第一篇：農(nóng)村土地征用中存在的問題及對策分

農(nóng)村土地征用中存在的問題及對策分

時(shí)間：2013-03-28 07:50:58來源：作者：喻小倩

（重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，重慶 400037）

摘要：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化水平的不斷提高，土地的大量征用將不可避免。而目前我國土地征用中的一些行政行為引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。文章針對當(dāng)前農(nóng)村土地征用存在的主要問題，進(jìn)行客觀的分析，找出癥結(jié)，并提出一些政策性建議。

關(guān)鍵詞：土地征用；問題；解決對策

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-0432（2013）-01-

0 引言

土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存和發(fā)展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進(jìn)程加快了步伐，建設(shè)用地需求的急劇增長使得大量農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地農(nóng)村集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國各地的群眾上訪案件當(dāng)中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶头绞讲槐M合理，所以進(jìn)一步完善土地征用制度，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，加強(qiáng)征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，直接關(guān)系到農(nóng)民生活，農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定。征地過程中突現(xiàn)的幾個(gè)問題

1.1 土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)的比重偏低

我國現(xiàn)行的征地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下逐步形成的，但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價(jià)格比較高，但政府對農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用又非常低，于是就出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。一般政府以較低的價(jià)格獲取集體土地所有權(quán)，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報(bào)，基于此一些地方政府便在征地補(bǔ)償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導(dǎo)致了土地濫征濫用的現(xiàn)象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費(fèi)，土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失；又由于在征地過程中對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，使農(nóng)民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失[1]，農(nóng)民的心理開始不平衡，政府與農(nóng)民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補(bǔ)償費(fèi)用較低，是農(nóng)民甘愿冒觸犯法律的風(fēng)險(xiǎn)把農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的直接原因，這一現(xiàn)象在城鎮(zhèn)近郊尤為突出。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)村基層組織與被征地農(nóng)民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經(jīng)歷了多次改革，但對集體土地所有權(quán)主體的界定仍然不清晰，那么土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬也有了爭議，從而引發(fā)了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。另外，由于集體主體產(chǎn)權(quán)是虛擬或多元化的，所以少數(shù)村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權(quán)”，實(shí)際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時(shí)他們很容易向國家和用地單位討價(jià)還價(jià)撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。

1.3 土地補(bǔ)償費(fèi)支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設(shè)單位在征完地后，以各種樣的理由長期拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)；個(gè)別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農(nóng)民；有些村務(wù)公開工作制度貫徹落實(shí)不到位，村里征地拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)收支不透明，造成農(nóng)民對村干部不信任。被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)占征地補(bǔ)償費(fèi)的較少一部分，而且有的征地補(bǔ)償費(fèi)還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層克扣，所以最后農(nóng)民能夠得到的補(bǔ)償費(fèi)用非常低，不少地方對農(nóng)民的補(bǔ)償只是有限的“青苗費(fèi)”和“口糧補(bǔ)金”。在征地工作中貪污挪用征地補(bǔ)償費(fèi)等腐敗行為嚴(yán)重。

1.4 征地范圍界定不明確

當(dāng)前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。各級(jí)地方政府為了獲得較高的經(jīng)濟(jì)利益，往往把經(jīng)濟(jì)建設(shè)也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權(quán)，也不利于社會(huì)對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護(hù)，這將會(huì)帶來一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題。

1.5 安置方式單一，造成農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)與保障無著落 各地上報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，九成以上征地項(xiàng)目采用貨幣安置方式，以后的生活需農(nóng)民自謀出路。但在有些地方勞動(dòng)力市場發(fā)展程度相對滯后，勞動(dòng)力自謀職業(yè)非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)相對較低，就業(yè)缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補(bǔ)償費(fèi)，如果沒有穩(wěn)定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴(yán)重沖擊，以至?xí)?dǎo)致整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定。土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價(jià)格評估中介機(jī)構(gòu)，以土地價(jià)格為依據(jù)，形成客觀的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用實(shí)質(zhì)上是政府以強(qiáng)制性的方式獲得集體土地所有權(quán)，但所有權(quán)的變更是在有償?shù)臈l件下實(shí)施的。在這個(gè)過程當(dāng)中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移其實(shí)是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府征用農(nóng)村土地時(shí)農(nóng)民集體不能以任何形式加以阻礙。此時(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是比較模糊的，表現(xiàn)的是一種不完全的所有權(quán)，農(nóng)民集體的收益權(quán)被大大削弱了。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》，土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定，即“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按

照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”[4]。從國家的明文法律規(guī)定來看，被征用土地平均收益標(biāo)準(zhǔn)是很難界定的。而且在界定標(biāo)準(zhǔn)過程中，省、自治區(qū)、直轄市自身的權(quán)限非常大，對土地價(jià)格的評估不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價(jià)格評估的中介機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)不代表任何一方當(dāng)事人的利益。對于土地征用補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異難以正確體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值，征地之后農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平若難以維持，農(nóng)民對政府征地行為就會(huì)表示強(qiáng)烈的不滿；另外，政府以較低的價(jià)格獲得土地所有權(quán)、但卻以較高的價(jià)格出讓土地使用權(quán)，這樣的行為也是農(nóng)民是不能所接受的。目前世界大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)除土地補(bǔ)償之外，大多還將殘余地?fù)p害、營業(yè)損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補(bǔ)償范圍之內(nèi)，并且土地征用補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也都接近于市價(jià)，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失[5]。

2.2 明晰農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配方法 我國法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，才能在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。所以實(shí)際上，該“農(nóng)民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨(dú)立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權(quán)主體缺省或虛置，無法維護(hù)“農(nóng)民集體”切身的合法權(quán)益。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義改革的逐步深化，眾多名副其實(shí)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將逐漸形成，從而會(huì)使農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)主體越來越清晰。在現(xiàn)階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)上，應(yīng)逐步將農(nóng)地所有權(quán)淡化，強(qiáng)化對農(nóng)地的使用權(quán)，并使征地補(bǔ)償費(fèi)更多地傾向于農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，以法律的形式制定切實(shí)可行的土地征用的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的混亂局面，保護(hù)被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益。

2.3 健全和規(guī)范土地征用程序

為了規(guī)范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強(qiáng)對土地征用過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序，目前共利益項(xiàng)目征收的認(rèn)證程序不夠規(guī)范和完善，應(yīng)在現(xiàn)有的土地征用程序的基礎(chǔ)上嚴(yán)格界定，做好土地征用前的調(diào)查以及征地后的權(quán)屬變更登記，強(qiáng)化土地征用公告制度，并落實(shí)征地補(bǔ)償安置聽證制度，政府主管部門參加不僅要參加，而且也應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應(yīng)把信息公開，將有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公示，以供公眾查閱，加強(qiáng)查閱場所建設(shè)，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴(yán)格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規(guī)

