第一篇：政府管理與群眾自治的銜接機(jī)制研究
政府管理與群眾自治的銜接機(jī)制研究
徐勇 王元成
【摘要】隨著農(nóng)村社會(huì)的變遷和現(xiàn)代國家的建構(gòu)，中國基層治理模式將由上下隔離的“板塊式治理”向上下銜接的“網(wǎng)格化治理”轉(zhuǎn)變?！熬W(wǎng)格化治理”除了需要從國家行政權(quán)力的角度打通政府管理與群眾自治聯(lián)結(jié)的途徑以外，還必須從政治的層面打通政府管理與群眾自治聯(lián)結(jié)的渠道。通過強(qiáng)化基層人大代表的功能，來保障不斷下沉的基層行政權(quán)力的合法性，這種做法更符合“法意”和“民意”；同時(shí)還保證了基層群眾的自治性，從而使村莊的自治權(quán)力從懸空狀態(tài)落到實(shí)處。通過人大代表功能的發(fā)揮使村民制度化地參與到基層政府管理當(dāng)中，從而建立有效的政府管理與群眾自治的銜接機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】政府管理；群眾自治；人大代表；銜接機(jī)制
自20世紀(jì)90年代中期以來，在基層群眾自治的研究中，研究主題發(fā)生了從村莊選舉到鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)換。在鄉(xiāng)村治理的視域下，學(xué)界研究發(fā)現(xiàn)，隨著群眾自治組織的不斷行被行政化，村莊自治空間越來越小。行政權(quán)與自治權(quán)之間的內(nèi)在張力使群眾自治的研究領(lǐng)域開始向上擴(kuò)散，關(guān)于縣、鄉(xiāng)、村治理體制問題進(jìn)入到了學(xué)術(shù)視野，反思與改革縣、鄉(xiāng)、村治理體制成為學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)重要方向，①如筆者提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，系統(tǒng)地論述了縣、鄉(xiāng)、村三者的功能定位及結(jié)構(gòu)關(guān)系。②但是需要注意的是，縣鄉(xiāng)村治理體制的核心是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的良性治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)性改革成了鄉(xiāng)村治理研究的主題，“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“鄉(xiāng)治村政”、“鄉(xiāng)政自治”等主張一時(shí)間占領(lǐng)了學(xué)術(shù)界的話語陣地。③學(xué)者們提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方案和設(shè)想，要么是試圖通過行政體制改革來實(shí)現(xiàn)精簡機(jī)構(gòu)和人員的目的以解決基層政府財(cái)政所面臨的問題，要么是試圖通過行政執(zhí)行體制的內(nèi)部調(diào)整增強(qiáng)體制的自我約束力以規(guī)范基層行政機(jī)構(gòu)的行為。對如何建立政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)的機(jī)制問題，學(xué)者從理論與實(shí)踐兩個(gè)方面的探討都有不足，甚至可以說還沒有破題。中共十七大報(bào)告對基層民主的發(fā)展提出了一個(gè)重要命題，就是要“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”，這一命題不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且意味著我國基層治理體制的重大轉(zhuǎn)變。筆者擬從強(qiáng)化基層人大代表功能的角度，對這一問題進(jìn)行探討。
一、我國基層治理模式從“板塊式治理”向“網(wǎng)格化治理”轉(zhuǎn)變
長期以來，我國基層治理模式沿襲的是上下隔離的“板塊式治理”模式，即上層政府管理與基層社會(huì)自治各行其道、互不相干，呈板塊式結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)中國是農(nóng)業(yè)社會(huì)，國家治理基層社會(huì)的方式長期沿用的是“縣政鄉(xiāng)治”模式，國家政權(quán)設(shè)置到縣，“皇權(quán)不下縣”，縣以下實(shí)行鄉(xiāng)村自治。政府延伸到縣以下的政府職能很少，主要是收稅、訴訟和戶籍管理?？h以下的社會(huì)事務(wù)主要依靠鄉(xiāng)紳、家族進(jìn)行自我管理。因此，孫中山說：“在清朝時(shí)代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關(guān)系很小。人民對于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)緣故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì)他們別的事，其余都聽人民自生自滅?！雹芑鶎由鐣?huì)的民眾大量的“別的事”是由家族等基層社會(huì)組織來處理的。因此，“中國人的團(tuán)結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒有擴(kuò)張到國族”，“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。⑤對于民眾而言，納稅只是一種外在于他們生活和命運(yùn)的義務(wù)，他們與主要承擔(dān)收稅任務(wù)的政府只是“水”與“油”的關(guān)系，政府只是漂浮于民眾上層的“官府”。1911年，中國結(jié)束帝制建立“中華民國”，其重要成果就是“政權(quán)下鄉(xiāng)”，即國家政權(quán)由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，特別是在新中國成立后的人民公社體制下，政權(quán)體制一直延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)最底層。⑥經(jīng)過數(shù)十年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷，直到20世紀(jì)80年代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新恢復(fù)到家戶經(jīng)營的狀態(tài)，農(nóng)村基層管理體制則穩(wěn)定為“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家政權(quán)設(shè)立到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行基層群眾自治?！班l(xiāng)政村治”與歷史上的“縣政鄉(xiāng)治”相比較，在內(nèi)容上二者有著根本不同，但在形式上二者都屬于上下隔離的“板塊式治理”模式。政府管理的主要任務(wù)是完成國家獲取農(nóng)產(chǎn)品的任務(wù)、收取稅費(fèi)和計(jì)劃生育。對于農(nóng)民來說，這些任務(wù)是外加于他們的，不能給他們的生產(chǎn)、生活帶來直接的好處。在強(qiáng)大的政府任務(wù)的壓力下，作為村民自治組織載體的村民委員會(huì)也趨于“行政化”，從而不能有效地履行基層群眾自治的職能，這正是長期以來農(nóng)村基層黨群關(guān)系、干群關(guān)系緊張的重要原因。
以廢除農(nóng)業(yè)稅為標(biāo)志，我國的農(nóng)村社會(huì)及其治理體制正在發(fā)生深刻的變化。一是農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式的社會(huì)化程度愈來愈高，傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)的封閉結(jié)構(gòu)正在被打破，鄉(xiāng)村正在進(jìn)入到“一個(gè)開放的、流動(dòng)的、分工的社會(huì)化體系”中。⑦面對這一變化，國家對農(nóng)村社會(huì)的治理事務(wù)也愈來愈多，一個(gè)顯著的標(biāo)志就是農(nóng)民所擁有的、在歷史上從來不需要辦理的各種由政府頒發(fā)的“證件”愈來愈多，這也是為了適應(yīng)現(xiàn)代化國家發(fā)展的必然趨勢。二是隨著農(nóng)村社會(huì)的變遷，農(nóng)民對政府提供公共服務(wù)的要求愈益強(qiáng)烈，特別是隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破，中央提出“城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)”的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府開始由過去的“收稅政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”，因此政府有了大規(guī)模的“服務(wù)下鄉(xiāng)”活動(dòng)。⑧三是經(jīng)過20多年的村民自治的實(shí)踐，農(nóng)民的權(quán)益意識(shí)、自主意識(shí)和自治能力日益增強(qiáng)，基層群眾自治已經(jīng)作為國家一項(xiàng)重要的政治制度確立下來，政府對基層群眾自治的橫加干預(yù)已越來越缺乏合法性基礎(chǔ)。
政府管理的下沉和基層群眾自治的興起，是國家基層治理模式的轉(zhuǎn)變，這就是由傳統(tǒng)的上下隔離的“板塊式治理”向上下銜接的“網(wǎng)格化治理”模式的轉(zhuǎn)變?！熬W(wǎng)格化治理”是指政府管理從行政上打通與民眾的直接聯(lián)系的途徑，它不再只限于對行政事務(wù)執(zhí)行職能，而是會(huì)向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等更多的事務(wù)滲透自己的職能，即“縱向到底”，如近些年興起的“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”等；基層群眾將承擔(dān)大量依靠自我管理就能管好的事情來實(shí)行自治，保證基層社會(huì)事務(wù)都能得到有效的管理，即“橫向到邊”，如近些年日益活躍的民間社會(huì)組織的自我管理等?！熬W(wǎng)格化治理”是一種“縱橫交錯(cuò)”式的治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府不再是只管政府的事務(wù)，其職能將一直延伸到村莊農(nóng)戶的多方面事務(wù)。村民委員會(huì)作為基層群眾的自治組織也不再只是自我管理，大量下沉的政府事務(wù)需要它來協(xié)助，大量的群眾意見需要它向上表達(dá)。從總體上看，“網(wǎng)格化治理”是一種為了保障鄉(xiāng)村社會(huì)各種事務(wù)都有人管并能夠管好的治理模式，它的基本要求是實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。如何在基層治理模式轉(zhuǎn)變的大背景下尋找政府管理與群眾自治的銜接機(jī)制便成為重要課題。其中，強(qiáng)化基層人大代表的功能便是重要的著力點(diǎn)。
二、通過人大代表保障基層行政權(quán)力的合法性
實(shí)行“網(wǎng)格化治理”必然帶來政府管理權(quán)力的下沉和延伸，從而造成行政擴(kuò)張。從政府權(quán)力理論的角度來看，行政權(quán)力一旦形成并運(yùn)作，它就會(huì)有自主性并會(huì)自我擴(kuò)張，而行政擴(kuò)張必然會(huì)帶來行政專橫。自中國官僚體制的形成開始，這種命令式強(qiáng)制性的行政專橫就一直存在，只是在其范圍和領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)不同而已。進(jìn)入20世紀(jì)以來，在國家基層政權(quán)建設(shè)過程中，行政擴(kuò)張以及行政專橫總是與之如影相隨。盡管20世紀(jì)六七十年代，國家試圖通過反對官僚主義的政治運(yùn)動(dòng)制止行政專橫，但受“政社合一”體制的限制，并沒有從根本上解決問題。改革開放以來，在“鄉(xiāng)政村治”的框架下，政府管理中的行政擴(kuò)張以及行政專橫并沒有消失，甚至在一些地方還相當(dāng)嚴(yán)重，如20世紀(jì)90年代以后農(nóng)民賦稅較重，自2000年以來有的地方政府實(shí)行了強(qiáng)制性的征地、拆遷政策等。因此，政府管理甚至就是那些“善意”的政府管理都是需要謹(jǐn)慎和制約的。
在“網(wǎng)格化治理”模式下，政府管理愈多，愈需要強(qiáng)化其權(quán)力的合法性來源和行為的合法性基礎(chǔ)。所謂合法性，通常是指政府與法律的權(quán)威為民眾所認(rèn)可的程度，合法性具體體現(xiàn)為人民意志，即“民意”。而人民意志的集中體現(xiàn)是法律意志，即“法意”；行政權(quán)力要在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，才能獲得其合法性。現(xiàn)代國家的要求是：無法律無行政。中國是一個(gè)單一制并具有多級(jí)行政層級(jí)的國家，愈是在基層，行政權(quán)力的“法意”和“民意”基礎(chǔ)愈弱。《村民委員會(huì)組織法》的重要意義就在于它是從國家法律制度的角度規(guī)定了村民委員會(huì)的基層群眾自治的性質(zhì)，并確定了政府的“指導(dǎo)”地位。但是，由于基層政府管理缺乏相應(yīng)的法律約制，使得政府管理可以無限制地?cái)U(kuò)張行政行為，直至擴(kuò)張到行政專橫的程度，而現(xiàn)有的《村民委員會(huì)組織法》只是針對村民委員會(huì)制定的，它沒有也不可能約束、限制政府管理。
當(dāng)然，從政治制度安排來看，基層政府管理并非存在于法律制度的真空中。在中國的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都建立了人民代表大會(huì)制度，人大便是“法意”和“民意”的體現(xiàn)者，這種體現(xiàn)之一又具體反映在基層人大代表的行為活動(dòng)上。2010年10月28日修改并通過的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡稱《代表法》)⑨第四條指出，代表必須“模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施”。但是，我國的縣鄉(xiāng)基層人大的作用尚未充分體現(xiàn)出來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大的作用發(fā)揮得更是有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大沒有像縣級(jí)以上的人大那樣有常設(shè)機(jī)構(gòu)，每年僅僅召開一次僅有數(shù)天的會(huì)議，人大代表也只是在這短短數(shù)天中發(fā)揮一下舉手表決的作用。因此，我國基層政府的行政權(quán)力實(shí)際上是在缺乏充分的“法意”和“民意”的基礎(chǔ)上運(yùn)作的。增強(qiáng)政府管理的“法意”和“民意”基礎(chǔ)，可以充分發(fā)掘和利用現(xiàn)有的人大制度資源，強(qiáng)化基層人大代表的職能，將對基層行政權(quán)力的約束限制在基層人大代表的監(jiān)督之下。首先，基層人大代表是經(jīng)過選民選舉產(chǎn)生的政治精英，他們對法律和政策有較多的了解和認(rèn)知，政府管理的重大決策要通過基層人大代表的審議，政府的行政行為要接受基層人大代表的監(jiān)督，特別是涉及征地、拆遷等與民眾利益直接相關(guān)的事務(wù)，需要召開基層人大會(huì)議來審定。地方政府的財(cái)政要接受基層人大代表的審議。我國一些地方實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開、陽光財(cái)政的創(chuàng)新政策，但這些創(chuàng)新政策因?yàn)闆]有納入到人大制度的框架下而未被制度化。盡管近些年，地方和基層政府管理為民眾做了許多好事，但由于在對事物做出決策之前缺乏充分的“法意”和“民意”做基礎(chǔ)，未能征詢基層人大代表的意見，因此好事也未見得能夠獲得好結(jié)果。在基層，人大代表通過履行對財(cái)政預(yù)算及收支的監(jiān)督、重大事項(xiàng)決策的監(jiān)督、重要人事變更的監(jiān)督和重大事件處理情況的監(jiān)督等職能，保證了基層政府行政權(quán)力的合法性。其次，與其他層級(jí)的人大代表不同，基層人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，所以其群眾性最強(qiáng)。政府管理要通過基層人大代表集中“民意”時(shí)要進(jìn)行民主決策，并保證決策更符合群眾利益。如近幾年在我國的新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府出了很多錢、辦了很多事，但這些錢和事并不是農(nóng)民最需要的，甚至是脫離農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)際的，其結(jié)果是政府干、農(nóng)民看。在新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民的主體地位被政府的主導(dǎo)地位所代替，其原因就是政府管理缺乏民意機(jī)制，基層人大代表的作用未能有效地發(fā)揮。
