淺談審計“免疫系統(tǒng)”

第一篇：淺談審計“免疫系統(tǒng)”

國家審計是國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，其最高目標是在法律授權范圍內(nèi)，維護國家和人民的利益，保障國家安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。審計“免疫系統(tǒng)”借喻醫(yī)學免疫系統(tǒng)概念，較為生動地表明了審計對經(jīng)濟發(fā)展的免疫功能,是審計系統(tǒng)對科學發(fā)展觀的運用,充分體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的要求。它進一步拓展了審計工作的外延，并賦予了國家

審計新的內(nèi)涵。

一、正確理解審計“免疫系統(tǒng)”的產(chǎn)生背景及內(nèi)容。審計在我國的發(fā)展較早，可以追朔上千年的歷史，尤其是新中國審計機關成立二十五年來，審計有了很大的發(fā)展。審計署出臺了審計長1-7號令，對從審計計劃到審計資料歸檔，都作了明確的規(guī)范，審計的成效比較明顯，尤其是在國家審計署掀起的審計風暴，得到了黨和政府及人民的贊許。國家和地方對審計越來越重視，審計的環(huán)境得到了很大的改善。但審計今后到底如何發(fā)展，審計到底應當起什么樣的作用，審計到底如何定位，很多人是人云亦云，莫衷一是，沒有一個統(tǒng)一權威的看法。正是在這樣的情況下，劉家義審計長運用科學發(fā)展觀，及時的提出了審計“免疫系統(tǒng)”較好的回答了以上問題。什么經(jīng)濟衛(wèi)士、經(jīng)濟謀士論，都要統(tǒng)一于國家經(jīng)濟發(fā)展的大局，統(tǒng)一于對經(jīng)濟發(fā)展的免疫。審計的目的和本質(zhì)就是經(jīng)濟免疫，審計監(jiān)督與審計服務都是發(fā)揮免疫功能的方式與手段。首先，國家審計機關具有維護國民經(jīng)濟社會健康、有序、又好又快和可持續(xù)發(fā)展的重要責任和義務。其次，審計機關通過查錯防弊、審計公證、對發(fā)現(xiàn)的問題提出建設性的建議等方式進一步發(fā)揮審計功能，“清除”影響國家經(jīng)濟社會建設中的不合理成分，保護合理成分，增強外部及內(nèi)部不合理成分的影響；第三通過對審計中發(fā)現(xiàn)的制度性缺陷和問題進行反饋，從而促進管理制度的建立和完善，對相關制度進行創(chuàng)新與重構，在更高層面上實現(xiàn)財經(jīng)制度的規(guī)范化和制度化，體現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”的修補功能。

二、充分發(fā)揮審計“免疫”功能。按照以上對審計免疫系統(tǒng)的理解，應當做好以下幾方面工作：

1、加強審計監(jiān)督，發(fā)揮免疫系統(tǒng)的清除功能。發(fā)現(xiàn)問題和揭露問題是審計監(jiān)督的首要任務。審計機關按照《審計法》賦予的職權，緊緊圍繞黨委、政府的中心工作，圍繞經(jīng)濟社會和人民群眾關注的熱點問題，切實加強對重點部門、重點資金、重點項目的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并清除經(jīng)濟運行中存在的重大違法違規(guī)、重大決策失誤、重大損失浪費、損害群眾利益、重大經(jīng)濟犯罪等問題。

2、加強審計技術及手段的建設，發(fā)揮免疫系統(tǒng)的診斷功能。審計機關到一個單位去審計，如同醫(yī)生對一個正常人的體檢，正常人可能有病，可能沒病，也可能疑似某種病。比較明顯是外資資金要求審計機關所進行的公證審計，以及有關部門要求的資產(chǎn)清查審計，就屬于這種功能的審計。審計的關鍵是審計人員對單位有無問題的公證準確性。這就對審計人員的醫(yī)術及診斷輔助手段提出了嚴格的要求。目前，審計機關大力推行的審計師資格考試及審計計算機信息化工作，就是為了適應這樣的要求而開展的。今后，還要大力推行。

3、加強經(jīng)濟機體的抵抗能力，發(fā)揮免疫系統(tǒng)的免疫功能。在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的今天，經(jīng)濟利益的個體化，促使少部分人通過不合法的手段獲取國家或集體的資產(chǎn)。而經(jīng)濟體對于披著合法外衣的不法分子往往防不勝防。提高經(jīng)濟濟的抵抗力是防止違紀違規(guī)違法行為發(fā)生的首要課題。一是要加大各種法律、法規(guī)的宣傳力度，曉之以理，曉之以法，曉之以護，曉之以害。二是前移審計關口，開展事中審計。如政府投資工程的跟蹤審計、經(jīng)濟責任的任中審計、建設項目及專項資金的經(jīng)濟效益審計。

