第一篇：論社區(qū)自治組織與政府的關(guān)系

論社區(qū)自治組織與政府的關(guān)系

摘要：隨著我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型以及政治體制改革的不斷深入，以往政府和單位包辦式管理模式已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府和單位的職能向社會分流，社區(qū)建設(shè)被提上日程，社區(qū)組織層出不窮，面臨的與政府的關(guān)系也受到各方面的關(guān)注。在二者的相互協(xié)調(diào)過程中出現(xiàn)了一系列的問題，同時也積累了不少經(jīng)驗。本文舉例了社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、非政府組織等自治組織與政府的關(guān)系，為我們以后的研究打下基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)自治組織政府關(guān)系

20世紀90年代，隨著城市經(jīng)濟體制改革的不斷深化，中國開始興起城市社區(qū)建設(shè)，在《經(jīng)濟師》2006年第6期、《關(guān)于非政府組織若干問題的探討》、《促進我國政府與非政府組織合作關(guān)系的對策研究》等文獻中都提出了如何處理自治組織與政府的關(guān)系問題。然而，由于歷史的原因，人們對社區(qū)自治應有的內(nèi)涵存在不同的認識，不同的學者在著作中也有不同的解釋，對在現(xiàn)階段能否實現(xiàn)社區(qū)自治仍然存在懷疑。社區(qū)自治與中國管理體制背道而馳，自治組織的提出和建立無疑是對政府權(quán)力的挑釁，不少學者就自治組織與政府的關(guān)系進行了假設(shè)和論證，意圖找到適合自治組織法治化的途徑，卻在一次次的實踐中失敗，又在一次次的失敗中找到新的界點。因此，“服務(wù)型政府建設(shè)”、“社區(qū)自治組織與政府功能互動”、“政府職能社會化”等新名詞的出現(xiàn)，對社區(qū)自治組織與政府關(guān)系的研究達到一個最高點，自治組織與政府的關(guān)系日益明朗化，為我們的研究打開了一缺口，指明了方向。

社區(qū)自治組織是指城市、鎮(zhèn)的居民通過選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，社區(qū)組織主要包括社區(qū)居民委員會、物業(yè)管理公司、業(yè)主管理委員會、非政府組織等，這些組織在城市社區(qū)管理體制中占有舉足輕重的地位，為了解決城市管理中的各種問題，城市管理體制改革被提上議程，“兩級政府，三級管理”的管理模式成為大城市改革的目標。在這個過程中，社區(qū)自治組織作為居民自治組織，是這項改革最為基本的工作，政府要退出不該管的、也管不好的居民生活領(lǐng)域，讓居民自己管理自己的事情，從而為整個城市改革體制創(chuàng)造一個良好的居民輿論，所以在新形式下加強居民自治組織的建設(shè)對政府來說就顯得很有必要。

一、業(yè)主委員會與政府的關(guān)系 城市社區(qū)自治從整合邏輯上來說是一種新的城市社會結(jié)構(gòu)形式，從治理方式上來說，它指的是那種與傳統(tǒng)的“國家—單位—個人”的控制方式不同的、由城市居民自己管理自己尤其是與自身私有財產(chǎn)密切相關(guān)的事宜。隨著城市各種專業(yè)從事社區(qū)物業(yè)管理的公司的出現(xiàn)，各社區(qū)業(yè)主委員會的成立也就成為了必然的趨勢和要求。業(yè)主委員會是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理的組織，它是依法成立的并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個群眾性自治組織，其權(quán)力基礎(chǔ)是對物業(yè)的所有權(quán)，它代表該物業(yè)的全體業(yè)主，對該物業(yè)有關(guān)的一切重大事項擁有決定權(quán)。社區(qū)中的每一個私人業(yè)主，作為物業(yè)的所有者，是物業(yè)管理市場的主體。成立業(yè)委會代表業(yè)主選擇和監(jiān)督物業(yè)公司是住房市場真正得以建立的關(guān)鍵問題。除此之外，這也是社區(qū)私人業(yè)主的財產(chǎn)權(quán)得到有力保障、真正實現(xiàn)城市社區(qū)自治的前提和基礎(chǔ)。而國家審時度勢，早在1994年國家建設(shè)部第33號令《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》中明確規(guī)定了“代表和維護住宅小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人的合法權(quán)益”的相應基本原則，也為城市社區(qū)的這一必然發(fā)展趨勢作了法律上的鋪墊和準備。因此，政府必須重視和加強業(yè)主委員會的地位和作用，成為業(yè)主委員會順利處理日常事務(wù)的依靠力量；與此同時，建議居民大會委員會與業(yè)主委員會合二為一，是避免造成組織資源、社會資源、民主資源浪費的理性選擇的結(jié)果。

二、社區(qū)居民委員會與政府的關(guān)系

社區(qū)居民委員會是居民在進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在社區(qū)自治建設(shè)的實踐過程中，居委會遭遇種種尷尬，如:社會建設(shè)健全自治組織的努力導致的反是其行政化的加強，雖是法定的群眾性自治組織但并未得到居民群眾的認可，居委會干部與其說是“居民的頭”，不如說是“政府的腿”，政府的指導自覺不自覺地變成了政府的領(lǐng)導等，因而社區(qū)居委會無論是在工作內(nèi)容上，還是工作方式上都帶有比較濃厚的“行政化”色彩，政府的大多數(shù)管理職能都延伸到居委會，政社不分，而居委會忙于應付行政性工作而使得自己的“三自”任務(wù)淪為附屬，在基層政府和居民自治之間形成了尷尬的局面。所以，必須做好居委會和政府之間的橋梁工作，有效的進行管理體制的改革和完善。居委會的特殊身份使得居委會從歷史發(fā)展和組織沿革的繼承性上來說無疑是我國城市社區(qū)自治組織當仁不讓的首選，而居委會作為城市社區(qū)自治組織也不可避免的需要進行適當?shù)慕巧D(zhuǎn)變。這其中最為重要的就是實現(xiàn)由“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型，即居委會應當從一個半官方、半民間的組織真正成為一個民間自治組織，真正做好“居民的頭”；政府則轉(zhuǎn)變職能，建立起新型城市基層管理體制，真正落實“權(quán)隨責走，費隨事轉(zhuǎn)”。

三、非政府組織與政府的關(guān)系

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，1952年聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”，它是解決政府職能下移和居委會減負二者的矛盾癥結(jié)的途徑之一，以其彈性的組織結(jié)構(gòu)、扎實的專業(yè)背景、高效的組織運作為社區(qū)建設(shè)帶來了先進的理念和管理方法，給社區(qū)建設(shè)注入了勃勃生機。許多國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，非政府組織對推動治理的發(fā)展，達致“善治”是不可或缺的。它是連接政府和社會的紐帶。隨著城市社區(qū)的發(fā)展，非政府組織的發(fā)展是一種必然，在政府不能有效管理或暫時無法管理方面，比如幫助弱勢群體、增進公眾參與等發(fā)揮著重要作用；在提供諸如社會福利這類公共產(chǎn)品方面，相比政府，非政府組織具有優(yōu)勢。因此中國政府必須加大對非政府組織的支持，加強與非政府組織合作，從而使社會和經(jīng)濟的發(fā)展更具有可持續(xù)性，有利于實現(xiàn)社區(qū)中公眾與政府間關(guān)系的良性互動。

社區(qū)自治組織與政府之間的關(guān)系歷來被人們所關(guān)注，它不僅關(guān)系到我們的切身利益，也與我們社會發(fā)展的文明程度和民主程度息息相關(guān)。它肩負著上傳下達的使命，維系著公眾與政府之間的關(guān)系，而隨著社會的發(fā)展，它的作用將越來越突出，公眾對它的依賴也會越來越明顯。

