第一篇：最高人民法院、司法部關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見

【發(fā)布單位】最高人民法院 司法部 【發(fā)布文號】司發(fā)通〔2016〕98號 【發(fā)布日期】2016-10-09 【生效日期】2016-10-09 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】司法部

最高人民法院、司法部關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見

司發(fā)通〔2016〕98號

各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、司法廳（局），解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產建設兵團分院，新疆生產建設兵團司法局：

為貫徹落實黨的十八屆四中、五中全會精神，充分發(fā)揮司法鑒定在審判活動中的積極作用，最高人民法院、司法部根據《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），就建立司法鑒定管理與使用銜接機制提出以下意見。

一、加強溝通協調，促進司法鑒定管理與使用良性互動

建立司法鑒定管理與使用銜接機制，規(guī)范司法鑒定工作，提高司法鑒定質量，是發(fā)揮司法鑒定作用，適應以審判為中心的訴訟制度改革的重要舉措。人民法院和司法行政機關要充分認識司法鑒定管理與使用銜接機制對于促進司法公正、提高審判質量與效率的重要意義，立足各自職能定位，加強溝通協調，共同推動司法鑒定工作健康發(fā)展，確保審判活動的順利進行。

司法行政機關要嚴格按照《決定》規(guī)定履行登記管理職能，切實加強對法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害司法鑒定以及根據訴訟需要由司法部商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應當實行登記管理的鑒定事項的管理，嚴格把握鑒定機構和鑒定人準入標準，加強對鑒定能力和質量的管理，規(guī)范鑒定行為，強化執(zhí)業(yè)監(jiān)管，健全淘汰退出機制，清理不符合規(guī)定的鑒定機構和鑒定人，推動司法鑒定工作依法有序進行。

人民法院要根據審判工作需要，規(guī)范鑒定委托，完善鑒定材料的移交程序，規(guī)范技術性證據審查工作，規(guī)范庭審質證程序，指導和保障鑒定人出庭作證，加強審查判斷鑒定意見的能力，確保司法公正。

人民法院和司法行政機關要以問題為導向，進一步理順司法活動與行政管理的關系，建立常態(tài)化的溝通協調機制，開展定期和不定期溝通會商，協調解決司法鑒定委托與受理、鑒定人出庭作證等實踐中的突出問題，不斷健全完善相關制度。

人民法院和司法行政機關要積極推動信息化建設，建立信息交流機制，開展有關司法鑒定程序規(guī)范、名冊編制、公告等政務信息和相關資料的交流傳閱，加強鑒定機構和鑒定人執(zhí)業(yè)資格、能力評估、獎懲記錄、鑒定人出庭作證等信息共享，推動司法鑒定管理與使用相互促進。

二、完善工作程序，規(guī)范司法鑒定委托與受理 委托與受理是司法鑒定的關鍵環(huán)節(jié)，是保障鑒定活動順利實施的重要條件。省級司法行政機關要適應人民法院委托鑒定需要，依法科學、合理編制鑒定機構和鑒定人名冊，充分反映鑒定機構和鑒定人的執(zhí)業(yè)能力和水平，在向社會公告的同時，提供多種獲取途徑和檢索服務，方便人民法院委托鑒定。

人民法院要加強對委托鑒定事項特別是重新鑒定事項的必要性和可行性的審查，擇優(yōu)選擇與案件審理要求相適應的鑒定機構和鑒定人。

司法行政機關要嚴格規(guī)范鑒定受理程序和條件，明確鑒定機構不得違規(guī)接受委托；無正當理由不得拒絕接受人民法院的鑒定委托；接受人民法院委托鑒定后，不得私自接收當事人提交而未經人民法院確認的鑒定材料；鑒定機構應規(guī)范鑒定材料的接收和保存，實現鑒定過程和檢驗材料流轉的全程記錄和有效控制；鑒定過程中需要調取或者補充鑒定材料的，由鑒定機構或者當事人向委托法院提出申請。

三、加強保障監(jiān)督，確保鑒定人履行出庭作證義務

鑒定人出庭作證對于法庭通過質證解決鑒定意見爭議具有重要作用。人民法院要加強對鑒定意見的審查，通過強化法庭質證解決鑒定意見爭議，完善鑒定人出庭作證的審查、啟動和告知程序，在開庭前合理期限以書面形式告知鑒定人出庭作證的相關事項。人民法院要為鑒定人出庭提供席位、通道等,依法保障鑒定人出庭作證時的人身安全及其他合法權益。經人民法院同意，鑒定人可以使用視聽傳輸技術或者同步視頻作證室等作證。刑事法庭可以配置同步視頻作證室，供依法應當保護或其他確有保護必要的鑒定人作證時使用，并可采取不暴露鑒定人外貌、真實聲音等保護措施。