在我國，《憲法》明確規(guī)定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請國有土地(包括國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地)。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了國家征

收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要[6]，但“公共利益”在—定程度上具有動(dòng)態(tài)性、抽象性以及非特定性，所以在進(jìn)行具體判斷時(shí)往往會(huì)帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標(biāo)準(zhǔn)也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進(jìn)行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級(jí)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使土地征用權(quán)，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴(yán)格區(qū)分，將商業(yè)、娛樂、旅游和商品住宅等經(jīng)營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴(yán)格的限定在必要的公益事業(yè)用地范圍之內(nèi)。對征地過程中出現(xiàn)的用于非公共利益的土地進(jìn)行嚴(yán)厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

我國長期以來，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障制度存在很大差別。城市居民享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇，同時(shí)城市居民在公共就業(yè)服務(wù)、公共文化體育、福利救助等方面的社會(huì)福利明顯優(yōu)越于農(nóng)村。但對于農(nóng)民來說，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是大部分農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農(nóng)村居民的社會(huì)保障由依靠土地的現(xiàn)狀改變，轉(zhuǎn)變?yōu)橥鞘芯用褚粯佣家揽可鐣?huì)保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等方面的保險(xiǎn)。尤其對失地農(nóng)民更應(yīng)該實(shí)行優(yōu)惠的社會(huì)保障制度，對他們的生活要進(jìn)行合理及時(shí)的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果不從根本上建立農(nóng)村失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制，就根本無法解決征地后大多數(shù)失地農(nóng)民的生活出路問題。但是，建立農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制錢從哪里來呢？為了保障失地農(nóng)民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔(dān)的部分可在每年年度財(cái)政或從土地使用權(quán)出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補(bǔ)償安置調(diào)節(jié)基金。（2）農(nóng)村集體補(bǔ)貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)中不少于70％的部分，轉(zhuǎn)入保障資金專戶[7]；（3）個(gè)人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支；（4）將土地使用權(quán)由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估折算成股份加人經(jīng)營狀況較好和收益較穩(wěn)定的經(jīng)營實(shí)體，集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營者作為股東分享經(jīng)營利潤，為被征地農(nóng)民提供較為可靠和長遠(yuǎn)的生活保障。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：農(nóng)村土地征用存在問題及對策

一、鎮(zhèn)農(nóng)村土地征用主要存在問題及原因

1、征地是政府行為，即由地方政府或相關(guān)部門直接介入征地活動(dòng)，這就使得農(nóng)民在征地中處于比較被動(dòng)的位置，當(dāng)農(nóng)民和政府或開發(fā)商就補(bǔ)償、安置等問題無法達(dá)成協(xié)議，申請政府或職能部門協(xié)調(diào)裁決時(shí)，由于政府或職能部門既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重身份，農(nóng)民要求解決的問題有時(shí)得不到解決。

2.農(nóng)村征地款使用管理問題。據(jù)近期對新聯(lián)村被征地農(nóng)民社保問題的調(diào)研，目前該村征地費(fèi)的使用方式主要是：村集體所有，按其土地使用面積分配到戶。土地屬集體所有，征地補(bǔ)償費(fèi)由村集體掌握。村集體根據(jù)本村土地下放時(shí)分田到戶的底冊，按每戶的土地使用面積登記造冊，一次性分配到戶，由農(nóng)民自由支配使用，據(jù)了解，在1993至1994年間，新聯(lián)村大夫坣村小組平均每戶能分到征地補(bǔ)償費(fèi)及附著物補(bǔ)償款3至4萬元，這種方式，村民在當(dāng)時(shí)可以建房出租，有的棄農(nóng)從商，一定程度上解決村民的生活問題。但是也存在一些問題，如出租給本村村民，村集體往往收取租金較困難，出租給本村集體以外個(gè)人又影響著本村的社會(huì)穩(wěn)定，處于兩難抉擇的困境，村民也同樣面臨著養(yǎng)老等生活風(fēng)險(xiǎn)。

3、有關(guān)農(nóng)村土地征用的法律法規(guī)急待完善。目前，土地征用的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，主要是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)明顯較低。按國家新《土地管理法》征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，耕地補(bǔ)償費(fèi)為該地被征前三年平均產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該地前三年平均產(chǎn)值的4—6倍。安置措施不到位，有的地方出臺(tái)土地征用辦法時(shí)，更多地考慮政府或開發(fā)商的利益，低價(jià)征用，高價(jià)出售，犧牲農(nóng)民利益。而對于農(nóng)民來說，失地就意味著失業(yè)，因?yàn)槟貌坏阶銐虻难a(bǔ)償，得不到妥善的安置，又失去了收入來源，他們的生活出現(xiàn)了困難，甚至重返貧困，同時(shí)也給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。

二、我鎮(zhèn)解決被征地農(nóng)民的情況及主要做法

一直以來，我鎮(zhèn)征用土地由地方政府直接介入征地活動(dòng)，用地單位只需與鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議，預(yù)收征地補(bǔ)償費(fèi)，政府再與村集體和農(nóng)民協(xié)議征用，補(bǔ)償款由村集體造冊登記，政府依據(jù)冊子發(fā)放補(bǔ)償款。這種做法在一定程度上解決了征地款被拖欠、挪用的現(xiàn)象。但使農(nóng)民在征地中處于比較被動(dòng)的位置，當(dāng)農(nóng)民和政府就補(bǔ)償、安置等問題無法達(dá)成協(xié)議時(shí)，農(nóng)民要求解決的問題有時(shí)得不到有效地解決。

三、對加強(qiáng)農(nóng)村土地征用管理的幾點(diǎn)建議

1、各級(jí)地方政府及相關(guān)部門應(yīng)提高對“土地是民生之本”的認(rèn)識(shí)，在依法行政中牢固樹立“以民為本”的理念，加強(qiáng)管理，逐步完善有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地征用行為。

2、各地政府及有關(guān)部門要從嚴(yán)把好征地關(guān)，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，慎用征地權(quán)力，切實(shí)控制征地規(guī)模，要進(jìn)一步發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

3、從我國國情出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，尤其是要重點(diǎn)保護(hù)基本農(nóng)田，同時(shí)還要做好土地占補(bǔ)平衡工作，充分挖掘土地資源潛力，以促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用，保障國家糧食安全。

4、切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)一步完善征地程序，著重解決征地規(guī)模過大、補(bǔ)償安置不到位、同農(nóng)民協(xié)商不夠等突出問題。建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度，嚴(yán)格按法律規(guī)定落實(shí)補(bǔ)償安置措施；急農(nóng)民之所急，想農(nóng)民之所想，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理公正，土地補(bǔ)償費(fèi)要及時(shí)到位。嚴(yán)厲查處拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)等違法行為。