第二篇：論社區(qū)居民自治

社區(qū)居民自治是近幾年的新名詞，它是建立在社區(qū)、自治含義基礎(chǔ)上的一個綜合性概念，涉及到社區(qū)居民自治的主體、客體、目標幾個構(gòu)成要素。在建國后，社區(qū)居民自治就先于村民自治出現(xiàn)了，但經(jīng)歷了初步形成、非正常發(fā)展、制度化、功能實施的曲折發(fā)展過程。社區(qū)居民自治成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流，有其實踐的客觀必然性。它既是發(fā)展基層民主、進行國家社會治理的客觀必要，又有學理上、歷史上、經(jīng)濟上、政治上、法律上和實踐上的條件作為基礎(chǔ)和保證。組織架構(gòu)是任何一種實體運行的首要條件。社區(qū)居民自治以居民會議作為決策層，以社區(qū)居民委員會作為執(zhí)行層，以社區(qū)內(nèi)的有名望的積極分子作為共建層，建立了議行分設(shè)的組織體制。實踐上按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的運行機制，保證居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的實現(xiàn)。但社區(qū)居民自治在實踐中，出現(xiàn)了制約發(fā)展的關(guān)鍵和瓶頸問題。一方面社區(qū)居民參與不充分，影響了社區(qū)居民自治的進程；另一方面，居委會沒有獨立的財政權(quán)，實踐上淪為政府的“腿”。如何擴大居民參與、建立獨立財務(wù)，這是發(fā)展社區(qū)居民自治應該充分關(guān)注的事情。此外，社區(qū)居民自治還存在著困境，即社區(qū)居民自治的主要組織載體——居委會與政府、黨及其他社區(qū)組織的關(guān)系問題?，F(xiàn)行體制下應該通過政府的簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能來讓渡社區(qū)居民自治的空間，通過轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導方式、擴大黨的社區(qū)參與來保證社區(qū)居民自治沿著正確的方向發(fā)展，通過擴大社區(qū)群眾組織參與來推動社區(qū)居民自治的發(fā)展。民主建設(shè)并不是一蹴而就的，現(xiàn)實情況下，我國民主的制度基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)都還不雄厚，這決定了我國城市社區(qū)居民自治的發(fā)展要走漸進式發(fā)展道路。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、政治體制改革的深化以及社會管理體制的轉(zhuǎn)軌，城市社區(qū)居民自治已是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的中國民主政治發(fā)展中不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

20世紀 90年代以來 ,社區(qū)建設(shè)在全國一些大城市蓬勃興起。以實現(xiàn)社區(qū)居民自治為載體的城市基層民主建設(shè) ,是建設(shè)有中國特色社會主義民主的有機組成部分。社區(qū)居民自治作為一種新生的基層民主模式 ,其實觀途徑還有待于社區(qū)工作者的進一步探索、實踐。本文擬從以下三個方面作初步探討。

一、建立良性的社區(qū)自治運行機制 ,是實現(xiàn)社區(qū)居民自治的關(guān)鍵長期以來 ,居委會組織的行政化色彩較為濃厚 ,其工作內(nèi)容大多是被動地執(zhí)行上級指派的行政任務(wù)。這種行政化的管理和運行機制 ,使居委會組織成了政府的“腿”,居民成了居委會完成行政任務(wù)的簡單工作對象 ,居委會組織與居民之間存在較大的隔閡 ,居民自治實際上難以實現(xiàn)。從行政化向居民依法自治轉(zhuǎn)變 ,就是要使居委會組織由政府的“腿”,變成社區(qū)居民的“頭”,變革其管理和運行機制 ,使之具有更多的民主性和自治性 ,真正實現(xiàn)社區(qū)居民自治。

第三篇：社區(qū)自治組織基本知識

1、社區(qū)組織體系怎樣構(gòu)成?

答：社區(qū)組織主要由社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)配套組織等構(gòu)成。社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導核心，在街道黨工委的領(lǐng)導下開展工作。社區(qū)自治組織主要是社區(qū)成員代表大會、社區(qū)共建理事會、社區(qū)居民委員會構(gòu)成。社區(qū)服務(wù)站是街道社區(qū)服務(wù)中心的分支機構(gòu)，是社區(qū)專職工作者的用人主體。社區(qū)配套組織主要指社區(qū)工會、共青團、婦聯(lián)等基層群團組織、治安調(diào)解組織，以及各類社區(qū)民間組織。

2、什么是社區(qū)自治組織?

答：社區(qū)自治組織是在街道黨工委和社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導下，按照“社區(qū)自治”原則設(shè)立的，實行社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的社區(qū)組織。社區(qū)自治組織主要包括社區(qū)成員代表大會、社區(qū)共建理事會、社區(qū)居民委員會，每屆任期均為三年。

社區(qū)成員代表大會是社區(qū)決策層，民主決策社區(qū)重大事務(wù)，監(jiān)督社區(qū)居委會工作，推選產(chǎn)生社區(qū)共建理事會組成成員;社區(qū)共建理事會是社區(qū)議事層，協(xié)商、監(jiān)督社區(qū)重大事務(wù);社區(qū)居委會負責社區(qū)日常事務(wù)管理，研究、決定、落實具體的社區(qū)自治項目。

3、什么是“選聘分離”的社區(qū)體制?

答：根據(jù)上級有關(guān)文件精神，結(jié)合我區(qū)實際，“選聘分離” 社區(qū)體制是指社區(qū)民主選舉的主體組織(居民委員會)與社區(qū)專職工作者的聘用主體、使用主體相互分離的社區(qū)體制。實行“選聘分離”的社區(qū)體制有利于理順政府與社區(qū)之間、社區(qū)各類組織之間的關(guān)系，進一步夯實基層組織;有利于社區(qū)居委會自治功能的回歸和政府公共服務(wù)職能的落實;有利于規(guī)范社區(qū)專職工作者的管理，進一步推進職業(yè)化的社區(qū)社會工作者隊伍建設(shè)。

4、街道社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)服務(wù)站的性質(zhì)與職能是什么?

答：街道社區(qū)服務(wù)中心是街道黨工委、辦事處設(shè)立的具有民辦非企業(yè)性質(zhì)的組織，一般承擔公共管理與服務(wù)和開展便民利民服務(wù)兩大職能。街道社區(qū)服務(wù)中心是社區(qū)專職工作者的聘用主體，負責社區(qū)專職工作者評聘等經(jīng)常性管理。根據(jù)工作需要，街道社區(qū)服務(wù)中心在社區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，即社區(qū)服務(wù)站。社區(qū)服務(wù)站承擔黨和政府在社區(qū)的公共服務(wù)職能、社區(qū)管理與服務(wù)職能，以及組織實施居民自治項目。社區(qū)服務(wù)站是社區(qū)專職工作者的用人主體，社區(qū)專職工作者受街道服務(wù)中心聘用后，被派駐到各個社區(qū)服務(wù)站，開展服務(wù)站的各項工作，由社區(qū)服務(wù)站負責社區(qū)專職工作的日常管理。

5、開展社區(qū)組織建設(shè)有哪些重要意義?

答：社區(qū)自治組織換屆選舉是社區(qū)組織建設(shè)的重要工作，開展社區(qū)組織建設(shè)具有重要意義。一是社區(qū)組織建設(shè)是推進社區(qū)建設(shè)各項工作的基礎(chǔ)和前提。在新形勢下，加強社區(qū)基層組織建設(shè)直接關(guān)系到黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹落實。加強社區(qū)組織建設(shè)，有利于強化社區(qū)自我的管理與服務(wù)功能，為社區(qū)建設(shè)各項工作的開展奠定組織基礎(chǔ)。二是社區(qū)組織建設(shè)是夯實基層基礎(chǔ)的重要保證。通過開展社區(qū)自治組織換屆選舉，讓一批居民精英和社區(qū)工作者精英進入社區(qū)組織，為社區(qū)建設(shè)提供強有力的組織保障。三是社區(qū)組織建設(shè)是加強基層民主建設(shè)的必然要求。社區(qū)居委會和其他自治組織的換屆選舉是一次生動的民主實踐，有利于逐步實現(xiàn)社區(qū)成員的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。四搞好社區(qū)自治組織換屆選舉，對于全面推進我區(qū)現(xiàn)代化新中心城區(qū)建設(shè)，夯實“人文社區(qū)”工程，密切黨群干群關(guān)系，保證黨和國家的路線方針政策及各項工作任務(wù)在城市基層的落實，維護城市社會穩(wěn)定，創(chuàng)造更加良好、更加和諧的社區(qū)居住環(huán)境。具有十分重要的意義。

6、采用直選方式選舉社區(qū)居委會有何重要背景?