強(qiáng)化基層人大代表在基層政府管理中的功能，必須加強(qiáng)基層人大制度建設(shè)。隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的深入發(fā)展，縣一級(jí)的人大代表的決策功能日益突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要突出的是執(zhí)行功能。在縣一級(jí)，主要是強(qiáng)化基層人大代表的推進(jìn)民主決策的功能。一些地方試行縣級(jí)人大代表常任制，這有利于人大代表能夠經(jīng)常性地參與地方事務(wù)的決策。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，主要是強(qiáng)化基層人大代表的行政監(jiān)督功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開首先要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為要接受基層人大代表的質(zhì)詢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員要接受基層人大代表的評議?！洞矸ā返谌龡l規(guī)定，人大代表享有下列權(quán)利：“(一)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題，發(fā)表意見；(二)依法聯(lián)名提出議案、質(zhì)詢案、罷免案等；(三)提出對各方面工作的建議、批評和意見”⑩等。基層人大代表通過履行對財(cái)政預(yù)算及收支的監(jiān)督、重大事項(xiàng)決策的監(jiān)督、重要人事變更的監(jiān)督和重大事件處理情況的監(jiān)督等方面的職能，保證政府行政權(quán)力的合法性。
強(qiáng)化基層人大代表在基層政府管理中的功能，還必須提高人大代表的自身能力。我國基層人大代表來自于并長期生活于基層社會(huì)，他們對基層事務(wù)較了解，但對于政府管理還比較陌生，特別是傳統(tǒng)中長期存在的“怕官畏官”心理，使他們?nèi)狈⑴c基層政府管理的勇氣和能力，他們在更多的時(shí)候是將“人大代表”的稱號(hào)作為一種領(lǐng)導(dǎo)賜予的政治榮譽(yù)，只享受代表榮譽(yù)，當(dāng)“掛牌代表”、“無言代表”，這大大限制了基層人大代表作用的發(fā)揮。為此，要改進(jìn)基層人大代表的選舉制度，保證那些能夠真正代表民意的人當(dāng)選為人大代表，同時(shí)加強(qiáng)對基層人大代表的培訓(xùn)，使他們有能力參與基層政府管理。隨著我國農(nóng)村社會(huì)的變化，農(nóng)民的文化素質(zhì)正在不斷提高，選舉那些具有較強(qiáng)參政議政能力的人當(dāng)選人大代表的條件會(huì)愈來愈充分。
目前，人大制度建設(shè)的突出問題是：愈往上制度愈健全，代表的作用發(fā)揮得愈充分；愈往下制度愈欠缺，代表的作用發(fā)揮得愈不充分，這既不利于政府管理與群眾自治的銜接，也使基層政府管理缺乏政治基礎(chǔ)。加強(qiáng)基層人大制度建設(shè)，充分發(fā)揮基層人大代表的作用，是當(dāng)前民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。
三、通過人大代表功能的發(fā)揮保證基層群眾自治的自治性
20多年來，我國農(nóng)村基層群眾自治有了法律制度基礎(chǔ)，并開始進(jìn)入實(shí)踐層面。但是應(yīng)該看到，我國基層群眾自治的制度和實(shí)踐基礎(chǔ)還很不穩(wěn)固，并面臨著發(fā)展的瓶頸。一是隨著現(xiàn)代國家基層政權(quán)的建設(shè)，我國基層群眾自治的空間不斷被擠壓，由人民公社體制傳承下來的政府任務(wù)體制并未從根本上改變。政府還是習(xí)慣于將村委會(huì)作為自己的“一條腿”來對待，村委會(huì)被行政化的做法長期沒有得到改變，行政強(qiáng)于自治的格局基本未變。隨著“網(wǎng)格化治理”模式的建立，政府職能愈來愈多地向農(nóng)村社會(huì)延伸，在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的名義下農(nóng)村社會(huì)再度被行政化，基層群眾自治的空間進(jìn)一步被壓縮，行政主導(dǎo)性強(qiáng)勢于群眾自治的自治性。二是我國的基層群眾自治是在政府依法指導(dǎo)下的自治，群眾自治在基層治理中缺乏制度化的平臺(tái)來行使自治的權(quán)力。2010年末，浙江省樂清縣錢云會(huì)交通死亡案，之所以會(huì)成為一個(gè)受到人們廣泛關(guān)注的公共事件，其背景便是錢云會(huì)因征地而成為“上訪村長”以及因此他所具有的“征地對抗者”的身份。其背后突顯出的一個(gè)重要問題，便是群眾自治組織缺乏通過有效的制度化渠道參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理當(dāng)中，在群眾的自治權(quán)力無法行使的情況下，只能通過上訪或采用對抗的方式參與到地方治理當(dāng)中。這正是當(dāng)前基層群眾自治的重要瓶頸，也是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定工作中日益凸顯的重要的結(jié)構(gòu)性原因。
應(yīng)該看到，隨著“網(wǎng)格化治理”模式的形成，政府行為會(huì)愈來愈多地進(jìn)入農(nóng)村基層社會(huì)，愈來愈多的農(nóng)村基層事務(wù)會(huì)被“政府之手”所左右。這是社會(huì)發(fā)展的大趨勢。但是，僅僅依靠政府的力量是很難保證它在村莊治理中的合理性和合法性的。而現(xiàn)有的村委會(huì)作為自治組織，由于它自治的權(quán)力處于懸空狀態(tài)，村委會(huì)干部對進(jìn)入村莊社會(huì)的涉及侵犯村民利益的政府行為大多數(shù)只能采取認(rèn)可的態(tài)度或者配合的做法，而村民代表往往受限于自己的身份是“村莊內(nèi)部”的代表，難以監(jiān)督并參與到“上面的”政府治理過程中，由此造成政府進(jìn)入村莊后行為的失控和失范。
基層人大代表功能的發(fā)揮不僅有助于加強(qiáng)群眾自治的自治性，而且也有助于基層政府與群眾自治的良性銜接機(jī)制的建立。首先，基層人大代表可以在村民代表中產(chǎn)生。作為村民代表，通過參加村民代表會(huì)議全程參與到村莊的決策、管理和監(jiān)督之中，他們有廣泛的群眾基礎(chǔ)，對村莊民意有充分的了解和把握，在加強(qiáng)政府與群眾的溝通方面能更好地發(fā)揮作用?！洞矸ā返谒臈l明確要求，代表應(yīng)當(dāng)“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)”；第三十條還專門規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動(dòng)；組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求”。[11]其次，基層人大代表的活動(dòng)領(lǐng)域不僅僅限于村莊，而且還可以達(dá)到“上面的”基層政府層面，他們作為村莊利益的代言人，意味著村莊民意進(jìn)入了正式的政府管理過程中，這相當(dāng)于群眾的自治權(quán)力從懸空狀態(tài)落到了實(shí)處。人大代表通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)這個(gè)平臺(tái)，在地方重大決策、預(yù)算控制和監(jiān)督以及村民利益的維護(hù)方面可以有效地發(fā)揮作用。一方面，作為基層人大代表，可以將民意通過縣、鄉(xiāng)人大機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯集；同時(shí)，以人代會(huì)為平臺(tái)的決策參與和對進(jìn)入村莊的政府行政的監(jiān)督，是基層政府管理的過程也是群眾自治權(quán)力介入的過程，從而在政府管理和群眾自治的有機(jī)銜接中化解大量的類似因征地、拆遷等問題形成的農(nóng)村社會(huì)矛盾。我國《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治中產(chǎn)生的問題可以通過作為立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人大解決。但是由于當(dāng)前基層人大代表功能的虛化，農(nóng)民往往只能以上訪上告的方式表達(dá)其訴求，人大機(jī)構(gòu)對實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》的監(jiān)督功能難以充分發(fā)揮出來，未來強(qiáng)化基層人大代表的功能是緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾加劇的有效路徑。
注釋：
①徐勇、吳理財(cái)：《走出“生之者寡，食之者眾”的困境：縣鄉(xiāng)村治理體制反思與改革》，西北大學(xué)出版社，2004年。
②徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2002年第2期。
③趙樹凱有多篇文章是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革為主題的，他提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本上應(yīng)是變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為派出機(jī)構(gòu)的設(shè)想，詳見趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運(yùn)》，《中國農(nóng)村觀察》，2006年第7期；徐勇提出了精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治的觀點(diǎn)，詳見徐勇：《精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治———鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2004年第1期；沈延生在《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期發(fā)表《村政的興衰與重建》一文，提出“鄉(xiāng)治村政”的觀點(diǎn)；此后他與張守禮在《中國農(nóng)村研究》2003年卷上發(fā)表《自治抑或行政：中國鄉(xiāng)治的回顧與展望》一文，重申自己的主張；于建嶸提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的觀點(diǎn)，詳見《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑以20世紀(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷為視野》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期；吳理財(cái)則主張“鄉(xiāng)政自治”的改革，詳見《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，還是鄉(xiāng)政自治?》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2004年1月5日。
④孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年，第89頁。⑤孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年，第2頁。
⑥徐勇：《政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會(huì)的整合》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2007年第11期。
⑦徐勇：《“再識(shí)農(nóng)戶”與社會(huì)化小農(nóng)的建構(gòu)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第3期。
⑧徐勇：《“服務(wù)下鄉(xiāng)”：國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透———兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》，《東南學(xué)術(shù)》，2009年第1期。
⑨中華人民共和國中央人民政府：《中華人民共和國主席令》第38號(hào)，http：//。
⑩中華人民共和國的中央人民政府：《中華人民共和國主席令》第38號(hào)，http：//。
徐勇系華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師；
王元成系華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生。
來源：《中國農(nóng)村研究網(wǎng)》
第二篇：高校團(tuán)組織溝通銜接機(jī)制研究
高校團(tuán)組織溝通銜接機(jī)制研究
復(fù)旦大學(xué)團(tuán)委內(nèi)容提要組織工作是高校共青團(tuán)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，是關(guān)系到團(tuán)組織活力建設(shè)、能力建設(shè)以及凝聚力建設(shè)的關(guān)鍵所在。本課題以復(fù)旦大學(xué)為例，通過對目前高校團(tuán)組織架構(gòu)和運(yùn)作模式現(xiàn)狀的研究，分析當(dāng)前高校團(tuán)組織溝通銜接機(jī)制存在的問題及原因，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策建議，以期為團(tuán)組織的組織模式構(gòu)建和銜接機(jī)制的發(fā)展與創(chuàng)新尋找一個(gè)新的方向。關(guān)鍵詞高校 團(tuán)組織 溝通銜接 機(jī)制
一、課題背景與概況組織工作是高校共青團(tuán)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，是關(guān)系到團(tuán)組織活力建設(shè)、能力建設(shè)以及凝聚力建設(shè)的關(guān)鍵所在。據(jù)了解，“校級(jí)團(tuán)組織——院系級(jí)二級(jí)團(tuán)組織——年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部”這一結(jié)構(gòu)是目前高校團(tuán)組織較為普遍的結(jié)構(gòu)形態(tài)。在二級(jí)團(tuán)組織層面，較為普遍的模式是由院系分團(tuán)委與院系學(xué)生會(huì)聯(lián)合組成團(tuán)學(xué)聯(lián)，團(tuán)學(xué)聯(lián)一方面接受上級(jí)校團(tuán)委的指導(dǎo)，一方面指導(dǎo)或聯(lián)合各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部開展團(tuán)員活動(dòng)。結(jié)合復(fù)旦大學(xué)共青團(tuán)工作實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)形成良好、有序的團(tuán)組織間溝通銜接機(jī)制，對于更好地開展高校共青團(tuán)工作具有重要意義。為此，我們實(shí)施了本課題的研究。由于本課題涉及團(tuán)組織建構(gòu)和銜接機(jī)制的問題，所以采取的是文獻(xiàn)研究法和定性研究的方法。
二、理論基礎(chǔ)——信息社會(huì)組織的重構(gòu)隨著信息技術(shù)的發(fā)展、社會(huì)組織的重構(gòu)，團(tuán)組織結(jié)構(gòu)也面臨一些新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
（一）組織的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和交互式變遷
