我國民主法制建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，特別是“依法治國”方略的貫徹實施，極大地推動了地方人大工作的發(fā)展。一方面，人們明顯地感到人大的地位和作用在國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活中越來越凸顯；另一方面，人們又感到，人大工作的實際狀況同法律規(guī)定的地位、職責(zé)和人民群眾的要求還有很大的差距，有時還停留在“黨委揮揮手，人大舉舉手”和履行法定“橡

皮圖章”的狀況。

要進(jìn)一步發(fā)揮地方人大的作用，就必須強(qiáng)化人大效能建設(shè)。要強(qiáng)化人大效能建設(shè)，更好地為人大履職服務(wù)，僅僅從個別規(guī)章制度出發(fā)，從反復(fù)強(qiáng)調(diào)人員素質(zhì)出發(fā)，從一味強(qiáng)化法制意識出發(fā)，等等，恐怕是不夠的，還應(yīng)從人大的體制機(jī)制上去分析，去挖掘，去探索，以期找到能強(qiáng)化人大效能的深層次的原因來。筆者結(jié)合工作實際，談幾點不成熟的粗淺看法，僅供理論研究時參考。

一、影響人大效能建設(shè)的體制機(jī)制問題

（一）職權(quán)的原則性。在實踐中，地方人大常委會履行職權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律規(guī)定的要求，原因諸多，其中重要的一條，是行使職權(quán)方面的法律和規(guī)定尚不全面、不規(guī)范，原則性過強(qiáng)，操作性不夠。如地方人大雖擁有重大事項決定權(quán)，但如何界定重大事項，如何規(guī)范行使重大事項決定權(quán)，人大決定權(quán)與黨委決定權(quán)的關(guān)系如何理順，恐怕每個地方都有自己的一套做法。由于法律的原則性，不便于具體操作，且考慮到可能與地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)有所重疊，地方人大往往空置或忌諱行使這項權(quán)利。另一方面，即使法律有規(guī)定的，沒有黨委強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，人大一定程度上也存在著自我束縛的問題。如法律中明確規(guī)定的質(zhì)詢、撤銷、罷免等剛性較強(qiáng)的監(jiān)督手段，即使在條件具備的情況下也很少采用，因為這些權(quán)利，在一定程度上都涉及到“人事”問題，而黨委管干部、管人事，人大要行使這些權(quán)利，如果沒有黨委的支持，難免“底氣不足”。

（二）認(rèn)識的模糊性。雖然憲法和法律對人大的權(quán)力和職責(zé)規(guī)定的很明確，比如“全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”、“地方人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”......經(jīng)過多年的實踐和宣傳，已使全社會在很大程度上了解人民代表大會制度，對人大工作有一定的感性認(rèn)識，但由于人大的職能沒有發(fā)揮到位，社會上的很多認(rèn)識恐怕還是片面的、模糊的，很多人依然不自覺地認(rèn)為人大是“二線機(jī)關(guān)”。在實際工作中，許多地方的人大機(jī)關(guān)往往被視作安排即將退居“二線”的領(lǐng)導(dǎo)干部的地方，這恐怕已經(jīng)是不爭的事實。表面上看，這是認(rèn)識問題，實際來看，恐怕也是一個體制問題。加上人大工作的特殊性，沒有“硬指標(biāo)、硬任務(wù)”，使有的同志覺得，都“最后一站”了，“多一事不如少一事”，缺乏真正想把事情干好的熱情，思想觀念和精神狀態(tài)還不適應(yīng)隨著時代發(fā)展對人大自身建設(shè)和發(fā)展的要求；沒有把人大工作真正當(dāng)成一項新的事業(yè)來做的創(chuàng)新精神。

（三）隊伍結(jié)構(gòu)的不合理性和相對固態(tài)性。從人大干部構(gòu)成看，許多同志都是從黨委或政府過到人大，一般任一屆就到齡，年齡偏大，或多或少有“船到碼頭車到站”的想法，思想上有惰性，即使葆有工作熱情，往往才剛熟悉工作，卻又要離開崗位了，不僅影響了地方人大工作的生氣、活力和效率，而且也不利于人大工作保持連續(xù)性和穩(wěn)定性；在知識結(jié)構(gòu)上，比如由于法律專業(yè)人才的缺乏，一些工作往往處于比較被動的局面，主要表現(xiàn)在對法院、檢察院監(jiān)督不力，甚至無從著手，如在審議兩院的工作時受法律水平的局限，有的發(fā)言少，有的發(fā)言也只是說一些不痛不癢的無關(guān)緊要的話，甚至說外行話。“干部一到人大就等于到了終點站”，這個觀點在人大干部中具有一定的普遍性。多年來的實踐證明，即使一些年輕的干部也是如此，到人大工作后，就很難再交流出去，這幾乎成了人大干部工作的一個“頑癥”。長期以來，許多地方人大干部對外交流問題總是說得多、做得少，處于緋徊不前的局面，致使人大機(jī)關(guān)一些法律意識和工作能力較強(qiáng)的年輕干部得不到交流，而其他機(jī)關(guān)的年富力強(qiáng)的干部也不愿意交流到人大工作，造成人大干部“年年歲歲花相似”的不正?，F(xiàn)象。

（四）待遇的不均衡性。黨委、人大、政府、政協(xié)，雖同屬于地方“四套班子”，但在政治、經(jīng)濟(jì)待遇上，后兩套班子有時會處于弱勢，這個觀點在社會上有一定的代表性。以致有些同志認(rèn)為，人大常委會及其機(jī)關(guān)實際上是有職無權(quán)，政治、經(jīng)濟(jì)待遇遠(yuǎn)比不上同級的黨委、政府。硬件建設(shè)也跟不上，和同級黨委、政府比，人大常委會機(jī)關(guān)在公務(wù)車輛配備、信息建設(shè)等辦公條件的改善上還相對落后。

二、加強(qiáng)和深化人大效能建設(shè)的建議和思考

（一）要進(jìn)一步完善和規(guī)范履職行為，增強(qiáng)職權(quán)規(guī)則的可操作性。如經(jīng)過十年磨一劍，全國人大的“立法法”、“監(jiān)督法”已經(jīng)出臺，這無疑是我國民主法制建設(shè)的一個重要里程碑，這為地方人大有效地開展立法和監(jiān)督工作，提供了可靠依據(jù)和法制保障。但立法法、監(jiān)督法畢竟是涵蓋全國的大法，其中的條款依然比較原則。關(guān)鍵的問

題是，各地人大及其機(jī)關(guān)如何根據(jù)這些大法，結(jié)合本地的實際，在不違反大法的前提下，制定出符合各地實際的具體操作規(guī)則。如今年上半年，為了更好地行使監(jiān)督職權(quán)，?？谑腥舜蟪Ｎ瘯罁?jù)監(jiān)督法的規(guī)定，結(jié)合?？诘膶嶋H，制定了《海口市人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告辦法》、《海口市人大常委會檢查法律法規(guī)實施情況辦法》、《?？谑腥舜蟪Ｎ瘯?/p>

查規(guī)范性文件工作程序辦法》，這對于細(xì)化監(jiān)督職權(quán)規(guī)則，增強(qiáng)監(jiān)督實效都起到了很重要的作用。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，在依法制定合法、科學(xué)、完備、具體的職權(quán)規(guī)則時，由于“黨領(lǐng)導(dǎo)人們制定憲法和法律”的原則，地方人大應(yīng)事前充分征求同級黨委的意見，爭取黨委的支持，避免偏離“黨的意圖”。尤其是人大行使人事任免權(quán)與黨管干部的原則，必須要處理好，既要堅持黨管干部的原則，又要堅持依法治國和發(fā)揚人民民主的原則，做到三者的有機(jī)統(tǒng)一。建議黨委在重要的人事任免問題上，應(yīng)更加重視人大的意見，事前多征求人大的看法，把黨組織的意圖說清道明，才能盡量避免在人大任免和決定干部時與黨委的意圖相左情況的發(fā)生。

（二）要堅決克服“二線思想”，用創(chuàng)新精神開展人大工作。彭真同志曾經(jīng)說過：人大既不是“火線”，也不是“二線”。特別是隨著社會越進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)越發(fā)展、法制越健全，人大的地位和作用將越加凸顯。我們看到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東的人大，就發(fā)揮了十分出色的作用，贏得了社會的肯定。人大工作不僅任重，而且道遠(yuǎn)，它既是地方民主法律建設(shè)的前臺“第一線”，也是社會主義政治文明建設(shè)的前臺“第一線”，在全面建設(shè)小康社會的新時期，人大工作者必須要正確處理好“一線”工作與“二線”精神狀況的問題，要積極主動走上“前臺”，要牢固樹立“有為才有位”的思想，同人民群眾保持血肉聯(lián)系，了解人民的意見，傾聽人民的呼聲，反映人民的愿望，認(rèn)真嚴(yán)格地履行憲法和法律賦予的各項職責(zé)，以飽滿的政治熱情，以創(chuàng)新的工作精神，投入到人大的工作中去，做到“先有為，后有位”。

（三）要優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)干部交流，增強(qiáng)人大的活力和戰(zhàn)斗力。要進(jìn)一步優(yōu)化人大干部隊伍的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，逐步形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)體系，“老中青”相結(jié)合的年齡梯次結(jié)構(gòu)。一方面，不應(yīng)僅把人大作為安排“二線”干部的地方，要爭取把一些年輕有為、知識結(jié)構(gòu)合理、精力充沛、敢闖敢干的干部交流到人大，增強(qiáng)人大的活力和戰(zhàn)斗力，做到能“流進(jìn)來”；另一方面，應(yīng)更加注重人大干部的選撥、培養(yǎng)、交流和使用，切實把它擺在黨委“人事”的一盤棋上，形成充滿生機(jī)和活力的人大干部使用機(jī)制，做到能“流出去”。在這方面，各地人大做了許多有益的探索。在上海，由于人大干部懂法律、民主法制意識強(qiáng)，有的區(qū)采取要當(dāng)局長先到人大工作的做法，鍛煉成長后才任局長。這方面，我們也欣喜地看到，近年來，在?？谑腥舜蟪Ｎ瘯h組的積極爭取下，在?？谑形母叨戎匾曄?，人大一些年輕有為、法律根底扎實、想做事能做事、群眾基礎(chǔ)好的干部，被交流到“公檢法”或政府職能局擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，人大干部的流動性有了明顯改觀。