答：一是黨的十六大報告對基層民主政治建設(shè)提出了新的更高的要求，“發(fā)展社會主義民主政治,建設(shè)社會主義政治文明,是全面建設(shè)小康社會的重要目標”，這就為城市基層民主政治建設(shè)指明了方向，奠定了理論基礎(chǔ)。社區(qū)居委會換屆選舉是貫徹黨的十六大精神的有效舉措，是擴大基層民主，推進完善社區(qū)自治,健全民主制度,豐富民主形式,擴大公民有序參與民主政治的基礎(chǔ)性工作和有效途徑。社區(qū)居委會直選是推進民主政治建設(shè)的有效措施，對于推進社區(qū)體制創(chuàng)新,構(gòu)建管理有序、文明祥和的新型社區(qū),保障居民群眾直接行使民主權(quán)利都具有十分重要的意義。二是社區(qū)建設(shè)的整體推進為換屆選舉工作創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。社區(qū)是城市的基礎(chǔ)，在城市管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，對于維護社會的穩(wěn)定，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要作用。幾年來，我區(qū)社區(qū)的硬件設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)功能的完善、社區(qū)工作者隊伍建設(shè)等方面都取得了前所未有的進展，社區(qū)工作正在得到越來越多社區(qū)居民的認同和贊同，這為加快推進社區(qū)居委會直選提供了有利的條件。三是社區(qū)民主選舉的生動實踐，為本屆社區(qū)自治組織換屆選舉奠定了扎實基礎(chǔ)。2004年我區(qū)首次實行以直接選舉方式選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會成員，實現(xiàn)了‘三高’目標，積累了一定的工作經(jīng)驗，形成了一定的工作氛圍，為本次換屆選舉繼續(xù)采用直選方式奠定了良好的思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

7、社區(qū)自治組織換屆選舉的主要任務(wù)有哪些?

答：進一步理順社區(qū)組織關(guān)系，推行“選聘分離”社區(qū)體制;調(diào)整完善居民小組,產(chǎn)生居民小組長;推選產(chǎn)生新一屆社區(qū)成員代表;選舉產(chǎn)生新一屆社區(qū)居委會組成人員;推選產(chǎn)生新一屆社區(qū)共建理事會成員;制訂新一屆自治組織的工作計劃、任期目標和社區(qū)居民公約、自治章程，建立起規(guī)范高效的社區(qū)工作運行機制。

8、社區(qū)自治組織換屆選舉工作怎樣部署?

答：社區(qū)自治組織換屆選舉工作先進行試點，試點工作在4月中旬至7月上旬進行。在完成試點的基礎(chǔ)上全面推開，9月底前基本完成全區(qū)社區(qū)自治組織換屆選舉工作。整個選舉過程主要分工作準備、組織實施和建章立制三個階段進行。

9、社區(qū)自治組織換屆選舉工作要堅持的基本原則是什么?

答：一是要堅持黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導核心作用，整個換屆選舉工作要在各級黨組織領(lǐng)導下有序開展;二是要堅持居民自治，充分發(fā)揮基層群眾參與基層民主文化建設(shè)的積極性，依法保障居民群眾民主權(quán)利;三是要堅持依法選舉，嚴格規(guī)范選舉程序，確保實現(xiàn)公開、公平、公正。

10、社區(qū)自治組織換屆選舉工作機構(gòu)有哪些?

答：社區(qū)自治組織的換屆選舉工作在各級黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導下有序進行。區(qū)建立社區(qū)自治組織換屆選舉工作指導小組，負責全區(qū)社區(qū)自治組織換屆選舉工作的部署、指導和協(xié)調(diào);各街道建立由黨政主要領(lǐng)導任組長的社區(qū)自治組織換屆選舉工作指導小組，負責實施本街道社區(qū)自治組織換屆選舉工作;各社區(qū)成立社區(qū)選舉委員會，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導下，具體開展本社區(qū)自治組織的換屆選舉活動。

11、社區(qū)選舉委員會怎樣組成，有哪些職責?

答：社區(qū)選舉委員會由主任、副主任、委員共5-9人組成。經(jīng)上屆社區(qū)成員代表會議或各居民小組推選產(chǎn)生，及時在社區(qū)內(nèi)公布名單，并報街道社區(qū)自治組織換屆選舉工作指導小組備案。成員可由社區(qū)黨組織干部、街道干部、居民代表、原社區(qū)居委會干部、單位代表等各方面人員組成，要具有廣泛的代表性。

社區(qū)選舉委員會的主要職責是：具體負責宣傳有關(guān)法律、法規(guī)和政策;制訂選舉工作實施方案;擬訂具體選舉辦法，并提交社區(qū)居民會議或成員代表會議討論通過;組織、培訓選舉工作人員;組織選民登記，審查選民資格，公布選民名單，發(fā)放選舉證;組織提名候選人，公布候選人名單;做好選舉的各項準備工作，主持和組織投票選舉;總結(jié)、上報選舉工作情況，建立選舉工作檔案;辦理選舉工作中其它事項。

12、為什么要組織一批換屆選舉工作骨干?

答：社區(qū)自治組織換屆選舉工作的工作量非常大，單憑社區(qū)選舉委員會開展工作遠遠不夠，需要組織更多有責任心、關(guān)心社區(qū)工作的力量協(xié)助、參與具體工作;工作骨干本身是社區(qū)居民的一員，他們參與選舉工作，實際上也是參與社區(qū)建設(shè)的具體體現(xiàn)，是社區(qū)居民自我參與過程和自我監(jiān)督過程;從以往經(jīng)驗和其他地方的做法看，骨干力量在開展選民登記、宣傳發(fā)動、動員參與選舉、保證投票選舉順利進行等選舉環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要作用。社區(qū)要充分發(fā)揮原居民代表、墻門小組長、社區(qū)黨員、社區(qū)志愿者、熱心居民的作用組織建立骨干工作隊伍。

13、怎樣開展宣傳發(fā)動。

答：一是要及時召開一些層面的會議，如黨員會、成員代表會、居民小組長會議、骨干力量會議等;二是要充分利用宣傳工具進行宣傳。如橫幅、口號標語、板報、宣傳窗、社區(qū)報;三是要重視發(fā)放好《致社區(qū)成員(居民)的一封信》;四是要借助一些有效載體開展宣傳活動，營造選舉氛圍。如組織文藝演出，設(shè)立政策咨詢室等;五是可以結(jié)合社區(qū)優(yōu)勢開展宣傳工作。如利用社區(qū)網(wǎng)站在網(wǎng)上進行宣傳。六是結(jié)合具體工作開展進行宣傳。如在上門開展選民登記時進行進戶入門宣傳。

14、作為社區(qū)成員單位，駐社區(qū)單位在社區(qū)建設(shè)中有哪些責任?