第三篇：關(guān)于農(nóng)村土地征用問題

農(nóng)村土地征用直接關(guān)系廣大農(nóng)民群眾的切身利益。在土地征用工作中，正確處理好國家、集體、農(nóng)民三者關(guān)系，不使農(nóng)民群眾利益受到侵害，是實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。從總體上講，在縣委、縣政府高度重視和各部門的共同努力下，廣大農(nóng)民群眾對政府的征地工作是理解和支持的，土地征用工作取得了一定的成果。但隨著我縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷增長，城市化進(jìn)程持續(xù)加快，建設(shè)用地的需求量迅速增加，征用土地規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及征地農(nóng)民的人數(shù)劇增，一些深層次的問題也相繼暴露出來。為此，我們經(jīng)過多次專題調(diào)查，對土地征用過程中存在的問題、成因及對策作了一些思考研究。

一、存在問題及成因

（一）征用土地規(guī)模呈攀升態(tài)勢，“征而不用”造成土地資源浪費(fèi)。

從2000年以來，我縣共征用農(nóng)村集體土地20661畝，平均每年為5165畝，最多的一年是2002年為8220畝。減少的耕地集中在丹城、石浦、西周等工業(yè)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是丹城鎮(zhèn)，已經(jīng)出現(xiàn)了不少無地村。被征用土地中，以工業(yè)和公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地最多。從2003年來說，共報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用土地7263畝，其中以協(xié)議方式出讓的工業(yè)用地占30．6%，以行政劃撥方式供給的公益性用地占43．4%，以招拍掛方式出讓的房地產(chǎn)開發(fā)為主的經(jīng)營性用地占26%。由于利益的驅(qū)使，一些單位“征而不用”，超過規(guī)定期限而遲遲不動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)大約征而未用閑置土地34．18畝左右，另有264畝為政府控制性用地和村集體留地。一面是農(nóng)民無地耕種，一面是土地閑置浪費(fèi)，這種現(xiàn)象是引發(fā)農(nóng)民不斷上訪的重要原因之一。

（二）“失地農(nóng)民”缺少生活保障制度，后顧堪憂。

土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民賴以生存的保障。長期以來，我縣對土地征用補(bǔ)償實(shí)行的是單一的貨幣政策，不利于農(nóng)民長遠(yuǎn)生活保障。由于廣大失地農(nóng)民文化素質(zhì)和專業(yè)技能普遍較低，自謀職業(yè)的能力較弱，因而大部分失地農(nóng)民對今后的生活顧慮很大。他們強(qiáng)烈要求政府解決失地后的生活保障問題，有的甚至提出了只要政府給他們安排好基本生活保障，土地可以白送給政府的呼聲。

（三）留地政策未能實(shí)施到位。

為謀求村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和給村民提供生存空間及生活保障，各村對留地要求十分強(qiáng)烈，主要是提出留好兩類地，一類是村經(jīng)濟(jì)發(fā)展地，另一類是個(gè)人建房用地。我縣也陸續(xù)出臺(tái)了留地政策，2000年規(guī)定留地條件必須是征地總面積達(dá)到該村耕地2/3以上，留地面積按被征地面積10%計(jì)算，留地位置規(guī)定除象山港路、天安路、環(huán)城東路、新豐路等主要道路兩側(cè)以外的區(qū)塊。2003年縣政府規(guī)定村留地不準(zhǔn)非法買賣，不準(zhǔn)搞房地產(chǎn)開發(fā)，要求以土地入股，或建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租等形式利用留地。但各村對留地位置要求較高，往往要求留在主要街道兩側(cè)，并允許他們搞房地產(chǎn)買賣，對此政府難以滿足他們的要求。由于留用地政策上存在分歧，造成土地征用工作難度增大。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度不足。

征地困難的核心是補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，現(xiàn)行征地制度是按照被征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，具體測算按被征用土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)確定補(bǔ)償費(fèi)用。由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)又存在較大幅度，政府征用土地往往在法定范圍內(nèi)盡可能以低限補(bǔ)償費(fèi)用。這種補(bǔ)償辦法，造成同一區(qū)塊甚至同一宗地由于用途不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊的現(xiàn)象。況且，經(jīng)營性用地出讓中，從農(nóng)民手中以較低的價(jià)格征用，卻以高出數(shù)十倍甚至上百倍的價(jià)格出讓，導(dǎo)致被征地農(nóng)民心理失衡。此外，政府為壯大發(fā)展本地企業(yè)，對重點(diǎn)扶持的企業(yè)征地行為實(shí)行特殊優(yōu)惠政策，低價(jià)從農(nóng)民手中取得土地；有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了招商引資

增加本地區(qū)的投資吸引力，往往把征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降得很低，作為給予投資方的優(yōu)惠措施，侵害農(nóng)民的利益，引發(fā)眾多失地農(nóng)民逐級(jí)上訪，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素。如西周華翔汽車城、縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)東陳區(qū)塊、天安電工城等，都是今年群眾信訪舉報(bào)的要件。西周鎮(zhèn)村民集體上訪市、省直至國土資源部，就是因?yàn)槲磁日几厍в喈€，而安置補(bǔ)償不到位所致。

（五）土地補(bǔ)償費(fèi)用管理不夠嚴(yán)格。

征地補(bǔ)償費(fèi)事關(guān)穩(wěn)定大局，事關(guān)失地農(nóng)民切身利益?！断笊娇h土地征用暫行辦法》規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)組成。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體所有，納入公積金管理，用于被征地農(nóng)民參保和發(fā)展生產(chǎn)、公益性建設(shè)，不得平分到戶。但在實(shí)際工作中，由于政府指導(dǎo)監(jiān)督力度不足，有些村干部迫于村民的壓力，往往把土地補(bǔ)償費(fèi)平分到人，有的村甚至發(fā)生村干部截留甚至借機(jī)揮霍土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。

（六）違法征地現(xiàn)象普遍，影響征地工作開展。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征地必須經(jīng)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)上2/3通過，方才有效。而部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道為了加快引資速度，往往包辦征地工作，直接與村干部簽訂征地協(xié)議，忽視廣大村民的要求，侵犯村民的合法權(quán)益。有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)甚至自行設(shè)定開發(fā)區(qū)，變相圈地，未經(jīng)報(bào)批而廣建廠房，既擾亂了土地征用秩序，也造成了土地資源的極大浪費(fèi)。