鑒定人在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼，按照國家有關規(guī)定應當由當事人承擔的，由人民法院代為收取。

司法行政機關要監(jiān)督、指導鑒定人依法履行出庭作證義務。對于無正當理由拒不出庭作證的，要依法嚴格查處，追究鑒定人和鑒定機構及機構代表人的責任。

四、嚴處違法違規(guī)行為，維持良好司法鑒定秩序

司法鑒定事關案件當事人切身利益，對于司法鑒定違法違規(guī)行為必須及時處置，嚴肅查處。司法行政機關要加強司法鑒定監(jiān)督，完善處罰規(guī)則，加大處罰力度，促進鑒定人和鑒定機構規(guī)范執(zhí)業(yè)。監(jiān)督信息應當向社會公開。鑒定人和鑒定機構對處罰決定有異議的，可依法申請行政復議或者提起行政訴訟。人民法院在委托鑒定和審判工作中發(fā)現鑒定機構或鑒定人存在違規(guī)受理、無正當理由不按照規(guī)定或約定時限完成鑒定、經人民法院通知無正當理由拒不出庭作證等違法違規(guī)情形的，可暫停委托其從事人民法院司法鑒定業(yè)務，并告知司法行政機關或發(fā)出司法建議書。司法行政機關按照規(guī)定的時限調查處理，并將處理結果反饋人民法院。鑒定人或者鑒定機構經依法認定有故意作虛假鑒定等嚴重違法行為的，由省級人民政府司法行政部門給予停止從事司法鑒定業(yè)務三個月至一年的處罰；情節(jié)嚴重的，撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任；人民法院可視情節(jié)不再委托其從事人民法院司法鑒定業(yè)務；在執(zhí)業(yè)活動中因故意或者重大過失給當事人造成損失的，依法承擔民事責任。

人民法院和司法行政機關要根據本地實際情況，切實加強溝通協作，根據本意見建立靈活務實的司法鑒定管理與使用銜接機制，發(fā)揮司法鑒定在促進司法公正、提高司法公信力、維護公民合法權益和社會公平正義中的重要作用。

最高人民法院 司法部

2016年10月9日

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第二篇：最高人民法院、司法部關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見-立法司法解釋

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第三篇：最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于印發(fā)《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》

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第四篇：關于建立土地共同管理責任機制的意見

關于建立土地共同管理責任機制的意見

為進一步加強國土資源管理工作，切實執(zhí)行國家最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，建立健全“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的土地管理工作格局，形成從“一家管、大家用”變?yōu)椤按蠹夜?、大家用”國土資源管理新局面，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務員法》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》、《基本農田保護條例》、《浙江省耕地質量管理辦法》等法律法規(guī)和政策的規(guī)定，結合本縣實際，現就建立土地共同責任機制提出如下意見：

一、共同管理職責分工

1、各聯系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的縣級領導要及時指導、檢查和督促所聯系鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好土地管理工作。

2、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府是轄區(qū)內土地保護的責任主體（對違法用地、違章建筑負責牽頭組織強制拆除）。黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）長（主任）是第一責任人，分管領導是直接責任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府要積極落實各項保護措施，嚴格保護土地資源，把好土地轉包、出租、互換、轉讓等流轉關口，及時制止非法占用土地行為，確保耕地總量動態(tài)平衡、基本農田數量不減少；認真執(zhí)行

土地利用總體規(guī)劃，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村莊規(guī)劃區(qū)內的規(guī)劃建設管理工作負總責；對村(居)、社區(qū)兩委土地管理的履職情況進行監(jiān)督。

3、各村(居)、社區(qū)兩委是轄區(qū)內土地保護的責任主體，支部書記、主任為轄區(qū)內土地保護主要責任人。各村(居)、社區(qū)兩委要嚴格保護土地，把好土地轉包、出租、互換、轉讓等流轉關口，確保轄區(qū)內耕地總量不減少；對非法占地行為及時發(fā)現、及時制止、及時報告；積極配合協助國土及其他部門查處非法占地案件；認真執(zhí)行村莊規(guī)劃，切實加強農村宅基地及其他非農建設用地的管理。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村在辦理涉地項目（征用、造地、土地預審、臨時占地、宅基地審批）有關手續(xù)時，負責前期把關，并出具相關意見的函后方可進行。