答：社區(qū)內(nèi)機關(guān)、團體、學校、企事業(yè)單位，作為社區(qū)主體的組成部分，都要積極參加和支持社區(qū)建設(shè)，努力完成社區(qū)成員代表大會和社區(qū)共建理事會決定的社區(qū)公共事務(wù)，關(guān)心、支持社區(qū)居委會開展工作。規(guī)范有序地開放文化、教育、體育等非經(jīng)營性設(shè)施，主動提供財力、物力、智力上的支持，真正做到資源共用、利益共享、責任共擔。

15、選民資格怎樣界定

答：選民資格的一般條件：年滿十八周歲的居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、戶籍、國籍、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況等均享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。不能正常行使選民權(quán)利的居民，經(jīng)社區(qū)選舉委員會確認后，可以不列入選民名單。

選民登記基本原則：應當在居住地社區(qū)進行登記。居住地與戶籍地不一致，或有多處居住地的，應尊重本人意愿參加一個社區(qū)選舉。戶籍在本社區(qū)但不居住在本社區(qū)的，若要求參加戶籍地社區(qū)選舉，須由本人向社區(qū)選舉委員會提出正式申請。

外來人員參選資格：非江東區(qū)戶籍人員在本社區(qū)居住一年以上的，可以參加居住地社區(qū)選舉。但須由本人向社區(qū)選舉委員會提出正式申請。

在社區(qū)服務(wù)站從事管理、服務(wù)等工作的人員，經(jīng)本人正式申請，社區(qū)選舉委員會同意后享有同等選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但須有居住地或戶籍地社區(qū)出具選舉情況的書面證明。社區(qū)內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體的法人代表以及其他合法組織的負責人，或者他們委托的代表有同等選舉權(quán)和被選舉權(quán)，應憑單位證明和委托書進行選民登記。

16、怎樣開展選民登記

答：

1、首先必須把握好選民資格界定的具體政策，對本社區(qū)居民狀況在調(diào)查摸底基礎(chǔ)上有初步分析;

2、在開展選民登記時要充分發(fā)揮社區(qū)工作骨干的作用;

3、在方式上可以采取2種，即上門登記和設(shè)固定點登記;

4、要關(guān)注有些居民的參選需求。如居住一年以上外來人員參加選舉要求有本人正式申請;

5、要關(guān)注成員單位的參選資格。

17、社區(qū)成員代表怎樣構(gòu)成?如何產(chǎn)生?應具備哪些條件?

答：社區(qū)成員代表可由本社區(qū)居民代表、駐社區(qū)單位代表和本社區(qū)專職工作者代表組成。任期3年。代表總數(shù)一般在51至101名。社區(qū)居民代表的選舉采取可召開居民小組戶代表會議投票選舉或舉手表決方式進行。同時推選產(chǎn)生居民小組長，居民代表可兼任居民小組長。駐社區(qū)單位以及社區(qū)干部產(chǎn)生成員代表的名額、辦法等由社區(qū)選舉委員會確定。

社區(qū)成員代表必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策。熱心社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，愿意為本組(社區(qū))居民服務(wù)，能夠代表本組(社區(qū))居民的利益。代表必須切實履行職責，積極參加居民會議或成員代表會議，及時傳達會議決定并及時反映社區(qū)居民的意見、要求和建議。

18、社區(qū)居民委員會職數(shù)如何設(shè)置，候選差額怎樣規(guī)定?

答：社區(qū)居委會一般由主任、副主任、委員5至9人組成，任期3年，可連選連任。候選主任、副主任可差額1名，委員差額2-3名。要動員鼓勵社區(qū)內(nèi)有一定威望和能力、熱心社區(qū)公益事業(yè)的社區(qū)居民，通過選舉成為社區(qū)居委會的委員。

19、提名社區(qū)居委會成員候選人采取什么方式?候選人應具備哪些基本條件?

答：候選人實行按職務(wù)提名。一般采取本人報名且選民10人以上聯(lián)名支持提名方式。提名方式要由社區(qū)選舉委員會提交社區(qū)成員代表會議討論通過。提名者對同一候選人同一職位只有一次提名權(quán)，且所提人數(shù)不得超過應選職數(shù)。

選民應當推選身體健康、政治素質(zhì)好、工作能力強、有一定文化程度、年富力強、廉潔公道、熱心社區(qū)公共事務(wù)、熱情為社區(qū)居民服務(wù)，能積極參與社區(qū)活動，在社區(qū)居民中有一定威望并能起模范帶頭作用、具有一定代表性的選民為社區(qū)居委會成員的候選人。

20、正式候選人如何產(chǎn)生?

答：如果收回提名票所提候選人超過差額名額，通過召開社區(qū)成員代表會議對初步候選人進行預選，以得票多的確定為正式候選人。若收回提名票所提候選人與差額名額相等，可以直接確定為正式候選人，與應選名額相等的，也可等額確定正式候選人。

21、換屆選舉中涉及的主要法定日期有哪些?

答：一是選民名單在選舉日二十日前公布。二是選民名單公布后居民如有異議，應當在名單公布之日起5日內(nèi)向社區(qū)選舉委員會提出，社區(qū)選舉委員會應當在選舉日10日前依法作出解釋或補正。三是有關(guān)選舉方式和日期等事項要求在選舉日20日前公布。四是正式候選人名單在選舉日的5日前公布。

22、怎樣設(shè)立投票站?

答：根據(jù)社區(qū)實際情況，可以采取選舉大會投票，中心投票站與分站相結(jié)合投票兩種方式。每個投票點均要設(shè)立驗證發(fā)票處、秘密寫票處、代寫處、票箱，有投票注意事項和投票站開放、關(guān)閉時間的說明。同時要落實好站點的工作工員。

23、社區(qū)共建理事會怎樣組成?

答：社區(qū)共建理事會成員可以由社區(qū)熱心人士、知名人士、各級人大代表、政協(xié)委員、駐軍代表、居民代表、轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位負責人、街道有關(guān)人員等組成。人數(shù)一般在20名左右。設(shè)主任1名，副主任若干名。

社區(qū)共建理事會成員的產(chǎn)生由新一屆社區(qū)居委會牽頭，通過廣泛協(xié)商，提出新一屆成員初步名單，報請社區(qū)成員代表會議討論通過。

注：基本知識中的內(nèi)容如有與法律、法規(guī)、政策文件的規(guī)定存在不同之處，以法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定為準。

第四篇：論政府組織中的支持關(guān)系

論政府組織中的支持關(guān)系

內(nèi)容摘要：美國現(xiàn)代行為科學家倫西斯〃李克特認為在一個高效運營的組織中存在著一種上下級之間的支持關(guān)系。這種支持關(guān)系理論是建立在每個人都希望自己對于組織具有某種價值的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。政府組織中的支持關(guān)系對于提高政府組織的績效具有重要意義。本文通過分析李克特支持關(guān)系思想的內(nèi)涵，探討政府組織中的支持關(guān)系對提高政府組織績效的意義，并從領(lǐng)導者角色重新定位、組織結(jié)構(gòu)適應性變革兩個關(guān)鍵問題入手，提出建立政府組織中支持關(guān)系的基本對策。

關(guān)鍵詞：政府組織 支持關(guān)系 績效

一、支持關(guān)系的含義

美國現(xiàn)代行為科學家倫西斯〃李克特（Rensis Likert）通過對處于高效運營中的企業(yè)的研究，提出了支持關(guān)系理論。李克特的支持關(guān)系思想的內(nèi)涵是：“領(lǐng)導以及其他類型的組織工作必須最大限度地保證每個成員都能夠按照自己的背景、價值準則和期望所形成的視角，從自己的親身經(jīng)歷和體驗中確認組織與其成員之間的關(guān)系是支持性的，組織里的每個人都受到重視，都有自己的價值”。

這里的支持，是指處于組織環(huán)境中的職工通過工作交往所感受和體驗到的領(lǐng)導者及各方面的支持和重視，從而認識到自己的價值，進而支持領(lǐng)導和同事的工作，支持組織目標的實現(xiàn)。這里的領(lǐng)導和同事是“支持性”的，這樣的環(huán)境也就是“支持性”的。