二、對策與建議

（一）建立失地農(nóng)民的基本生活保障制度

建立基本生活保障制度，其保障資金來源可以按照“農(nóng)民與政府按一定比例出資，農(nóng)民自愿申請加入的方式?？捎梢韵聨撞糠謽?gòu)成：一是申請加入基本生活保障的失地農(nóng)民的全部安置補(bǔ)助費(fèi)。根據(jù)目前標(biāo)準(zhǔn)我縣每畝耕地安置費(fèi)為1萬元左右。不想加入基本生活保障的安置費(fèi)歸農(nóng)民自己所有，相對來說也減輕了政府一些負(fù)擔(dān)。二是政府從土地出讓金的收益中切出一大塊，作為失地農(nóng)民的基本生活保障金，以維持失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

（二）探索多種安置途徑，拓寬就業(yè)門路

目前，我縣實(shí)行單一的貨幣安置政策，很多村民在獲得貨幣補(bǔ)償后，基本上都用于日常生活消費(fèi)，補(bǔ)償款花光后生活就無法保障。因此，幫助失地農(nóng)民拓寬就業(yè)門路，探索多種安置方式勢在必行。

1、將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)就業(yè)渠道。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)組織體系，幫助失地農(nóng)民盡快在非農(nóng)崗位上就業(yè)。在城市公共項(xiàng)目用工中（如環(huán)衛(wèi)、物業(yè)、綠化等），應(yīng)劃出一部分就業(yè)指標(biāo)專門用于安排被征地農(nóng)民再就業(yè)。要鼓勵(lì)用地單位把適合農(nóng)民就業(yè)的工作崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民。

2、積極開展失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)。政府必須高度重視失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的再就業(yè)技能培訓(xùn)，安排一定資金，專項(xiàng)用于培訓(xùn)，尤其要有針對性地舉辦一些從事二、三產(chǎn)業(yè)的技能培訓(xùn)。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，自立創(chuàng)業(yè)，在經(jīng)商辦企業(yè)等方面給予優(yōu)惠政策，扶持鼓勵(lì)失地農(nóng)民承包農(nóng)業(yè)園區(qū)基地，從事種養(yǎng)業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收益。

3、大力推行留地安置政策。把村級(jí)留用地落實(shí)到有較好區(qū)位優(yōu)勢，較大升值空間的地塊。為被征地村留足、留好村級(jí)集體發(fā)展留用地。村級(jí)集體留用地的具體使用，必須服從城市總體規(guī)劃，允許村里發(fā)展商業(yè)、工業(yè)、倉儲(chǔ)業(yè)等等，使村級(jí)集體留用地保值增值，為村民長遠(yuǎn)生活提供保障。

（三）強(qiáng)化征地補(bǔ)償費(fèi)用管理，規(guī)范分配使用

1、嚴(yán)格按規(guī)定分配征地補(bǔ)償費(fèi)用。失地農(nóng)民為了改善生活，提高自謀職業(yè)能力，都希望多分配一些征用補(bǔ)償費(fèi)，而實(shí)際在分配過程中也已出現(xiàn)分多留少的趨勢。對此，必須嚴(yán)格按照《象山縣土地征用暫行辦法》規(guī)定，將安置補(bǔ)償費(fèi)合理地分給村民，而土地補(bǔ)償費(fèi)必須留作發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)用途。同時(shí)，政府有關(guān)部門必須加強(qiáng)對這部分補(bǔ)償費(fèi)使用的監(jiān)督與管理。

2、加強(qiáng)對土地征用安置費(fèi)的分配指導(dǎo)。安置補(bǔ)償費(fèi)的分配涉及千家萬戶的切身利益，必須堅(jiān)持公正、公平、公開、合理的原則，堅(jiān)持法律、政策規(guī)定前提下開展民主討論的原則。因此，在制訂分配方案時(shí)，要廣泛征求群眾意見，通過村民代表或村民會(huì)議決議的方式來確定分配方案。為了保證分配方案的合法性和合理性，分配方案必須經(jīng)有關(guān)部門和單位審查批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

3、有效利用土地補(bǔ)償費(fèi)用，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。引導(dǎo)村民謀求長遠(yuǎn)發(fā)展，并積極推行民主決策、科學(xué)決策機(jī)制，避免村經(jīng)濟(jì)投資決策失誤。根據(jù)城區(qū)發(fā)展需要，結(jié)合村集體留地政策，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)廠房出租等形式，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)保值增值的目標(biāo)。同時(shí)，建立健全村級(jí)民主理財(cái)、民主監(jiān)督制度，加強(qiáng)對村土地補(bǔ)償費(fèi)用使用管理的審計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保村土地補(bǔ)償費(fèi)的正確使用。

（四）強(qiáng)化依法征地意識(shí)，遏制違法征地現(xiàn)象

1、強(qiáng)化土地征用權(quán)限?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用只能由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施，縣級(jí)以上國土部門負(fù)責(zé)承辦，隸屬于縣國土資源局的縣統(tǒng)一征地事務(wù)所代表政府行使征地職能。鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道只能配合做好征地工作，而無權(quán)進(jìn)行征地。任何未經(jīng)縣統(tǒng)一征地事務(wù)所簽訂的征地協(xié)議一律無效，并要追究違法征地者的責(zé)任。

2、嚴(yán)格執(zhí)行征地工作程序。依據(jù)國家土地管理法律法規(guī)及國土資源部關(guān)于土地征用有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照征地受理、補(bǔ)償協(xié)商和草簽協(xié)議，征地方案報(bào)批，“兩公告”及等程序?qū)嵤?。征地協(xié)議必須經(jīng)得村民代表大會(huì)或村民大會(huì)2/3以上通過，讓農(nóng)民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、訴訟權(quán)。

3、切實(shí)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。必須切實(shí)按照我縣征用補(bǔ)償?shù)摹皡^(qū)片價(jià)”和“最低保護(hù)價(jià)”政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。今后，應(yīng)加緊建立宗地價(jià)格評估制度，通過評估，科學(xué)合理地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4、加快征用土地的利用建設(shè)。對閑置土地應(yīng)及早收回，重新落實(shí)項(xiàng)目，政府控制土地和村留地應(yīng)盡快辦理用地手續(xù)或落實(shí)項(xiàng)目，及早建設(shè)利用。

依據(jù)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，是一種集體所有制形式。按用途可劃分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。農(nóng)村土地管理就是依照《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)行使對農(nóng)村集體所有土地的保護(hù)、開發(fā)和利用等行為的管理，對土地違法行為給予行政處罰的行政職能。農(nóng)村土地管理工作開展至今，時(shí)間僅二十余年，有許多不規(guī)范之處，筆者結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)做淺顯分析，認(rèn)為普遍存在以下幾種現(xiàn)象：