1、一般組織結(jié)構(gòu)形態(tài)新變化在傳統(tǒng)社會(huì)，組織是縱橫交錯(cuò)的直線職能式的組織結(jié)構(gòu)。整個(gè)信息系統(tǒng)的運(yùn)作表現(xiàn)為：組織內(nèi)部的信息流動(dòng)是逐層進(jìn)行的。信息系統(tǒng)猶如一棵倒置的大樹，頂點(diǎn)只有一個(gè)，越到基層，信息點(diǎn)越多，逐級(jí)分支。有關(guān)環(huán)境和內(nèi)部信息分別匯聚在一個(gè)個(gè)信息平臺(tái)上，每個(gè)職位和崗位都是信息收集和處理點(diǎn)；信息呈割據(jù)狀集中處理和貯存，強(qiáng)調(diào)各層級(jí)隸屬關(guān)系。信息技術(shù)革命的發(fā)展給組織帶來的突出影響是減少組織的管理層次，擴(kuò)大管理的幅度，使組織結(jié)構(gòu)從金字塔型向扁平型發(fā)展，并且更具有有機(jī)性、靈活性和適應(yīng)性。這種網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于：一是開放性，網(wǎng)絡(luò)化的組織與外界的界限是開放的，沒有嚴(yán)格的界限；二是靈活性，信息社會(huì)的組織側(cè)重的是靈活應(yīng)變的能力，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)合作精神和創(chuàng)新能力；三是分散性，信息社會(huì)的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)是分散的，所導(dǎo)致的決策也是分散的；四是組織管理的知識(shí)化，重在內(nèi)部的自我約束和控制，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格是民主參與式的。
2、團(tuán)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)新變化在信息網(wǎng)絡(luò)化、交互化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)下，作為各個(gè)信息點(diǎn)或信息中心的團(tuán)組織之間聯(lián)系，既有垂直方向的，即校團(tuán)委、院系分團(tuán)委、各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部上下級(jí)之間的縱向聯(lián)系；也有水平方向的，即同等級(jí)層次之間的橫向聯(lián)系，如各院系分團(tuán)委之間的合作聯(lián)系或者各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部之間的合作聯(lián)系；還有不同等級(jí)層次、不同隸屬關(guān)系的斜向聯(lián)系，共同組成縱橫交錯(cuò)的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，信息呈交互化。各層級(jí)團(tuán)組織的信息收集、處理是分布式的，會(huì)形成多個(gè)信息中心，每一個(gè)信息中心了解各職能部門的信息，也了解全局的信息，信息傳遞渠道縱橫交錯(cuò)，信息聯(lián)系有多重渠道和多種方式。組織與外界的信息溝通是開放性的、多層次的、交互式的，信息結(jié)構(gòu)的散射性和交錯(cuò)性，所以信息能夠在校團(tuán)委各職能部門、各院系分團(tuán)委、各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部之間自由流動(dòng)。
（二）組織的中間層空心化和高效化
1、一般組織中間層新變化傳統(tǒng)的組織中，龐大的中間管理層起著上情下達(dá)、下情上呈的作用。這一存在是信息通訊技術(shù)落后的產(chǎn)物，組織高層無法與基層直接的溝通和協(xié)調(diào)。大量的中間管理層的存在實(shí)際上既減緩了信息傳遞的速度，又易于造成信息的過濾、堵塞、失真或扭曲。現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展在組織的再造中起著十分重要的作用。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策層的直接溝通，網(wǎng)絡(luò)將承擔(dān)中間管理層的角色，隨之中間管理層的存在就失去存在的意義，組織出現(xiàn)空心化的趨勢。隨著組織的空心化，組織的管理幅度增大。根據(jù)組織學(xué)的原理，在其他條件不變的情況下，組織的管理層次與管理幅度成反比例關(guān)系，管理層次越少，管理幅度越大。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展使得組織管理人員的綜合管理能力不斷增強(qiáng)，精簡高效的組織成為信息社會(huì)的必然趨勢。
2、團(tuán)組織中間層新變化目前，高校團(tuán)組織中作為中間層級(jí)的院系分團(tuán)委作用已經(jīng)有弱化的趨勢。很多工作可以通過網(wǎng)絡(luò)化的溝通渠道（如校園網(wǎng)、手機(jī)平臺(tái)等）直接傳達(dá)到基層各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部，并且可以得到及時(shí)積極高效的回饋。
（三）組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)由控制型轉(zhuǎn)向參與型
1、一般組織權(quán)力結(jié)構(gòu)新變化控制型的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)中，為提高組織的效率，就必須保持對成員的控制，使他們務(wù)必與組織的目標(biāo)保持一致，力求使組織真正代表公共利益。組織控制的方法包括：物質(zhì)刺激、利益分配的均衡、操作標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格紀(jì)律、嚴(yán)格懲罰，以保證分散的個(gè)人目標(biāo)與組織相一致，抑制組織成員的個(gè)性，迫使他們循規(guī)蹈矩。參與型權(quán)力結(jié)構(gòu)組織是建立在組織成員素質(zhì)普遍提高、知識(shí)和能力增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，組織人員的自我意識(shí)、自我實(shí)現(xiàn)的愿望普遍增強(qiáng)。與控制型權(quán)力結(jié)構(gòu)相比，參與型自主結(jié)構(gòu)的組織成員積極能動(dòng)性增強(qiáng)。在刺激手段上，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益與精神利益并舉，滿足成員的多種需要，建立責(zé)任感和使命感，賦予成員以自主性，并進(jìn)一步激發(fā)他們的自覺性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，即盡量創(chuàng)造條件，包括組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，讓組織成員的能力不斷得到提高，使組織成員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。
2、團(tuán)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)新變化團(tuán)組織在組織權(quán)力結(jié)構(gòu)由控制型走向參與型的背景下，權(quán)力結(jié)構(gòu)也發(fā)生新的變遷。最初，各個(gè)層級(jí)都是接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和指揮，對一些事情的決策等都沒有參與權(quán)，現(xiàn)在各級(jí)團(tuán)組織參與團(tuán)委各項(xiàng)工作，并且利用一些新的管理手段和方式積極溝通反饋。
三、復(fù)旦大學(xué)團(tuán)組織架構(gòu)目前各高校團(tuán)組織的設(shè)置基本都是按校級(jí)團(tuán)組織——院系級(jí)二級(jí)團(tuán)組織——年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部基層組織這一垂直等級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)置。同時(shí)每一層級(jí)又設(shè)有各個(gè)職能部門負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作。復(fù)旦大學(xué)各層級(jí)團(tuán)組織設(shè)置如下圖1所示。
圖1：復(fù)旦大學(xué)團(tuán)組織設(shè)置框架
（一）復(fù)旦大學(xué)校團(tuán)委各職能部門結(jié)構(gòu)與功能復(fù)旦大學(xué)校團(tuán)委設(shè)13個(gè)職能部門，包括秘書處、組織部、研究室、宣傳部、調(diào)研部、復(fù)旦青年報(bào)社、團(tuán)校辦公室、大學(xué)生學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新競賽中心、大學(xué)生學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新服務(wù)中心、實(shí)踐部、青年志愿者工作部、信息管理中心、學(xué)生藝術(shù)團(tuán)等。這些職能部門平時(shí)按照各自的分工履行各自的職責(zé)，同時(shí)單獨(dú)與各院系分團(tuán)委聯(lián)系自己部門負(fù)責(zé)的事務(wù)和活動(dòng)。當(dāng)然各職能部門之間既有分工，也有合作。
（二）復(fù)旦大學(xué)各二級(jí)團(tuán)委結(jié)構(gòu)與功能復(fù)旦大學(xué)下設(shè)44個(gè)二級(jí)分團(tuán)委，各分團(tuán)委在平時(shí)的工作中起著上傳下達(dá)的作用，成為連接校團(tuán)委與各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部的橋梁。這些分團(tuán)委可以分成一般院系分團(tuán)委、職能部門分團(tuán)委或團(tuán)支部、復(fù)旦學(xué)院團(tuán)委三大類。
1、一般院系團(tuán)委。包括外文學(xué)院團(tuán)委、新聞學(xué)院團(tuán)委、國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院團(tuán)委、社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院團(tuán)委、法學(xué)院團(tuán)委、物理系團(tuán)委等26個(gè)。
2、職能部門分團(tuán)委或團(tuán)支部。包括研究生團(tuán)工委、南（東）苑區(qū)學(xué)生生活園區(qū)團(tuán)工委、勤工助學(xué)團(tuán)總支、中山醫(yī)院團(tuán)委、復(fù)旦劇社團(tuán)總支等17個(gè)。
3、復(fù)旦學(xué)院團(tuán)委。這是最為特殊的分團(tuán)委。復(fù)旦學(xué)院于2005年9月成立，是復(fù)旦大學(xué)實(shí)施通識(shí)教育的產(chǎn)物，目前負(fù)責(zé)全校本科一年級(jí)和部分兩年級(jí)學(xué)生的教育教學(xué)管理工作。由于學(xué)生規(guī)模很大，復(fù)旦學(xué)院分團(tuán)委的工作量也很大，校團(tuán)委與之銜接溝通的面就很廣。
（三）各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部情況結(jié)構(gòu)與功能各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部作為高校團(tuán)組織中的基層組織，一般接受二級(jí)分團(tuán)委的領(lǐng)導(dǎo)，從二級(jí)分團(tuán)委獲取信息和通知，并開展各項(xiàng)活動(dòng)。各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部作為團(tuán)組織活動(dòng)的載體，其工作主要包括組織開展團(tuán)員的政治思想教育；開展團(tuán)員組織生活，如收繳團(tuán)費(fèi)、推薦優(yōu)秀團(tuán)員為黨的發(fā)展對象等；開展各類活動(dòng)，如團(tuán)日活動(dòng)、志愿者活動(dòng)、文娛活動(dòng)等；提高大學(xué)生素質(zhì)，展示大學(xué)生才干；維護(hù)團(tuán)員的正當(dāng)權(quán)益；協(xié)助班委，共同抓好班級(jí)工作。
四、復(fù)旦大學(xué)各層級(jí)團(tuán)組織溝通銜接現(xiàn)狀
（一）各層級(jí)團(tuán)組織一般溝通機(jī)制一般而言，從校團(tuán)委將各種信息傳達(dá)到各院系團(tuán)委，常規(guī)機(jī)制是每周的工作例會(huì)，另外校團(tuán)委有自己的FTp，在校園BBS上有自己的版面，還可以通過短信、電子郵件等進(jìn)行各項(xiàng)工作安排、傳達(dá)各項(xiàng)通知。從各院系將各種信息傳達(dá)到各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部，常規(guī)機(jī)制也是每周的工作例會(huì)，另外就是通過短信、電子郵件進(jìn)行各項(xiàng)通知。當(dāng)然各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部可以直接通過FTp或者校園BBS，跨過各院系分團(tuán)委這一級(jí)直接獲得各種信息和通知。此外，還有一些非正式的溝通渠道，如小型聚會(huì)、周末旅游等等，這些都對各層級(jí)之間溝通聯(lián)絡(luò)起著一定的作用。
（二）高校團(tuán)組織溝通銜接試點(diǎn)——復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沿用多年的分團(tuán)委組織架構(gòu)必須結(jié)合新的工作要求，在實(shí)踐工作中不斷充實(shí)、變革和發(fā)展。分團(tuán)委應(yīng)按照團(tuán)建帶樓建的要求，加強(qiáng)對樓學(xué)聯(lián)工作的指導(dǎo)，圍繞團(tuán)學(xué)工作重點(diǎn)，系統(tǒng)且有針對性地開展團(tuán)學(xué)工作。還應(yīng)進(jìn)一步明確分團(tuán)委和樓學(xué)聯(lián)在活動(dòng)定位上的區(qū)別，加強(qiáng)工作上的協(xié)調(diào)配合，避免在職能方面的重合。同時(shí)，分團(tuán)委內(nèi)各部門之間工作量長期失衡、職能重合以及臨時(shí)性活動(dòng)影響既定計(jì)劃執(zhí)行等一系列問題，要求分團(tuán)委在組織結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，改組為一個(gè)高層次、高效率、高靈活度的二級(jí)團(tuán)組織。改組后管理學(xué)院分團(tuán)委下設(shè)四個(gè)部門：大型活動(dòng)部、綜合事務(wù)部、信息宣傳部、實(shí)踐拓展部，同時(shí)由各樓團(tuán)支部書記組成團(tuán)支部書記聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)了解基層團(tuán)支部要求和團(tuán)員青年發(fā)展需求。這樣在分團(tuán)委內(nèi)部促進(jìn)有效合作，對外促進(jìn)交流，推進(jìn)了二級(jí)團(tuán)組織工作的開展。
五、高校團(tuán)組織溝通銜接問題及分析
（一）高校團(tuán)組織在溝通銜接中的共性問題
1、不重管理。在一些派出機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)建立分團(tuán)委或團(tuán)支部，但是對其管理卻不重視，以至于其對各項(xiàng)活動(dòng)參與不積極，溝通銜接上出現(xiàn)斷節(jié)和脫鉤。
2、不重制度。各項(xiàng)活動(dòng)布置任務(wù)、傳達(dá)信息時(shí)沒有明確的制度安排，有時(shí)布置任務(wù)非常急，有時(shí)以非正式的方式下發(fā)通知，給基層的工作帶來不便。
3、不重創(chuàng)新。通常以行政命令的方式實(shí)施其目標(biāo)，以“控制”、“動(dòng)員”為基本手段，較少考慮學(xué)生的需求和主動(dòng)性。信息技術(shù)也沒有在溝通銜接中充分運(yùn)用。