內(nèi)部具有良好支持關(guān)系的組織可以稱之為“支持性組織”。通常具有以下特征：第一，組織的領(lǐng)導者從讓員工認識自我價值出發(fā)，鼓勵組織成員不斷進步，并及時予以表揚，使員工獲得成就感；讓員工承擔更大的責任和權(quán)力，使員工能夠充分發(fā)揮探索和創(chuàng)新精神，從而實現(xiàn)自我價值；讓員工有安全感，享受滿意的福利和保障，無后顧之憂，安心工作。第二，組織成員對待工作、對待組織的目標態(tài)度積極，與上級和其他成員相互信任，協(xié)調(diào)配合。第三，組織是一個由互相聯(lián)結(jié)的多個工作集體組成的有效系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)充滿協(xié)作、參與、溝通、信任、互相照顧的氣氛和集體意識。第四，對員工的考核以工作集體為主，考核的目的不是單純用作監(jiān)督和控制，更主要的是用于員工自我導向。第五，組織內(nèi)有運轉(zhuǎn)靈活的信息溝通渠道，上情下達和下情上達暢通，員工愿與他人分享信息。第六，具有良好的支持關(guān)系的組織通常都具有較高的組織績效。

分析李克特的支持關(guān)系理論不難看出：支持關(guān)系是建立在每個人都希望自己對于組織具有某種價值的假設(shè)基礎(chǔ)之上，因而要形成組織的支持環(huán)境，關(guān)鍵就在于使其成員的這種希望得到盡可能充分的滿足。

二、支持關(guān)系對政府組織績效的意義

李克特提出的支持關(guān)系理論雖然基于高效運營的企業(yè)研究，但對于建立高效的政府組織同樣具有重要的指導意義。

政府組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它擁有公共權(quán)力，負有公共責任，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、管理公共事務(wù)為基本職能的組織。政府組織的管理目標是實現(xiàn)公共利益，政府組織的工作績效與廣大人民群眾的利益息息相關(guān)，因而提高政府組織的工作績效尤為重要。

然而，我國的政府組織由于受傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的影響，使得組織內(nèi)部權(quán)力等級分明、工作范圍和責任界線清楚，基本上是“一對一”的上下級關(guān)系，由一把手領(lǐng)導負責全面工作，其他副手和下級分管所轄范圍的工作，組織成員個人也是各司其職、各負其責。這種管理方式曾經(jīng)對提高組織績效起到過積極作用。

隨著時代的發(fā)展和組織內(nèi)部人員能力和素質(zhì)的提高，人們自我價值實現(xiàn)的需求較之以往更加強烈。這些因素的變化，使得科層制組織結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)管理方式的負效應日益顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)為：一些部門的領(lǐng)導者站在小單位的立場上，爭局部利益而不顧整體效果；個別人為個人提升對領(lǐng)導察言觀色，阿諛奉承；各部門人員之間缺乏合作精神，有意排斥和防范，甚至互相拆臺；組織內(nèi)出現(xiàn)信息傳遞阻滯和失真，等等。種種弊端導致組織管理低效或無效，甚至損害公眾的利益。這種現(xiàn)象可以稱之為行政管理失效。現(xiàn)實中這種行政管理失效的現(xiàn)象也確實存在。例如，由安徽省原副省長王懷忠貪污受賄案引出了安徽省阜陽市建世界最大動物園計劃成為半截子工程和投資數(shù)億元的大機場工程勞民傷財，建成后遠遠沒有收到預期的經(jīng)濟效益和社會效益這樣的行政管理失效的事件。事實上，這種依小 團體或個人政治需要盲目實施“形象工程”，而損害國家和百姓利益的現(xiàn)象絕非僅有。這樣的一些事件不僅給公眾利益造成巨大損失，更使政府組織的公信力遭到了嚴重破壞?？梢姡M織借鑒高效企業(yè)的管理經(jīng)驗，建立政府組織中的支持關(guān)系，對于推進行政管理體制改革，改善和提高政府組織管理效益具有重要意義

三、建立政府組織中支持關(guān)系的基本對策

要真正建立起政府組織的支持關(guān)系，必須實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導方式兩個方面的根本變革。

（一）領(lǐng)導者角色的重新定位

支持關(guān)系的核心是每個人都希望自己對于組織具有某種價值。這種希望能否滿足主要來自于上級對自己工作的評價。而上級能否對下級做出正確評價，與上級能否正確地自我定位有著直接的、必然的聯(lián)系。通過對李克特支持關(guān)系理論的分析可以看出，支持關(guān)系形成的關(guān)鍵在于領(lǐng)導對下級的支持。傳統(tǒng)觀念上，領(lǐng)導者通常都希望得到下級的支持，并且認為這種支持源于組織的職能權(quán)力。很少有人真正認識到來自于下級的支持只能是上級對下級支持的結(jié)果。由此可見，作為政府組織的各級領(lǐng)導者，要獲得下級真心實意的支持，則必須重新進行自我定位。以下幾個角色轉(zhuǎn)變是領(lǐng)導者應該努力做到的：

1、組織領(lǐng)導者不僅是權(quán)力的承載者，更是責任的承載者。既要對組織負責，也要對下級負責。必須身體力行，隨時準備為下級提供支持和幫助。辦不到時要對下級做清晰的解釋。

2、領(lǐng)導者是下級的同事、同學。任何一個下級都可能是上 級最好的參謀，尤其是決策時，上下級之間更是一種同學關(guān)系。

3、領(lǐng)導者是下級自我價值的發(fā)掘者。每個下級對組織來說都具有重要的價值。上級應完全信任他們的能力、干勁和誠實，努力找到和挖掘他們的長處并使之充分發(fā)揮出來。

4、領(lǐng)導者是下級自我價值實現(xiàn)的見證者。領(lǐng)導者要盯住下級的成績，及時地論功行賞。下屬遇到困難或不能勝任時，則盡力幫助或重新安排其職位。

5、領(lǐng)導者應是從善如流的人。領(lǐng)導者應樂于與高水平的下級共事并讓他們承擔更重要的權(quán)力和責任。

（二）組織結(jié)構(gòu)的適應性變革

要建立起政府組織內(nèi)部的支持關(guān)系，最重要的是在政府組織結(jié)構(gòu)的適應性變革中，始終以服務(wù)社會公眾、增進公共利益為宗旨，并且牢牢把握住一條信念：組織應該是由多個內(nèi)聚力強、運轉(zhuǎn)靈活、善于協(xié)作和富有績效的工作集體構(gòu)成的一個系統(tǒng)，組織成員分布在一個個這樣的工作集體之中而發(fā)揮作用。也就是說，組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)基礎(chǔ)單元的設(shè)立原則應該是突出集體績效而不是強調(diào)個人功勞。

基于上述變革理念的組織模式可有以下幾種：以公眾的服務(wù)請求為“終端”，構(gòu)成柔性服務(wù)鏈；以“項目團隊”或“簇群組織”為基礎(chǔ)單元構(gòu)成“虛擬組織”；設(shè)臵“雙重（多重）身份成員”把各個工作集體聯(lián)結(jié)起來，雙重（多重）身份成員是指某一部門的領(lǐng)導者或成員同時是其他工作集體或項目團隊的成員；設(shè)臵各種長期或臨時的跨部門、跨基層單位的工作委員會或工作組，從而把組織聯(lián)結(jié)起來。

參考文獻：

1、趙文明,黃成儒.百年管理思想精要[M].北京：中華工商聯(lián)合出版社,2002

2、婁成武，鄭文范.公共事業(yè)管理學[M].北京：高等教育出版社，2002

3、何精華,徐曉林.信息化與公共管理的變革與創(chuàng)新[J].中國行政管理，2002(10)

第五篇：論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系

河北廣播電視大學

“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”行政管理專業(yè)