5、國土局是土地行政主管部門，是查處違法用地的行政執(zhí)法主體，全面負責土地管理工作；負責土地預審，依法對項目用地進行審查，嚴格按照程序做好農用地轉用、土地征收、征用及供地、批后監(jiān)管工作，把好準入關；負責監(jiān)督檢查轄區(qū)內土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村和有關部門以及廣大群眾對非法占地行為的舉報；開展土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作，依法查處土地違法案件，及時告知有關部門。

6、遂昌縣住房和城鄉(xiāng)建設局負責核查建設項目是否取得合法用地手續(xù)，沒有取得的不予發(fā)放施工許可證，對非法占地項目的建設單位依法進行查處。并負責做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接；對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不予頒發(fā)《建設工程規(guī)劃許可證》和《建設用地規(guī)劃許可證》。

7、公安局負責依法制止妨礙國土資源部門依法執(zhí)行公務的違法犯罪行為，依法查處妨礙國土資源部門依法執(zhí)行公務的案件和國土資源部門移送的違法犯罪案件。

8、檢察院負責受理國土局和公安局移送的土地案件；負責監(jiān)督法院、公安局受理案件的處理情況；負責土地領域涉嫌濫用職權、瀆職犯罪案件立案偵查處理。

9、法院負責受理國土局申請強制執(zhí)行的非法占地案件，及時執(zhí)行到位。

10、紀檢委（監(jiān)察局）負責受理查處國土局移送的需要追究黨紀政紀責任的案件；負責土地共同管理履責情況的監(jiān)督檢查。

11、林業(yè)局負責征（占）林地的前臵審核；負責查處非法占用林地行為，對涉嫌占用林地罪的案件移送司法機關。

12、水利局負責水庫、河道等管理范圍內土地的監(jiān)督管理；協助、配合國土局、住房和城鄉(xiāng)建設局查處非法占地行為。

13、農業(yè)局負責審查占用耕地設施農用地項目，會同國土局做好基本農田保護工作。

14、財政局負責土地出讓金和罰沒收入的監(jiān)督管理，做好土地管理的經費保障工作。

15、人力資源和社會保障局負責做好征地農民社會保障的相關工作。

16、縣委組織部負責各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和有關部門土地共同管理的考核工作。

17、宣傳部負責土地管理的宣傳工作，營造“大家管、大家用”

良好氛圍。

18、交通運輸局負責公路兩側建筑控制區(qū)內土地的巡查監(jiān)管工作。

紀檢委（監(jiān)察局）、組織、宣傳、法院、檢察、公安、國土、建設、規(guī)劃、林業(yè)、水利、農業(yè)、財政、人力資源和社會保障、發(fā)改、環(huán)保、工商、電力、金融、交通等有關部門各司其職，各負其責，共同做好土地管理工作。各有關單位主要負責人是共同管理職責的主要責任人，分管領導是直接責任人。

二、違法查處聯動機制

縣委、縣政府建立由政府辦、紀檢委（監(jiān)察局）、組織、宣傳、法院、檢察院、公安、國土、建設、發(fā)改、財政、人力資源和社會保障、農業(yè)、水利、林業(yè)、規(guī)劃、環(huán)保、工商、電力、金融、交通運輸等部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為成員單位的土地共同管理工作聯席會議制度。聯席會議成員單位要按照各自職責，共同開展工作。聯席會議將定期通報土地管理工作，研究存在問題，制定相應措施。聯席會議由縣政府辦組織，每季度至少召開一次，遇有特殊情況可隨時召開。

1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）

實行動態(tài)巡查責任制。要堅持“每日一巡、每周一報、每月通報”制度，建立健全巡查臺帳和巡查日志，及時發(fā)現并采取相應措施；對非法占地要早發(fā)現、早制止，對難以制止的要及時上報，上報要有詳細的文字記錄備查（早發(fā)現分三個階段：一是籌備動工，4

但未對地貌造成破壞階段；二是剛開槽完畢，但未建設階段；三是基礎已動土石方，在〔已建基、正在建基、準備建基〕階段）。

2、國土局

（1）縣城規(guī)劃區(qū)內做到“每日一巡、每周一報、每月匯總通報”，完善健全巡查臺帳和巡查日志，及時發(fā)現并采取相應措施；

（2）對群眾投訴、檢舉、控告或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）及其他部門告知的涉嫌非法占地案件要在1個工作日內到現場進行調查。