（二）各層級(jí)團(tuán)組織在溝通銜接中的特性問題對于校團(tuán)委各職能部門而言，一是各部門一般通過部門例會(huì)安排工作、布置任務(wù)，而例會(huì)周期為一周一次或兩周一次，這樣就可能造成信息滯后；二是各部門信息更新緩慢，特別是分團(tuán)委負(fù)責(zé)人更換時(shí)，聯(lián)系方式不能及時(shí)更改，造成溝通銜接上出現(xiàn)困難；三是由于通訊費(fèi)用的問題，平時(shí)溝通方式一般是郵件，不能得到及時(shí)的反饋。對于各院系分團(tuán)委而言，一是機(jī)構(gòu)不健全，有的分團(tuán)委書記是兼職，有的分團(tuán)委書記包辦所有事務(wù)；二是缺乏獨(dú)立意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，沒有完成從“傳話筒”向“司令員”的角色轉(zhuǎn)變；三是缺乏公關(guān)意識(shí)和媒體素養(yǎng)，明顯落后于學(xué)生社團(tuán)，往往做了很多工作，知曉度卻不高；四是不夠重視自下而上的反饋。對于各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部而言，一是團(tuán)員意識(shí)較淡漠，有時(shí)溝通銜接是順暢的，但學(xué)生團(tuán)員對傳達(dá)的信息表現(xiàn)冷漠；二是對團(tuán)組織的認(rèn)同感不強(qiáng)，學(xué)生會(huì)和社團(tuán)工作相對于團(tuán)組織的活動(dòng)而言，更契合學(xué)生的需求，更受學(xué)生歡迎，團(tuán)學(xué)聯(lián)的存在使學(xué)生對團(tuán)組織的認(rèn)同相對弱化。
六、高校團(tuán)組織溝通銜接機(jī)制的創(chuàng)新
（一）一種意識(shí)——“主動(dòng)的溝通意識(shí)”對于解決各層級(jí)團(tuán)組織之間的溝通銜接問題，首要因素是解決組織中“人”的因素。組織中的人在組織中具有很強(qiáng)的能動(dòng)性，組織中的溝通銜接、組織的目標(biāo)達(dá)成都是依賴于組織中的人。所以組織中“人”的溝通意識(shí)是首要關(guān)鍵的。各層級(jí)團(tuán)組織在通過FTp、BBS、電子郵件、短信等通知下達(dá)信息和任務(wù)時(shí)，如果有主動(dòng)溝通的意識(shí)，就會(huì)將這些溝通手段產(chǎn)生的滯后性降低到最低限度。因此各層級(jí)團(tuán)組織都需要加強(qiáng)主動(dòng)溝通意識(shí)。
（二）兩種模式——“虛擬與大眾模式”
1、虛擬模式虛擬模式主要指運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行溝通銜接。通過虛擬的網(wǎng)絡(luò)模式，各層級(jí)團(tuán)組織和學(xué)生團(tuán)員可以跨越層級(jí)直接進(jìn)行溝通銜接。目前為止，只有校團(tuán)委一級(jí)有自己的FTp，在校園BBS上有自己的版面，各院系分團(tuán)委和各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部也可以建立自己的FTp，或者通過別的網(wǎng)絡(luò)模式，如建立QQ群等，使得過去點(diǎn)對點(diǎn)或點(diǎn)對面的模式轉(zhuǎn)為網(wǎng)對網(wǎng)的交互虛擬模式。
2、大眾模式大眾模式主要指建立“自下而上”大眾參與的主體式管理溝通機(jī)制。團(tuán)組織必須改變以往“自上而下”的工作模式，利用基層團(tuán)組織的存在廣泛性、組織基礎(chǔ)性、作用直接性和相對獨(dú)立性等特點(diǎn)，充分發(fā)揮基層團(tuán)組織和廣大團(tuán)員青年的主體意識(shí)，創(chuàng)造性的開展工作。
（三）三種機(jī)制——“民主決策機(jī)制、動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制、多種約束機(jī)制”
1、民主決策機(jī)制各層級(jí)團(tuán)組織中，校團(tuán)委主要負(fù)責(zé)校級(jí)活動(dòng)舉辦或評比，但在決策機(jī)制上，基層團(tuán)組織和普通團(tuán)員的廣泛參與是個(gè)難題。建立團(tuán)組織更為廣泛參與的民主決策機(jī)制，就是讓各級(jí)團(tuán)組織、普通團(tuán)員有更多元的途徑直接參與決策。我校目前正嘗試通過座談會(huì)征集建議，通過網(wǎng)絡(luò)和短信投票評選，這些參與決策方式，使活動(dòng)自決策到運(yùn)作更契合學(xué)生的需求，也激發(fā)了廣大學(xué)生的主動(dòng)性與積極性，使得各層級(jí)的溝通銜接更加順暢。
2、動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制各層級(jí)團(tuán)組織運(yùn)行的動(dòng)力從來源來分，可分為原動(dòng)力、后發(fā)力和系統(tǒng)外推動(dòng)力。原動(dòng)力多來源于學(xué)生自我成長的需要而產(chǎn)生的激勵(lì)力量；后發(fā)力是指各層級(jí)團(tuán)組織內(nèi)部或同一層級(jí)團(tuán)組織各主體相互促進(jìn)和競爭而體現(xiàn)出來的激發(fā)力；系統(tǒng)外推動(dòng)力主要指學(xué)校對各層級(jí)團(tuán)組織的指導(dǎo)、規(guī)范等行為在團(tuán)組織內(nèi)部體現(xiàn)出來的力量。上述動(dòng)力機(jī)制又可分為外部動(dòng)力和內(nèi)部動(dòng)力。在現(xiàn)有體制下，各院系分團(tuán)委和各年級(jí)（班級(jí)）團(tuán)支部所面臨的問題，在于如何有效開發(fā)能夠?qū)崿F(xiàn)工作目標(biāo)的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)，校級(jí)團(tuán)組織的外部激勵(lì)資源必須通過一定的途徑更加有效地滲透入基層。建立新的動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制，在滿足學(xué)生自身成長所需的同時(shí)，推動(dòng)各院系之間良性競爭。同時(shí)，學(xué)校對團(tuán)組織加以物質(zhì)和精神激勵(lì)，使得幾種激勵(lì)相互作用，保持平衡。當(dāng)然我們認(rèn)為，應(yīng)該建立以內(nèi)部激勵(lì)為主的學(xué)生組織內(nèi)部文化。
3、多種約束機(jī)制約束機(jī)制包括軟約束和硬約束。軟約束是對各層級(jí)在溝通意識(shí)上的約束，來自個(gè)人的聲譽(yù)、品行和公眾評價(jià)；硬約束指對各層級(jí)銜接進(jìn)行剛性約束：定人、定時(shí)、定內(nèi)容。軟約束在時(shí)間上滯后，而且一經(jīng)形成就難以更改。一旦軟約束失靈，硬約束沒有形成，激勵(lì)機(jī)制作用不足，各層級(jí)團(tuán)組織的溝通銜接難免發(fā)生斷節(jié)。因此團(tuán)組織中的約束機(jī)制要注重硬約束。在各層級(jí)溝通銜接中，定人指各層級(jí)要有專門的聯(lián)系人，而且各層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)虛擬平臺(tái)也要有專人負(fù)責(zé)，及時(shí)更新信息；定時(shí)指各層級(jí)之間的常規(guī)溝通要確定固定的時(shí)間，形成規(guī)律或習(xí)慣；定內(nèi)容指各項(xiàng)活動(dòng)安排等形成制度，具體內(nèi)容是一定的。當(dāng)然這些硬約束只是常規(guī)活動(dòng)的一些剛性約束，對于一些非常規(guī)活動(dòng)，要有非常規(guī)的應(yīng)急溝通機(jī)制。另外，在發(fā)揮硬性約束的剛性作用時(shí)，盡可能使軟性約束量化、硬化，同時(shí)落實(shí)到各層級(jí)團(tuán)組織成員的雙向考評機(jī)制中。（
第三篇：電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新研究
電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新研究
【摘要】電子政務(wù)的實(shí)施，能夠降低政府管理成本，提高政府內(nèi)外資源利用效率；能夠推動(dòng)政府管理現(xiàn)代化，擴(kuò)大政府行政系統(tǒng)開放性，增強(qiáng)公眾的參與程度。電子政務(wù)對政府管理創(chuàng)新的最終目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政府職能向現(xiàn)代政府的管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。基于電子政務(wù)發(fā)展與政府管理創(chuàng)新兩者緊密關(guān)聯(lián)的論述，提出發(fā)展電子政務(wù)以促進(jìn)政府管創(chuàng)新的對策，借鑒國外電子政務(wù)對促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善電子政務(wù)的法工作，積極開發(fā)電子政務(wù)安全管理體系，再造和優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程。
【關(guān)鍵詞】 電子政務(wù)；政府管理創(chuàng)新；信息化
信息與通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，給人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來了深刻影響，促進(jìn)了信息時(shí)代的來臨及信息化社會(huì)的形成。在信息時(shí)代，信息技術(shù)不僅僅改變著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，更重要的是在改變政府自身。電子政務(wù)的發(fā)展是電子信息技術(shù)應(yīng)用到政府管理的必然趨勢，是一種世界性潮流。作為技術(shù)與行政相結(jié)合的產(chǎn)物，電子政務(wù)對傳統(tǒng)政府管理方式帶來了一系列變革與創(chuàng)新，已成為政府管理創(chuàng)新的重要推動(dòng)力量。電子政務(wù)的實(shí)施，對深化我國行政管理體制改革，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府行政管理體制，最終實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政府的管理職能向現(xiàn)代政府的管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變具有重要意義。
當(dāng)前，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)促進(jìn)政府管理創(chuàng)新主要表現(xiàn)為世界各國的電子政務(wù)建設(shè)浪潮，以電子政務(wù)為依托的信息化建設(shè)將給政府管理帶來一場深刻的革命。
一、電子政務(wù)的內(nèi)涵
電子政務(wù)實(shí)指政府機(jī)構(gòu)在其管理和服務(wù)職能中，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的重組、優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)超越時(shí)間空間和部門分隔的制約 建立一個(gè)精簡、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式。從操作層面來講，電子政務(wù)就是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，把管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，借助Internet實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)和工作流程的重組和優(yōu)化 超越時(shí)間 空間和部門分離的限制,從而使得人們可以從不同渠道獲取政府信息和服務(wù)，告別傳統(tǒng)層層
書面審批的作業(yè)方式，全方位地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、高水準(zhǔn)的管理和服務(wù)。政府機(jī)關(guān)之間、政府與社會(huì)各界之間也可以通過各種電子化渠道進(jìn)行相互的溝通，提供各種不同的服務(wù)選擇和快速地進(jìn)行信息傳遞。
二、我國電子政務(wù)發(fā)展概況
我國政府的信息化建設(shè)歷程，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，即80年代的起步階段，90年代的重點(diǎn)推進(jìn)階段和進(jìn)入新世紀(jì)后的加速發(fā)展階段。90年代后期和進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨因特網(wǎng)的迅速發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的力度加大，我國電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入了全面規(guī)劃、整體發(fā)展階段。
目前我國正抓緊“五金”（即金關(guān)、金橋、金卡、金稅和金盾）信息化工程建設(shè)。其中，金關(guān)工程已經(jīng)實(shí)現(xiàn)銀行、外匯管理機(jī)構(gòu)以及海關(guān)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)；金稅工程完成了增值稅專用發(fā)票計(jì)算機(jī)稽查系統(tǒng)建設(shè)；政府上網(wǎng)工程在我國開始從1999年推行，絕大多數(shù)大城市政府網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)公眾發(fā)布政務(wù)信息，網(wǎng)上在線服務(wù)等功能。2007年9月30日，國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中央級(jí)傳輸骨干網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)正式開通，這標(biāo)志著統(tǒng)一的國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架基本形成，為各部門各地區(qū)開展業(yè)務(wù)應(yīng)用提供了一個(gè)安全可靠、資源豐富、管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)的公共平臺(tái)，意味著我國電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的里程。
國務(wù)院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)表明，全國電子政務(wù)建設(shè)的市場規(guī)模大約在1800億到2000億之間。中國政府電子政務(wù)的總體成熟度為23%，尚處于正在建設(shè)平臺(tái)的階段，落后于其他19個(gè)被調(diào)查國家（共24個(gè)）。中國政府能夠以在線方式提供的服務(wù)共有52項(xiàng)，其中的46項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了某種程度上的在線服務(wù)。中國電子政務(wù)服務(wù)成熟度的廣度（國家級(jí)政府提供的在線服務(wù)的數(shù)量）達(dá)到了88%，超過全球85.5%的平均水平。電子政務(wù)服務(wù)成熟度的深度（所提供的每種在線服務(wù)的完善程度），中國僅為28%，表明中國政府通過網(wǎng)絡(luò)提供的大多數(shù)服務(wù)目前僅限于信息發(fā)布的階段，雙向互動(dòng)服務(wù)的能力仍然非常薄弱。
三、電子政務(wù)環(huán)境下我國政府管理創(chuàng)新的必要性
（一）電子政務(wù)是信息社會(huì)政府管理創(chuàng)新的必然選擇
信息化社會(huì)是一種新的生態(tài)架構(gòu)，它使電子政務(wù)成為政府治理的新方向。這種治理變革對“以權(quán)力為中心，以控制為單位”的傳統(tǒng)行政產(chǎn)生巨大的沖擊。以知識(shí)為基礎(chǔ)的信息社會(huì)，由于對政府行政行為提出了新的更高的要求，各國政府
都十分重視行政管理改革、特別是行政管理方式的改革問題。信息公開與共享是信息技術(shù)的一大特點(diǎn)，這給傳統(tǒng)政務(wù)活動(dòng)的不公開帶來前所未有的沖擊；同時(shí)，信息技術(shù)中的一些技術(shù)手段 也給傳統(tǒng)的政務(wù)流程造成深遠(yuǎn)的影響
由于政府治理的過程實(shí)際上是信息的收集、加工與處理的過程，因此，政府職能的履行無不依賴于適時(shí)、準(zhǔn)確、相關(guān)的信息。而電子政務(wù)對于提高政府效率 信息的公開透明、信息的互動(dòng)與共享等方面為政府治理提供了一種有效手段。電子政務(wù)可以提高政府的決策理性和優(yōu)化政府的服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)行政職能向服務(wù)方向發(fā)展，可以有助于提高政府效率、促進(jìn)政府的精簡與重組 節(jié)約政府治理的成本，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)向民主化、規(guī)范化的方向發(fā)展。電子政務(wù)的建設(shè)和實(shí)施，有助于公開政府信息，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。建設(shè)開放性政府，促使權(quán)力結(jié)構(gòu)向分權(quán)式方向轉(zhuǎn)化，促進(jìn)行政決策的民主化。因此，電子政務(wù)是適應(yīng)信息社會(huì)這一新的行政生態(tài)環(huán)境下政府治理改革的新選擇，是在信息社會(huì)這種特定的生態(tài)系統(tǒng)中政府治理的新方向，是對政府治理改革的積極推動(dòng)。各國政府只有順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展的潮流，主動(dòng)創(chuàng)新政府管理方式，才能在未來社會(huì)更加劇烈的競爭中立于不敗之地。