4、加強對審計成效的關注，發(fā)揮免疫系統(tǒng)的修補功能。審計是不是目的，而是達到目的手段，審計的目的就是達到免疫功能。因此，我們不能就審計論審計，而要關注審計的后續(xù)效果，幫助恢復經(jīng)濟體免疫功能。比如：幫助被審計單位完善制度，促進落實有關措施等；推進管理審計，對帶有規(guī)律性、普遍性問題的進行分析，從制度、體制、政策層面查找原因，將涉及宏觀經(jīng)濟管理、體制機制、政策措施等問題，及時向黨委政府反映，提出加強管理，完善制度、深化改革的建議，完善體制機制存在缺陷，促進改善宏觀調(diào)控，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

第二篇：淺議社保審計的“免疫系統(tǒng)”功能

社保審計是國家審計免疫系統(tǒng)的關鍵一環(huán)，處于“關注民生”的第一線，可以促進社會公平、緩解社會矛盾、“免疫”社會風險、保障國家安全運轉(zhuǎn)。

一、強化社保審計“免疫系統(tǒng)”功能的重要性

改革開放30年來，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、從封閉型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的兩大轉(zhuǎn)型，這鑄就了中國經(jīng)濟的輝煌，但在大轉(zhuǎn)型過程

中，隨著工業(yè)化、城市化、市場化進程的深入，也使中國社會出現(xiàn)了各種社會風險,主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一, 貧富差距不斷拉大。改革開放以來中國社會財富的總量實現(xiàn)了巨大的增長，但是另一方面社會貧富之間的差距也越來越大, 社會不公平現(xiàn)象也愈來愈嚴重。

第二, 就業(yè)壓力增大。目前, 我國城鄉(xiāng)過剩勞動力總量達⒈5 億之多, 隱性失業(yè)和顯性失業(yè)問題都比較嚴峻。除了工人、農(nóng)民大量失業(yè)之外, 一些專業(yè)人才如大學生群體等也開始失業(yè)。

第三, 群體性事件逐漸擴大化。近幾年來, 群體性上訪事件和對抗政府事件呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢,這些事件, 直接反應出社會的分化程度和部分社會群體對政府官員的不滿和抵觸。

第四, 社會治安不斷惡化。目前, 我國社會治安大局總體穩(wěn)定, 但依然面臨著嚴峻的形勢, 刑事犯罪、暴力犯罪、經(jīng)濟犯罪、網(wǎng)絡犯罪等各種犯罪總量仍在高位運行，嚴重影響了人民的安全感。

第五, 來自自然界的風險也不容忽視。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人口的增多, 再加上對環(huán)境的人為破壞, 自然資源和自然環(huán)境在維持其生存和發(fā)展方面, 承受著巨大的壓力, 生態(tài)環(huán)境逐步惡化, 自然災害發(fā)生的頻率愈來愈密, 危害程度日益嚴重。

發(fā)達國際的經(jīng)驗表明，社會要持續(xù)健康發(fā)展，必須要有一套“免疫”各種風險的機制，其中健全的社保制度就是重要的組成部分。在社會風險凸顯的背景下，有關民生資金的分配、使用與管理收到社會各界的廣泛關注，如何保障作為老百姓“保命錢”、“養(yǎng)命錢”社會保障資金的安全，如何促進運作規(guī)范、設計公平的社保制度和法規(guī)的建設顯得尤為重要。社保審計“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮事關社會“安全網(wǎng)”、“緩沖區(qū)”作用的發(fā)揮，事關經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)和和諧社會的構建。

二、社保審計“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮

（一）社會保障審計可以促進社會保障制度的完善

社會保障制度是一種責任體系，它體現(xiàn)了一個國家社會關懷、社會救助等方面的建設程度。正如十七大報告中所說“逐步扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴大趨勢”，那么，針對社會上的部分失業(yè)者和弱勢群體而言，社會保障制度將是國家對他們的基本生活的補助，是他們的養(yǎng)命錢，救命錢，同時也是國家實現(xiàn)逐步縮小貧富差距的一個途徑。一個運行完善的社會保障體系將最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，它決定了我國的市場經(jīng)濟體制能否正常運行。因此，社會保障制度也常常被比喻成是維護社會安定的“穩(wěn)壓器”。目前，我國社會保障制度體系的整體框架已形成，社會保障作用初見成效。但是，隨著社會的不斷進步，經(jīng)濟的快速發(fā)展，法律法規(guī)不適應實際情況也越來越明顯，導致了在某些情況下無法可依、無據(jù)可尋?！懊庖呦到y(tǒng)”論下的社保審計將更加致力于發(fā)現(xiàn)制度上的漏洞和缺陷，揭露并分析問題，促進國家有關部門逐步改進和完善社會保障制度，實現(xiàn)社會保障目標。