（四）要堅持一視同仁的原則，按政策和慣例落實干部待遇。我們常說，干革命、搞建設(shè)，“要靠感情留人，要靠事業(yè)留人，要靠待遇留人”，這三者相輔相成，缺一不可。人大工作是黨的工作的重要組成部分，人大干部也是黨的干部隊伍的重要生力軍。要在有條件的情況下，對人大干部在政治上給予同樣的關(guān)心，在經(jīng)濟(jì)上給予同樣的照顧，避免他們產(chǎn)生“失落感”和“不平衡”，感覺“低人一等”，挫傷他們工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。即便在人大常委會機(jī)關(guān)公務(wù)車輛配備、信息建設(shè)等硬件建設(shè)上，也應(yīng)盡量參照同級黨委、政府的政策和標(biāo)準(zhǔn)，盡可能做到“一碗水端平”。

第二篇：加強(qiáng)地方人大機(jī)關(guān)建設(shè)的工作思考

機(jī)關(guān)工作是人大工作的基礎(chǔ)，機(jī)關(guān)工作的水平?jīng)Q定著人大工作的水平。加強(qiáng)地方人大機(jī)關(guān)建設(shè)，對于保證人大及其常委會依法履行憲法和法律賦予的職權(quán)，具有重要作用。如何才能抓好人大機(jī)關(guān)建設(shè)？提出幾點意見和建議，供有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門參考。

一是抓班子，帶隊伍

機(jī)關(guān)工作的成效如何，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。地方人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，要不斷加強(qiáng)政

治理論學(xué)習(xí)，樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，切實加強(qiáng)班子的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)，提高帶兵打仗的能力，發(fā)揮好帶頭示范作用。要堅持以人為本，大力倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神，面對矛盾鎮(zhèn)定，面對誘惑堅定，面對群眾務(wù)實，帶頭做學(xué)習(xí)的表率、勤政廉潔的表率、開拓創(chuàng)新的表率，進(jìn)一步增強(qiáng)建好班子、帶好隊伍、用好權(quán)力、盡職盡責(zé)的團(tuán)隊意識，不斷提高班子的向心力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，為帶出一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、作風(fēng)過硬、團(tuán)結(jié)協(xié)作、勤政廉潔的人大機(jī)關(guān)干部隊伍，完成好機(jī)關(guān)各項任務(wù)，提供強(qiáng)有力的組織保證。要從合理使用干部入手，堅持一把尺子原則，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部的培養(yǎng)、選拔、使用，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部與黨委、政府部門和法院、檢察院干部之間的交流，既可橫向交流，也可跨地區(qū)交流，并形成長效機(jī)制，增強(qiáng)人大機(jī)關(guān)干部隊伍的生機(jī)與活力，避免讓人大機(jī)關(guān)成為干部的終點站，真正使人大干部進(jìn)得來、出得去，形成一池活水。

二是抓教育，樹正氣

思想是行動的先導(dǎo)。地方人大機(jī)關(guān)要增強(qiáng)活力，調(diào)動干部職工的積極性，首要的問題，就是強(qiáng)化隊伍政治理論學(xué)習(xí)教育，突出抓好機(jī)關(guān)思想政治工作，堅持用先進(jìn)的思想武裝人，用正確的理念培育人，用創(chuàng)新發(fā)展的觀點激勵人，積極營造和睦共事、在共同的理想和事業(yè)追求中團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的良好氛圍。地方人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其立法、監(jiān)督、重大事項的決定和人事任免等工作，無一不是大事要事。但在一些地方，面對繁重的工作任務(wù)，強(qiáng)調(diào)對領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的多，工作高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的多，對機(jī)關(guān)工作人員關(guān)心、激勵則比較少，影響了工作積極性的發(fā)揮。為此，要轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方法，加強(qiáng)思想政治教育，切實關(guān)心職工生活，努力為職工辦好事、實事。要找準(zhǔn)工作的突破口，實施人性化管理，做到以事業(yè)鼓舞人、以感情凝聚人、以信任、包容的態(tài)度尊重人，努力形成以思想育人、理論引人、工作催人、實踐樹人的良好氛圍，使地方人大機(jī)關(guān)干部心不浮氣不躁耐得住艱苦，左不攀右不比甘于清貧，積極主動地為民主法制建設(shè)和人大工作服好務(wù)。

三是抓學(xué)習(xí)，育人才

要樹立正確的學(xué)習(xí)理念，把每一名干部職工都當(dāng)作人才對待，建立健全學(xué)習(xí)制度，采取上派下掛、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等措施，選派人大干部到全國人大和發(fā)達(dá)地區(qū)人大學(xué)習(xí)，以及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉，充分調(diào)動每一位同志的潛力和工作積極性，增進(jìn)機(jī)關(guān)的凝聚力和親合力。學(xué)習(xí)的形式是多種多樣的，要注意把握學(xué)習(xí)的方法，正確處理學(xué)歷教育與工作的關(guān)系，避免本末倒置，進(jìn)入誤區(qū)。時下，一些地方對學(xué)習(xí)的要求，尤其是學(xué)歷教育抓得很緊，開口閉口都是學(xué)習(xí)，都是文憑，其中的一個流行口號就是學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)、學(xué)習(xí)型政黨。其實，這種提法和要求，是值得商榷的。機(jī)關(guān)是國家機(jī)器的重要組成部分，它的主要職能是為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供服務(wù)，保障國家安全和社會穩(wěn)定，如，稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要職能，就是收稅，通過稅收，維持國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn)，法院的主要職能就是懲處犯罪、調(diào)節(jié)社會矛盾，等等。如果機(jī)關(guān)都變成學(xué)校，就容易導(dǎo)致職能的錯位。如法院變成法學(xué)院，稅務(wù)局變成稅務(wù)學(xué)院，公安局變成公安學(xué)院，就是社會的悲哀，就是國家機(jī)器的悲哀。事實上，在學(xué)習(xí)型口號的引領(lǐng)下，已有一些不良傾向發(fā)生，如在某些機(jī)關(guān)，對讀研、讀博興致勃勃，不惜加班加點，對工作則千方百計應(yīng)付了事。如果一個機(jī)關(guān)學(xué)歷教育蔚然成風(fēng)，誰還有心思干工作，一個不能干工作的機(jī)關(guān)，還有什么用呢？這里，我要闡明的一個觀點就是，決不否定學(xué)習(xí)，但機(jī)關(guān)要以工作為主，學(xué)以致用，對干部要以工作實績來評判能力，不唯文憑論處，重在樹立一個學(xué)習(xí)的理念，通過堅持不懈地向?qū)嵺`學(xué)習(xí)、向書本學(xué)習(xí)等多種形式和途徑，積累和豐富知識，提高分析問題、解決問題的能力和水平，把工作做得更好，而不是更差。什么是文憑？能力就是最好的文憑。

四是抓制度，促工作

依法按程序和制度辦事是人大機(jī)關(guān)工作的特點，同時，程序和制度也是做好各項工作的根本保證。因此，要注意加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建推進(jìn)機(jī)關(guān)建設(shè)的體制機(jī)制，促進(jìn)機(jī)關(guān)工作的可持續(xù)發(fā)展。要按照國家有關(guān)規(guī)定，以改革為動力，健全完善競爭、激勵機(jī)制，做好干部錄用、考核、晉升和獎懲工作，加強(qiáng)干部隊伍的制度化、規(guī)范化建設(shè)。要憑工作實績用干部，樹立正確的用人導(dǎo)向。通過演講答辯、民主測評、組織考察、任前公示、黨組票決等程序，積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)職位競爭上崗。大力推進(jìn)一般干部雙向選擇，努力營造干事、創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。積極推進(jìn)機(jī)關(guān)管理體制改革，明確職責(zé)分工，嚴(yán)格辦文、辦事、辦會的操作程序，建立分級負(fù)責(zé)、分工合作制度，充分發(fā)揮處室作用，任務(wù)落實到基層，責(zé)任到個人，讓每個崗位和部門的人員在職責(zé)范圍內(nèi)把上級政策和法律的要求與具體情況相結(jié)合，把領(lǐng)導(dǎo)的意圖、意見落實到工作中，把工作想透、做細(xì)、做實、做到位，形成一級抓一級，共同抓落實的工作格局。

第三篇：人大：加強(qiáng)地方人大監(jiān)督能力建設(shè)

黨的十六屆四中全會通過的“關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定”指出，全黨要不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義先進(jìn)文化、構(gòu)建社會主義和諧社會、應(yīng)對國際局勢和處理國際事務(wù)五個方面的能力。這是非常高瞻遠(yuǎn)矚的。在實踐中努力提高這五個方面的能力，尤其是通過發(fā)展社會主義民主政治的能力，“推進(jìn)社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化”，不僅從制度上、法律上保證人民當(dāng)家作主，而且也從制度上、法律上保證黨的執(zhí)政地位。這對提高地方人大的監(jiān)督能力，實現(xiàn)監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，發(fā)揮其在推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)中的作用，提出了新的更高的要求。理性地審視地方人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，展望未來，不得不引發(fā)我們的一些思考。

一、地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的必要性

監(jiān)督?！氨O(jiān)督”一詞，《辭?！方忉尀椤氨O(jiān)察、督促”，也就是查看、督責(zé)、催促的意思。政治學(xué)意義上的監(jiān)督，是指權(quán)力主體對權(quán)力承擔(dān)者的必要制約，是一種規(guī)范政治權(quán)力運行方向的行為方式，具有更深層次的意義。人大的監(jiān)督，即各級人大及其常委會為全面保證憲法、法律的實施和維護(hù)人民的根本利益，防止國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)實施強(qiáng)制性的檢查、調(diào)查、督促、糾正和處理。在由國家監(jiān)督和社會監(jiān)督組成的監(jiān)督體系中，人大的監(jiān)督屬“最高層次的監(jiān)督”。