本科畢業(yè)論文

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

學生姓名： 學 號： 指導教師： 年 級： 分校/學院： 提交日期：

目 錄

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進????????????????????2

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況????????????????????????2

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立?????????????????????3

（三）我國村民自治的發(fā)展過程???????????????????????3

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析????????????5

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定??????????????????5

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題?????????????????5

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析????????????????7

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議????????????????8

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念????????????????????????8

（二）完善制度，規(guī)范運行????????????????????????9

（三）因勢利導，多措并舉???????????????????????10

摘 要

我國的村民自治組織既是一個實行“四大民主”的自治組織，又是一個必須聽命于上級政府的行政組織，其在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社臺一”的烙印。實踐表明，在我國推行了多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其培養(yǎng)和訓練了農(nóng)民的民主意識和民主程序，并為中國現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了基礎(chǔ)，但是在鄉(xiāng)政村治模式下，鄉(xiāng)村治理存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力的沖突。在觀念層面上，政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念，村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念；在制度層面上，要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會、村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系；從制度外因素來看，可發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，還可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的私人感情聯(lián)絡(luò)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能；行政管理；村民自治；理順關(guān)系

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治的關(guān)系

改革開放以來，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生了重大的變化，由從前的公社管理過渡到現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的二元并存的模式。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權(quán)力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理更多從最基層一級政府管理的角度來思考，而村民自治是從一個村的范國內(nèi)，如何更好地實現(xiàn)村民自主管理村內(nèi)事務(wù)的問題。這種二元并存的現(xiàn)象導致了權(quán)力的重疊，而權(quán)力在本質(zhì)上具有強烈的排他性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理要求強化對農(nóng)村基層社會的行政控制，弱化村民自治權(quán)力；而村民自治權(quán)則必然通過村民和自治組織要求減少行政干預，甚至力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的控制。因為上述原因，兩種權(quán)力之間的對抗和矛盾長期存在，這樣既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治文化的建設(shè)，也不利于發(fā)揮村民自治優(yōu)勢，更影響到建設(shè)社會主義新農(nóng)村事業(yè)。因此，深入研究、有機處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，對于我國基層民主政治發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的政治意義和現(xiàn)實意義。應當努力尋求一條旨在發(fā)揮兩種組織本質(zhì)精神的路徑，既要充分體現(xiàn)村民對村務(wù)的決定權(quán)，又要充分體現(xiàn)基層黨組織在村民自治過程中的領(lǐng)導、監(jiān)督和表率作用。通過合理措施，使二者有效地互相融合，共促發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理和村民自治制度的演進

為了更好的理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治之間的關(guān)系，更有機地協(xié)調(diào)二者關(guān)系，必須搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的歷史背景、意義以及職能所在。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的基本狀況 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要體現(xiàn)在：

1、服務(wù)職能。負責為所轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村和社區(qū)提供充足而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，包括飲水安全工程，道路、電網(wǎng)改造，飲水、小型水利灌溉等。另外還有農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與指導、良種的培育、市場開發(fā)及供求信息等。接近城市的鎮(zhèn)還應該執(zhí)行許多屬于城市的職能。例如排污、清理垃圾、防火籌。

2、協(xié)調(diào)職能?？h級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大都設(shè)有多個派出機關(guān)。為使這些部門互相配合、統(tǒng)一行動，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要協(xié)調(diào)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位、各行各業(yè)、各村、各經(jīng)濟組織以及個人與國家、集體之間的關(guān)系。

3、指導職能。主要是指導村民委員會開展工作。這在《村民委員會組織法》第四條 中有明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事?！边@種指導主要是：根據(jù)本地的實際情況。依法對村委會的建制進行必要的調(diào)整；對村委會創(chuàng)辦的某些生產(chǎn)、服務(wù)項目進行協(xié)調(diào)、幫助和指導；對村委會的機構(gòu)設(shè)置、村委會成員的選舉等進行指導；對村委會日常工作的指導。

4、監(jiān)督職能。主要是指對本行政區(qū)域內(nèi)的各行各業(yè)、各部門及各項經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，使其遵守黨和國家的法律法規(guī)，遵守財政制度和紀律，監(jiān)督各企業(yè)、各經(jīng)濟組織及村民個人的生產(chǎn)經(jīng)營活動，使其遵守國家政策、法律法規(guī)和有關(guān)部門制定的規(guī)章制度，做到遵紀守法、照章納稅、合法致富，保證經(jīng)濟的順利發(fā)展。

5、教育職能。加大對農(nóng)民的再教育、再培訓力度，提高其吸收科技知識和駕馭市場的能力，增強法律意識和誠信道德觀念，通過教育和引導來規(guī)范農(nóng)民的行為，提高其整體素質(zhì)。要加強對先進文化的引導，開展多種形式的、農(nóng)民喜聞樂見的文化活動。加大投入，盡力滿足農(nóng)民的各種文化需求，避免文化阻滯經(jīng)濟發(fā)展后勁。

（二）“社改鄉(xiāng)”及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的建立

1978年12月，中國共產(chǎn)黨召開的十一屆三中全會，決定“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，實現(xiàn)了偉大的歷史性轉(zhuǎn)折，標志著黨和國家開始進入了改革開放的新時期。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，中國億萬農(nóng)民以前所未有的極大熱情關(guān)注自己的切身利益，要求用政治上的民主權(quán)力來保障經(jīng)濟上的物質(zhì)利益。在這種情況下，“政社合一”的人民公社體制已失去了權(quán)威基礎(chǔ)，而變得“無法容忍新興的社會力量，無法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會”，造成“農(nóng)村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人負責，不良現(xiàn)象在滋長蔓延”。

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第5次會議通過了《中華人民共和國憲法》，其中第95條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”，第107條規(guī)定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，第110條規(guī)定“農(nóng)村接居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，從此確立起“鄉(xiāng)政村治”體制模式。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中指出，“當前的首要任務(wù)足把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織?！敝链耍叭嗣窆纭苯K于退出了中國歷史舞臺。

（三）我國村民自治的發(fā)展過程

村民自治是中國農(nóng)村改革的三大創(chuàng)造之一，也是一個政治和社會層面的重大創(chuàng)造。作 為農(nóng)村基層民主的重要形式，村民自治開啟了新時期民主政治建設(shè)的序幕，也是新農(nóng)村的一個重要主題。

新中國建國后逐步確立的人民公社制度是適應社會主義國家整合鄉(xiāng)村社會需要的一種治理體制。包產(chǎn)到戶提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是人民公社的退場卻使農(nóng)村社會秩序陷入了一定程度的混亂，農(nóng)村社會整合組織的缺失呼喚新的適應現(xiàn)代國家整合鄉(xiāng)村社會需要的組織和機制。經(jīng)濟和政治環(huán)境的變化，促使廣大農(nóng)民迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利。

1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位。1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村委會，并對村民委員會的設(shè)立、職能、產(chǎn)生方式進行了初步規(guī)定。此后，全國普遍撤銷生產(chǎn)大隊設(shè)立村民委員會。到1987《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布為止，村民自治的初創(chuàng)時期主要解決了以村委會組織為載體的組織建設(shè)問題，明確了村委會的群眾自治組織性質(zhì)，并初步探索了如何用民主自治辦法選擇村委會干部、管理村級公共事務(wù)的形式。自此，以建立村委會為標志的村民自治活動，在全國范圍內(nèi)開展起來，我國農(nóng)村走上了一條在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上組織領(lǐng)導農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)村基層民主的新路子。

隨著1998年以來《村組法》正式通過和全面貫徹實施，全國31個?。▍^(qū)、市）全部制定了村委會組織法實施辦法，一些省還制定了《村委會選舉辦法》和《村務(wù)公開辦法》等地方性法規(guī)和實施細則，為村民自治提供了法律保障和制度保障，標志著村民自治工作正式進入一個依法建章立制、全面提高村民自治水平的新時期。村民自治在依法治國的原則下，呈現(xiàn)出行政和法律兩強推動的格局。此后，村民自治的不斷深化，普遍建立了村民代表會議制度，基本實行了民主決策村中重大事項；建立了以村務(wù)公開欄為主的多種公開形式，實行了民主監(jiān)督制度；制定了村民自治章程和村規(guī)民約，實行了民主管理村中事務(wù)。村民自治的制度體系逐步完善，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，民主自治理念更加深化，技術(shù)程序愈益完備，在改善農(nóng)村社會治理，促進民主政治發(fā)展方面都發(fā)揮了重要作用。