一、農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，由此誘發(fā)了大量土地違法行為，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是集體土地所有權(quán)很模糊，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。一方面法律規(guī)定土地歸村民集體所有；另一方面村民對自己擁有的土地沒有處置權(quán)。缺乏處置權(quán)的所有權(quán)，不是真正意義上的所有權(quán)，正是這種土地所有權(quán)的被弱化，導(dǎo)致了農(nóng)民集體在許多征地過程中處于弱勢地位，合法權(quán)益得不到保障。其次就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，《土地管理法》第十條規(guī)定，“農(nóng)村集體所有的土地可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)管理，也可以由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理，也可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”由村民居委會(huì)經(jīng)營、管理的，很難避免缺乏監(jiān)督機(jī)制的村干部為了自己的私利，不做出損害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為；由村民小組經(jīng)營管理的，大多數(shù)村民小組無組織機(jī)構(gòu)、法人資格和獨(dú)立帳戶，而且“集體”一詞不是我國民法上的主體概念，本身在法律上就無主體地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有權(quán)對所有權(quán)主體內(nèi)部成員的約束也是軟弱無力的。據(jù)調(diào)查，還有不少農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村土地是屬于國家的，雖然同為公有制的所有制形式，但國家與集體所有的制度本質(zhì)仍是大有不同。正是由于忽視了這種不同和集體觀念的淡薄，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地幾乎成了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，誰占到了就是誰的，強(qiáng)行割占宅基地，土地權(quán)屬糾紛層出不窮。而作為集體土地所有者的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織卻無法處置自己的土地，嚴(yán)重喪失了所有權(quán)主體的所有權(quán)利，對內(nèi)部成員的管理也就必須是松散的。

要改變這一現(xiàn)狀，必然要觸及我國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，強(qiáng)化農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能，確立農(nóng)民集體土地所有者的法律主體地位，強(qiáng)化農(nóng)村土地集體所有的觀念。土地是農(nóng)民集體的，管理也是農(nóng)民集體應(yīng)盡的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)所有權(quán)主體的主觀能動(dòng)性。

二、農(nóng)村集體土地管理是一種靜態(tài)管理，沒有建立土地市場機(jī)制，土地缺乏流動(dòng)性，土地的資產(chǎn)價(jià)值不能顯化，土地利用效率很低

導(dǎo)致這一現(xiàn)狀，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三條規(guī)定，“農(nóng)村村民只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)”。所以在法律上是禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的。這種靜態(tài)管理模式阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展：第一，它不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量農(nóng)民向建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、中心村集聚，而缺少農(nóng)村集體土地的供給，城鎮(zhèn)化建設(shè)是不可能進(jìn)行的。我國在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的同時(shí)，農(nóng)村集體土地市場建設(shè)卻滯后了。第二，它不利于發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，土地作為生產(chǎn)要素，當(dāng)然也離不開市場的優(yōu)化配制。農(nóng)民的集體土地的資產(chǎn)價(jià)值要顯化，必須要通過市場運(yùn)作，農(nóng)民的土地收益才能得以體現(xiàn)。第三，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，是農(nóng)民集體最大限度實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的強(qiáng)烈要求。只有讓土地所有者和使用者在流轉(zhuǎn)中獲得土地收益，他們的積極性就會(huì)發(fā)揮出來，對土地管理、保護(hù)和利用就會(huì)重視，土地利用效率自然會(huì)得到提高。第四，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，有利于形成農(nóng)村土地市場，土地供應(yīng)、需求的增加，必然加速土地資產(chǎn)的流通，從而促進(jìn)土地交易市場化的建設(shè)。

由于我們現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，時(shí)下城市郊區(qū)、集鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地只能隱形交易。因無規(guī)范的程序和標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格體系可參照，隱形交易就成了沒有規(guī)則的交易，交易者的利益難免遭受損失，引發(fā)諸多土地權(quán)屬糾紛，給社會(huì)帶來不安定因素。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)還有一個(gè)非常重要的問題要解決，就是要防止借“流轉(zhuǎn)”之名，行商品住宅之實(shí)，為切實(shí)保護(hù)耕地，必須要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地利用總體規(guī)劃就是農(nóng)村集體土地能否流轉(zhuǎn)的決定性門檻，要嚴(yán)把規(guī)劃關(guān)。

三、農(nóng)村集體土地的利用嚴(yán)重缺乏規(guī)劃，管理很不規(guī)范，是土地管理中存在的另一個(gè)非常嚴(yán)重的問題

大部分的農(nóng)村村莊，宅基地沒有規(guī)劃，房子不整，樣式、座向不一，村莊里的道路彎彎曲曲，東抹西拐，兩邊又沒有排水設(shè)施，污水滿地橫流，一到下雨天就根本無法行走，居住環(huán)境十分惡劣。這里面有其歷史原因和體制問題，我認(rèn)為主要有以下四點(diǎn)：

1、盡管我國現(xiàn)行《土地管理法》花了很大篇幅強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定地方各級(jí)人民政府都要編制本級(jí)的土地利用總體規(guī)劃，但到了鄉(xiāng)一級(jí)的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃，村一級(jí)的村莊規(guī)劃的編制幾乎是空白，農(nóng)村土地管理根本就無規(guī)劃可依，也無規(guī)劃可言。要想從根本上改變這個(gè)現(xiàn)狀，必須要加強(qiáng)、加快農(nóng)村集體土地利用規(guī)劃的編制，加大規(guī)劃的執(zhí)行力度，樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法律性。

2、農(nóng)民的土地“私有”觀念還根深蒂固，認(rèn)為誰使用的土地就是屬于誰的，許多村莊的宅基地都劃分為一塊一塊，每戶都“霸占”了一塊，沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃。建房時(shí)宅基地界址不清，隱藏和出現(xiàn)了大量土地權(quán)糾紛，甚至大打出手、對簿公堂者也為數(shù)不少，這種無序的“霸占”導(dǎo)致農(nóng)村村莊建設(shè)非?；靵y。

3、還有許多農(nóng)民的封建迷信思想很嚴(yán)重，建房時(shí)都要請風(fēng)水先生來選地址、定座向，時(shí)興避邪，本來規(guī)劃好好的宅基地，被分割的支離破碎。國土資源部門的科學(xué)規(guī)劃執(zhí)行嚴(yán)重受阻，從另一方面正好反映農(nóng)村基層國土資源部門無得力執(zhí)法措施可采用，執(zhí)行力度也不大。