（二）電子政務(wù)的發(fā)展為政府管理創(chuàng)新提供環(huán)境基礎(chǔ)和技術(shù)支持
1、電子政務(wù)的發(fā)展為政府管理創(chuàng)新提供環(huán)境基礎(chǔ)
電子政務(wù)實(shí)施為政府傳統(tǒng)管理方式的變革帶來新的契機(jī)，同時(shí)，也為政府管理創(chuàng)新提供動(dòng)力支持。首先，表現(xiàn)為政府管理工具的創(chuàng)新。政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡機(jī)構(gòu)和人員，降低管理成本。其次，這種新的生產(chǎn)力工具的使用將不斷改變政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程。再者，這種從管理工具的創(chuàng)新到管理結(jié)構(gòu)改善再到管理方式的變革 將極大地改變現(xiàn)有政府的管理觀念，最終將不可避免地建構(gòu)起適合信息時(shí)代社會(huì)發(fā)展所需要的政府組織形態(tài)。因此，實(shí)施電子政務(wù)不僅能夠提高政府管理的效率和為公眾服務(wù)的質(zhì)量，而且會(huì)改變過去的政府管理環(huán)境 引導(dǎo)人們逐步走向一個(gè)全新的政府管理世界。與此同時(shí)，電子政務(wù)又與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化因素結(jié)合起來，綜合作用于政府管理過程，引起政府管理社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化 這就必然要求政府隨著外部生態(tài)環(huán)境的變化，對與環(huán)境不相適應(yīng)的官僚型行政體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革和適應(yīng)性調(diào)整，以求得與社會(huì)環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)平衡。
2、電子政務(wù)的發(fā)展為政府管理創(chuàng)新提供技術(shù)支持
電子政務(wù)的發(fā)展可以在行政管理上把計(jì)算機(jī)技術(shù)，通信技術(shù)和多媒體技術(shù)有效整合起來，為提高行政效能提供技術(shù)基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，電子政務(wù)在政府機(jī)構(gòu)之間架起了一個(gè)開放的信息平臺(tái)，使得各部門能夠在信息技術(shù)的支持下實(shí)現(xiàn)多層次、跨部門的信息共享，信息的垂直歷時(shí)性傳遞轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌乃焦矔r(shí)性傳遞，既提高了信息共享的程度又縮減了信息傳遞的周期，突破了部門間信息溝通與工作協(xié)同的傳統(tǒng)界限。在電子政務(wù)的跨部門平臺(tái)之上，政府內(nèi)部也能夠較為容易地突破部門之間的橫向限制，并能實(shí)現(xiàn)資源共享與跨部門的協(xié)同應(yīng)用。第二，隨著電子政務(wù)的建設(shè)，政府與公眾交流的界面由辦公室，窗口移至計(jì)算機(jī)屏幕，這勢必會(huì)改變原有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。同時(shí)，由電子政務(wù)帶來的新崗位需要新的人員，而一些舊的機(jī)構(gòu)在政府信息化過程中逐漸失去了存在的必要。因此，任何一個(gè)政府部門在進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)中，都必須對原有的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。隨著電子政務(wù)的深入展開機(jī)構(gòu)改革也要向縱深推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)基于不同平臺(tái)的信息系統(tǒng)互通。第三，信息技術(shù)使行政組織變得簡潔而明快。這主要表現(xiàn)在電子政務(wù)下較為靈活的處理機(jī)制有效克服了科層制程序繁瑣的局限。比如，以客戶為中心的“一站式服務(wù)”的引入讓行政組織變得“可親可近”、“簡單明了”，這已經(jīng)成為世界各國政府的共識(shí)。電子政務(wù)的發(fā)展也必將會(huì)持續(xù)沖擊科層制的組織結(jié)構(gòu)，其中最突出的是要求政府減少管理層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度，使管理工作具有更強(qiáng)的靈活性、適應(yīng)性和開放性。
（三）降低政府管理成本,提高政府對內(nèi)外資源的利用效率
傳統(tǒng)政務(wù)實(shí)際上是一種以高成本、低效率為標(biāo)志的粗放管理方式,粗放的管理常常導(dǎo)致官僚主義產(chǎn)生，這既與政府的各種繁文褥節(jié)有關(guān)，也與人民群眾能否把握各種信息對政府實(shí)施監(jiān)督有關(guān)，單純地用縮編來遏制官僚主義是不可能完全成功的；而電子政務(wù)則是一種集約管理方式，某種程度上電子政務(wù)將因其披露政府各種信息和廢除繁文褥節(jié)而對官僚主義進(jìn)行相當(dāng)大程度的遏制。實(shí)施電子政務(wù)對政府管理成本的降低主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1、降低政府機(jī)構(gòu)與人員費(fèi)用的開支
電子政務(wù)的應(yīng)用，將大大減少管理的中間層次，使中間層次的機(jī)構(gòu)與人員失去存在價(jià)值；依靠知識(shí)和技能的工作方式，將改變傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)，技術(shù)革新所帶來的行政組織規(guī)模會(huì)大大縮小，精簡機(jī)構(gòu)與人員的力度會(huì)更大。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政
府用于工作人員的工資、福利等財(cái)政開支的總費(fèi)用將減少。當(dāng)然,更主要的是網(wǎng)絡(luò)政府對既有工作人員的知識(shí)和技能進(jìn)行了最充分地利用,從而進(jìn)一步提高了工作效率，以較少的投入產(chǎn)生較大的產(chǎn)出。
2、降低政府傳統(tǒng)辦公設(shè)備的開支及公務(wù)處理成本
虛擬辦公、無紙辦公的出現(xiàn)，無疑將減少辦公樓宇的建設(shè)和維修費(fèi)用，減少購置辦公設(shè)備的財(cái)政支付，以及為組織成員提供交通工具或交通補(bǔ)助的費(fèi)用。同時(shí)電子政務(wù)可以方便地進(jìn)行跨部門或跨地區(qū)的電子交換作業(yè)、公務(wù)活動(dòng)的連線輸送、電子郵遞、辦公自動(dòng)化、公文電子化處理，并做到用固定的軟件進(jìn)行公務(wù)統(tǒng)計(jì)、整合不同政府部門的資訊、政策能夠迅速下達(dá)、信息能夠做到動(dòng)態(tài)收集和動(dòng)態(tài)處理，不僅提高了辦事效率，而且大大降低了管理和服務(wù)的成本。
3、組織內(nèi)外資源連為一體，降低管理活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)成本
電子政務(wù)中網(wǎng)絡(luò)把全國或全地區(qū)的行政機(jī)關(guān)連接在一起辦公，從而實(shí)現(xiàn)眾多資源（比如信息、人力、創(chuàng)新的方法、先進(jìn)的管理方式）的共享，也減少了有形資源（比如機(jī)構(gòu)組建、在不同部門和地區(qū)的來回奔波）的重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，真正達(dá)到“大而全”的目標(biāo)。更主要的是通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把行政系統(tǒng)與外界社會(huì)系統(tǒng)的信息緊密地聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的信息資源共享，這對政府組織也好，對全社會(huì)各組織和公眾也好，無疑大大降低了管理活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的成本。
4、人力資源得到充分的開發(fā)和利用
電子政務(wù)的發(fā)展，使人們必須面對復(fù)雜的、以個(gè)人方式負(fù)責(zé)的、有著較高要求的技術(shù)設(shè)備來工作，這不僅無形中給組織成員在工作上不斷提高自身知識(shí)和能力的壓力，而且從簡單的勞動(dòng)中解放出來。以信息資源的開發(fā)和管理為主的工作內(nèi)容的趨同，將使更多的體力勞動(dòng)者變?yōu)橹橇趧?dòng)者。同時(shí)，分權(quán)、參與、責(zé)任感、關(guān)注自我實(shí)現(xiàn)和人的全面發(fā)展、注重以人為本的管理風(fēng)格，會(huì)充分調(diào)動(dòng)了工作人員的積極性、創(chuàng)造性和主動(dòng)性，使人的潛能得到了全面的挖掘，人的能力也會(huì)得到更為全面的運(yùn)用，工作效率也將得到最大限度的提高。
（四）擴(kuò)大政府行政系統(tǒng)開放性，增強(qiáng)公眾的參與程度
1、推動(dòng)政府行政系統(tǒng)與外界的信息共享
互聯(lián)網(wǎng)不僅可以確保行政系統(tǒng)內(nèi)部的信息共享，更主要的是可以實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)與社會(huì)各界乃至全世界的信息共享。通過政務(wù)信息上網(wǎng)，社會(huì)各界和公眾可以
便捷地得到政府的有關(guān)管理法規(guī)、政策和各種便民服務(wù)信息，政府組織也可以在互聯(lián)網(wǎng)上得到關(guān)于管理活動(dòng)的信息反饋，并利用有關(guān)的社會(huì)信息資源改進(jìn)管理。
2、推動(dòng)政府部門由單向管理到社會(huì)公眾參與的互動(dòng)管理
傳統(tǒng)的政府管理活動(dòng)更多是行政組織和行政人員單方面意志的體現(xiàn)，尤其是民主化程度不高的社會(huì)或部門，情況更是如此。而在電子政務(wù)環(huán)境下，政府的決策和管理活動(dòng)將更加關(guān)注民意，注重政務(wù)公開、公開交流和民眾參與，行政管理與社會(huì)整體系統(tǒng)形成一種互動(dòng)的關(guān)系。通過信息網(wǎng)絡(luò)及政府的電子民意信箱，公眾可以隨時(shí)與具體經(jīng)管的行政部門或行政人員保持聯(lián)絡(luò)和相互監(jiān)督，可以隨時(shí)參與政府部門的各種討論，表達(dá)自己的意愿和看法。
四、發(fā)展電子政務(wù)以促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的對策與建議
（一）借鑒國外電子政務(wù)對促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)
隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步和信息技術(shù)在政府部門應(yīng)用的不斷深入，以“電子政務(wù)”促進(jìn)管理創(chuàng)新成為了一個(gè)全球性趨勢，許多國家將其列入國家級(jí)重要事項(xiàng)。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織在2000年對62個(gè)國家（39個(gè)發(fā)展中國家，23 個(gè)發(fā)達(dá)國家）進(jìn)行的調(diào)查89%的國家都在推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展。但各國電子政務(wù)建設(shè)以促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的成效卻各不相同，根據(jù)美國埃森哲 Accenture 公司曾對全球 23個(gè)國家和地區(qū)的電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r按信息公開化和通訊程度，政府網(wǎng)站的構(gòu)成、用戶的滿意度的標(biāo)準(zhǔn)、電子政務(wù)服務(wù)水平進(jìn)行的調(diào)查評價(jià)，加拿大名列首位，其次是新加坡，第三名是美國。
加拿大是全世界最早推行“政府信息化”的國家之一，也是21世紀(jì)數(shù)字化時(shí)代電子政務(wù)發(fā)展促進(jìn)管理創(chuàng)新最為領(lǐng)先的國家。在電子政務(wù)的建設(shè)中，推行“統(tǒng)一的政府”（A whole of Government）實(shí)施策略，加強(qiáng)各級(jí)政府和各部門的電子政務(wù)協(xié)同發(fā)展，充分關(guān)注公民、企業(yè)和國際客戶的服務(wù)需求，重新設(shè)計(jì)政府的服務(wù)，構(gòu)建為公眾提供全方位公共服務(wù)的電子政務(wù)體系，推行“以客戶為中心”的網(wǎng)上服務(wù)，全面轉(zhuǎn)變政府職能以促進(jìn)政府管理創(chuàng)新。政府主導(dǎo)的社區(qū)互聯(lián)計(jì)劃（CAP）建立了8800多個(gè)公共互聯(lián)網(wǎng)接入點(diǎn)，覆蓋全國城市、農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)。
新加坡電子政務(wù)建設(shè)在政府管理變革中經(jīng)過了行政事務(wù)計(jì)算機(jī)化、“一站式 政府服務(wù)”、隨時(shí)為公眾提供服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)這樣一個(gè)發(fā)展過程。新加坡在電子政務(wù)建設(shè)過程中最引人注目之處在于：第一，實(shí)施政府主導(dǎo)、制定國家信
息化戰(zhàn)略為電子政務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。新加坡的電子政務(wù)建設(shè)全部由政府投資，統(tǒng)一引導(dǎo)。2000年新加坡政府宣布一項(xiàng)《電子政府行動(dòng)計(jì)劃》，斥資150億美元三年內(nèi)建成電子政府，2003年又啟動(dòng)e化政府的第二次行動(dòng)計(jì)劃，在2006年實(shí)現(xiàn)100%的政府服務(wù)電子化。第二，實(shí)施電子公眾中心提供一站式服務(wù)的策略，電子公民中心是新加坡政府一系列改進(jìn)政府管理項(xiàng)目中的一個(gè)，旨在保證新加坡的所有政府部門以無縫式政府開展運(yùn)作，致力于把所有有用的服務(wù)整合在一起提供給全體新加坡公民，以此來轉(zhuǎn)變政府職能，使政府管理從統(tǒng)治型過渡到服務(wù)型。第三，加強(qiáng)門戶網(wǎng)站建設(shè)。近年來，新加坡政府不斷加強(qiáng)門戶網(wǎng)站建設(shè)并使它們互聯(lián)互通。公眾已經(jīng)能夠在網(wǎng)上獲得 1600多項(xiàng)政府在線服務(wù)。
目前，美國聯(lián)邦政府一級(jí)機(jī)構(gòu)和州一級(jí)政府已經(jīng)全部上網(wǎng)，幾乎所有縣市都已建立了自己的站點(diǎn)。美國政府正在將一個(gè)個(gè)獨(dú)立的網(wǎng)站連起來，做到網(wǎng)網(wǎng)相連 構(gòu)筑無縫隙政府，創(chuàng)新政府組織結(jié)構(gòu)和重塑了政務(wù)流程。美國每年都有電子政務(wù)建設(shè)預(yù)算，在管理創(chuàng)新研究方面也投入巨大。根據(jù) INPUT 調(diào)查公司的一份研究報(bào)告表明，2010 年美國聯(lián)邦政府僅對創(chuàng)新管理解決方案的投入就將達(dá)13億美元
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)和完善電子政務(wù)的立法工作