（3）實行報告制度。把轄區(qū)內非法占地情況及時向縣政府和上級國土部門報告，對難以制止的非法占地行為要立即報告。

（4）督察制度。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每兩周進行巡查情況督查，并查閱相關臺帳及現場抽查。

（5）涉嫌非法用地行為的，應立即核實，對確屬非法占地行為的立即制止，責令違法當事人改正，并立案查處。

（6）將非法用地情況及時告知住房和城鄉(xiāng)建設、水利、電力等有關部門。

（7）對已立案的非法占地案件依法調查并做出行政處罰決定。違法當事人對行政處罰決定逾期不申請行政復議、不起訴，又不執(zhí)行行政處罰決定的，應依法申請人民法院強制執(zhí)行。對涉嫌犯罪案件，自調查終結之日起，2個工作日內作出是否移送決定，決定移送的1個工作日內向檢察機關和公安機關移送。移送公安機關或申請法院強制執(zhí)行的案件同時報送檢察機關備案。需追究黨紀政紀責任 5 的，應在作出行政處罰決定后2個工作日內將案件移送紀檢監(jiān)察部門。

2、住房和城鄉(xiāng)建設局

（1）在國土局告知非法占地后1個工作日內，責令建設單位停止施工，查處違法施工行為，并依法對建設單位、監(jiān)理公司從嚴處理。

（2）對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不予辦理建設規(guī)劃許可；在國土局告知非法占地后，1個工作日對非法建設行為進行查處。

（3）對未取得合法用地手續(xù)的，不得辦理房屋所有權登記手續(xù)。（4）對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不予供水；在國土局告知非法占地后，1個工作日內停止供水。

3、公安局

（1）對國土局移送的涉嫌犯罪的非法占地案件，除案情重大、復雜的，應自受理之日起3日工作日內依法做出立案或不立案決定，并書面通知國土局；不予立案的，書面說明理由，并將案卷材料退回國土局。

（2）對妨礙、阻撓、圍攻、毆打執(zhí)法人員的違法當事人及時處理。

（3）對涉嫌犯罪的嫌疑人可能逃匿或銷毀證據的，公安機關要提前介入。

4、紀檢委（監(jiān)察局）

對國土局移送的非法占地案件，3個工作日內決定是否立案，決定立案的，書面通知國土局；不予受理的，書面說明理由，并退回案卷資料。

5、法院

及時受理國土局申請的強制執(zhí)行案件，在受理之日起七日內審查確定是否立案，決定立案強制執(zhí)行的，在立案之日起三個月內執(zhí)行結案，并將執(zhí)行情況書面通報國土局。

6、發(fā)改局

對已批復項目建議書但未辦理用地預審的建設項目，不予辦理審批、核準、備案手續(xù)。

7、環(huán)保局

對未能提供國土局用地預審意見或不能提供建設用地手續(xù)的建設項目，不予審批（核）。

8、工商局

對國土資源違法違規(guī)案件涉及項目的工商登記情況進行檢查，對其中已經辦理了工商登記的，依法予以處理；對擬辦理工商登記，但未出具合法有效的土地使用證明和房屋產權證明的，一律不予辦理。

9、交通運輸局

及時制止非法占用公路兩側建筑控制區(qū)內土地進行非農建設的行為。

10、電力局

在國土局告知非法占地后，1個工作日內停止供電。

11、金融機構

對沒有合法用地手續(xù)的項目，不得發(fā)放貸款。

三、共同管理獎懲制度

（一）獎勵制度

1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

（1）內沒有發(fā)生非法占地行為或者及時發(fā)現非法占地苗頭、制止在萌芽狀態(tài)而且沒有造成非法占地既成事實的，縣委、縣政府年終通報表揚并給予一定經費獎勵，同時在項目用地指標上優(yōu)先。

（2）對內沒有發(fā)生非法占地行為，并且對歷史遺留的非法占地行為均組織強制拆除復耕的給予重獎。

2、有關部門

對在土地共同管理工作中履職盡責、配合有力的有關部門，縣委、縣政府年終通報表揚。

3、舉報人

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和國土局要設立非法占地舉報電話，接到舉報后，國土局要迅速查處，經查屬實的，對第一報告人予以適當的獎勵。