人大的監(jiān)督。本文所指的人大的監(jiān)督，即各級人大及其常委會為全面保證憲法、法律的實施和維護(hù)人民的根本利益，防止國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)實施強(qiáng)制性的檢查、調(diào)查、督促、糾正和處理。在由國家監(jiān)督和社會監(jiān)督組成的監(jiān)督體系中，人大的監(jiān)督屬“最高層次的監(jiān)督”。人大實施監(jiān)督的主要依據(jù)是憲法、全國人大組織法、地方人大和地方政府組織法、代表法、立法法等，它們從各個角度、各個方面設(shè)定了人大的監(jiān)督職權(quán)。人大監(jiān)督的作用對象是很廣泛的，既要對政府進(jìn)行監(jiān)督，又負(fù)有監(jiān)督法院、檢察院的責(zé)任，同時還有自身內(nèi)部的監(jiān)督問題。由于受分析視野的局限，本文僅僅討論人大對政府行為的監(jiān)督。

人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化。人大的監(jiān)督工作，是整個人大工作的重要組成部分，實現(xiàn)人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，乃是積極行使人大的法定職權(quán)、提高人大權(quán)威性的重要舉措。人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，是指人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)對監(jiān)督對象的了解，監(jiān)督行為的啟動，對監(jiān)督對象的處置、懲戒等各層次、各階位的規(guī)則和前后相續(xù)的法定過程、方式及其相互關(guān)系。就是說制度里要規(guī)定實現(xiàn)本制度要按什么程序來進(jìn)行，如果程序不具體或者不具可操作性的話，就可能成為一紙空文，所以在有制度的情況下，必須按制度去規(guī)范行為，而且在規(guī)范行為當(dāng)中必須講究程序。簡言之，實現(xiàn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，就是要通過制度的設(shè)計、法律的機(jī)制，把人大監(jiān)督的方式、程序、模式建構(gòu)等形成規(guī)范、固定下來，保證人大充分行使監(jiān)督權(quán)，在具體運作中，注重程序和規(guī)范，促進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，從而實現(xiàn)監(jiān)督工作的權(quán)威性、科學(xué)性和程序性。

加強(qiáng)地方人大監(jiān)督能力建設(shè)，以制度建設(shè)為核心，以規(guī)范運作為基礎(chǔ)，以健全程序為抓手，推進(jìn)人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，在不斷提高黨發(fā)展社會主義民主政治的能力的新形勢下，顯得尤為必要，可從以下幾方面來分析：

（一）實現(xiàn)地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，是人大的性質(zhì)、地位決定的。憲法規(guī)定了各級人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人大及其常委會在同級國家機(jī)構(gòu)體系中屬于首要地位，其他任何國家機(jī)關(guān)都不能超乎其上，也不能與之并列。正是由于這種地位，人大及其常委會才具有對政府行為的監(jiān)督權(quán)及其他權(quán)力。人大行使的監(jiān)督權(quán)，就其性質(zhì)而言，是人民權(quán)力的體現(xiàn)，是人民意志和利益的體現(xiàn)，能全面、直接反映國家的本質(zhì)，決定國家的其他制度和政治生活各方面，使國家機(jī)關(guān)得以組織、運轉(zhuǎn)，國家權(quán)力得以正確有效行使。憲法、法律規(guī)定政府對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。負(fù)什么責(zé)？正是由于政府是通過行使行政權(quán)力將與國家和人民利益直接相關(guān)的憲法、法律付諸實施的，因而主要是負(fù)法律之責(zé)，負(fù)政治之責(zé)。即政府行為及其后果，要與國家的憲法、法律，與人大及其常委會的決議、決定保持一致，與人民的利益、意志保持一致。實現(xiàn)地方人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，其目的就是為了從制度上、程序上實現(xiàn)和保持這種一致性。這既是強(qiáng)化人大監(jiān)督工作的重要途徑，也是體現(xiàn)人大地位、性質(zhì)的根本要求。

（二）實現(xiàn)地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，是發(fā)展社會主義民主政治的內(nèi)在要求。在新的歷史時期，不斷提高黨發(fā)展社會主義民主政治的能力，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。黨的十六屆四中全會指出：“堅持和發(fā)展人民民主，是我們黨執(zhí)政為民的本質(zhì)要求和根本途徑?！?/p>

鄧小平同志曾經(jīng)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！钡胤饺舜蟮谋O(jiān)督，既體現(xiàn)人民民主，又保障人民民主。各級人大圍繞推進(jìn)民主政治的中心點，通過推進(jìn)監(jiān)督這一法定手段的制度化、規(guī)范化和程序化，堅持民主法制原則，糾正違憲違法行為，防止

濫用行政權(quán)力，增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)活力，克服官僚主義作風(fēng)，進(jìn)而保障人民政權(quán)的性質(zhì)和社會主義的民主政治。從這個意義上說，實現(xiàn)地方人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，是我國社會主義政治制度在改革中不斷自我完善的要求，是我國社會主義國家的政權(quán)向著高度民主的方向發(fā)展的要求。

（三）實現(xiàn)地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。從依靠政策過渡到既要依靠政策又要依靠法治，實行依法治國，這是一個長期的歷史過程?！耙婪ㄖ螄⒔ㄔO(shè)社會主義法治國家”是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，其實質(zhì)“就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行?！币婪ㄖ螄铰缘拇_立，標(biāo)志著我國治國方式的重大轉(zhuǎn)變。在實現(xiàn)依法治國的過程中，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，在推進(jìn)督政工作制度化、規(guī)范化和程序化方面，負(fù)有重要責(zé)任。依法治國的基本目標(biāo)，是要使法律具有極大的權(quán)威，并保證貫徹執(zhí)行，要達(dá)到這一目標(biāo)，僅靠執(zhí)法主體的自覺性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，惟有加強(qiáng)人大的監(jiān)督，才能切實保證實現(xiàn)依法行政。隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些深層次的矛盾就會逐漸暴露出來，解決這些問題和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的還是要靠法治。黨的十六屆四中全會明確指出，要“拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運行置于有效的制約和監(jiān)督之下?！边@就迫切要求我們按照憲法法律賦予的職權(quán)，從實施依法治國的高度，充分認(rèn)識實現(xiàn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的重要性，進(jìn)一步深化改革，完善監(jiān)督法治，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，保障權(quán)力正確有效地行使，也只有這樣，才能更加充分有效地發(fā)揮人大在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中的作用，也才能更加有力地保障依法治國方略的順利實施。

（四）實現(xiàn)地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，是加強(qiáng)人大監(jiān)督能力建設(shè)的有力保證。對政府行為等進(jìn)行監(jiān)督,是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)。人大的監(jiān)督工作也要遵循與時俱進(jìn)的時代要求，在實踐中不斷地完善和發(fā)展。在多年的探索實踐中，人大的監(jiān)督力度逐步加強(qiáng)，方式方法不斷創(chuàng)新，取得了明顯成效。但是，應(yīng)當(dāng)說人大的監(jiān)督能力亟待加強(qiáng)，監(jiān)督職能的行使在很多方面還不到位，特別是在監(jiān)督權(quán)威、監(jiān)督職能、監(jiān)督程序、監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)能等方面還未達(dá)到憲法和法律規(guī)定的高度。因此，通過制度化、規(guī)范化和程序化來提高地方人大的監(jiān)督能力，確保地方人大監(jiān)督職權(quán)的落實，進(jìn)而從制度上、程序上保證人民群眾能實現(xiàn)監(jiān)督的權(quán)力，這是民主政治的基本要求，也是民主政治的實現(xiàn)。正如黨的十六屆四中全會所指出的：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，不斷提高發(fā)展社會主義民主政治的能力。”民主監(jiān)督就是人民當(dāng)家作主的一種方式，需要人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化。以使我們認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，加強(qiáng)探索實踐，積極完善人大的一系列具體監(jiān)督工作制度和運作程序，使監(jiān)督工作有法可依、有章可循，發(fā)揮實際的效能。

二、對地方人大監(jiān)督工作現(xiàn)狀的解析

透過制度化、規(guī)范化和程序化的要求，對現(xiàn)實中人大監(jiān)督工作的認(rèn)識，這是我們解決實際問題的基本前提。

黨的十一屆三中全會以來，特別是進(jìn)入九十年代以后，各級人大監(jiān)督工作都有很大進(jìn)展?；仡櫵哌^的歷程，我們可以看到，對監(jiān)督問題有個逐步認(rèn)識的過程。地方人大剛剛建立時，很少提監(jiān)督，甚至在人大報告中不敢寫“監(jiān)督”二字。后來講“監(jiān)督就是支持”，“寓監(jiān)督與支持之中”，仍然是畏畏縮縮搞監(jiān)督。二十幾年后的今天，我們不僅可以理直氣壯地講人大的監(jiān)督，而且各地都創(chuàng)造了不少好的做法和經(jīng)驗。人大監(jiān)督工作已經(jīng)從一般性的程序性監(jiān)督發(fā)展為實體性的比較深一步的監(jiān)督，力度不斷加大，形式不斷拓展，為推進(jìn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化打下了較好的基礎(chǔ)。

（一）存在的問題及原因分析

但必須清醒地看到，時至今日，人大的監(jiān)督工作與黨的十六屆四中全會提出的發(fā)展社會主義民主政治的要求還有很大的距離，人大探索監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化方面，仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)，還存在著對監(jiān)督意識不強(qiáng)、監(jiān)督力度不足、監(jiān)督手段單

一、監(jiān)督難以到位、監(jiān)督實效不大等問題。它促使我們極有必要站在理性的角度，對人大監(jiān)督問題作深入的思考、探索。透析產(chǎn)生上述問題的多方面原因，是推進(jìn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化進(jìn)程的基本前提。

1、監(jiān)督制度不完善。隨著我國人民代表大會制度的發(fā)展，在過去的政治思維和這種思維設(shè)計下的人大監(jiān)督制度的某些方面已經(jīng)開始不適應(yīng)建設(shè)法治國家和政治文明制度的需要。如憲法第六十七條第一款規(guī)定，全國人大常委會監(jiān)督憲法的實施。第一百零四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民政府的工作，……。從上述法律條文看，我國各級人大都有監(jiān)督權(quán)，都可以并且應(yīng)當(dāng)監(jiān)督本級人民政府的工作。但是，這些法律規(guī)定是非常原則的，既沒有規(guī)定監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)容，也沒有規(guī)定監(jiān)督的操作程序，更沒有規(guī)定監(jiān)督的權(quán)限及其承擔(dān)的法律后果。這就使得人大在實際工作中很難對政府行為進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。給人的感覺是人大的監(jiān)督缺乏必要的法律保障體系，有監(jiān)督的責(zé)任缺乏監(jiān)督的手段。加上我國憲法和法律規(guī)定的人大的監(jiān)督方式大都是在會議上行使的。而我國的各級人大的會議次數(shù)有限，會期也往往比較短。以至代表或者常委會組成人員提出的監(jiān)督方面的議案，很難進(jìn)入法律程序，達(dá)到監(jiān)督的結(jié)果。