具體而言，社保審計在以下幾個方面促進社保制度建設：

1、保障民生安全。通過各種民生項目的審計，透視社保資金的管理使用情況，揭露各種違紀違規(guī)問題，保障社?；鹫骷暾?、運營安全、支出使用真是有效；掌握重大社會保障政策的落實情況，促進政策的貫徹執(zhí)行，防止群眾利益受到損害，促進民生安全。

2、積極預警風險。通過審計監(jiān)督，對可能產(chǎn)生的問題和風險發(fā)出警示，對可能出現(xiàn)的后果進行分析，防止問題的蔓延和風險的擴大；通過注意社?；鹬Ц赌芰ψ兓闆r，正確評價基金支撐能力，發(fā)出風險預警。

3、推進制度建設。通過認真分析問題產(chǎn)生的原因，尋找從源頭上解決問題的途徑，提出政策性建議；通過分析政策落實不到位和執(zhí)行效果不佳等問題的原因，找出政策本身的不合理成分，促進政策自身的完善；通過調(diào)查體制性、制度性缺陷，發(fā)現(xiàn)各種不合理、不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)的問題，促進改革的深化，體制、機制和制度的完善。

4、促進社會公平。通過審計揭示單個社會保障制度規(guī)格標準設計的不公平；揭示不同制度間缺乏協(xié)調(diào)造成的不公平；揭示不同人群、不同地域間社會保障的失衡；提出完善制度公平性的政策建議，促進社會保障功能的發(fā)揮。

（二）社保審計可以保證社保資金的安全完整、保值增值

資金的安全是審計不變的主題，社保審計的主要任務就是保證資金的安全完整。在實際的社保審計中，曾發(fā)現(xiàn)社會保障資金在籌集方面存在延壓、欠繳、繳費基數(shù)不實、配套不到位和滯留、虛假配套、不按規(guī)定發(fā)放、不及時上繳財政專戶等問題；在資金管理方面存在不納入財政專戶管理、虛增收入或不納入預算管理等問題；在資金使用方面存在擠占挪用、滯留拖欠、直接坐支等問題。審計揭露這些問題后可以規(guī)范社保資金的運行。

社保審計對社保資金的保全、增值作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．總體把握，全面監(jiān)督。

社保審

計通過從多方面了解社保資金的計劃安排、實際使用和結(jié)存情況，審查資金管理和使用各部門、資金運行各環(huán)節(jié)中存在的問題，查錯糾弊，揭露系統(tǒng)性、體制性的缺陷，有助于國務院及相關單位及時了解社會保障資金的增減和變動趨勢，全面掌握社會保障資金的運行情況。另外，審計人員以解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益為重點，全面監(jiān)督社會保障資金的征繳、管理和使用，對亂支亂用、貪污和跑、冒、滴、漏等問題進行查處，將有力地維護廣大人民群眾的合法權益，努力促進社會的公平、公正，保障全社會的和諧和穩(wěn)定發(fā)展。

2．查錯糾弊，維護安全。確保資金安全和完整是社保資金審計監(jiān)督的重要目標。多年以來，審計人員圍繞社保資金開展了專項審計和專項審計調(diào)查，重點查處了資金征繳不到位；擠占挪用、違規(guī)支出社保資金；操縱會計記錄，貪污私分或帳外存儲、私設“小金庫”等問題。審計結(jié)果引起了中央和各有關部門的極大關注，審計反映的問題得到了及時的整改，嚴懲了腐敗分子和腐敗行為，維護了社保資金安全和有效使用。

3．促進管理，保值增值。社會保障資金在收繳和撥付過程中涉及多個環(huán)節(jié)的有效銜接，流程涉及政府機關、企事業(yè)單位、保險機構、銀行及其他相關部門。審計機關通過對發(fā)現(xiàn)的問題進行充分的揭露和反應，并深入剖析相關部門內(nèi)部管理制度的不完善，可有效地促進相關部門不斷加強內(nèi)部控制和內(nèi)部管理，完善相關管理措施，真正做到管好、用好社會保障資金，實現(xiàn)保值增值。

（三）社保審計可以擴大消費需求、減少經(jīng)濟波動

社保審計可以有效的促進社會保障制度的落實，保證社會基本生活水平的穩(wěn)定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經(jīng)濟大局、微觀經(jīng)濟態(tài)勢發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風險時，社會保障可以為他們提供相對比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復和保持有支付能力需求的適度增長。使人們改善收入預期，提高了安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經(jīng)濟波動對人們的影響，有利于保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，這在中國經(jīng)濟過度依賴出口，內(nèi)需疲軟的背景下顯得尤為重要，比如在此次全球金融風暴的沖擊下，如果居民消費能力能達到國際平均水平，中國經(jīng)濟或能更快的從困境中走出，從而有效減少失業(yè)，保證經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定。