（二）問責制度

1、下列行為發(fā)生一次的，縣委、縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府第一責任人、主要責任人或對有關成員單位主要責任人和直接責任人分別給予通報批評，情節(jié)嚴重的，追究其黨政紀責任；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全年發(fā)生（總人口在1萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）5例，總人口在1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）3例）以上的，年終考核中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府及有關單位實行“一票否決”，對第一責任人、主要責任人、直接責任人評定為不稱職，情節(jié)嚴重的責令辭職，并追究相關責任人的責任。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府因組織不力，對非法占地沒有及時發(fā)現、及時制止，造成非法占地既成事實的；對違法用地、違章建筑不組織強制拆除或采取措施的；對有關部門不配合、不支持、推卸責任甚至妨礙、限制查處工作的；對涉及用地項目不嚴格把關的。

（2）各村（居）、社區(qū)兩委沒有及時發(fā)現非法占地的；非法占地沒有及時制止并上報的；不積極配合協助有關部門查處非法占地案件的；村（居）兩委干部對申請用地不嚴格把關的。

（3）法院在規(guī)定期限內沒有受理國土局申請的強制執(zhí)行案件，受理后沒有在規(guī)定期限內強制執(zhí)行到位的。

（4）國土局未落實巡查責任，未在規(guī)定期限內發(fā)現轄區(qū)內新發(fā)生非法占地的；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村及有關部門報告或群眾舉報的非法占地行為，未在規(guī)定期限內調查核實情況，導致違法用地行為未被及時查處的；對非法占地行為制止無效造成嚴重后果的和查處無法實施并未在規(guī)定期限內報告本級政府或告知有關部門的。

（5）住房和城鄉(xiāng)建設局對未取得合法用地手續(xù)的建設單位辦理施工許可證的，在國土局告知非法占地后，未依法在規(guī)定期限內查處非法占地建設施工單位的；對沒有合法用地手續(xù)的建設項目給予供水的；在國土局告知非法占地后，對非法占地項目未及時停止供水，造成非法占地既成事實的。

（6）公安局對妨礙、阻撓、圍攻、毆打依法執(zhí)行公務的國土資源管理工作人員的行為，接到報告后沒有依法處理的；對符合追究刑事責任條件的非法占地案件未在規(guī)定期限內立案偵查的。

（7）電力局對沒有合法用地手續(xù)的建設項目給予供電的；在國土局告知非法占地后，對非法占地項目未及時停止供電，造成非法占地既成事實的。

（8）有關單位未履行職責，造成非法占地既成事實或導致違法事態(tài)惡化的。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要相應建立國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制。

2、下列情形之一的，依法依規(guī)追究相關人的責任：

（1）財政供養(yǎng)工作人員未經批準或騙取批準非法占用農用地用于非農業(yè)建設的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（2）財政供養(yǎng)工作人員參與非法買賣集體土地、買賣戶頭的或以其他形式非法轉讓土地的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（3）村（居）、社區(qū)兩委干部擅自將集體農用地出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設的，給予黨政紀處分；情節(jié)嚴重的，按有關程序提請罷免其職務，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

四、切實履責，堅決遏制國土資源違法違規(guī)行為

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、各部門要進一步認識珍惜和合理利用資源，依法保護資源的重要性和緊迫性，充分利用查處國土資源違法違規(guī)案件等有利時機，采取以案釋法和利用典型案件進行法制教育等形式，大力宣傳土地基本國情、國策，大力宣傳國土資源管理的法律法規(guī)，努力在全社會樹立依法保護、珍惜和合理利用土地資源光榮，破壞浪費資源、違法違規(guī)占有使用土地必將受到嚴懲的思想觀念，為維護依法、規(guī)范、有序的國土資源管理秩序創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

各成員單位要在協助配合國土資源部門加強國土資源管理工作的同時，切實將國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制列入工作日程，作為一項重要工作來抓實、抓好。按照各自職能，依法行政，不斷強化措施，形成執(zhí)法合力，堅決遏制國土資源違法違規(guī)行為。