制度設(shè)計問題出在什么地方呢？出在我們長期以來把人大當(dāng)作表決機(jī)器對待，潛意識中認(rèn)為人大的審議、表決或選舉都會順利地通過一切議案，不會出現(xiàn)反對、更不會出現(xiàn)否決或通不過的情況。而且，很多制度設(shè)計上并沒有考慮否決了或通不過怎么辦。因此，改變過去法律制度設(shè)計上的“單向思維”、“不設(shè)法律后果”的做法，將每一項權(quán)力程序化，并預(yù)設(shè)可能出現(xiàn)的法律后果，是實現(xiàn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的必經(jīng)之路。

2、監(jiān)督體制不協(xié)調(diào)。我國正處于各項改革向縱深發(fā)展的時期，社會主義民主政治建設(shè)也正在逐步推進(jìn)，部分體制還沒有完全理順，致使人大的監(jiān)督工作與現(xiàn)行體制有些不太協(xié)調(diào)，這種不協(xié)調(diào)，在一定程度上影響了人大監(jiān)督職能的發(fā)揮。一是現(xiàn)實中由于黨政職能尚未分開，實行的是“黨委決策、政府執(zhí)行”的模式，有的地方，對重大事項往往是黨委決定，政府去辦；或是黨委、政府共同決定，人大一監(jiān)督就監(jiān)督到黨委頭上了。再從政府行為看，由于政府直接領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、文化、教育和社會管理等工作，它實際上“可以”對公民大量單項設(shè)定義務(wù)而為自己創(chuàng)制權(quán)力，構(gòu)成了公共權(quán)力的擴(kuò)張隨意性，這給人大監(jiān)督帶來不小的障礙。二是省以下人大常委會的主要負(fù)責(zé)人絕大多數(shù)不在同級黨委內(nèi)擔(dān)任職務(wù)，不參與黨委的決策，而各級政府的主要負(fù)責(zé)人則是名副其實的黨委決策核心人物之一。這種權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)職務(wù)上的差別，顯然加大了人大監(jiān)督的難度。三是人大監(jiān)督權(quán)某種程度上直接或間接地依附于行政權(quán)。除在財政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，條塊關(guān)系也不夠順。政府系統(tǒng)實際上更注重其上下級之間的義務(wù)和責(zé)任，對產(chǎn)生自己的人大的義務(wù)和責(zé)任則常被淡忘。

3、監(jiān)督程序不規(guī)范。一是監(jiān)督工作行政化。由于人大常委會組成人員大多是從黨委和政府轉(zhuǎn)過來的，習(xí)慣于執(zhí)行黨的方針、政策和上級文件，熟悉人大工作需要一個過程。盡管各地做法不同，但共同特點是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思維模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序處理人大的督政工作。在地方立法實踐中，從程序上看，許多法規(guī)交由政府主管部門起草。有的部門起草法規(guī)不能正確處理全局利益和局部利益的關(guān)系，往往熱衷于規(guī)定收費、發(fā)證、審批、罰款等有關(guān)條款，通過立法來擴(kuò)權(quán)爭利，使一些法規(guī)帶有部門色彩和行業(yè)痕跡。二是操作缺乏規(guī)范，督政底氣不足。如對重大違法案件應(yīng)采取什么樣的監(jiān)督程序和方式，對其調(diào)查核實后應(yīng)如何處置，缺少明確規(guī)定。目前法律法規(guī)雖然規(guī)定了人大的有關(guān)監(jiān)督權(quán)力，但對監(jiān)督對象應(yīng)服從監(jiān)督、配合工作的義務(wù)等有關(guān)運作程序沒有明確規(guī)定，因而使人大監(jiān)督的活動難以有效地作用于客體，從而影響了督政效力。同時，監(jiān)督職權(quán)界定不清。憲法和法律賦予人大的某些職權(quán)，其內(nèi)涵在法律上界定不夠清楚，如對重大事項決定后如何監(jiān)督，憲法第一百零四條只規(guī)定了縣級以上人大有決定本行政區(qū)域重大事項的職權(quán)，地方組織法第四十四條第四款也沒有清楚回答如何確定重大事項的標(biāo)準(zhǔn)和程序問題。三是對主客體缺乏應(yīng)有的約束。法律對人大職權(quán)行使不到位、政府不執(zhí)行人大的決議、決定，不接受人大提出來的監(jiān)督意見怎么處理等，程序上無章可循，難以保證和體現(xiàn)人大監(jiān)督的最高層次性和最高權(quán)威性。

4、監(jiān)督隊伍不適應(yīng)。一是人大的組成不科學(xué)。人大常委會干部老中青的比例不協(xié)調(diào)，文化、專業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)年齡普遍偏大。二是機(jī)構(gòu)不健全。人大常委會兼職委員占組成人員總數(shù)比例大、本職工作牽制多，其他代表很少參與到常委會會議議題的調(diào)研中來。三是人大常委會組成人員整體素質(zhì)不高，懂法律、懂經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人員、學(xué)者少；四是人大工作經(jīng)費難保障。人大用錢要向政府打報告，代表活動經(jīng)費不足，有些經(jīng)費得不到保障，辦公設(shè)施相對落后于黨政機(jī)關(guān)，福利待遇低，難以吸引人才，留住人才。眼下有一種比較流行的說法：黨委用錢一句話，政府花錢自己劃，人大用錢靠談話，政協(xié)要錢看人大。這種說法盡管不一定貼切，但也確實是比較形象地反映了現(xiàn)實生活中的現(xiàn)象。

三、地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的思考與構(gòu)建

在對此問題分析之前，必須確定三個前提條件：第一，要處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的關(guān)系。做到三者的有機(jī)統(tǒng)一，不僅是民主政治建設(shè)的根本途徑，也是實現(xiàn)監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的根本途徑、根本方法。第二，要處理好敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的關(guān)系。人大既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督；不敢于監(jiān)督容易失職，不善于監(jiān)督容易造成越權(quán)。敢于監(jiān)督是善于監(jiān)督的前提；不敢于監(jiān)督，哪里談得上監(jiān)督得好不好？特別是在監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化過程中，不能不涉及許多具體問題，更有必要強(qiáng)調(diào)這一點。第三，要處理好程序性監(jiān)督與實質(zhì)性監(jiān)督的關(guān)系。程序性監(jiān)督較多、實質(zhì)性監(jiān)督較少，是過去相當(dāng)長一段時間里監(jiān)督實踐中存在的突出問題。提高人大的監(jiān)督實效，應(yīng)該在程序性監(jiān)督和實質(zhì)性監(jiān)督并重上來真的、見實的。這些都對人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化具有至關(guān)重要的作用。

（一）樹立人大監(jiān)督權(quán)威的“三化”設(shè)計

人大監(jiān)督需要“權(quán)威”的支撐。人大的監(jiān)督是國家監(jiān)督中最有權(quán)威的監(jiān)督。法學(xué)界認(rèn)為，權(quán)威是由三個層次構(gòu)成的整體，第一層次是其在法律上的權(quán)威，它是權(quán)威的表層；第二層次是其在政治上的權(quán)威，它是中間層次；第三是其在現(xiàn)實中的權(quán)威。那么，如何將人大在法律上的地位與現(xiàn)實中的地位一致起來，法律上的權(quán)威與現(xiàn)實中的權(quán)威合為一體，逐步實現(xiàn)人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化呢？加深對國家根本政治制度的理解，增強(qiáng)對人大監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識，是當(dāng)前的一大要務(wù)。首先，應(yīng)從我國的國體與政體關(guān)系，認(rèn)識人大監(jiān)督是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，“它是一種國家體制，不是個人行為。”動搖了人大的監(jiān)督，就是動搖了人民當(dāng)家作主的地位。第二，應(yīng)從人大監(jiān)督的實質(zhì)，認(rèn)識它對保障國家機(jī)器正常運轉(zhuǎn)的重要作用，這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進(jìn)。第三，應(yīng)從人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中的地位，認(rèn)識人大監(jiān)督權(quán)的法律效力。人大監(jiān)督是以人民意志為后盾、有國家強(qiáng)制力作保證、以憲法和法律等的執(zhí)行為主要監(jiān)督內(nèi)容的最具民主性和廣泛性的依法監(jiān)督。只有全社會真正形成人大的監(jiān)督是最高層次、最有權(quán)威的監(jiān)督的意識，擺正了人大監(jiān)督的位置，其職能才能充分行使。為此，要運用各種形式和輿論陣地、各級各類黨校干校，進(jìn)一步加強(qiáng)對人大監(jiān)督等方面內(nèi)容的宣傳教育，不斷提高整個社會對人大監(jiān)督性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識，不斷提高黨委領(lǐng)導(dǎo)干部黨也要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動的意識，不斷提高包括政府在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識，這是實現(xiàn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的先決條件。

（二）規(guī)范人大監(jiān)督職能的“三化”設(shè)計

黨的十六屆四中全會指出：要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！蔽覈鴳椃ê头稍O(shè)定了人大監(jiān)督的多項職能和方式，進(jìn)一步規(guī)范這些職能方式，有利于更好地保證人大及時了解政府等監(jiān)督對象的行為，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象在工作中存在的問題，以及時采取相應(yīng)的措施加以糾正解決。