法律是我國電子政務(wù)規(guī)范、有序發(fā)展的重要保障，它已從影響、配合向基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化，成為了電子政務(wù)的基石。建立相應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范電子政務(wù)，其中包括規(guī)范電子簽名、電子印章、電子公文、電子信息發(fā)布、電子證件等各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展，維護(hù)電子政務(wù)的法律效力，已刻不容緩。目前，我國雖已出臺(tái)了《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)保密管理暫行規(guī)定》、《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)保密管理規(guī)定》和 《中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《關(guān)于加強(qiáng)政府上網(wǎng)信息保密管理的通知》等以及相關(guān)辦公自動(dòng)化的規(guī)定，并已開始制訂《電子簽章法》和《政府信息公開法》，但就整個(gè)電子政務(wù)而言，還需要較為系統(tǒng)、較為翔實(shí)、并具有可操作性的更多相關(guān)法律法規(guī)。
（三）積極開發(fā)電子政務(wù)安全管理體系
安全問題是所有國家在電子政務(wù)的發(fā)展中都十分關(guān)心和重視的問題，解決我國電子政務(wù)中的安全問題，當(dāng)務(wù)之急在于積極開發(fā)我國自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的安全管理體系。這個(gè)安全管理體系應(yīng)當(dāng)由以下幾部分組成技術(shù)方面：
1、電子政務(wù)的安全支撐體系由從網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)層到應(yīng)用層的多項(xiàng)安全要素構(gòu)成，具體包括：統(tǒng)一的安全策略、統(tǒng)一的數(shù)字證書及支撐平臺(tái)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源訪問控制機(jī)制、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)安全措施和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)備份和應(yīng)急方案。其中較為重要的模塊有：位于數(shù)據(jù)鏈路層及網(wǎng)絡(luò)層的信道加密及管理模塊、網(wǎng)絡(luò)防火墻、訪問代理攻擊檢測等模塊、數(shù)字證書應(yīng)用管理系統(tǒng)、身份認(rèn)證、訪問控制應(yīng)用支撐平臺(tái)、系統(tǒng)監(jiān)控、日志分析、系統(tǒng)管理模塊監(jiān)控、在線保護(hù)模塊。
2、管理方面
可以通過安全評估、安全政策、安全標(biāo)準(zhǔn)、安全審計(jì)等四個(gè)環(huán)節(jié)來加以規(guī)范化并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的管理。安全評估應(yīng)該根據(jù)系統(tǒng)中信息的重要性，以及可能受到的潛在威脅的嚴(yán)重性來確定系統(tǒng)需要采取什么樣的安全措施。對我國電子政務(wù)安全評估有必要建立一套標(biāo)準(zhǔn)程序，而任何系統(tǒng)在可行性論證前都必須完成安全評估。安全政策，就是在政府對電子政務(wù)安全評估的基礎(chǔ)上制定安全政策，包括政府信息系統(tǒng)安全等級(jí)的分類、與安全等級(jí)相對應(yīng)的安全措施的要求、對參與系統(tǒng)開發(fā)和運(yùn)行的企業(yè)的要求和約束、系統(tǒng)安全的審計(jì)、安全問題的報(bào)告制度和程序、緊急情況的處理和應(yīng)急措施等。安全標(biāo)準(zhǔn)，就是在電子政務(wù)安全政策的指導(dǎo)下需要制訂具體的，對每一個(gè)安全等級(jí)的政府信息系統(tǒng)安全標(biāo)準(zhǔn)。包括硬件、軟件、人員、系統(tǒng)安全，運(yùn)行規(guī)范，數(shù)據(jù)和軟件備份，系統(tǒng)的物理安全等。安全審計(jì)，就是每一個(gè)政府信息系統(tǒng)在建成和運(yùn)行的過程中，都應(yīng)該接受部門的安全審計(jì)，以確保政府安全政策和安全標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。
3、服務(wù)方面
主要是構(gòu)建外部服務(wù)體系。包括相關(guān)法律支撐體系 安全咨詢服務(wù)體系 應(yīng)急響應(yīng)體系、安全培訓(xùn)體系等。相關(guān)法律是從法制角度對政府信息化及其安全問題做出嚴(yán)格的規(guī)定：咨詢服務(wù)體系是由第三方為政府機(jī)構(gòu)提供技術(shù)解決方案、安全技術(shù)分析等。應(yīng)急響應(yīng)措施是在政務(wù)信息系統(tǒng)發(fā)生異?；蛟獾狡茐臅r(shí)提供盡快解決問題、恢復(fù)正常的方法手段。安全培訓(xùn)體系主要包括安全意識(shí)與安全理念培訓(xùn) 安全基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)、安全管理培訓(xùn)和專業(yè)安全技能培訓(xùn)等。
四、再造和優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程
政府業(yè)務(wù)流程再造是電子政務(wù)實(shí)施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它們之間良好互動(dòng)關(guān)系的建立，是電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)對當(dāng)前政府管理創(chuàng)新有效推動(dòng)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。政府業(yè)務(wù)流程的再造和優(yōu)化，是政府根據(jù)電子政務(wù)運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)理為原則，按照一體化政
府的要求，對傳統(tǒng)的以行政職能為中心的行政流程進(jìn)行再造。
1、制定和完善政務(wù)規(guī)范
制定與完善政務(wù)規(guī)范，是優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程必不可少的內(nèi)容，特別是在業(yè)務(wù)描述上，如何結(jié)合各類不同政府部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、業(yè)務(wù)需求來制定業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)方法的規(guī)范，也是十分重要的工作。優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程必須突出業(yè)務(wù)流程的自動(dòng)化處理這個(gè)環(huán)節(jié)，行政業(yè)務(wù)流程的自動(dòng)化處理就是要充分利用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)管理過程各個(gè)環(huán)節(jié)事務(wù)的計(jì)算機(jī)自動(dòng)化處理和政府內(nèi)部事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公。每一項(xiàng)工作或業(yè)務(wù)處理都有一個(gè)完整的流程，圍繞事務(wù)的處理，將所涉及的各個(gè)部門或管理人員、各個(gè)環(huán)節(jié)及資源有效整合，由發(fā)起者發(fā)起流程，經(jīng)過若干部門和環(huán)節(jié)的處理，最終到達(dá)流程終點(diǎn)。政府部門所有的工作流程又是互相連接，交叉或循環(huán)進(jìn)行的，一個(gè)工作流程的起點(diǎn)可以是另一個(gè)工作流程的終點(diǎn)，淡化工作流程之間的界限，可以加強(qiáng)各流程之間的集成、互動(dòng)與聯(lián)系。
2、確定行政業(yè)務(wù)流程再造需要解決的問題
具體如下：需求與業(yè)務(wù)兩張皮；需求與設(shè)計(jì)兩張皮；由于業(yè)務(wù)本身的具體內(nèi)容不明確不規(guī)范而造成業(yè)務(wù)不清不楚的問題。優(yōu)化后的政府業(yè)務(wù)流程有兩個(gè)基本特征：一是面向公眾，以事務(wù)為中心；二是跨越職能部門、所屬單位的現(xiàn)有邊界。政府業(yè)務(wù)流程的規(guī)范和優(yōu)化需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用與政府業(yè)務(wù)和運(yùn)行流程需要在不斷的相互調(diào)適中發(fā)展，最終形成一種良好互動(dòng)關(guān)系
五、結(jié)語
政府管理創(chuàng)新是 21 世紀(jì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的必然趨勢，是政府管理領(lǐng)域的一場深刻革命，是時(shí)代的要求，也是一個(gè)漫長而艱巨的過程。信息化時(shí)代，只有大力發(fā)展電子政務(wù)，實(shí)施政府管理創(chuàng)新，借助于技術(shù)和制度的互動(dòng)，政府才能重新角色定位，順應(yīng)時(shí)代要求。由于多方面的因素，我國的信息化進(jìn)程起步較晚，發(fā)展速度也相對落后于西方發(fā)達(dá)國家。在西方發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù)趨于完善時(shí)，我國的電子政務(wù)才剛剛起步，且由于受傳統(tǒng)行政文化、“拿來主義”和我國信息化教育發(fā)展現(xiàn)狀的影響，我國在電子政務(wù)創(chuàng)新政府管理的過程中重“電子”輕“政務(wù)”、數(shù)字鴻溝、信息化整體水平不高、信息安全等問題還很突出。如果這些問題不解決勢必會(huì)阻礙政府管理創(chuàng)新。因此，我們必須正確處理推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展過程中已遇到或?qū)⒁龅降母鞣N問題，達(dá)到電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的目的。只有這樣，中
國電子政務(wù)的發(fā)展才能降低行政管理成本，提高行政管理效率，滿意于社會(huì)公眾，真正促進(jìn)政府管理創(chuàng)新。
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第四篇：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接
文章標(biāo)題：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接
根據(jù)我國憲法、地方組織法，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立人民代表大會(huì)，在本行政區(qū)域內(nèi)居于最高地位；而根據(jù)憲法和村民委員會(huì)組織法，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系主要有兩點(diǎn)：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指
導(dǎo)、支持和幫助；第二，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作。
村民委員會(huì)由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生并對之負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生并對之負(fù)責(zé)。相關(guān)法律注意到了協(xié)調(diào)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議的關(guān)系，而在法理上，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該要重要得多，因?yàn)樗鼈兎謩e是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的“母體”。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民大會(huì)的關(guān)系。筆者認(rèn)為，對這個(gè)重要關(guān)系的忽略，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議作用的發(fā)揮；導(dǎo)致村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系無法厘清；導(dǎo)致村民委員會(huì)在行使權(quán)力時(shí)容易失控。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會(huì)議之間的關(guān)系做一些探討。
（一）
按**的看法，民主是個(gè)人把自己的自治權(quán)讓渡出來，通過契約組成一個(gè)共同體，個(gè)人服從這個(gè)共同體的同時(shí)也就是在服從他自己，從而使得個(gè)人的自由獲得最大的保障。一般認(rèn)為，由于每個(gè)人的獨(dú)特性，因而由一個(gè)人來代表另一個(gè)人總是不完整的,甚至可以說，代表本身就是不可能的。直接民主是優(yōu)于間接民主的，而且間接民主的層次越多，那么它距離民主的本意也就越遠(yuǎn)。但是直接民主受諸多條件的限制，現(xiàn)代國家由于疆域大、人口多、事務(wù)雜，很少有直接民主的實(shí)例。以中國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，推行直接民主是不可想象的。那么，應(yīng)當(dāng)如何逐步擴(kuò)大直接民主的范圍呢？一種理想的路徑是，在基層社區(qū)，由于其范圍小、事務(wù)具體、人們相互熟悉，有推行直接民主的條件，因此應(yīng)當(dāng)在這些小型社區(qū)中實(shí)行民主自治，培養(yǎng)人們民主政治的習(xí)慣和技能，然后逐步向大型社區(qū)推廣。村民自治就是在這樣的思想背景下推出的。但是，由于改革開放后，人口流動(dòng)性增大，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)村中僅留下老弱婦孺，人們除了春節(jié)之外少有團(tuán)聚，從而形成農(nóng)村的空心化。由于經(jīng)濟(jì)來源不在村中，導(dǎo)致人們對村莊事務(wù)的關(guān)注度下降；而且在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，人們從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲利的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于從村莊政治活動(dòng)中獲利的可能性，這就進(jìn)一步加大了村莊政治生活的困難。在西部大部分農(nóng)村社區(qū)，一年召集一次村民大會(huì)也非常不容易；即使耗費(fèi)了很大的人力、物力、財(cái)力組織一次，村民也多半派些老弱病殘去參加，投票表決十分隨意，其結(jié)果是組織者與被組織者雙方都不滿意。
為了應(yīng)付這個(gè)困難的局面，各地發(fā)展出了一些代議制民主形式，有的叫“村民代表會(huì)”，有的叫“村民議事會(huì)”，有的叫“村民理財(cái)（監(jiān)督）小組”等，名稱繁多，但組織形式卻大同小異，通常是由村民選舉一些品德清譽(yù)、有辦事能力、熱心為民服務(wù)的人組成一個(gè)常設(shè)的、不領(lǐng)薪酬的小組，人數(shù)從數(shù)人到數(shù)十人不等。一旦村委會(huì)有重大決定或人們對相關(guān)問題有疑問，即可由他們?nèi)ソ簧?，其意見被人們視同村民大?huì)意見。如村民代表會(huì)與村委會(huì)爭執(zhí)不下，即可由村民代表會(huì)議決定召集村民大會(huì)。順便指出，這種做法不符合《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定。該法認(rèn)為應(yīng)由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)召集村民大會(huì)。這條法律規(guī)則授權(quán)被監(jiān)督者啟動(dòng)監(jiān)督程序，不但有違法理，也實(shí)在有違常識(shí)。雖然《村民委員會(huì)組織法》第十八條同時(shí)也規(guī)定：“有十分之一的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議?！钡沁@個(gè)門檻比較高，難以啟動(dòng)。所以村民會(huì)議事實(shí)上的召集者常常就是村民委員會(huì)。法律上并未規(guī)定村民代表會(huì)有權(quán)召集村民會(huì)議。實(shí)踐啟發(fā)我們應(yīng)該修改制度安排，但未修改之前卻只能服從它。