三、進一步發(fā)揮社保審計“免疫系統(tǒng)”功能的思考

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出：“…要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系…采取多種方式充實社會保障基金，加強基金監(jiān)管，實現(xiàn)保值增值”。為進一步加快社會保障體系建設指明了方向，同時也對社會保障審計提出了更高的要求與目標。

（一）關注社會保障的公平性

保障公平是發(fā)揮社保審計“免疫系統(tǒng)”功能的基礎，公民享有社會保障是公民的基本權利，公平就是指所有公民都享有社會保障，不會因為地區(qū)差異、職位差異等原因而導致部分公民沒有享有社會保障或享有不平等的社會保障。在審計中，應從社會保障制度的制定和執(zhí)行方面進行分析。在社會保障制度制定方面，要了解各個社會保障制度所覆蓋的人群范圍，分析各個制度下的受益對象、受益結(jié)果，并通過分析、對比實際取得的審計數(shù)據(jù)，得出某個制度的某個方面是否做到了公平；在社會保障制度執(zhí)行方面，要審查在社會保障制度執(zhí)行中特別是在資金的審批或發(fā)放環(huán)節(jié)中是否有徇私舞弊、不按程序辦事及違法違規(guī)的行為，通過審計揭露社會保障制度在操作執(zhí)行方面存在的漏洞，完善被審計單位的內(nèi)部控制制度。

（二）關注社會保障資金能否實現(xiàn)保值增值。

社會保障資金能否及時足額的發(fā)放關系到社會的安定團結(jié)，社會保障資金的保值增值則是資金及時足額發(fā)放的基礎，因此，在審計中要特別關注社保資金如何進行管理，重點審查在基金是否按照法律法規(guī)存放或投資，管理程序是否合法合理，資金管理是否能夠?qū)崿F(xiàn)增值。通過了解資金的目前的運營情況，評價被審計單位運作社會保障資金的效益，及時發(fā)出“預警”信號，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。

（三）關注民生，強化服務意識。關注民生是發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的重要載體，十七大報告把改善民生放在了重要的位置，因而在進行審計工作、分析和反映問題的同時，要想群眾所想、急群眾所急、辦群眾所需，要以心系老百姓的良心和責任心扎實工作，密切關注與人民群眾利益關系密切的社保資金使用情況，促進惠民政策的落實。

第三篇：金融審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能分析

國家審計作為“免疫系統(tǒng)”，一是關注改革問題，緊緊圍繞建設服務型政府的需要，揭示改革過程和社會轉(zhuǎn)型中重大的違法違規(guī)和經(jīng)濟犯罪問題，促進依法治國和廉政建設；二是關注效益問題，進一步加強對政府投資項目的審計和審計調(diào)查，揭露重大的損失浪費、環(huán)境污染、威脅國家信息安全等問題，促進提高行政效能，推進生態(tài)文明、節(jié)約型社會的建設；三是

關注發(fā)展問題，切實加強對改革發(fā)展中重點和熱點問題的審計調(diào)查，揭示經(jīng)濟社會運行中的重大問題，促進國家宏觀調(diào)控措施和重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實施；四是關注民生問題，認真貫徹落實“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的精神，堅持把最廣大人民群眾的根本利益作為審計工作的基本出發(fā)點，關注民生工程，加強民生資金審計，真正發(fā)揮審計在推進和諧社會建設中的積極作用。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融改革的成敗關系經(jīng)濟改革的成功與否，關系國家的經(jīng)濟安全和穩(wěn)定，關系百姓的日常生活。為此，金融改革也始終伴隨著中國改革開放的進程而不斷深入。鑒于金融部門的重要作用，政府審計近年來一直不斷加強金融審計的力度，金融審計也成為建立“免疫系統(tǒng)”不可或缺的組成部分，在減少金融領域市場失靈，增進社會福利，降低法律不完備性，發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)勢等方面，都發(fā)揮著獨特作用。