本意見所稱的“以上”包括本數，“以下”不包括本數；意見自印發(fā)之日起實施。

二〇一二年四月十八日

第五篇：政府管理與群眾自治的銜接機制研究

政府管理與群眾自治的銜接機制研究

徐勇 王元成

【摘要】隨著農村社會的變遷和現代國家的建構，中國基層治理模式將由上下隔離的“板塊式治理”向上下銜接的“網格化治理”轉變?！熬W格化治理”除了需要從國家行政權力的角度打通政府管理與群眾自治聯結的途徑以外，還必須從政治的層面打通政府管理與群眾自治聯結的渠道。通過強化基層人大代表的功能，來保障不斷下沉的基層行政權力的合法性，這種做法更符合“法意”和“民意”；同時還保證了基層群眾的自治性，從而使村莊的自治權力從懸空狀態(tài)落到實處。通過人大代表功能的發(fā)揮使村民制度化地參與到基層政府管理當中，從而建立有效的政府管理與群眾自治的銜接機制。

【關鍵詞】政府管理；群眾自治；人大代表；銜接機制

自20世紀90年代中期以來，在基層群眾自治的研究中，研究主題發(fā)生了從村莊選舉到鄉(xiāng)村治理的轉換。在鄉(xiāng)村治理的視域下，學界研究發(fā)現，隨著群眾自治組織的不斷行被行政化，村莊自治空間越來越小。行政權與自治權之間的內在張力使群眾自治的研究領域開始向上擴散，關于縣、鄉(xiāng)、村治理體制問題進入到了學術視野，反思與改革縣、鄉(xiāng)、村治理體制成為學術界研究的一個重要方向，①如筆者提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，系統地論述了縣、鄉(xiāng)、村三者的功能定位及結構關系。②但是需要注意的是，縣鄉(xiāng)村治理體制的核心是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了實現國家對鄉(xiāng)村社會的良性治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結構性改革成了鄉(xiāng)村治理研究的主題，“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“鄉(xiāng)治村政”、“鄉(xiāng)政自治”等主張一時間占領了學術界的話語陣地。③學者們提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方案和設想，要么是試圖通過行政體制改革來實現精簡機構和人員的目的以解決基層政府財政所面臨的問題，要么是試圖通過行政執(zhí)行體制的內部調整增強體制的自我約束力以規(guī)范基層行政機構的行為。對如何建立政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動的機制問題，學者從理論與實踐兩個方面的探討都有不足，甚至可以說還沒有破題。中共十七大報告對基層民主的發(fā)展提出了一個重要命題，就是要“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，這一命題不僅具有重要的現實意義，而且意味著我國基層治理體制的重大轉變。筆者擬從強化基層人大代表功能的角度，對這一問題進行探討。

一、我國基層治理模式從“板塊式治理”向“網格化治理”轉變

長期以來，我國基層治理模式沿襲的是上下隔離的“板塊式治理”模式，即上層政府管理與基層社會自治各行其道、互不相干，呈板塊式結構。傳統中國是農業(yè)社會，國家治理基層社會的方式長期沿用的是“縣政鄉(xiāng)治”模式，國家政權設置到縣，“皇權不下縣”，縣以下實行鄉(xiāng)村自治。政府延伸到縣以下的政府職能很少，主要是收稅、訴訟和戶籍管理。縣以下的社會事務主要依靠鄉(xiāng)紳、家族進行自我管理。因此，孫中山說：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民和皇帝的關系很小。人民對于皇帝只有一個關系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關系。因為這個緣故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都聽人民自生自滅?！雹芑鶎由鐣拿癖姶罅康摹皠e的事”是由家族等基層社會組織來處理的。因此，“中國人的團結力，只能及于宗族而止，還沒有擴張到國族”，“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。⑤對于民眾而言，納稅只是一種外在于他們生活和命運的義務，他們與主要承擔收稅任務的政府只是“水”與“油”的關系，政府只是漂浮于民眾上層的“官府”。1911年，中國結束帝制建立“中華民國”，其重要成果就是“政權下鄉(xiāng)”，即國家政權由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，特別是在新中國成立后的人民公社體制下，政權體制一直延伸到鄉(xiāng)村社會最底層。⑥經過數十年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變遷，直到20世紀80年代，農業(yè)生產重新恢復到家戶經營的狀態(tài)，農村基層管理體制則穩(wěn)定為“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家政權設立到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行基層群眾自治?！班l(xiāng)政村治”與歷史上的“縣政鄉(xiāng)治”相比較，在內容上二者有著根本不同，但在形式上二者都屬于上下隔離的“板塊式治理”模式。政府管理的主要任務是完成國家獲取農產品的任務、收取稅費和計劃生育。對于農民來說，這些任務是外加于他們的，不能給他們的生產、生活帶來直接的好處。在強大的政府任務的壓力下，作為村民自治組織載體的村民委員會也趨于“行政化”，從而不能有效地履行基層群眾自治的職能，這正是長期以來農村基層黨群關系、干群關系緊張的重要原因。