4、還有許多村莊是由于地形原因而無法規(guī)劃，這些村莊大多建在山坡上，地形比較陡，建房不便于規(guī)劃，農(nóng)民都是零星分散建房。

站在國土資源管理的角度來說，土地利用規(guī)劃在其職能中占據(jù)了首要位置，可以說規(guī)劃就是土地管理的龍頭，規(guī)劃搞好了土地管理工作就可以做到事半功倍的效果。特別是針對農(nóng)村土地利用無規(guī)劃可依的現(xiàn)狀而言，規(guī)劃就是規(guī)則，規(guī)劃就是規(guī)范，只要搞好了規(guī)劃，至少可以達(dá)到以下四個(gè)目的：一是更有力地保障我國土地管理基本國策的執(zhí)行，合理利用土地資源和切實(shí)保護(hù)耕地。未經(jīng)批準(zhǔn)規(guī)劃的農(nóng)用地，一律不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是提高土地利用效率，改變土地利用方式，由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營向集約型經(jīng)營轉(zhuǎn)變，提高土地利用集約程度。三是根據(jù)市場導(dǎo)向和宏觀調(diào)控，有計(jì)劃地調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。四是改善農(nóng)村面貌，美化農(nóng)民居住環(huán)境，建設(shè)新農(nóng)村。

農(nóng)村土地管理其實(shí)就是一種監(jiān)督行為。職能部門充當(dāng)“裁判”角色，監(jiān)督農(nóng)村土地的所有者、使用者在管理、開發(fā)和利用時(shí)是否符合我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的行為。只要是合法，其它的許多事項(xiàng)可以交由土地所有者和使用者自行主張，充分發(fā)揮主體的積極性，提高土地利效率。因此建立一套切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的土地管理法律體系就顯得尤為重要；其次就是依法行政，違法必究，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力度。從這一個(gè)意義上來說，在法律完善和土地制度理順后，農(nóng)村土地管理要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。只要規(guī)劃土地的使用范圍和方向，不能隨意亂建；在規(guī)劃使用的范圍內(nèi)，土地的供給者和需求者可以對土地自由買賣和出租，職能部門只對土地的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。

（一）申請用地

建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或初步設(shè)計(jì)、基本建設(shè)計(jì)劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請建設(shè)用地，同時(shí)填寫《建設(shè)用地申請表》，并附下列材料：

１、建設(shè)單位依法設(shè)立的有關(guān)證明；２、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)或其他有關(guān)批準(zhǔn)文件；３、土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告；４、初步設(shè)計(jì)或者其他有關(guān)材料；５、建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖；６、占有耕地的，提出補(bǔ)充耕地方案；７、建設(shè)項(xiàng)目位于地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)的，應(yīng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告； ８、提供地價(jià)評估報(bào)告。

（二）受理申請并審查有關(guān)文件

縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請、審查、報(bào)表工作，對應(yīng)受理的建設(shè)項(xiàng)目，在３０日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說明書，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意后報(bào)上一級(jí)土地管理部門審查。

（三）審批用地

有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政管理部門，收到上報(bào)土地審批文件，按規(guī)定征求有關(guān)部門意見后，實(shí)行土地管理部門內(nèi)部會(huì)審制度審批土地。

（四）征地實(shí)施

經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市縣人民政府組織實(shí)施。１、征地公告。公告的內(nèi)容包括：批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)、文號(hào)、土地用途、范圍、面積、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理補(bǔ)償?shù)钠谙薜?；２、支付土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；３、安置農(nóng)業(yè)人口；４、征收用地單位的費(fèi)稅；５、協(xié)調(diào)征地爭議。

（五）簽發(fā)用地證書

１、有償使用土地的，應(yīng)簽訂土地使用合同；２、以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》；３、用地單位持使用土地證書辦理土地登記。

（六）征地批準(zhǔn)后的實(shí)施管理

建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用權(quán)證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理，其主要任務(wù)是：１、會(huì)同有關(guān)部門落實(shí)安置措施；２、督促被征地單位按期移交土地；３、處理征地過程中的各種爭議；４、填寫征地結(jié)案報(bào)告。

（七）頒發(fā)土地使用證

用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請，經(jīng)測繪部門測繪，核定用地面積、確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊登記后，由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

第四篇：淺析農(nóng)村土地使用中存在問題及對策

淺析農(nóng)村土地使用中存在問題及對策 摘要：文章分析了新形勢下農(nóng)村土地使用的重要意義，指出了當(dāng)前農(nóng)村土地使用中存在的問題，并提出了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地管理使用的對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用;合理使用土地是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本，農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地權(quán)利是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的重要基礎(chǔ)。妥善解決好農(nóng)村土地問題直接關(guān)系到構(gòu)建和諧農(nóng)村以及農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。

為此，認(rèn)真研究新形勢下農(nóng)村土地使用中的問題就有了重要的意義。

充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地合理使用的必要性1.1保護(hù)耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)社會(huì)的穩(wěn)定在于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,而經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，有論文發(fā)表賴于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，保護(hù)耕地則是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要前提。為此，黨中央、國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要性，并把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為我們經(jīng)濟(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)。胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。加大支農(nóng)、惠農(nóng)政策力度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，增加農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全?！笨梢哉f，農(nóng)業(yè)對任何國家都是不可忽視的重大問題。在我國目前農(nóng)業(yè)科技水平和糧食單產(chǎn)沒有重大突破的情況下，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，首先必須穩(wěn)定耕地面積，只有這樣，才能較好的解決我國人口的吃飯問題。

合理使用農(nóng)村土地是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的保證國家管理土地的目的是使全社會(huì)合理利用土地，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村土地能否得到合理使用，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)一直是工業(yè)特別是輕工業(yè)原料的重要來源，而且未來尖端技術(shù)工業(yè)也離不開農(nóng)業(yè)。這就要求在為經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目分配農(nóng)村土地時(shí)，既要考慮土地資源分配方案給有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位和農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)損失，又要考慮占用耕地對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)造成的影響；尋求既能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，滿足人們各種效用的土地資源分配方案。

農(nóng)村土地使用問題事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定有限的農(nóng)村土地資源，不但要承載城鎮(zhèn)居民的吃飯問題及全國工業(yè)化所需的原料，還必須負(fù)荷棲息在它上面的農(nóng)民的生活來源，這就是我國的基本國情。對60％的農(nóng)村勞動(dòng)力來講，經(jīng)營土地是一種福利和社會(huì)保障。

在我國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)生根本經(jīng)濟(jì)論文發(fā)表/jjlwfabiao/變化，城市待業(yè)人員逐年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尚未充分發(fā)展之時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力不可能大量轉(zhuǎn)移。國家建設(shè)年年征用和批租土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也要占用耕地，部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就必然要以離土退田為代價(jià)，特別是國家建設(shè)占用城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量耕地，把大量農(nóng)民從土地上排斥出來，而有限的征地補(bǔ)償總歸有用完之日，他們由此而失去了生活的根基。為此，黨和政府必須不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，同時(shí)要重視和扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，吸納因耕地減少而出現(xiàn)的剩余勞動(dòng)力。如果這些問題不列入國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，不受到應(yīng)有的重視和合理的解決，其后潛伏的將是不安定的因素。