一、金融審計可以減少金融領域市場失靈，增進社會福利

公共利益理論認為金融市場的失靈是客觀存在的，因此需要政府對金融領域進行適當?shù)谋O(jiān)管，引導金融資源配置向“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”轉(zhuǎn)變。公共利益理論認為金融市場的失靈表現(xiàn)在自然壟斷、外部效應和信息不對稱。金融市場的自然壟斷和外部效應問題主要體現(xiàn)在銀行業(yè)。一般來說，銀行業(yè)規(guī)模越大，越具有規(guī)模效益，因此銀行業(yè)具有一定的自然壟斷傾向。銀行業(yè)的壟斷會導致價格歧視、尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面影響金融資源的有效配置，降低社會的產(chǎn)出效率；另一方面會降低金融業(yè)的服務質(zhì)量，損害消費者的利益，減少社會福利。銀行業(yè)的外部效應則表現(xiàn)在其破產(chǎn)所帶來的高昂社會成本。銀行業(yè)的利益相關者眾多，可以說幾乎每個人、每個經(jīng)濟單位都要和銀行有一定的聯(lián)系，銀行業(yè)的破產(chǎn)不僅會影響到每個利益相關者的利益，而且會給社會造成恐慌，導致銀行體系乃至整個金融體系的崩潰，帶來的損害遠遠大于銀行的私人成本。金融市場的信息不對稱也存在于以銀行為主體的各類金融中介。銀行等金融中介的存在解決了信用主體之間的信息不對稱問題，但同時又形成了銀行與存款人之間、銀行與貸款人之間的信息不對稱，導致逆向選擇與道德風險問題。同時，金融價格體系的信息傳遞失靈，也造成了金融市場的低效率。信息不對稱和不完全的重要原因在于信息具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)：第一，信息產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，導致信息產(chǎn)品的供給不足；第二，個體單位通過占有信息來完全占有信息帶來的回報比較困難，說明了信息的獲得具有外部性，其他人可以在不支付成本的條件下消費信息而獲得收益；第三，獲得信息的支出并不隨信息數(shù)量而變化，因此信息密集型的市場具有不完全競爭的性質(zhì)。金融市場這幾個方面的特征使金融信息具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，造成信息的不完全和不對稱，存款人很難鑒別銀行的經(jīng)營狀況，任何不利信息都可能導致存款人的擠兌，導致金融市場的波動和不穩(wěn)定。

金融審計通過每年對重要金融機構的全方位檢查，通過審計公告等方式促進整改，在促進銀行業(yè)合規(guī)經(jīng)營方面一直有積極的影響，在這一過程中，金融審計能夠在一定程度上減少負的外部效應和信息不對稱，提高金融市場的服務效率和社會產(chǎn)出效率，減少金融領域的損失和浪費，從而增進社會福利，減少社會的不穩(wěn)定性，這是政府金融審計在建立“免疫系統(tǒng)”過程中發(fā)揮的重要作用。

二、金融審計可以減少社會主義市場經(jīng)濟建立過程中的法律不完備性

法經(jīng)濟學這一新興學科起源于邊沁的執(zhí)法思想，芝加哥學派的代表人物貝克、斯蒂格勒和波斯納則是這個領域的奠基人。18世紀末19世紀初的思想家邊沁指出，法律應該制定成最優(yōu)的，使其明確無誤地定義犯法的程度及相應的最優(yōu)懲罰程度，由法庭執(zhí)行的最優(yōu)法律具有對犯罪的最優(yōu)阻嚇作用。20世紀60年代后期，芝加哥大學的經(jīng)濟學家加利?貝克第一個把邊沁的思想變成一個經(jīng)濟學模型，用嚴格的經(jīng)濟學方法論述，并發(fā)表論文推導了最優(yōu)法律和最優(yōu)阻嚇作用的條件。他的一個基本推論是：當法律設計到最優(yōu)，由法庭來執(zhí)法是最優(yōu)的制度。此后斯蒂格勒改進了貝克的理論，形成貝克——斯蒂格勒模型，成為法經(jīng)濟學的理論基礎。芝加哥大學法學院的波斯納也認為，執(zhí)法只需要法庭，不需要“監(jiān)管者”，而現(xiàn)實中之所以有監(jiān)管者，原因在于利益集團的游說，利益集團游說立法者而建立起“監(jiān)管機構”來為利益集團做事，因此對整個社會而言有監(jiān)管者比沒有監(jiān)管者效益更差。除此3人外，芝加哥學派還有一個非常著名的代表人物科斯也表達了相似的觀點，科斯定理在法律上

解釋為，如果沒有交易成本，只要有法庭來幫助執(zhí)行合同就可以了，不需要監(jiān)管者等機構的干預?？偠灾?，芝加哥學派的核心觀點就是認為只要能夠設計出好的法律，由法庭執(zhí)法就是最優(yōu)的制度，根本不需要任何其他機構行使監(jiān)管的職能。但芝加哥學派理論的前提有兩個，一是法庭必須是中立的，二是執(zhí)法成本不予考慮。而現(xiàn)實中執(zhí)法成本（比如搜尋證據(jù)的成本）是客觀存