以廢除農業(yè)稅為標志，我國的農村社會及其治理體制正在發(fā)生深刻的變化。一是農村生產和生活方式的社會化程度愈來愈高，傳統的自然經濟的封閉結構正在被打破，鄉(xiāng)村正在進入到“一個開放的、流動的、分工的社會化體系”中。⑦面對這一變化，國家對農村社會的治理事務也愈來愈多，一個顯著的標志就是農民所擁有的、在歷史上從來不需要辦理的各種由政府頒發(fā)的“證件”愈來愈多，這也是為了適應現代化國家發(fā)展的必然趨勢。二是隨著農村社會的變遷，農民對政府提供公共服務的要求愈益強烈，特別是隨著城鄉(xiāng)二元結構的打破，中央提出“城鄉(xiāng)均等的公共服務”的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府開始由過去的“收稅政府”轉變?yōu)椤胺招驼?，因此政府有了大?guī)模的“服務下鄉(xiāng)”活動。⑧三是經過20多年的村民自治的實踐，農民的權益意識、自主意識和自治能力日益增強，基層群眾自治已經作為國家一項重要的政治制度確立下來，政府對基層群眾自治的橫加干預已越來越缺乏合法性基礎。

政府管理的下沉和基層群眾自治的興起，是國家基層治理模式的轉變，這就是由傳統的上下隔離的“板塊式治理”向上下銜接的“網格化治理”模式的轉變?！熬W格化治理”是指政府管理從行政上打通與民眾的直接聯系的途徑，它不再只限于對行政事務執(zhí)行職能，而是會向鄉(xiāng)村經濟、社會和文化等更多的事務滲透自己的職能，即“縱向到底”，如近些年興起的“農村社區(qū)建設”等；基層群眾將承擔大量依靠自我管理就能管好的事情來實行自治，保證基層社會事務都能得到有效的管理，即“橫向到邊”，如近些年日益活躍的民間社會組織的自我管理等?！熬W格化治理”是一種“縱橫交錯”式的治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府不再是只管政府的事務，其職能將一直延伸到村莊農戶的多方面事務。村民委員會作為基層群眾的自治組織也不再只是自我管理，大量下沉的政府事務需要它來協助，大量的群眾意見需要它向上表達。從總體上看，“網格化治理”是一種為了保障鄉(xiāng)村社會各種事務都有人管并能夠管好的治理模式，它的基本要求是實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。如何在基層治理模式轉變的大背景下尋找政府管理與群眾自治的銜接機制便成為重要課題。其中，強化基層人大代表的功能便是重要的著力點。

二、通過人大代表保障基層行政權力的合法性

實行“網格化治理”必然帶來政府管理權力的下沉和延伸，從而造成行政擴張。從政府權力理論的角度來看，行政權力一旦形成并運作，它就會有自主性并會自我擴張，而行政擴張必然會帶來行政專橫。自中國官僚體制的形成開始，這種命令式強制性的行政專橫就一直存在，只是在其范圍和領域內的表現不同而已。進入20世紀以來，在國家基層政權建設過程中，行政擴張以及行政專橫總是與之如影相隨。盡管20世紀六七十年代，國家試圖通過反對官僚主義的政治運動制止行政專橫，但受“政社合一”體制的限制，并沒有從根本上解決問題。改革開放以來，在“鄉(xiāng)政村治”的框架下，政府管理中的行政擴張以及行政專橫并沒有消失，甚至在一些地方還相當嚴重，如20世紀90年代以后農民賦稅較重，自2000年以來有的地方政府實行了強制性的征地、拆遷政策等。因此，政府管理甚至就是那些“善意”的政府管理都是需要謹慎和制約的。

在“網格化治理”模式下，政府管理愈多，愈需要強化其權力的合法性來源和行為的合法性基礎。所謂合法性，通常是指政府與法律的權威為民眾所認可的程度，合法性具體體現為人民意志，即“民意”。而人民意志的集中體現是法律意志，即“法意”；行政權力要在法律范圍內活動，才能獲得其合法性。現代國家的要求是：無法律無行政。中國是一個單一制并具有多級行政層級的國家，愈是在基層，行政權力的“法意”和“民意”基礎愈弱?！洞迕裎瘑T會組織法》的重要意義就在于它是從國家法律制度的角度規(guī)定了村民委員會的基層群眾自治的性質，并確定了政府的“指導”地位。但是，由于基層政府管理缺乏相應的法律約制，使得政府管理可以無限制地擴張行政行為，直至擴張到行政專橫的程度，而現有的《村民委員會組織法》只是針對村民委員會制定的，它沒有也不可能約束、限制政府管理。