第五篇：農(nóng)村土地征用制度改革及對策

第二十七章 農(nóng)村土地征用制度改革及對策

土地征用是指發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。由此土地征用不僅關(guān)系到農(nóng)民集體的切身利益，也是關(guān)乎整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的大事。而現(xiàn)實(shí)中由于土地征用范圍的不明確規(guī)定，土地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硪约巴恋卣饔贸绦虻牟灰?guī)范操作，使政府在進(jìn)行土地征用時(shí)已經(jīng)背離了國家進(jìn)行土地調(diào)整的初衷，不但侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)還造成大量土地流入不法商人手中，成了這些人獲取暴利的資本，給國家和社會(huì)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這些問題的存在正是因?yàn)槲覈?dāng)前的農(nóng)地征用制度缺少明確可靠的法律依據(jù)，過度依賴行政手段，脫離了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文對這些問題的產(chǎn)生作深入探討，并提出法律先行，市場引導(dǎo)的改革方向和具體的政策建議。

第一節(jié) 現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的缺陷，對公共利益沒有明確界定，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用，從而降低了土地征用的效率。土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。我國憲法明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地是實(shí)行征用?！钡?，憲法雖然授予政府征用土地的權(quán)力，卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益；我國的行政征用制度在相關(guān)法律條文中有所體現(xiàn)，但是這些法律規(guī)定也沒有這方面的明確解釋，這就會(huì)形成國家征用權(quán)在事實(shí)上不受限制的情況，很容易造成權(quán)力濫用。正是由于土地征用制度在征用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定尚有很大的漏洞，給征用權(quán)的行使人提供了從中獲利的機(jī)會(huì)。各級(jí)政府不顧土地資源的保護(hù)，盲目引進(jìn)資金，以土地?fù)Q政績，造成了土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。具體表現(xiàn)為以下幾種情況：

（1）土地資源不能得到合理有效的利用，土地價(jià)值難以有效發(fā)揮。由于國家對公共利益和非公共利益沒有明確劃分，而非公共利益的取得需要投入大量的資金，投資人會(huì)想盡一切辦法降低投入，而最簡單直接的辦法就是尋求當(dāng)?shù)卣闹С?，將商業(yè)用地也美化成公益用地，只支付很少的補(bǔ)償費(fèi)。由于土地的獲得非常臉頰，投資者不需要進(jìn)行詳盡的投資收益分析便可獲得決利潤，那些拿來獲取土地的項(xiàng)目會(huì)匆忙事實(shí)，也就降低了投資效率，從農(nóng)民手中獲得的土地就這樣不知不覺地浪費(fèi)了。更有甚者，地方政府為了提高政績，盲目招商引資，導(dǎo)致耕地流失嚴(yán)重，也有的政府，通過向企業(yè)出售土地，低價(jià)拋售土地，加大財(cái)政收入，企業(yè)在獲得土地之后便等候最佳開發(fā)時(shí)機(jī)，土地的價(jià)值便在不知不覺中浪費(fèi)掉了。這些也是筆者在2005年8月在成都市龍?zhí)多l(xiāng)進(jìn)行大型民情調(diào)查時(shí)所發(fā)現(xiàn)的，在調(diào)查中我發(fā)現(xiàn)，龍?zhí)多l(xiāng)桂林村的農(nóng)業(yè)用地絕大部分都已經(jīng)被征用，征用前，村委會(huì)對村民只是給了一個(gè)簡單的通知，并沒有給出合理的解釋，據(jù)當(dāng)?shù)卮迕穹从痴鞯厥菫榱伺d建大型的農(nóng)業(yè)基地，但是在我們走訪過程中發(fā)現(xiàn)，在被征用已經(jīng)2年的土地升上栽種的竹苗，沒有任何專業(yè)的技術(shù)人員進(jìn)行管理，竹苗長得稀奚落落，參差不齊，大片的土地被這樣無情的荒廢了。我們可以看到土地被低價(jià)轉(zhuǎn)讓后，土地很難發(fā)揮其真實(shí)價(jià)值。

（2）土地征用的交易費(fèi)用升高，土地流轉(zhuǎn)變得困難。過度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地補(bǔ)償，使得非公益用地的征地費(fèi)與市場價(jià)格之間差額巨大，農(nóng)民所得太少，容易引起農(nóng)民抗?fàn)?，征地單位和農(nóng)戶往往陷入無休止討價(jià)還價(jià)過程。長時(shí)間的談判引起的談判成本，談判破裂后征地單位借助法律強(qiáng)制征地，農(nóng)戶不斷上訪，以及法律訴訟，構(gòu)成了征地過程中的交易費(fèi)用。特別是較大的開發(fā)項(xiàng)目，征地的土地面積大，涉及農(nóng)戶數(shù)量較多，交易費(fèi)用相應(yīng)較高，再者，企業(yè)、政府部門、政府官員之間為瓜分土地征用價(jià)格與市場價(jià)格之間的差價(jià)利益，摩擦加大，幕后交易和腐敗現(xiàn)象比比皆是。這個(gè)問題在對龍?zhí)多l(xiāng)的調(diào)查中

也出現(xiàn)了，政府在征用土地時(shí)只給了每戶人家一個(gè)人8000元的補(bǔ)償，另外還有每畝土地每年400元的青苗補(bǔ)助費(fèi)，這些費(fèi)用對于生活在成都周邊的農(nóng)戶來說簡直是杯水車薪，即便是這樣，到達(dá)農(nóng)戶手中的缺所剩無幾。另外。在被征用的土地中，有用來該居民樓供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民居住，但是還要交一定的住房差價(jià)，同時(shí)要把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，在戶口轉(zhuǎn)變同時(shí)又要交納各種保險(xiǎn)費(fèi)用，這樣農(nóng)民手中本來不多的補(bǔ)償費(fèi)非但沒有剩余，還要往外倒貼。農(nóng)民沒有辦法好好生活只有四處上訪，希望找到一個(gè)公平公正的答案。社會(huì)矛盾變得尖銳起來，即使有好的項(xiàng)目也無法正常開工。由此帶來的經(jīng)濟(jì)損失不僅僅是投資人的，也是整個(gè)社會(huì)的。此外，由于這些不規(guī)范的操作，使得土地在交易中不能反映其真實(shí)的市場價(jià)值，給了集體經(jīng)濟(jì)組織可乘之機(jī)，土地也就無法在市場中正常流轉(zhuǎn)，土地作為一項(xiàng)重要的資本無法有效發(fā)揮自身價(jià)值，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重障礙。