在的，而世界各國即使是在最有法治傳統(tǒng)的國家里，法庭也往往受政治勢力左右，更多地表現(xiàn)出效率低下和腐敗等現(xiàn)象。一些學者從貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理隱含的前提假設出發(fā)，依據(jù)不完備合約理論引申出“法律的不完備”理論。貝克——斯蒂格勒模型和科斯定理都是在“法律是完備的”隱含假設基礎上論述了法律具有最優(yōu)阻嚇作用的條件下不需要監(jiān)管者，施萊佛等人則認為法律即使是完備的，由于執(zhí)法時需要耗費搜尋證據(jù)的成本，因此仍然可能需要監(jiān)管者?？ㄋ漳?皮斯托和許成鋼認為現(xiàn)實中任何法律都是不完備的，原因在于“法律是面對全體國民的，社會是變化的，而法律具有穩(wěn)定性，所以立法人怎么可能預料所有將來會發(fā)生的事件呢？怎么能把法律定義的無限清楚，用語言準確地、無差異地寫出來呢？”在“法律的不完備性”假設條件下，許成鋼認為根據(jù)貝克——斯蒂格勒方法制定最優(yōu)法律而得到的結(jié)果并不是最優(yōu)的，因為法律的阻嚇作用會由于其內(nèi)在的不完備性被削弱，并會產(chǎn)生阻嚇不足和阻嚇過度等問題；施萊佛等人關于“執(zhí)法成本的存在使得監(jiān)管具有必要性”的觀點具有一定的合理性，但是“即便尋找證據(jù)并不費力，甚至當證據(jù)確鑿無誤時，當法律不完備時，法庭執(zhí)法仍然不能達到最優(yōu)”。由于法律的不完備性使得法律的設計和法庭執(zhí)法都不可能達到最優(yōu)，引入監(jiān)管機構的主動式執(zhí)法可以改進法律效果。通過主動式執(zhí)法，監(jiān)管機構可以阻止危害事件的發(fā)生。監(jiān)管機構事前預防的主動執(zhí)法與法庭事后懲罰的被動式執(zhí)法相配合，可以彌補法律的不完備，解決高度不完備法律下司法機構執(zhí)法效率低下等問題。皮斯托和許成鋼在貝克——斯蒂格勒模型的框架中引入法律的不完備性和主動執(zhí)法者（監(jiān)管者）后，證明了如果監(jiān)管者沒有任何私利地為社會謀福利并能夠無成本地、準確地觀察到所有發(fā)生的事件，那么不完備的法律仍然能夠達到最優(yōu)。但是現(xiàn)實中這兩個條件并不具備，因為監(jiān)管者一般都是政府的代理人，是有其自身利益的集團，在執(zhí)法過程中不可避免的要受到政治勢力和激勵的影響而出現(xiàn)謀私的腐敗現(xiàn)象，并且監(jiān)管者的監(jiān)管也不可能是無成本的。在監(jiān)管有成本的客觀事實面前，什么是需要監(jiān)管的，什么是不需要監(jiān)管的，也就成了有條件的了，在經(jīng)濟學中一般認為監(jiān)管所帶來的成本不應該降低社會的福利。如果成本是外生的，在兩種情況下需要引入監(jiān)管，一是法律特別不完備，二是有害行為所造成的損失足夠大，而金融領域滿足這兩個條件。一方面金融領域的法律比其他領域的法律更不完備，因為在信息的傳遞和技術的變革高速運轉(zhuǎn)的條件下，金融業(yè)務的交叉現(xiàn)象和新的金融衍生工具創(chuàng)新層出不窮，造成即使出臺不久的金融法規(guī)也頻頻出現(xiàn)漏洞，金融法律特別不完備，需要引入監(jiān)管者；另一方面，金融市場一旦出現(xiàn)有害行為就有可能累及整個經(jīng)濟，其損失可以說是足夠大，法庭事后的被動式執(zhí)法不能彌補這一損失，因此應該引入事前主動執(zhí)法的監(jiān)管者來防止有害行為的發(fā)生，減少損失發(fā)生的概率。

在我國社會主義法律逐步建立的過程中，法律的不完備性問題仍然將在一定時間長期存在，而且不同的金融監(jiān)管部門由于監(jiān)管范圍的不同，在監(jiān)管資源共享等方面，還存在著一些摩擦，所謂分業(yè)監(jiān)管的功能尚未充分發(fā)揮。以次貸危機為例，在迅速發(fā)展的金融創(chuàng)新產(chǎn)品面前，基于權力分散和組織獨立的監(jiān)管體系并不能有效地實施功能性監(jiān)管。作為分業(yè)經(jīng)營的衍生品，包括功能性監(jiān)管在內(nèi)的分業(yè)監(jiān)管體制對市場的監(jiān)控信息是支離破碎的，即使在交流過程中也會大量流失、扭曲，調(diào)控行動的一致性更會由于權力機構固有的利益屬性而失去效率。美國現(xiàn)有的功能性監(jiān)管模式并不能顯著改善監(jiān)管滯后問題。而依據(jù)法律賦予的職責，政府審計在金融領域有著其他部門所沒有的綜合監(jiān)督優(yōu)勢，并且政府審計一直有較高的獨立性，特別是近年來隨著政府審計作用的增強，政府審計的獨立性作用日益明顯，發(fā)揮的作用也越來越突出，在金融領域的政府審計中，在促進加強執(zhí)法方面，金融審計必將有更大作為，在金融領域積極發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能。