“村民代表會(huì)”從形式上看非常類似村民大會(huì)的常委會(huì)。不過，如前所述，啟動(dòng)村民大會(huì)畢竟是十分不易的事情。能不能夠同時(shí)賦予村民代表會(huì)議另外一種法律性質(zhì)，使它能夠更方便地實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)的監(jiān)控呢？可以的，辦法就是把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治緊密銜接起來。
（二）
村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是基層自治的一個(gè)難點(diǎn)問題。
于村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！彼^“指導(dǎo)、支持和幫助”是不確定的概念，村委會(huì)可不可以拒絕這種“指導(dǎo)”呢？“協(xié)助”又是一個(gè)什么概念？如果村委會(huì)就某一事項(xiàng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見相左而“不予協(xié)助”呢？“屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”其實(shí)也是一個(gè)不確定的概念。立法者不可能以有限的條文去窮盡無限的事實(shí)，也不可能預(yù)見到將來可能發(fā)生的一切事件，那么關(guān)于某一具體事項(xiàng)是否“屬于村民自治范
圍內(nèi)的事項(xiàng)”必然可能發(fā)生爭議。
相對來說，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制了大量資源，而且是高度組織化的，而村民則缺少資源，而且組織化程度也較低，村委會(huì)一旦夾在這二者之間，通常都會(huì)選擇順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志，除了少數(shù)例外。法諺說：“法律并不作精確之規(guī)定，而委諸優(yōu)秀之人作出判斷?！痹诋?dāng)前形勢下，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出精
確規(guī)定是不可能的，那么就應(yīng)當(dāng)有一群“優(yōu)秀之人”來作出判斷。事實(shí)證明村委會(huì)與鎮(zhèn)政府均不可以承擔(dān)這一任務(wù)，那么村民大會(huì)可否來作出判斷呢？也不可以。因?yàn)榇迕翊髸?huì)只有判斷村委會(huì)行為的權(quán)利，它不可能去判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以對村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的爭議作出判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是本區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這就意味著，它當(dāng)然可以撤銷并確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)決定。而人大是全體人民當(dāng)家作主行使公共權(quán)力的地方，當(dāng)然也就是村民行使當(dāng)家作主權(quán)利的地方。這就意味著，用某種形式把村民自治（一種更小范圍內(nèi)的人民當(dāng)家作主）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聯(lián)系起來至少在法理上是可行的。最簡單的方法是把村民代表會(huì)議看成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個(gè)代表團(tuán)。
當(dāng)前村民自治的另一個(gè)問題是對村民自治內(nèi)部法律問題的解決。假如不能通過召開村民大會(huì)來解決問題，村民同村委會(huì)之間的財(cái)產(chǎn)爭議應(yīng)當(dāng)如何定義？它們的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，因此不是行政案件。對類似案件，法院在受案的時(shí)候非常困難。村官的權(quán)力雖小，卻事關(guān)老百姓的衣食住行，“誰來監(jiān)督五百萬村官”并不是一個(gè)小問題。如果村民自治同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能有效地結(jié)合起來，村民遇到類似情況，就可以比較妥善地解決。如果是普遍性的問題，可以召開村民大會(huì)解決；如果是個(gè)別性的問題，則可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本村代表團(tuán)作出申訴，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義作出裁決。這實(shí)際上是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大某種憲法裁決的權(quán)力，在今后的民主政治實(shí)踐中將具有深遠(yuǎn)的意義。
（三）
把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同村民自治銜接起來似乎是順理成章的事情。而村民委員會(huì)組織法卻只花了很少筆墨來描述二者的關(guān)系。這恐怕同我們長期以來忽視人大建設(shè)有關(guān)，也同我們潛意識(shí)里把村委會(huì)看成一級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)系。村民委員會(huì)組織法具體涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村委會(huì)關(guān)系的法條只有第十五條：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。”眾所周知，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，破壞選舉是對公民基本權(quán)利的侵犯。依刑法規(guī)定，如果在各級(jí)人大選舉中有上述行為者，嚴(yán)重的可以處以刑罰。而在村委會(huì)選舉中，卻只是規(guī)定可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映，而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又根本無此權(quán)限：它既不能宣布選舉結(jié)果無效，也不能對當(dāng)事人進(jìn)行任何處罰。選舉中的賄選舞弊等行為，人大應(yīng)該享有兩項(xiàng)權(quán)力：宣布選舉無效、宣布重新組織選舉。而對當(dāng)事人的懲罰，則應(yīng)該交給司法機(jī)關(guān)處置。與此相反，規(guī)定村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，而村委會(huì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予協(xié)助而外，還有第二條規(guī)定村委會(huì)的權(quán)限包括“向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議”；第八條規(guī)定：“村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”；第二十條規(guī)定村民會(huì)議制定和修改的自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)“報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府實(shí)際上對村委會(huì)享有廣泛的上位性權(quán)利。事實(shí)上，村委會(huì)不僅應(yīng)當(dāng)有權(quán)向政府反映村民的意見和建議，而且村民還應(yīng)當(dāng)有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的意見。當(dāng)前的鄉(xiāng)村人大代表不能承擔(dān)這個(gè)任務(wù)。村委會(huì)的撤并恐怕還是慎重些，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出，由縣級(jí)人大決定為宜。至于村規(guī)民約，則帶有立法的性質(zhì)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案可能更妥當(dāng)一些。
就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間同村民自治事實(shí)上全無法定聯(lián)系的情況下，第二十八條卻規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民行使自治權(quán)利?！绷⒎ㄒ鈭D不錯(cuò)，但立法者卻沒有考慮，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以什么實(shí)際上可用的權(quán)限去“保證”和“保障”村民自治？由于法律授權(quán)過于空洞，現(xiàn)實(shí)的情況，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扮演旁觀者的角色?，F(xiàn)行法律之所以作出這種規(guī)定，可能是基于兩種考慮：一是擔(dān)心過分削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村民自治的控制會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理難度的增加。我國的國家正式權(quán)力從建國以后一直垂直深入到農(nóng)戶，一旦稍微后退，管理者的擔(dān)心不難理解。就我國的政治傳統(tǒng)來說，農(nóng)村的政治管理一直是“兩條腿走路”，一是通過保甲制度盡力使國家權(quán)力向下延伸；另一方面通過家族的自治功能來維持農(nóng)村社會(huì)共同體。家族的自治基礎(chǔ)，在五四以后，由于個(gè)人意識(shí)和國家意識(shí)的雙重覺醒，一直在不斷弱化[1]；而實(shí)行村民自治之后，國家對個(gè)人的計(jì)劃性控制力也不存在了，取而代之的是市民社會(huì)的不斷成長。而在自治的市民社會(huì)成熟之前，可能存在社會(huì)控制的真空。所以法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留了一些控制手段。這可以看做是一種妥協(xié)和折中。但是，這種妥協(xié)也造成了村民自治的停滯不前。
二是懷疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作能力?，F(xiàn)階段法律文本上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)限的承認(rèn)多是一種承諾。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本身的條件確實(shí)也不允許它去承擔(dān)同時(shí)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)這樣繁重的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，只設(shè)立主席團(tuán)，至少在目前，主席團(tuán)的成員多半是兼職性、榮譽(yù)性，其主動(dòng)工作的動(dòng)力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大即使設(shè)有專職主席也不過是“一張報(bào)紙一杯茶”。有人通過實(shí)地調(diào)研指出：“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的現(xiàn)狀是：一方面法律規(guī)定賦權(quán)不夠，另一方面既定權(quán)能也不能充分發(fā)揮。”[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大許多代表事實(shí)上也是“戴帽安排”的，代表履行職務(wù)的積極性不高，人民對他們的認(rèn)知度、認(rèn)同度也不高。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)，首先就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大代表的素質(zhì)，其次要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)際權(quán)力和工作任務(wù)，避免它們現(xiàn)在這種“說起來重要，事實(shí)上無事可干”的尷尬境地。而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)，除了加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)以外，最重要的是通過公開、公平、公正的選舉把那些有能力、有愿望為人民辦事的人選出來。當(dāng)前農(nóng)村選舉繁多，村委會(huì)選舉、人大代表選舉、村民代表選舉、黨支部的“兩推一選”，實(shí)際效果卻并不理想。把村民代表選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉結(jié)合起來，既加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，又完善了村民自治、節(jié)省了選舉成本，不失為一個(gè)一舉幾得的方案。
（四）
村民委員會(huì)組織法考慮到了農(nóng)村情況千差萬別，因而不易召集村民會(huì)議的情況，故在第二十一條中規(guī)定：“人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按照每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。”本條規(guī)定要求“人數(shù)較多”或“居住分散”的村才可以推選村民代表，實(shí)無必要。第一，何謂“人數(shù)較多”、“居住分散”，各地情況懸殊，實(shí)難統(tǒng)一。第二，之所以要求召集村民代表會(huì)議，本質(zhì)原因在于村民會(huì)議召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人數(shù)較多”或“居住分散”。某些省的規(guī)定涉及了村民代表會(huì)議與人大代表的關(guān)系問題。有的省份是贊成兩者兼容的。比如廣東省規(guī)定：村民代表會(huì)議由村民代表，村民委員會(huì)委員和居住在本村的各級(jí)人大代表構(gòu)成。陜西省也有類似的規(guī)定。但是也有人持反對意見，認(rèn)為：“村民代表會(huì)議既然名為村民代表的會(huì)議，應(yīng)當(dāng)只有村民的代表組成，其他人一律不能參加。其他人即使參加，也只能列席會(huì)議，而不能享有表決權(quán)?！盵3]并接著舉云南省為例，“不是村民代表的村民小組成員，居住在本村的各級(jí)人大代表和政協(xié)委員可以列席村民代表會(huì)議?！?/P>
在此不得不辨的一個(gè)問題是，村民代表和人大代表這兩個(gè)身份可否兼容？人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使管理國家權(quán)力的，是受人民監(jiān)督并可以被人民罷免的。簡言之，他代表了選民的利益。而村民代表也是由村民選舉的，討論決定村莊的各類事項(xiàng)，他也代表了選民的利益。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和村民代表的利益是同一的，所以兩者的兼容應(yīng)該沒有問題。另外，根據(jù)我國選舉法，代表是按選區(qū)產(chǎn)生的，而選區(qū)“可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”。即我國是以地域代表制為基礎(chǔ)的地域代表制和職業(yè)代表制的結(jié)合；而職業(yè)代表制由于可能引起議會(huì)內(nèi)部的劇烈沖突，所受到的批評是比較多的[4]。這樣，假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以村這個(gè)居住狀況來劃分的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是毫無疑問的。問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督村民自治是否會(huì)破壞村民自治的獨(dú)立性？我們認(rèn)為，自治并非絕對的獨(dú)立于其他權(quán)力，自治只能是在憲法的框架下人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)。不利于人民當(dāng)家作主的山高皇帝遠(yuǎn)式的自治是有害的。而根據(jù)憲法的規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的機(jī)構(gòu)。人民自治應(yīng)當(dāng)是人民代表大會(huì)制度的應(yīng)有之義。人民自治受