2,土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，單純從短期來考慮農(nóng)民以后的生活保障問題，忽略了農(nóng)民對土地所擁有的土地發(fā)展權(quán)。

（?。┪覈霓r(nóng)地征用補(bǔ)償政策對于征地補(bǔ)償，《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定，征地補(bǔ)償由三部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)青苗基地上（地下）附著物補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)是對被征地農(nóng)民喪失土地使用權(quán)的補(bǔ)償；安置補(bǔ)助費(fèi)是保證被征地農(nóng)民在喪失土地一段時(shí)間內(nèi)維持原有生活水平的費(fèi)用；青苗及地上（地下）附著物補(bǔ)償費(fèi)是對被征土地上的農(nóng)作物和無法遷移的水利設(shè)施、房屋等建筑物等的補(bǔ)償。從性質(zhì)上來看，這三部分補(bǔ)償費(fèi)用當(dāng)中第一類和第三類補(bǔ)償費(fèi)用是對農(nóng)戶的權(quán)益性補(bǔ)償，第二類補(bǔ)償費(fèi)用是對農(nóng)戶的保障性補(bǔ)償。對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》中提到：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按年產(chǎn)值三十倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給與補(bǔ)貼。

（2）我國農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理因素從表面上看來，國家在對農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上兼顧了權(quán)益性補(bǔ)償和保障性補(bǔ)償，好像是合理的。但是我們從發(fā)展的角度來看，國家在給與農(nóng)戶的補(bǔ)償上卻是靜態(tài)的，沒有體現(xiàn)出土地隨著社會(huì)發(fā)展其自身價(jià)值的變化過程。因?yàn)椴还芡恋匮a(bǔ)償是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的多少倍，都不能說是合理的補(bǔ)償辦法。這種補(bǔ)償辦法實(shí)際上把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看作是穩(wěn)定的，認(rèn)為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的成本和收益在幾十年里都是恒定不變的，不受各種因素的影響。事實(shí)上由于受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身和各種政策變動(dòng)的影響，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一向都不穩(wěn)定。而現(xiàn)行的補(bǔ)償方式根本沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動(dòng)性和不確定性，這很顯然也就背離了市場規(guī)則。同時(shí)，《土地管理法〉也僅就補(bǔ)償?shù)纳舷藓脱a(bǔ)償?shù)姆秶髁舜笾乱?guī)定，倍數(shù)也沒有確定下來，那么現(xiàn)實(shí)操作中就有很大的活動(dòng)空間，依然不能避免各個(gè)利益集團(tuán)對土地征用過程中的擠壓，農(nóng)民的補(bǔ)償還是不能得到可靠的保障。

3，農(nóng)地征用程序不規(guī)范，將農(nóng)民置之度外

我國現(xiàn)行的土地征用制度在征用程序上作了嚴(yán)格的規(guī)定，然而這些程序的規(guī)定僅僅是針對耕地的保護(hù)，而沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民的權(quán)力保護(hù)。法制體系比較健全的國家大多對國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的單方面行為，而是征地一方和被征地一方共同參與的過程。這樣既可以保證農(nóng)民在征地過程中可以積極參與進(jìn)來，及時(shí)了解征地過程中來自各方的信息，從而更好的保護(hù)自身權(quán)益不被侵害。

我國現(xiàn)有的土地征用并沒有很好的體現(xiàn)出對農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)的關(guān)心和保護(hù)。我們在對成都市成華區(qū)龍?zhí)多l(xiāng)作調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，征地過程中村民的參與十分有限，政府盡管對土地征用活動(dòng)作了大量宣傳，但是在我們在實(shí)地采訪時(shí)仍然有很多人對這件事情不是很了解，雖然知道要征地，但是不知道征地的具體原因。一些老百姓甚至以為我們是幫助政府部門勸說他們搬家來的。至于政府部門給集體的補(bǔ)償是多少，每戶可以拿到手的優(yōu)勢多少，就更說不清楚了，政府在征用農(nóng)地過程中急于求成，缺乏對老百姓的耐心解釋，造成了農(nóng)戶對

村委會(huì)的不信任，即便是給足了補(bǔ)償仍然有疑慮。

事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)組織截流土地補(bǔ)償金，少報(bào)土地補(bǔ)償金，將農(nóng)民的土地補(bǔ)償金變相轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象也確實(shí)股去年廣泛存在。巧合的是，在我們調(diào)查期間，從龍?zhí)多l(xiāng)、圣燈鄉(xiāng)的村民那里了解，村集體干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯農(nóng)民權(quán)益時(shí)三種手段都用上了，我們不能不為他們的行為驚嘆。

第二節(jié) 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，規(guī)范土地征用制度

農(nóng)地征用制度是我國農(nóng)地制度的核心內(nèi)容，是溝通國有土地和集體土地的中心環(huán)節(jié)，是聯(lián)系城市土地制度和農(nóng)村土地制度的重要紐帶，也是調(diào)整國家、建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人四者之間土地權(quán)益和收益分配關(guān)系的法律制度。我國處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)階段，市場經(jīng)濟(jì)的突出特征是法制化、市場化，我國的土地征用制度也應(yīng)該適應(yīng)我國當(dāng)前的救濟(jì)制度。因此推行農(nóng)地征用制度改革，應(yīng)以法制化、市場化為準(zhǔn)則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，努力探索適應(yīng)我國市場化、城市化的農(nóng)地征用制度，促成社會(huì)的和諧發(fā)展。在文章的第一部分我們主要對現(xiàn)行土地征用制度中在公共用途的劃分上，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定商以及在征地程序中存在的問題作了分析，因此在文章的第二部分，在農(nóng)地征用制度改革方向的探討上我們也主要從這三個(gè)方面入手。

從法律上對公共利益的范圍作出明確界定，從而限制土地征用權(quán)，提高土地征用的效率。

中國農(nóng)地制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權(quán)力有效的限制在具體的公共利益上，這是土地征用制度合法性的理論基礎(chǔ)和核心。公共利益不確定，就難以確定土地征用的公正性和合理性。國家必須制定嚴(yán)格的法律和切實(shí)實(shí)施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃，防止農(nóng)地過度流失。從我國的制法實(shí)際和我國的法律體系來看。最好的方法是在政策上和法律中明確具體全面地列舉出“公共利益”，同時(shí)規(guī)定列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。在明確了何為公共利益何為私利之后，對于非公益目的的用地，應(yīng)該通過市場取得；而不能以行政征用的方式去的。