為了規(guī)范人大的監(jiān)督職能，必須在充分運用憲法和法律法規(guī)已經(jīng)明確的人大監(jiān)督職能的同時，積極探索實踐，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，并適時地把成熟的監(jiān)督方式、方法逐步形成規(guī)范，上升為法律法規(guī)，從而為人大監(jiān)督提供法律支撐。如前所述，人大對政府行為的監(jiān)督權(quán)憲法和法律規(guī)定得比較原則，監(jiān)督缺乏具體的操作程序和方式，以及監(jiān)督的法律效力不明確。因此，對相關(guān)的法律作必要的修改十分重要，如對地方組織法中有關(guān)各級人大行使監(jiān)督權(quán)問題要予以細(xì)化，要規(guī)定人大對政府行為監(jiān)督可以采取的法律措施，明確人大開展對政府行為監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序。總之，人大對政府行為實施監(jiān)督，提高監(jiān)督實效，就必須設(shè)置好各類監(jiān)督形式，而且必須從監(jiān)督的提起、監(jiān)督行為的實施到監(jiān)督終結(jié)的評價和制裁，都必須明確、具體、完整地規(guī)定。全國人大常委會擬訂的初步性的《監(jiān)督法》已經(jīng)過一次審議，但離出臺還有一定時間，而一些地方人大在已制定的監(jiān)督政府行為的法規(guī)中，存在著監(jiān)督內(nèi)容不盡一致，監(jiān)督程序、方式和制約措施不盡科學(xué)、系統(tǒng)的情況。為此，制定一部全國性的、比較系統(tǒng)完備的監(jiān)督法律，對人大監(jiān)督政府行為的內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限措施程序等加以明確規(guī)定，是非常必要和迫切的。同時，要認(rèn)真研究、大膽借鑒西方議會制度中的有益做法，健全和完善代表大會、常委會會議上的提案、調(diào)查與聽證、辯論、表決、公開轉(zhuǎn)播等項制度，廣泛吸收專家學(xué)者和公眾，充分參與人大的民主決策和法治監(jiān)控過程，使人大在監(jiān)督工作中能更有效地發(fā)揮作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，這方面，不但要重視制度的構(gòu)建，更要重視制度權(quán)威的確立，防止制度虛設(shè)、規(guī)范扭曲和程序走樣，使制定的制度、規(guī)范、程序在具體工作中真正落到實處。

有立法權(quán)的地方各級人大可依照憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，先行制定一些單項或綜合性的監(jiān)督政府行為的工作法規(guī)，盡量明確各類監(jiān)督工作的實質(zhì)內(nèi)容、操作程序、保證督政職權(quán)實現(xiàn)的具體措施等問題。

沒有立法權(quán)的地方人大也可根據(jù)工作實踐，制定一些切實可行的監(jiān)督工作有關(guān)規(guī)定、決議，確保監(jiān)督職權(quán)落到實處。在具體工作中，要注意選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式，并綜合運用各種軟硬措施，力求達(dá)到監(jiān)督的最佳效果。如對政府行為中的一段時間內(nèi)的政府工作的監(jiān)督，福州市人大常委會從前年開始作了較大改革——對政府工作報告實行“二審制”，常委會會議審議政府工作報告和常委會組織的視察、檢查報告，作出審議意見后，提交政府整改，后者在下一次人大常委會會議上報告整改情況。從而改變了“會議審議，說說議議，不說白不說，說了也白說”的狀況，保證了人大常委會會議的高效進(jìn)行。

（三）完善人大監(jiān)督程序的“三化”設(shè)計

健全違憲審查程序。黨的十六屆四中全會指出：“全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威?！笨倳浽谑锥几鹘缂o(jì)念憲法頒布實施20周年大會上所作的重要講話中，明確提出“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都及時得到糾正?！备鶕?jù)我國的體制，違憲審查程序主要是審查規(guī)范性文件，糾正違憲違法的職務(wù)行為。在審查規(guī)范性文件方面，需要限定規(guī)范性文件的范圍，完善規(guī)范性文件的備案審查程序。在法律監(jiān)督實施方面，近年來各級人大普遍開展了執(zhí)法檢查工作，還就錯案責(zé)任追究制、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制進(jìn)行了許多探索。應(yīng)當(dāng)將這些做法在程序上進(jìn)行規(guī)范。

改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督程序。經(jīng)過300多年發(fā)展，當(dāng)今許多國家議會都把預(yù)算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過預(yù)算監(jiān)督程序?qū)φ顒訉嵭斜O(jiān)督。我國憲法和法律對于財政監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、實施程序和操作辦法的規(guī)定過于籠統(tǒng)。加強(qiáng)人大財政監(jiān)督，當(dāng)務(wù)之急是改進(jìn)財政預(yù)算監(jiān)督程序。還要研究怎樣發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的作用，加強(qiáng)對財政決算的監(jiān)督。深圳市人大推出“績效審計”，不僅管住了政府怎么分切財政蛋糕，還管住了政府花錢的效益。

完善特定問題調(diào)查程序。人大就國家的重大事項等特定問題的調(diào)查，西方稱之為國政調(diào)查。它起源于17世紀(jì)的英國。值得一提的是，國外在調(diào)查聽證中，聽證會得到了廣泛地應(yīng)用。我國憲法雖然規(guī)定了特定問題調(diào)查制度，但沒有規(guī)定調(diào)查聽證制度，這在一定程度上影響了特定問題調(diào)查的可操作性。這就需要進(jìn)一步完善有關(guān)特定問題調(diào)查提出、組織和工作的程序，建立監(jiān)督聽證會制度，發(fā)揮國政調(diào)查的作用。

完善詢問和質(zhì)詢程序。質(zhì)詢程序發(fā)端于1721年的英國議會，成文規(guī)定于1789年的法國憲法，現(xiàn)已被大多數(shù)西方國家所采用。僅撒切爾夫人任期內(nèi)就接受過數(shù)百次質(zhì)詢，首相與內(nèi)閣成員正襟危坐，聽候與答復(fù)議員連珠炮似不饒人的質(zhì)詢。我國憲法和法律雖對詢問和質(zhì)詢進(jìn)行了規(guī)定。但現(xiàn)在法律僅允許提出書面質(zhì)詢，對質(zhì)詢案設(shè)置的限制過多。應(yīng)當(dāng)允許代表或者常委會組成人員即時提出口頭質(zhì)詢。還可以考慮把回答質(zhì)詢的場合從代表團(tuán)會議、常委會小組會議逐步擴(kuò)大到全體會議。由于人大的會期較短，需要研究閉會期間質(zhì)詢案的提出和處理程序。在質(zhì)詢問題基本清楚之后，人大應(yīng)當(dāng)進(jìn)行討論和表決，對有明顯過失行為的當(dāng)事人進(jìn)行處理。

健全撤職和罷免程序。彈劾程序起源于14世紀(jì)的英國。彈劾程序的規(guī)定較為復(fù)雜。我國法律沒有關(guān)于彈劾的規(guī)定。近年來，一些地方人大普遍開展了述職評議工作，為建立彈劾制度積累了一些經(jīng)驗。地方組織法對撤職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但憲法和法律對人大的撤職權(quán)卻沒有規(guī)定，罷免、任免程序的界限也不夠清楚。這就需要總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善撤職、罷免程序，增強(qiáng)其可操作性和權(quán)威性。

（四）健全地方人大監(jiān)督機(jī)制的“三化”設(shè)計

從體制上加以理順。要分清黨政職責(zé)。人大要依法開展對政府行為的監(jiān)督。要積極爭取和依靠黨委對其監(jiān)督工作的支持，經(jīng)常向黨委匯報人大監(jiān)督中的困難和問題，請示黨委幫助解決；要解決人大常委會主任由黨委書記兼職的問題。建議設(shè)立專職人大常委會主任，人大常委會主任兼同級黨委副書記或常委；審計、監(jiān)察部門是政府的組成部門，監(jiān)督政府工作從理論上說不合理，從工作體制上說不順，建議效法歐美、日本等國審計機(jī)關(guān)隸屬議會的做法，將審計、監(jiān)察部門劃歸人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，或者在權(quán)力機(jī)關(guān)的常委會內(nèi)部，增設(shè)審計工作委員會和監(jiān)察工作委員會，并在法律上明確其應(yīng)有的地位和相應(yīng)的權(quán)力。這樣做能夠解決監(jiān)督主體多而散又弱的問題。要將一些人民生活關(guān)系密切的垂直管理部門，如金融、電力、電信、工商、技監(jiān)等真正納入人大監(jiān)督范圍，從體制上解決人大監(jiān)督的盲區(qū)。

建立健全約束和激勵機(jī)制。由于法律對審議批準(zhǔn)政府工作報告等的程序缺乏規(guī)定，對報告是否認(rèn)可也沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和處置措施，人大審議政府工作常常流于形式，政府對人大的審議意見，符合其意圖的就采納，不符合其意圖的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大負(fù)責(zé)的約束和激勵機(jī)制，對聽取和審議政府工作報告、組織人大代表開展民主評議的程序作出具體規(guī)定。人大聽取和審議政府的工作報告或?qū)δ稠椆ぷ髟u議后，應(yīng)當(dāng)對其報告或某項工作進(jìn)行投票測評。如果投票測評不合格，報告單位及主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法定的責(zé)任。這方面，以議會為重點的英國模式值得借鑒，在這些國家，政府由議會中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成并對議會負(fù)責(zé)，議會有權(quán)提出對政府的不信任案，議會對政府有相當(dāng)大的支配權(quán)。至于各地人大監(jiān)督工作開展的情況，則可以落實一些硬指標(biāo)進(jìn)行考核檢查，如規(guī)定每年或每屆必須開展執(zhí)法檢查、評議、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查的次數(shù)和要求，改變?nèi)舜蟊O(jiān)督工作好壞一個樣的現(xiàn)狀。

實現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制系統(tǒng)化。要把人大監(jiān)督與社會各方面監(jiān)督緊密結(jié)合起來，使人大監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合成一個強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使監(jiān)督機(jī)制趨于系統(tǒng)化。尤其是具有專業(yè)性的定性量化監(jiān)督的審計監(jiān)督和開放性、參與性、時效性較強(qiáng)的新聞輿論監(jiān)督，要相互融合，發(fā)揮實際功效。人大及其常委會要主動爭取同級黨委的支持，會同有關(guān)部門正確把握、協(xié)調(diào)和理順各種監(jiān)督機(jī)制之間的關(guān)系，使它們相互影響、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充，從而極大地發(fā)揮監(jiān)督的系統(tǒng)功能。