到人民代表大會(huì)制度的規(guī)范和制約，長遠(yuǎn)來看是最有利于人民當(dāng)家作主的。如果人民自治真的成了一種不能制約的權(quán)力，最后受到損害最大的一定是人民的權(quán)利。因?yàn)槿魏螜?quán)力總是傾向于自我擴(kuò)張，一直擴(kuò)張到它不可逾越的邊界為止。假定每個(gè)行政村，下劃10個(gè)村民小組，每個(gè)村民小組推選2名村民代表（同時(shí)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表），每個(gè)行政村共選舉村民代表20人，從規(guī)模上看是比較合適的。如果按照每5戶或15戶推選1人，則將導(dǎo)致村民代表會(huì)規(guī)模過大而召集不易，失去村民代表會(huì)制度設(shè)計(jì)的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村民代表會(huì)代表兩次選舉可以一次完成，效率較高。這個(gè)模式的優(yōu)越性在于：
第一，每個(gè)村民小組中選取2名代表，可以有效避免家族勢力或大的利益集團(tuán)對村政的過度操縱。因?yàn)榇蠹易寤虼蟮睦婕瘓F(tuán)一般聚居于某些小組，受每一個(gè)小組村民代表名額的限制，大家族或大的利益集團(tuán)可以獲得的代表人數(shù)是有限的；其他的族姓在全村范圍內(nèi)可能是小姓，但在特定的小組內(nèi)則可能占相對的多數(shù)。
第二，可以有效監(jiān)督村委會(huì)。它一旦發(fā)現(xiàn)村委會(huì)的不法行為，既可以召集村民大會(huì)議決，也可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表團(tuán)名義，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或上級(jí)人大申訴，當(dāng)然，前提是人大的權(quán)限要落實(shí)。現(xiàn)行的村委會(huì)組織法規(guī)定：“村民委員會(huì)可以召集村民代表開會(huì)”（第二十一條），除此以外沒有規(guī)定村民代表會(huì)的其他召集途徑，這對于發(fā)揮村民代表會(huì)的監(jiān)督作用是十分不利的。村民代表會(huì)應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況選擇最有效的監(jiān)督途徑。
第三，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民自治之間含糊不清的關(guān)系。因?yàn)榇迕翊頃?huì)一旦對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定有異議，即可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表團(tuán)的名義要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定進(jìn)行確認(rèn)、變更或撤銷。這樣也避免了村委會(huì)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間作出抉擇的尷尬局面。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果認(rèn)為本身決定是合法的而村委會(huì)拒絕執(zhí)行，也可以提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決，通過村民代表會(huì)啟動(dòng)村民大會(huì)來解決爭議，而不必直接同村委會(huì)進(jìn)行爭論甚至強(qiáng)迫村委會(huì)服從。這樣做，雖然表面上使問題復(fù)雜化了，但是，由于村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和爭議都被納入了可操作的法律框架之內(nèi)，對我國的民主法制無疑具有重大意義。
第四，由于各村的村民代表同屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，而他們對本村村委會(huì)又具有法律控制力，那么，凡是屬于跨村的問題，比如修筑道路、治理污染、社會(huì)治安、水源管理，都可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體系內(nèi)協(xié)商解決。這就解決了村民自治范圍過小，不能解決重大問題的弊端，也為將來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治奠定了基礎(chǔ)；同時(shí)也可以把多數(shù)民主同協(xié)商民主結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)民主形式的多樣化。
第五，還可以有效地改善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。由于人大代表由村民小組直接選出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)更為堅(jiān)實(shí)，人民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作也更為了解；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間充當(dāng)仲裁者，同時(shí)擁有了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的監(jiān)督權(quán)限，也可以使自己的權(quán)力實(shí)化，擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力實(shí)化之后，再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為依托，把民主自治的范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)重合起來，從而解決目前所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沒有憲法依據(jù)的問題。
注釋：
[1]袁紅濤：《在“國家”與“個(gè)人”之間——論20世紀(jì)初的宗族批判》，載《天府新論》2004年第5期。
[2]張斐松：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職與人大制度的完善——浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研報(bào)告》，載《人大研究》2006年第3期。
[3]王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第60頁。
[4]周葉中主編：《憲法學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第290頁。
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第五篇：關(guān)于xx鎮(zhèn)的基層群眾自治機(jī)制建設(shè)的調(diào)研報(bào)告
關(guān)于XX鎮(zhèn)的基層群眾自治機(jī)制建設(shè)的調(diào)研
報(bào)告
一、存在問題
1、農(nóng)村黨支部與村民委員會(huì)職責(zé)不清
在基層群眾自治的具體過程中，農(nóng)村黨組織與村民委員會(huì)之間的關(guān)系很難界定。在法律中規(guī)定，基層黨組織在基層建設(shè)中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。許多沒有兼任村委會(huì)主任的黨支部書記就會(huì)認(rèn)為，支部書記在村中是一把手，村委會(huì)主任是他的下屬，村民委員會(huì)是黨組織的屬下機(jī)構(gòu)，這樣他就有權(quán)去干預(yù)村委會(huì)的工作，導(dǎo)致村委會(huì)的權(quán)利不能很好地發(fā)揮，挫傷了村民自治的權(quán)利，與推進(jìn)民主初衷背道而馳。當(dāng)然，黨支部書記的能力十分卓越，能很好的管理黨組織和村委會(huì)的工作，如果到了下一屆換人的話，支部書記的能力不足以掌控黨組織和村民委員會(huì)，那黨組織和村委會(huì)的矛盾就會(huì)升級(jí)。如果黨組織和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限不分清，就不能保證村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
2、個(gè)別農(nóng)村黨組織和村民委員會(huì)爭權(quán)日漸嚴(yán)重 黨組織認(rèn)為支部書記是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員認(rèn)為村委會(huì)主任是所有村民“海選”出來，代表所有村民的意愿，理應(yīng)全面管理村中一切事務(wù)。個(gè)別農(nóng)村就會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：黨組織方面拉攏黨員，村民委員會(huì)方面也拉攏支持他們的村 民，雙方爭權(quán)矛盾激烈，工作中各干各的事，遇到事情雙方也不商量討論，出事了就互相踢皮球、甩責(zé)任。農(nóng)村黨支部與村民委員會(huì)的爭權(quán)矛盾，造成的結(jié)果是：一沒能順利地完成村務(wù)管理；二也會(huì)傷害黨組織和村委會(huì)的和氣。在這樣的基層管理過程中，常常是有些事沒人管，有些事爭著管，有人管錯(cuò)事，有人不管事，群眾也不滿意。
3、基層群眾民主意識(shí)淡薄，未能真正實(shí)行村民自治 村民自治的主體是村民，村民自治的權(quán)利也應(yīng)是全體村民。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際狀況，大部分村民文化程度低、民主意識(shí)不強(qiáng)，很少實(shí)現(xiàn)村民自治的權(quán)利，對村務(wù)缺少了解，認(rèn)為事不關(guān)己，自己只需干好農(nóng)務(wù)，不違法犯罪就可以了，這樣就導(dǎo)致在一些村中，村民自治實(shí)際上是村委會(huì)的自治，甚至是村委會(huì)主任的自治。
二、健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制的思路和對策建議
1、進(jìn)一步強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位
推行民主自治，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保障村民自治權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，從本質(zhì)上講，就是發(fā)揮黨在黨員群眾的影響力和凝聚力，贏得群眾的支持和信任。要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理上來，不是單一的在某一環(huán)節(jié)中起領(lǐng)導(dǎo)作用，而是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿在全過程中，在民主決策和 民主選舉中起組織領(lǐng)導(dǎo)作用、在民主監(jiān)督中起堅(jiān)持骨干作用、在民主管理上起組織協(xié)調(diào)作用。再具體講，就是黨支部在征求黨員群眾意見的基礎(chǔ)，把握大方向；幫助村委會(huì)管理村中事務(wù)，出主意、共協(xié)調(diào)；遇到事關(guān)村民利益的大事，組織“兩委”開聯(lián)席大會(huì)等。
2、進(jìn)一步明確“兩委”職責(zé)權(quán)限
在加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。在當(dāng)前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)?？傊?，村級(jí)組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動(dòng)。村黨支部書記可以兼任村委會(huì)主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村 民自治權(quán)為前提；對村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級(jí)黨組織反映，促其改正。
3、進(jìn)一步規(guī)范基層組織民主決策程序
村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。在新一屆村委會(huì)選舉完成后，村民自治的路還很長，必須盡快建立健全村內(nèi)的決策制度，把決策由群眾自己當(dāng)家作主。必須明確：村務(wù)大事，尤其是涉及村民切身利益的事項(xiàng)，既不是由黨支部說了算，也不是由村委會(huì)說了算，更不是少數(shù)幾個(gè)村干部說了算，而是由村民群眾說了算，形成以黨組織為核心，以村民代表大會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，以村民委員會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
4、進(jìn)一步建立健全基層組織監(jiān)督機(jī)制
以村務(wù)公開為重點(diǎn)和以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村民代表會(huì)議為輔助，進(jìn)一步建立健全基層組織監(jiān)督機(jī)制。村民最關(guān)心與自己利益相關(guān)的事情。村務(wù)公開必須以此為基點(diǎn)，公開村民最關(guān)心、最熱點(diǎn)的問題。村務(wù)公開的內(nèi)容要真實(shí)、仔細(xì)，不能一句概括，大而化之，不能用過多村民看不明白的專業(yè)術(shù)語；村務(wù)公開的形式要規(guī)范化、多樣化，不能形式單一，要多利用板報(bào)、廣播等載體，間隔時(shí)間不能太長，要把定期內(nèi)容和變化內(nèi)容結(jié)合起來。村委監(jiān)督委員會(huì)是村兩委的智囊 團(tuán)、監(jiān)督者，直接監(jiān)督村委會(huì)的工作，決定涉及村民利益的重大事項(xiàng)，充分保證村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。重大村務(wù)交給村民代表會(huì)議，由村民自主決策。通過村務(wù)公開、村民代表會(huì)議以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，提高村民的合作意識(shí)，增強(qiáng)村兩委的團(tuán)結(jié)凝聚力。
5、進(jìn)一步提升村民及村干部的民主意識(shí)
要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識(shí)，學(xué)會(huì)行使民主權(quán)利。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。二要教育農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利的方法，依法行使民主權(quán)利，堅(jiān)決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。要提高縣鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會(huì)實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識(shí)和參政議政能力。讓村民直接參與各項(xiàng)村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識(shí)，也可以使大家體會(huì)到這些民主制度給他們所帶來的實(shí)實(shí)在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。
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