三、金融審計在我國當前金融業(yè)的經(jīng)營模式下，可以發(fā)揮綜合監(jiān)管優(yōu)勢

美國于1999年正式出臺并實施了《金融服務現(xiàn)代化法案》，標志著整個國際金融體系開始由分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營，基于金融產(chǎn)品和金融機構之間的界線隨著金融體系的發(fā)展和成熟而日漸模糊。而我國自東南亞金融危機之后，為了確保金融體系的安全與穩(wěn)定、完善金融風險管理體系，加快了金融監(jiān)管體系的改革步伐。在不斷完善金融監(jiān)管法制、改進監(jiān)管手段的基礎上，對金融監(jiān)管的組織框架進行了重大調(diào)整，相繼成立了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，形成銀行、證券與保險分業(yè)監(jiān)管的格局。然而隨著我國金融體系市場化改革的逐步深入及入世后金融市場的全面開放，金融機構的多元化、國際化經(jīng)營趨勢日益增強，使分業(yè)監(jiān)管格局下的金融穩(wěn)定性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2003年修訂實施的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四十三條已修改為：“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資。國家另有規(guī)定的除外”。這項修改雖然確定了我國金融業(yè)在短期內(nèi)仍然繼續(xù)實行分業(yè)經(jīng)營，但顯然已經(jīng)為金融機構今后的混業(yè)經(jīng)營留下了適當?shù)陌l(fā)展空間。我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管組織體系是以金融行業(yè)劃分的分業(yè)監(jiān)管模式，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管。這種監(jiān)管模式有利于明確監(jiān)管者職責，提高監(jiān)管的專業(yè)化技術，集中控制金融市場風險。但是，“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”體制也存在著自身不可消除的缺陷。另外，雖然我國金融業(yè)目前實行的是嚴格的分業(yè)監(jiān)管，但是銀行、保險與證券等業(yè)務之間已經(jīng)出現(xiàn)了相互滲透的現(xiàn)象，同時國內(nèi)也出現(xiàn)了一些混業(yè)經(jīng)營的金融控股集團，如光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這對分業(yè)監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。在從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營過程中，金融審計可以更好地發(fā)揮監(jiān)管的優(yōu)勢。

“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的優(yōu)點之一是使各類金融機構的業(yè)務更加專業(yè)，這樣既便于內(nèi)部管理又有利于貨幣當局的外部監(jiān)管，可以從總體上提高金融機構的運營質(zhì)量，降低系統(tǒng)性金融風險。但是隨著金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，銀行、證券、保險之間的業(yè)務交叉削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務基礎，使得原有的以機構類型確定監(jiān)管對象和領域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用，政府金融審計可以發(fā)揮綜合監(jiān)督的優(yōu)勢，在銀行、信托、證券、保險業(yè)之間資金和業(yè)務往來日益密切的情況下，對分業(yè)監(jiān)管模式做出積極有益的補充，降低金融體系的分業(yè)監(jiān)管運營管理模式的系統(tǒng)性金融風險。

金融市場本質(zhì)上是相互影響、相互制約、取長補短、共同發(fā)展的大市場，我國金融監(jiān)管目前采取“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式，實際上是把一個統(tǒng)一的金融市場人為地劃分為互不交叉、互不聯(lián)系的幾個市場，這顯然是違背市場規(guī)律，違背經(jīng)濟運行規(guī)律的。政府金融審計把金融業(yè)作為一個有機的整體進行監(jiān)督，可以降低不同金融機構業(yè)務交叉時監(jiān)管部門產(chǎn)生的較高的協(xié)調(diào)監(jiān)管成本，也可減少多重監(jiān)管制度對金融創(chuàng)新的阻礙，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟最大化。

第四篇：構建“國家審計免疫系統(tǒng)”的幾點思考

從1983年審計署成立至今，我們的審計事業(yè)已走過了25個年頭。在這25年間，社會主義審計理論隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和時代的變革，在幾代審計人的努力和探索下歷經(jīng)演變和更新。從最初的強調(diào)經(jīng)濟監(jiān)督作用的“經(jīng)濟衛(wèi)士”，再到新時期劉家義審計長提出的“國家審計免疫系統(tǒng)論”，這是審計理念的不斷更新和超越，也是審計實踐的與時俱進，更是建設

有中國特色社會主義審計事業(yè)的理論指導。

我國現(xiàn)階段的政治和經(jīng)濟體制決定了“國家審計免疫系統(tǒng)”的構建，需要一系列新體制、機制和制度的支撐，更需要各級各部門的積極協(xié)調(diào)配合。要切實發(fā)揮國家審計的監(jiān)督和服務職能，特別是“免疫”功能，應著重從以下幾個方面加以建設和完善。