（五）增強(qiáng)地方人大監(jiān)督機(jī)能的“三化”設(shè)計

從推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)的高度，研究并完善人大選舉制度。引進(jìn)競選機(jī)制，切實落實人民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，選出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委會委員，這是從根本上改進(jìn)人大監(jiān)督工作的治本之策。全國人大常委會辦公廳研究室一位官員指出，讓人大硬起來是有條件的，這個條件就包括給那些有政治熱情并樂于維護(hù)公眾利益的公民參選人大代表的渠道，并給他們創(chuàng)造行使代表權(quán)利的體制條件。與此相配套，代表述職、選民評議、代表公示等，也是代表接受選民監(jiān)督的一種新方法。要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，改進(jìn)候選人協(xié)商確定過程的透明、公正化，為候選人介紹提供平臺和途徑，落實代表在間接選舉中提名權(quán)等方面的權(quán)利。

配備好常委會組成人員，更好地發(fā)揮常委會集體領(lǐng)導(dǎo)作用和它的整體功能。常委會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，大量的日常性監(jiān)督工作都由它來承擔(dān)。因此，要改變常委會領(lǐng)導(dǎo)班子“一線工作，二線安排”的狀態(tài)，逐步實現(xiàn)老中青結(jié)合的梯次年齡結(jié)構(gòu)。要優(yōu)化專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，增加委員專職化比例，同時借鑒美國議會的做法，聘請社會上的一些知名的專家學(xué)者，作人大常委會委員的專職助理，協(xié)助開展專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督工作，其所需經(jīng)費列入地方財政預(yù)算。

加強(qiáng)各級人大之間的聯(lián)系和指導(dǎo)，加強(qiáng)人大隊伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)。各級人大之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這就更加需要加強(qiáng)聯(lián)系和指導(dǎo)?，F(xiàn)有體制和條件下，上級人大要充分發(fā)揮自身的影響和作用，加強(qiáng)對下級人大工作的指導(dǎo)，進(jìn)一步拓展工作領(lǐng)域的空間，切實幫助下級人大解決在開展監(jiān)督工作過程中遇到的各種困難和問題，形成合力，發(fā)揮“人大系統(tǒng)”的整體效應(yīng)。

人大工作者要勇于承擔(dān)憲法賦予的職責(zé)，為人民掌好權(quán)、用好權(quán)。當(dāng)人民把權(quán)力托付給你的時候，同時也托付給你一個機(jī)關(guān)——你去幫我監(jiān)督。一是監(jiān)督權(quán)，二是監(jiān)督錢，三是監(jiān)督行為。西方把議會的監(jiān)督叫做“看家狗”（watchdog），為什么要這個“看家狗”，因為公共權(quán)力在行使過程中，必然會有人謀取私利，所以必須要有強(qiáng)有力的監(jiān)督。人大與政府這種監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，是我們國家的性質(zhì)所決定、所要求的。另一方面人大在實施監(jiān)督職權(quán)時，要注意嚴(yán)格依法辦事。人大工作者不能以為人大的權(quán)力很大就不注意法律的依據(jù)和程序。因此，要徹底改變?nèi)舜蠊ぷ髦械男姓^念和作風(fēng)，養(yǎng)成依法定職權(quán)和程序行使監(jiān)督權(quán)的習(xí)慣。

進(jìn)一步加強(qiáng)思想、組織建設(shè)，不斷提高人大工作者的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。完善并大力推行干部教育、培養(yǎng)、管理和成長進(jìn)步的激勵機(jī)制及“雙向交流”制度，使人大干部進(jìn)得來、出得去。健全機(jī)構(gòu)，落實經(jīng)費等辦公條件，逐步實現(xiàn)人大機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費使用從政府中脫離出來，改變受制于政的局面，從制度上保障人大行使監(jiān)督職權(quán)所必需的人員編制和工作條件，為人大監(jiān)督工作提供可靠保障。

黨的十六屆四中全會把黨的執(zhí)政能力建設(shè)作為中心議題。地方人大常委會也要從主要側(cè)重于思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)，到以推進(jìn)監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，提高自身監(jiān)督能力為重點。這是時代的要求，人民的要求。

有學(xué)者總結(jié)說，歐洲民主化是從自由平等進(jìn)而到達(dá)議會制度，而中國則一開始就從政治制度入手，先提出立憲主張，爾后才出現(xiàn)自由平等的思想。所以，當(dāng)前，我們在人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化問題上，既要反對“一步登天”的空想，但更要反對“無力回天”、“無所作為”的懦夫懶漢意識。面對新形勢下的新情況、新問題、新任務(wù)和新要求，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十六屆四中全會精神，進(jìn)一步增強(qiáng)堅持和完善人民代表大會制度的信心和決心，與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮人大制度的政治優(yōu)勢，努力實現(xiàn)人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，有序地推進(jìn)發(fā)展社會主義民主政治的進(jìn)程。

第四篇：關(guān)于加強(qiáng)地方人大監(jiān)督職能建設(shè)的調(diào)研與思考

隨著依法治國方略的深入實施與社會主義和諧社會的全面構(gòu)建，人大監(jiān)督在我國政治生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。為加強(qiáng)我市人大的監(jiān)督職能建設(shè)，更好地適應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)法治與和諧成都建設(shè)，我?guī)е腥舜蟪Ｎ瘯k公廳的同志，通過召開座談會、現(xiàn)場了解情況等形式，普遍調(diào)研與專題調(diào)查相結(jié)合，對區(qū)（市）縣人大監(jiān)督職能建設(shè)的情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、我市區(qū)（市）縣監(jiān)督職能建設(shè)基本情況

近年來，各區(qū)（市）縣人大常委會始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊緊圍繞黨的工作中心，以促進(jìn)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督職能建設(shè)，監(jiān)督工作從形式到內(nèi)容都有了一定的創(chuàng)新和發(fā)展。

（一）監(jiān)督內(nèi)容貼近主題。發(fā)展是時代主題，各區(qū)（市）縣人大樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，積極開展監(jiān)督工作。監(jiān)督工作內(nèi)容，大致是以經(jīng)濟(jì)、行政等法律法規(guī)的貫徹實施為重點；定期聽取和審議政府關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算執(zhí)行和財政收支審計等情況報告；開展對政府實施項目年、抓工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等全局性工作和重大項目建設(shè)的監(jiān)督；加強(qiáng)對法院民商事、行政審判以及檢察院民事、行政檢察等工作的監(jiān)督；對于失地農(nóng)民就業(yè)、社保和拆遷補(bǔ)償?shù)热嗣袢罕娖毡殛P(guān)心的熱點難點問題，督促政府依法行政。這些監(jiān)督內(nèi)容一般在年初區(qū)縣人大常委會工作要點中就確定下來，同時不拘泥，針對人感染豬鏈球菌疫情等突發(fā)事件，能及時督促政府有效解決。

（二）監(jiān)督工作不斷創(chuàng)新。各區(qū)（市）縣人大重視創(chuàng)新，以創(chuàng)新推動監(jiān)督工作向難度突破、向配套發(fā)展、向?qū)嵭еΑＲ皇莿?chuàng)新監(jiān)督方式。利用常委會會議審議監(jiān)督形式，不少地方開展了審議再審議制度。其中金牛區(qū)的作法比較典型：對審議的報告分“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個檔次進(jìn)行電子表決，有關(guān)報告或整改落實情況兩次審議表決未通過的，常委會可依法提出質(zhì)詢或作出決議決定。二是結(jié)合行使重大事項決定權(quán)開展監(jiān)督工作。溫江區(qū)等人大常委會制定了有關(guān)行使重大事項決定權(quán)的制度，對重大事項進(jìn)行了細(xì)化、規(guī)范，初步形成了重大事項報告制度，適時作出決議決定，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性。三是拓展監(jiān)督領(lǐng)域。積極探索對本行政區(qū)域內(nèi)垂直管理部門工作的監(jiān)督，都江堰市人大今年開展了對5家市管部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了工作評議，促進(jìn)了被評議部門工作。雙流縣人大還制定了關(guān)于加強(qiáng)對垂直管理部門（單位）實施監(jiān)督的暫行辦法，使監(jiān)督更具規(guī)范性和可操作性。四是深化人事任免權(quán)開展監(jiān)督工作。有的地方要求任命干部向人大常委會遞交任職承諾書，以任職承諾書作為任職干部述職和評議的對照和參考；原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘知音網(wǎng)。有的地方實行了任命干部向憲法宣誓等制度，這些作法豐富了監(jiān)督內(nèi)涵、促進(jìn)了“一府兩院”的工作。

（三）監(jiān)督實效有所增強(qiáng)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實施項目年工作是全市工作大局。今年以來，各區(qū)縣將此兩項工作列為監(jiān)督重點，努力增強(qiáng)監(jiān)督實效。針對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實施項目年工作中，涉及農(nóng)民利益的問題，金牛區(qū)人大提出了醫(yī)療保障、充分就業(yè)等一攬子建議。在區(qū)人大監(jiān)督和支持下，項目年工作順利推進(jìn)，落實了投資30多億元的成都天府華僑城，投資2億多元的一品天下旅游街等一批重大項目。溫江區(qū)人大深入開展對籌辦“花博會”等重大項目的監(jiān)督，針對項目“落地”緩慢等問題進(jìn)行視察、聽取匯報，評議分管領(lǐng)導(dǎo)，提出抓落實、抓配套等建議，促進(jìn)了花博會等工作的順利開展。為加快西南航空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，雙流縣人大及時開展土地管理法和開發(fā)區(qū)管理條例的執(zhí)法檢查，重點圍繞農(nóng)民拆遷安置積極建言，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)了項目的實施。崇州市人大把監(jiān)督重心向社會弱勢群體、生態(tài)環(huán)境等方面傾斜，武侯、金堂等區(qū)縣人大狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、落實項目年工作也各具特色，成效明顯。