總的來說，我國農(nóng)村社會和農(nóng)民經(jīng)由村民自治的政治實踐和訓練，已經(jīng)基本上實現(xiàn)了農(nóng)村社會的組織重建；村民自治不僅有利于農(nóng)村社會的發(fā)展和穩(wěn)定，而且可以切實保障農(nóng)民的民主權(quán)益，并對現(xiàn)代化的社會主義民主政治建設(shè)產(chǎn)生良好的基礎(chǔ)性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解決了現(xiàn)代化進程中如何將鄉(xiāng)村改造和社區(qū)重建有機結(jié)合起來的難題。經(jīng)過30多年的艱苦努力，村民自治制度正內(nèi)化為億萬農(nóng)民群眾不可剝奪和不可 轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀、存在問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的法律界定

關(guān)于村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@些規(guī)定明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，不是簡單的上對下的行政命令關(guān)系。村民委員會是鄉(xiāng)村基層民主自治的制度載體，而不是國家行政機關(guān)的體制延伸；村民委員會向村民會議負責，而不是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，村委會有權(quán)自行處理自治范圍內(nèi)的村級事務(wù)，不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把大量的行政工作壓給村民委員會，代替村民委員會決定問題。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助；村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。這兩者是相輔相成、缺一不可的。這是因為村民自治工作非常繁重，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、支持和幫助，村民委員會很難圓滿自治完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層行政機構(gòu)，有責任把國家的法律、法規(guī)和黨的方針政策落實到農(nóng)村社區(qū)，而村民委員會是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾溝通的橋梁，有義務(wù)協(xié)助基層政府完成這一任務(wù)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治關(guān)系的現(xiàn)狀及問題

在實際中，村委會雖然不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在行政村里得到貫徹實施。村委會在很大程度上必須有上級政府的支持才能搞好自治范圍內(nèi)的事務(wù)，村委會擔負的這一部分由上級下達的工作包括：計劃生育、征兵、協(xié)助維護社會治安等。這種現(xiàn)象導致了關(guān)系更加復雜化。有些地方未處理好這個關(guān)系，因此出現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨說，上面還是老規(guī)矩，命令一級一級壓，對下卻有了基層民主，不能再把命令往下壓，他們受夾板氣；村干部則說，現(xiàn)在村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了我們。這些言論表明他們都沒有擺正自己的法律位置，沒有準確把握《村民委員會組織法》及有關(guān)法律規(guī)定的精神?，F(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民委員會當作自己的下屬機構(gòu)進行行政領(lǐng)導，布置各項任務(wù)并下達行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應承擔的責任和費用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一 般表現(xiàn)為以下四種方式：

（1）政府直接干預，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免。但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過在選舉中對村民委員會成員資格進行限制等方式，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，造成村民自治組織角色錯位。表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務(wù)的干預，雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往壓制了村民民主權(quán)利實現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種侵害。

（2）間接干預，村黨支部或村委成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對村黨支部的領(lǐng)導，在相當?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的小區(qū)治理功能。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領(lǐng)導”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢支持村委會開展自治活動，導致有的村民認為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

（3）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢?！肮佟惫堋懊瘛钡囊庾R在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系定位在“領(lǐng)導與被領(lǐng)導”的層次上，擔心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導、幫助作用。

2、村民自治實踐與法律法規(guī)的偏離。主要存在四方面的問題：

（1）集體經(jīng)濟自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經(jīng)濟薄弱導致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，嚴重制約村級組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級任務(wù)難完成、農(nóng)村社會難穩(wěn)定。

（2）民主決策、民主監(jiān)督和民主管理不足。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但大部分村在村民自治運行過程中，只注重強調(diào)民主選舉，認為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中 參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實在”機構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運行，使村務(wù)管理實踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實效。

（3）自治程度的限制性。不少制度、措施在相當程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務(wù)懇談等制度成了擺設(shè)。

（4）村委會內(nèi)部矛盾嚴重，無能力領(lǐng)導自治。有的村委干部當選者與落選者之間的矛盾，村黨支部與村委會的權(quán)力之爭，造成對群眾利益訴求不重視、不解決、不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治關(guān)系的原因分析

1、經(jīng)濟基礎(chǔ)的制約。經(jīng)濟因素是村民自治的存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平與民主之間是一個正相關(guān)系，鄉(xiāng)村關(guān)系受鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟制度及經(jīng)濟發(fā)展水平的直接影響，在村民自治的過程中，經(jīng)濟因素不僅影響著村民的政治參與，進而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。在經(jīng)濟較落后的地區(qū)，村民的文化素質(zhì)也相應較差，民主意識也明顯偏低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作也就更加有難度。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力過大。從宏觀上講，隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立和地方權(quán)力的增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身承擔的管理職能不斷增多。同時，作為最基層國家行政機關(guān)，上級政府、各職能部門將任務(wù)層層下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴格要求貫徹執(zhí)行。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)研時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映有“四多”：一是“中心工作多”。無論是黨的建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟，還是精神文明，到了基層，都是中心工作，一項都松懈不得。二是硬任務(wù)多。如計劃生育、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治等都是硬任務(wù)，一件也不能馬虎。三是群眾熱點問題多。一些地方矛盾和問題錯綜復雜，如個別村群眾上訪問題等，處理起來十分棘手，牽動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分精力。四是責任狀多。對許多工作，上級有關(guān)部門都明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責任狀，并明確要求“黨政一把手負總責”，實行“一票否決”制。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要簽訂計劃生育、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、黨的建設(shè)等各種責任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成這些任務(wù)，往往要面對來自村民的阻力，如果沒有村民委員會的積極配合，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人手，是根本無法實現(xiàn)的。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好想盡一切辦法盡可能對樹干部進行控制和約束，把村民委員會 作為準行政機關(guān)，利用村的公共權(quán)力來完成行政任務(wù)。行政壓力過大，足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民自治，導致支配型鄉(xiāng)村關(guān)系形成的主要根源。

3、法律制度不健全。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的關(guān)系，《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定是原則性的。這種規(guī)定過于簡略，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效把握。如對于“指導”關(guān)系，不同的人就有不同的理解。法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間是指導、支持和幫助的關(guān)系，其所表述的都是軟約束，但行政管理需要的是強制力，基層政權(quán)如何將管理落實、下延到村和村民，法律沒有規(guī)定，這也是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導村民委員會工作對產(chǎn)生困惑的根源所在。從實際工作考慮，村民委員會的哪些工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、支持和幫助；這些指導、支持和幫助是必須的，還是可有可無的；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會違反了相應的規(guī)定，該如何處置。這些應該根據(jù)實踐不斯探索和完善，并形成相關(guān)制度加以規(guī)范。法律制度上的模糊，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會關(guān)系的不協(xié)調(diào)提供了巨大的空間。

4、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理觀念落后。由于我國村民自治的發(fā)展周期還不長，民主氛圍還不強，而且對于眾多的農(nóng)村干部和村民來講，人民公社時期公社與生產(chǎn)大隊上下級行政隸屬關(guān)系的影響是根深蒂固的。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有分析理解黨中央、國務(wù)院推進村民自治的初衷，習慣于用行政命令的方式來推進工作，而不是積極推動政府職能轉(zhuǎn)變，沒有把工作重心放在如何加強服務(wù)、指導、幫助上來。觀念的陳舊，表現(xiàn)在工作方法上，就是對村干部和村民的命令多，說服，教育、討論、協(xié)商少；在工作態(tài)度上，強調(diào)政府權(quán)威多，調(diào)查研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的工作在新形勢如何有效銜接少；在對形勢的評價上，則認為村民自治后，政令沒有過去那么暢通了，懷念舊的農(nóng)村管理制度，要求強化對村干部、農(nóng)村的行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部觀念的滯后，是鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的主觀原因。