一、“國家審計免疫系統(tǒng)”的構建，需要不斷創(chuàng)新、完善現(xiàn)有的審計體制。

國家審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮依賴于其獨立性，也就是說委托者、審計機關、被審計單位三者之間應保持相對的獨立。就我國目前的審計體制而言，各級審計機關作為同級政府的一個行政職能部門，其實施的審計過程實質(zhì)上已形成了政府委托審計，然后審計政府，最后審計結(jié)果向政府負責的局面，這無異于“自己審自己”。雖然《審計法》明確規(guī)定了審計機關依法獨立進行審計，不受其他機關和部門干涉，但就目前而言，各級審計機關也僅僅是業(yè)務上受上級審計機關領導，其人事、財力等還需依賴于地方同級政府。俗話說“家丑不可外揚”，當審計涉及到同級政府或地方局部利益時，其審計結(jié)果往往會不了了之。根據(jù)獨立審計的設計理念，我國國家審計機關應該是受各級人大委托，然后審計政府，最后向人大負責并報告工作。長久以來，我國審計理論界對此已進行了深入的研究和探索，認為只有賦予審計機關相當?shù)莫毩⑿?，才能切實發(fā)揮其監(jiān)督職能。

二、“國家審計免疫系統(tǒng)”的構建，需要不斷完善審計聯(lián)系制度。

審計機關作為經(jīng)濟社會運行的一個“免疫系統(tǒng)”，能夠最早地感受到病害侵蝕的風險，更早地揭示病害侵蝕帶來的危害，更快地運用法定職能去抵御、查處這些病害，及時建議政府或相應的權力機關運用各種資源去消滅病害，從而健全制度，保護國家安全。審計機關通過和被審計單位建立聯(lián)系制度，將審計監(jiān)督的“關口”前移，利用專業(yè)技術優(yōu)勢對被審計單位存在的管理漏洞和潛在的風險主動進行修補和抵御，對可能發(fā)生的違規(guī)違紀問題早發(fā)現(xiàn)早預防，真正做到“未雨綢繆，防患于未然”。

三、“國家審計免疫系統(tǒng)”的構建，需要不斷加強和完善審計結(jié)果公開制度。

通過推行審計結(jié)果公開制度，提高審計工作質(zhì)量和透明度，擴大審計成果公開范圍，增強審計監(jiān)督效果，建立社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。溫家寶總理曾要求：我們的審計工作，要給老百姓一個負責任的交代。由此聯(lián)想到前幾年在政府高層頻頻刮起的“審計風暴”，來勢洶洶，成績裴然，但風暴過后，依舊風平浪靜。個別部門的個別問題，往往是屢犯屢查，屢查屢犯，周而復始，無休無止，既加大了審計成本，又損害了政府的形象，尤其是失去了人民群眾的信任，使政府在群眾中的公信力大打折扣。推行審計結(jié)果公開制度，讓廣大的納稅人明白自己繳納的稅款用于何處，效益如何，將政府財政資金的運用置于人民群眾的監(jiān)督之中，這不僅是國家審計機關的職責所在，也是建設社會主義民主法制的需要。

四、“國家審計免疫系統(tǒng)”的構建，需要建立和完善各級各部門的協(xié)調(diào)機制。

如同構成人體的各個器官，國家審計機關要切實發(fā)揮保障經(jīng)濟社會運行的“免疫”功能，需要社會各級各部門的積極協(xié)調(diào)配合。各部門聯(lián)動，形成合力，往往能達到“事半功倍”的效果；如果僅僅依靠審計機關自己的力量，其他部門作為旁觀者，不支持不配合，甚至人為地設置障礙，阻撓審計的進行或抵制審計決定的執(zhí)行，審計往往會“無功而返”，甚至是“傷痕累累”，這是一種社會悲哀，最終損害的是整個國家的利益。

五、“國家審計免疫系統(tǒng)”的構建，需要建立“免疫功能”不斷更新的長效機制。

人體的各類病毒在經(jīng)過針對性地治療后，或者被消滅掉，或者產(chǎn)生變異，又生成了新的病毒種類，具備了更強的耐藥性和殺傷力。此時，如果繼續(xù)采用原來的藥物和治療方法，往往起不到作用，甚至會延誤病情。同理，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各種經(jīng)濟形式和經(jīng)濟現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，隨之而來的是經(jīng)濟社會運行中的各種新問題、新情況。維護經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行的國家審計機關，要繼續(xù)發(fā)揮“免疫功能”，就需要不斷地更新和發(fā)展，創(chuàng)新審計理念、審計方法和手段，始終做到“魔高一尺，道高一丈”。