（四）重視代表監(jiān)督作用。金牛區(qū)建立了人大代表辭職、述職和宣誓等制度，支持、規(guī)范和保證人大代表依法履行職責(zé)。溫江人大制定了《關(guān)于加強(qiáng)代表工作的意見》、《區(qū)人大代表小組工作考核辦法》等制度，屆內(nèi)對所有區(qū)人大代表進(jìn)行培訓(xùn)；對先進(jìn)代表小組、優(yōu)秀代表和提出高質(zhì)量議案或建議的代表進(jìn)行表彰；今年開始，把代表活動經(jīng)費由每人300元調(diào)為400元。雙流縣人大制定了《提高人大代表專題視察和執(zhí)法檢查質(zhì)量的辦法》，將監(jiān)督對象選題和代表選題相結(jié)合、看亮點與看缺點相結(jié)合、明查和暗訪相結(jié)合、代表個人持證視察和組織代表視察相結(jié)合，避免形式主義和“走過場”。其他區(qū)縣的代表監(jiān)督工作也趨于活躍、富有效果。

二、影響監(jiān)督職能作用發(fā)揮的主要因素

總體而言，全市監(jiān)督職能建設(shè)明顯加強(qiáng)，監(jiān)督的意識、手段、實效都有了不同程度的提升，但從人民代表大會制度的本質(zhì)要求看，仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求和人民群眾的期望，監(jiān)督制約能力、實效性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

第一，認(rèn)識上仍有偏差、尚有困惑之處。對于人大監(jiān)督重要性的認(rèn)識，還需進(jìn)一步提升，進(jìn)一步落實黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，有力支持人大監(jiān)督工作。有的地方人大處理不好監(jiān)督和支持的關(guān)系，以支持代替監(jiān)督，以致監(jiān)督乏善可陳、支持亦流于形式；常委會組成人員偏少、年齡偏大，船到碼頭車到站的思想客觀存在，基層人大存在著一點不做“沒有意思”，做一點 “過得去、有個交代” “意思意思”，做多點“怕誤會啥意思”的心態(tài)，導(dǎo)致監(jiān)督工作深不得、淺不得、硬不得、軟不得，令人困惑。

第二，老問題猶存，新問題應(yīng)對乏力。一是代表結(jié)構(gòu)不盡合理，代表工作經(jīng)費不足。有的地方本屆人大代表中，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部約占代表總數(shù)的一半，這部分代表有些客觀上忙于本職工作，時間、精力有限，成為事實上的“掛名”代表；代表工作經(jīng)費偏低，有的地方代表年經(jīng)費僅有50元，開展活動很困難，對于代表知情知政缺乏應(yīng)有的經(jīng)費保障。因而，人代會期間代表提出議案和建議的質(zhì)量不高，行使審議權(quán)不充分；閉會期間，有的代表經(jīng)常無故缺席人大組織的視察、檢查或調(diào)研等活動，履職尚不到位。二是人大信訪工作難以適應(yīng)新形勢的需要。當(dāng)前，人大信訪工作總量逐年增加、任務(wù)日趨繁重，但編制所限難以充分發(fā)揮信訪監(jiān)督作用。三是隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤為街道建制，而街道不設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)，使人大的監(jiān)督出現(xiàn)斷層。四是有的垂直管理部門“眼光向上”，缺乏接受當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯O(jiān)督的意識和自覺性，因無監(jiān)督法可依，地方人大對其監(jiān)督的力度不夠。

第三，制度設(shè)計不合理，監(jiān)督難以深入。法律確定的監(jiān)督規(guī)定過于原則，難以操作。比如聽取、審議“一府兩院”工作報告，報告未被批準(zhǔn)，如何處置，法律沒有規(guī)定。有些法律法規(guī)強(qiáng)制性特征不足，側(cè)重強(qiáng)調(diào)應(yīng)怎么辦、要怎么辦，對不執(zhí)行法律或違法的行為卻無懲罰性規(guī)定，人大很難監(jiān)督這些法律法規(guī)在本行政區(qū)域的實施。諸如，詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等法定監(jiān)督手段也存在此類問題，長期困擾地方人大。

三、關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督職能建設(shè)的思考

監(jiān)督職能建設(shè)，實質(zhì)上是在掌握實情、把握規(guī)律、依法履職的基礎(chǔ)上，與時俱進(jìn)，不斷形成新思路、新舉措，努力提高人大監(jiān)督能力的過程。針對人大監(jiān)督中存在的問題，加強(qiáng)和改進(jìn)我市人大的監(jiān)督工作，提高監(jiān)督能力，重點應(yīng)從以下幾個方面著力。

（一）提高思想認(rèn)識，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督的共識性。監(jiān)督不到位的種種弊端，歸根結(jié)底在于對人大監(jiān)督的重要性、必要性認(rèn)識不足。全社會尤其是國家機(jī)關(guān)和各級領(lǐng)導(dǎo)干部要從鞏固黨的執(zhí)政地位和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的高度來認(rèn)識做好人大監(jiān)督工作的意義。人大行使監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的一項最基本、最經(jīng)常的職責(zé)，是國家監(jiān)督體系中最高層次、最具權(quán)威性的監(jiān)督手段。它是健全人民代表大會制度，建設(shè)法治與和諧社會的重要保障，有利于集中和體現(xiàn)人民的意志，調(diào)動人民參與管理國家和社會事務(wù)的積極性和創(chuàng)造性；促進(jìn)國家機(jī)關(guān)高效運轉(zhuǎn)，從制度上防止和消除腐敗，實現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化。原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘知音網(wǎng)。不能正視或削弱人大的監(jiān)督地位，就會削弱人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利，從而削弱黨的執(zhí)政能力。因此，人大監(jiān)督職能只能強(qiáng)化不能弱化，這應(yīng)成為全社會和各級國家機(jī)關(guān)的共識。

（二）強(qiáng)調(diào)監(jiān)督原則，進(jìn)一步明確監(jiān)督的指向性。監(jiān)督能否具有力度和成效，監(jiān)督指向很重要。指向不對頭，力度再大，也不解決問題；指向正確，循序漸進(jìn)，終有所成。解決好監(jiān)督的指向性問題，必須根據(jù)中央9號文件，結(jié)合實際：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。要始終自覺地把人大工作，特別是人大監(jiān)督工作，置于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，堅持重大事項向黨委請示報告，得到黨委對人大常委會依法履職，尤其是使用剛性監(jiān)督手段的理解和支持，緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)人大工作。通過加強(qiáng)和改善黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，努力創(chuàng)造一個良好的人大監(jiān)督環(huán)境。二是堅持不包辦代替原則。既要加強(qiáng)監(jiān)督，又不直接處理“一府兩院”職權(quán)范圍內(nèi)的具體事項，不干預(yù)具體工作，更不能代替司法機(jī)關(guān)審理案件,主要是通過啟動其內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)工作。三是堅持依法辦事的原則。監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍、方式，都要嚴(yán)格符合法律規(guī)定，符合法定程序。是否需要監(jiān)督、如何進(jìn)行監(jiān)督都要以法為據(jù)。四是堅持集體行使職權(quán)的原則。監(jiān)督意向的確定，監(jiān)督行為的實施，都要集體討論決定，不能以個人意見代替集體決定,避免行政化傾向。五是堅持抓重點、議大事的原則。立足于實效，著眼于大事，圍繞黨的中心工作，緊扣發(fā)展主題，抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點問題，選取執(zhí)法、司法領(lǐng)域中的薄弱環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)監(jiān)督的重點和切入點。

（三）加強(qiáng)實質(zhì)性監(jiān)督建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督的實效性。提高人大的監(jiān)督能力，應(yīng)著眼于實質(zhì)性監(jiān)督和實效性監(jiān)督這一核心問題，在強(qiáng)化監(jiān)督措施上下功夫。要敢于運用法律手段，經(jīng)常性地運用詢問這一法定手段，使其成為監(jiān)督常態(tài)；大膽運用那些過去未用或用之甚少的剛性監(jiān)督手段，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等，確保監(jiān)督權(quán)有效行使。要善于運用綜合手段，既善于把各種行之有效的監(jiān)督手段綜合運用到行使監(jiān)督權(quán)過程之中，又善于把行使監(jiān)督權(quán)與行使決定權(quán)結(jié)合起來，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大問題或帶有全局性、傾向性的問題，通過作出相應(yīng)的決議、決定，推進(jìn)監(jiān)督事項落到實處；把行使監(jiān)督權(quán)與行使任免權(quán)結(jié)合起來，對于嚴(yán)重失職、腐化墮落的人大選舉和任命的國家機(jī)關(guān)工作人員，要善于和敢于依照法定程序，予以撤職或罷免。要建立健全督辦機(jī)制，對于人大的監(jiān)督事項，“一府兩院”必須在限定時間內(nèi)認(rèn)真整改，并將整改的措施和效果及時向人大報告；并根據(jù)反饋后的新情況、新問題，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，務(wù)求實效。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督法制化建設(shè)，進(jìn)一步提高監(jiān)督的權(quán)威性。由于全國的監(jiān)督法未出臺，因而地方各級人大的監(jiān)督工作，處于探索和積累經(jīng)驗的過程之中。針對監(jiān)督缺乏規(guī)范性、操作性的問題，地方人大應(yīng)努力在制度設(shè)計、健全監(jiān)督法制上下功夫。一方面，要注意有選擇地把地方人大實踐中創(chuàng)造的一些行之有效的監(jiān)督手段上升為法規(guī)，改變?nèi)狈Ψ梢罁?jù)、操作隨意性大的狀況；另一方面，把憲法和法律關(guān)于人大行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定更加具體化、系統(tǒng)化，使監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、形式等更加明確、更加規(guī)范。同時，重視建立健全監(jiān)督工作法定程序。比如，建立關(guān)于特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、撤職、罷免等監(jiān)督處置程序、各種監(jiān)督形式之間的銜接轉(zhuǎn)換程序、對行政司法機(jī)關(guān)個案監(jiān)督等程序，原創(chuàng)文秘材料，盡在文秘知音網(wǎng)。使之具體可行，并具權(quán)威性。