三、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的措施建議

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治現(xiàn)狀不夠理想，關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，時常存在沖突，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)農(nóng)村的有序治理離不開村民自治機構(gòu)的支持和配合，而村落要獲得發(fā)展、要提高農(nóng)民生活水平也離不開政府的支持和幫助，兩種權(quán)力的合法行使缺一不可，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系不僅是必要，而且是可行的。兩者都以為人民服務(wù)為目的，行政管理權(quán)定位于國家的長治久安，村民自治權(quán)定位于農(nóng)村社會的有序治理。

（一）解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

1、政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管制行政理念。

（1）政府工作人員要充分認識村民自治的意義，不能將村民自治視看作是對基層政權(quán)的挑戰(zhàn)。村民自治是黨領(lǐng)導下的依法自治，是億萬農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利的政 治制度，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。政府工作人員應該順應民主政治發(fā)展的趨勢，充分尊重村民自治權(quán)利，積極發(fā)揮其作用。

（2）政府工作人員應轉(zhuǎn)變觀念，改變以往對村民自治反對或懷疑的態(tài)度。從目前實際情況看，村民自治制度下的村民熟悉村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，對黨和國家的有關(guān)農(nóng)村的政策法律制度也有一定程度的了解，政府工作人員要相信廣大農(nóng)民有民主自治能力，不能一味地認為村民素質(zhì)太低，無法實現(xiàn)村民自治。

（3）政府工作人員應改變思維方式，以服務(wù)型政府的理念為指導開展工作。不能將村民委員會視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)而想方設(shè)法加以控制，要從上下級隸屬的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商和服務(wù)的觀念，要著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

2、村民需要轉(zhuǎn)變片面的過度自治理念。

（1）轉(zhuǎn)變過度自治化的傾向。有的農(nóng)民認為村民自治是不受任何約束的自治，是想做什么就做什么，黨和政府管不著，國家法律和政策也管不著，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理，置政府的支持、指導、幫助于不顧。這是一種過度自治化的傾向，與村民自治的初衷背道而馳。

（2）擯棄對村民自治的悲觀情緒。在偏遠農(nóng)村地區(qū)，個別村民自治被異化為村干部自治。宗族勢力產(chǎn)生不利于村民自治的沖擊，甚至在不成熟的村民選舉中黑惡勢力也可能披上合法的外衣。這在某種程度上扭曲了村民自治，使村民對之喪失信心。但是，這畢竟只是個別現(xiàn)象，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是市場化、城鎮(zhèn)化的推進，政府指導下的村民自治將回到村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

（3）提高農(nóng)民的自治意識和能力。一方面，要通過宣傳教育，培養(yǎng)村民和村委會成員的民主意識，引導他們正確認識村民自治與黨的領(lǐng)導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理的關(guān)系，自覺抵御各種因素對村民自治的侵蝕和干擾;另一方面，要提高村民自治主體的自治能力和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作的能力，使農(nóng)民學會正確行使權(quán)力，實現(xiàn)真正意義上的村民自治。

（二）完善制度，規(guī)范運行

1、明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾，最關(guān)鍵的在于現(xiàn)行法律沒有明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權(quán)利義務(wù)。大致看來，包括《憲法》和《村民委員會組織法》在內(nèi)的一系列法律都規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會這兩個相對獨立的權(quán)力主體之間在工作上是指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的行政隸屬關(guān)系，這種關(guān)系的確認和維持無疑是村 民自治正常、規(guī)范運作的基本前提和根本保障。然而，在實際操作中，這種原則性、抽象性的規(guī)定并未起實際的作用。

《村民委員會組織法》第四條規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支待和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。但是該法并沒有明確規(guī)定哪些是村民自治范圍內(nèi)的事項，哪些是村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的工作。從法律實施層面看，法律也沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村民自治權(quán)應承擔什么責任，村民如何尋求救濟。由此，應通過《村民委員會組織法》的修改合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的權(quán)限，并增設(shè)救濟途徑和懲罰性條款

2、明確界定村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的行政管理和實際控制在很大程度上是通過村黨支部來取得合法性的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對村黨支部的領(lǐng)導實現(xiàn)對村民委員會的領(lǐng)導，而不是指導。由此，明確界定村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的重要內(nèi)容。

《村民委員會組織法》第三條規(guī)定:中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨黨章進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。這個規(guī)定過于模糊，在實際操作中容易產(chǎn)生矛盾。一方面，《村民委員會組織法》承認村民選舉產(chǎn)生的村委會是村民自治機構(gòu)，另一方面，《村民委員會組織法》又確認了村黨支部的領(lǐng)導核心作用，賦予了村黨支部對村務(wù)的決定權(quán)。許多村民認為村民委員會是村民自治機構(gòu)，其成員是全村村民通過海選的形式民主選舉出來的，代表著村民民意，幾千人選出的村主任理所當然要比只由幾十人選出的村黨支部成員更有權(quán)威。由此，部分村民和村委會成員不愿意服從黨支部的領(lǐng)導。并且，如果村內(nèi)事務(wù)的大政方針由黨支部決定，村委會就只是執(zhí)行機構(gòu)，那么自治權(quán)主要掌握在黨支部手里，村民自治會只有自治形式而無自治實質(zhì)，與立法意圖相違背。由此，應通過對《村民委員會組織法》的修改，合理而明確地劃分兩者的權(quán)限，既保證村民自治權(quán)得到實現(xiàn)，又保證堅持黨的領(lǐng)導的實現(xiàn)。本文認為，在村民自治中，黨組織應在政治上、思想上發(fā)揮領(lǐng)導作用，作為自治機構(gòu)的村民委員會應在法律規(guī)定的范圍內(nèi)管理具體事務(wù)。

（三）因勢利導，多措并舉

1、通過發(fā)揮民間組織的作用協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治之間的矛盾。隨著農(nóng)村市場化進程的推進和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村社會的民間組織逐漸增多。這些組織一般都是農(nóng)民自發(fā)組織起來的，各自聯(lián)系著一部分群眾，代表一部分人的利益，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、繁榮農(nóng)村文化等方面發(fā)揮著重要的作用。從農(nóng)村社會 管理角度看，政府可以指導和支持民間組織開展活動，民間組織也可以幫助政府實施社會管理和服務(wù)，可以在政府力量所難以有效達到的事務(wù)中發(fā)揮作用。當政府的某些政策或權(quán)力可能對民間組織中的部分群眾的利益造成損害時，民間組織可能充當利益代言人的角色，為群眾利益據(jù)理力爭，這樣也可能調(diào)動農(nóng)民參與自治的積極性，實現(xiàn)政府管理與農(nóng)民參與之間的良性互動。

2、通過制度外的私人感情改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系。當前的農(nóng)村社會仍然以熟人社會為基礎(chǔ)，主要依靠熟人倫理調(diào)控社會關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接在某些場合可能通過制度外形式的介入更容易實現(xiàn)。在現(xiàn)有鄉(xiāng)土社會環(huán)境下，私人感情仍可以作為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治關(guān)系的一個因素來考慮。

四、總結(jié)

理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系，是在我國“黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國”政治框架中，充分利用現(xiàn)有政治空間基礎(chǔ)上誕生的創(chuàng)新實踐，可有效促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定、村民利益最大化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本最小化、有利于加強黨的領(lǐng)導。關(guān)鍵是要強化黨和政府與鄉(xiāng)村社會的積極合作與互動：一方面，基層政府要重塑治理理念、轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力，把更多的關(guān)注放至鄉(xiāng)村公共服務(wù)方面，將具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理真正的轉(zhuǎn)交給村民自治組織及村民，并注重法治、公平與民主，來增強治理鄉(xiāng)村的民意基礎(chǔ)；另一方面，村民自治力量要不斷壯大，村民的自治、民主意識要不斷增強，在村務(wù)范圍內(nèi)真正實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育?？梢哉f，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系是鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展的重要路徑之一。

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