（五）充分發(fā)揮代表作用，進(jìn)一步突出監(jiān)督的主體性。加強(qiáng)代表工作，發(fā)揮好代表作用，很大程度上影響著人大監(jiān)督的水平和質(zhì)量。當(dāng)前，一是要組織好代表進(jìn)行專題視察和調(diào)研，為代表知情知政提供條件，更好履行監(jiān)督職能。要組織代表圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重大問題和群眾關(guān)心的熱點、難點問題，如推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、招商引資、工業(yè)開發(fā)、水環(huán)境綜合整治、失地農(nóng)民和下崗工人再就業(yè)、食品安全等工作開展視察、調(diào)查，了解社情民意；二是組織代表參加常委會和專門委員會組織的視察、執(zhí)法檢查和專題調(diào)研，邀請代表參加常委會開展的述職評議工作，發(fā)揮代表的監(jiān)督作用；三是把代表議案、建議的辦理落到實處。要高度重視，采取多種形式辦理或督促辦理，提高辦理質(zhì)量，使代表提出的議案、建議都得到認(rèn)真落實，以深化人大監(jiān)督工作。

加強(qiáng)人大監(jiān)督職能建設(shè)，是民主政治建設(shè)漸進(jìn)的過程，是一項長期的系統(tǒng)工程。它涉及到監(jiān)督的認(rèn)識、機(jī)制、原則、方法以及代表工作等諸多問題，要深化認(rèn)識、創(chuàng)新機(jī)制、明確原則、健全制度，著眼于監(jiān)督的前瞻性、連續(xù)性、有效性，形成長效機(jī)制，有序推進(jìn)監(jiān)督職能建設(shè)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督在構(gòu)建法治與和諧成都中的作用。

第五篇：地方人大新聞宣傳工作思考建議

地方人大新聞宣傳工作思考建議

地方人大新聞宣傳工作是人大工作的重要組成部分，它不僅在宣傳人大制度和人大工作方面起著其他宣傳工作不可替代的作用，還為推動常委會依法履行職權(quán)發(fā)揮了重要作用。面對新形勢、新任務(wù)，如何改進(jìn)和加強(qiáng)人大宣傳工作是人大工作者面臨的一項重要課題。

問題和不足。人大新聞宣傳取得了較好的成績。但仍然存在一些問題和不足。主要是：一是認(rèn)識有待深化。有的人認(rèn)為人大新聞宣傳工作可有可無。也有人認(rèn)為，人大工作寫不出什么新意和鮮活的新聞。二是機(jī)制有待完善。措施不硬，機(jī)制不全，稿件數(shù)量明顯減少。三是質(zhì)量有待提高。作品數(shù)量不足、質(zhì)量不高、精品不多。程序性的報道多，實質(zhì)性的內(nèi)容報道少；一般性的報道多，典型性的報道少；淺層次的報道多，深層次的報道少。四是宣傳隊伍素質(zhì)有待提高。新聞寫作的水平和技巧不高。采寫的宣傳信息稿件數(shù)量少、質(zhì)量不高、精品不多。五是鮮活性有待增強(qiáng)。時效性不強(qiáng)，鮮活性不夠，可讀性不高。

思考和舉措。突出“四個重點”。重點突出黨對人大工作領(lǐng)導(dǎo)的宣傳。著重宣傳黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。宣傳黨對國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是憲法的基本原則之一，宣傳人大的政治地位，宣傳黨帶頭執(zhí)行憲法和法律的典型事例。著重宣傳黨委尊重和支持人大依法行使職權(quán)的典型經(jīng)驗。著重宣傳黨委為人大工作創(chuàng)造良好條件的典型做法。著重宣傳人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮職能作用取得的實際成效。

重點突出憲法和法律的宣傳。保障憲法和法律在本行政區(qū)域的貫徹和執(zhí)行是人大的首要任務(wù)。必須大力宣傳憲法和法律，大力宣傳地方組織法、選舉法、代表法等法律法規(guī)，大力宣傳關(guān)系人民群眾切身利益的法律法規(guī)等。

重點突出人大圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展履行職責(zé)的宣傳。宣傳從人大特點出發(fā)，找準(zhǔn)人大工作與促進(jìn)發(fā)展的結(jié)合點，積極服務(wù)大局的新思路。宣傳人大提高審議質(zhì)量、圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要決定重大事項、廣泛聽取代表和群眾意見建議所采取的新舉措。宣傳人大圍繞發(fā)展履行職責(zé)取得的新經(jīng)驗、新成效。尤其是要宣傳人大通過履行職責(zé)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展等方面的新經(jīng)驗。宣傳人大發(fā)揮調(diào)查研究的優(yōu)勢，就如何進(jìn)一步促進(jìn)發(fā)展提出的對策和建議，充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要作用。

重點突出人大代表依法履職的宣傳。宣傳各級人大代表在代表大會期間依法參與管理國家和社會事務(wù)，以及閉會期間依法履行職責(zé)的情況。宣傳各級人大代表在改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的模范事跡，宣傳為人民群眾排憂解難實例、宣傳在維護(hù)社會穩(wěn)定中的積極作用。宣傳各級人大代表提出的議案、建議辦理情況。宣傳人大加強(qiáng)與代表聯(lián)系，發(fā)揮代表作用的情況。

抓住“四個關(guān)鍵”。抓住深化思想認(rèn)識這個關(guān)鍵。地方各級人大要充分認(rèn)識到人大新聞宣傳工作的重要性，抓好抓實人大新聞宣傳工作，切實抓出成效。各級人大機(jī)關(guān)的宣傳部門和從事人大新聞宣傳工作人員要提高思想認(rèn)識，切實增強(qiáng)做好人大新聞宣傳工作的責(zé)任感和自覺性，以飽滿的熱情投身工作，做出優(yōu)異成績。

抓住強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)這個關(guān)鍵。主動爭取黨委對人大新聞宣傳工作的領(lǐng)導(dǎo)，爭取黨委宣傳部門把人大新聞宣傳工作納入計劃，有安排、有部署、有指導(dǎo)，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人大與新聞單位的關(guān)系，檢查落實有關(guān)人大新聞宣傳工作，研究解決存在問題。加強(qiáng)與黨委宣傳部門、新聞媒體單位的工作聯(lián)系和溝通，形成黨委重視、人大主導(dǎo)、宣傳新聞部門主抓的大宣傳格局。領(lǐng)導(dǎo)要親自撰寫宣傳搞件，形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭、各委辦積極參與、機(jī)關(guān)干部人人動手的宣傳工作局面。

抓住加強(qiáng)隊伍建設(shè)這個關(guān)鍵。把關(guān)心和熱愛人大工作、政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、寫作水平高的同志吸收為通訊員。通過隊伍建設(shè)，培養(yǎng)宣傳骨干，建立健全相關(guān)制度，調(diào)動通訊員和作者宣傳人大工作的積極性，人人爭當(dāng)通訊員、個個動手撰寫宣傳稿，多寫稿、寫好稿、出精品，提高宣傳質(zhì)量和宣傳水平。建全通訊員網(wǎng)絡(luò)，真正形成聯(lián)系緊密、信息暢通、反應(yīng)快捷、上下聯(lián)動、齊抓共管的格局。各級人大機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合自己的實際，采取有效措施，制定工作目標(biāo)，造就一支素質(zhì)高、作風(fēng)扎實的人大宣傳隊伍。

抓住完善制度機(jī)制這個關(guān)鍵。堅持過去好的做法，落實原有制度的規(guī)定?；謴?fù)和堅持人大好新聞好作品評選和表彰獎勵優(yōu)秀通訊員等制度。不斷健全和完善新聞宣傳工作制度。根據(jù)新情況，針對新問題，進(jìn)一步建立健全相關(guān)制度。如進(jìn)一步完善對人大新聞宣傳工作者的激勵機(jī)制，獎勤罰懶，重獎精品作品。不斷健全完善人大新聞宣傳工作制度。明確各工作機(jī)構(gòu)職責(zé)，做到宣傳機(jī)制健全、制度完整、職責(zé)清楚、任務(wù)明確、重點突出、獎懲分明，使新聞宣傳工作制度化、責(zé)任化、經(jīng)常化。

采取“四條措施”。提升高度。提升政治站位高度，增強(qiáng)政治敏銳度，端正思想態(tài)度，保證正確的政治方向，堅持求真務(wù)實的工作作風(fēng)，展示人大良好形象，傳遞正能量。切實把人大宣傳工作作為人大工作的一部分，通過廣泛的宣傳，讓全社會知道人大該做什么、在做什么，怎么做的，做得怎么樣。

選好角度。找準(zhǔn)認(rèn)識事物的著眼點和突破口，選定新聞宣傳寫作的角度。同一個新聞?chuàng)Q一個角度就會有不同的視覺效果。要善于捕捉有價值的題材，找準(zhǔn)一個新穎的角度展現(xiàn)亮點和特色。在主題的提煉、謀篇布局、標(biāo)題制作、結(jié)構(gòu)設(shè)計、語言組織等方面下功夫，寫出有價值、有影響、有讀者的新聞宣傳作品來。

保持鮮度。高度關(guān)注人大新聞宣傳的時效性。做到主動出擊、以快求勝。要貼近生活，在宣傳角度和形式的多樣化上下功夫。要走近人大代表，走進(jìn)審議會場，走進(jìn)執(zhí)法檢查的現(xiàn)場，從現(xiàn)實生活中挖掘生動事例、總結(jié)新鮮經(jīng)驗，使人大新聞宣傳工作更加入情入理、富有生活氣息。增強(qiáng)生動性。要不斷創(chuàng)新形式，力戒空話、套話、公式化，善于選擇感人的內(nèi)容、選取生活的場景，化程序為生活。多采用群眾生動活潑的語言和豐富新穎的形式，盡可能把法律語言變?yōu)槿罕娬Z言、生活語言，用群眾聽得懂的語言來宣傳人大。

挖掘深度。在深度上下功夫，多寫多發(fā)有內(nèi)涵、有深度、有細(xì)節(jié)、有影響的人大新聞作品。當(dāng)前，人大新聞會議報道多，程序化的內(nèi)容多；有些新聞宣傳縱深感不強(qiáng)、吸引力不大。調(diào)查研究要有深度。多深入基層開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，掌握第一手豐富而詳實的材料，為寫作做好充分準(zhǔn)備。同時勤學(xué)習(xí)、勤觀察、勤搜集、勤記錄、勤思考、勤寫作，努力多出讓人眼前一亮的作品。典型人物和專項工作報道要有一定深度。要做到粗中有細(xì)、以小見大、平凡中見高大，讓文章富有感染力和吸引力。