當然，從政治制度安排來看，基層政府管理并非存在于法律制度的真空中。在中國的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都建立了人民代表大會制度，人大便是“法意”和“民意”的體現者，這種體現之一又具體反映在基層人大代表的行為活動上。2010年10月28日修改并通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)⑨第四條指出，代表必須“模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施”。但是，我國的縣鄉(xiāng)基層人大的作用尚未充分體現出來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大的作用發(fā)揮得更是有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大沒有像縣級以上的人大那樣有常設機構，每年僅僅召開一次僅有數天的會議，人大代表也只是在這短短數天中發(fā)揮一下舉手表決的作用。因此，我國基層政府的行政權力實際上是在缺乏充分的“法意”和“民意”的基礎上運作的。增強政府管理的“法意”和“民意”基礎，可以充分發(fā)掘和利用現有的人大制度資源，強化基層人大代表的職能，將對基層行政權力的約束限制在基層人大代表的監(jiān)督之下。首先，基層人大代表是經過選民選舉產生的政治精英，他們對法律和政策有較多的了解和認知，政府管理的重大決策要通過基層人大代表的審議，政府的行政行為要接受基層人大代表的監(jiān)督，特別是涉及征地、拆遷等與民眾利益直接相關的事務，需要召開基層人大會議來審定。地方政府的財政要接受基層人大代表的審議。我國一些地方實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開、陽光財政的創(chuàng)新政策，但這些創(chuàng)新政策因為沒有納入到人大制度的框架下而未被制度化。盡管近些年，地方和基層政府管理為民眾做了許多好事，但由于在對事物做出決策之前缺乏充分的“法意”和“民意”做基礎，未能征詢基層人大代表的意見，因此好事也未見得能夠獲得好結果。在基層，人大代表通過履行對財政預算及收支的監(jiān)督、重大事項決策的監(jiān)督、重要人事變更的監(jiān)督和重大事件處理情況的監(jiān)督等職能，保證了基層政府行政權力的合法性。其次，與其他層級的人大代表不同，基層人大代表是由選民直接選舉產生的，所以其群眾性最強。政府管理要通過基層人大代表集中“民意”時要進行民主決策，并保證決策更符合群眾利益。如近幾年在我國的新農村建設和農村社區(qū)建設中，政府出了很多錢、辦了很多事，但這些錢和事并不是農民最需要的，甚至是脫離農村和農民實際的，其結果是政府干、農民看。在新農村建設中農民的主體地位被政府的主導地位所代替，其原因就是政府管理缺乏民意機制，基層人大代表的作用未能有效地發(fā)揮。

強化基層人大代表在基層政府管理中的功能，必須加強基層人大制度建設。隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的深入發(fā)展，縣一級的人大代表的決策功能日益突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要突出的是執(zhí)行功能。在縣一級，主要是強化基層人大代表的推進民主決策的功能。一些地方試行縣級人大代表常任制，這有利于人大代表能夠經常性地參與地方事務的決策。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，主要是強化基層人大代表的行政監(jiān)督功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開首先要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為要接受基層人大代表的質詢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員要接受基層人大代表的評議?！洞矸ā返谌龡l規(guī)定，人大代表享有下列權利：“(一)出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發(fā)表意見；(二)依法聯名提出議案、質詢案、罷免案等；(三)提出對各方面工作的建議、批評和意見”⑩等?；鶎尤舜蟠硗ㄟ^履行對財政預算及收支的監(jiān)督、重大事項決策的監(jiān)督、重要人事變更的監(jiān)督和重大事件處理情況的監(jiān)督等方面的職能，保證政府行政權力的合法性。

強化基層人大代表在基層政府管理中的功能，還必須提高人大代表的自身能力。我國基層人大代表來自于并長期生活于基層社會，他們對基層事務較了解，但對于政府管理還比較陌生，特別是傳統中長期存在的“怕官畏官”心理，使他們缺乏參與基層政府管理的勇氣和能力，他們在更多的時候是將“人大代表”的稱號作為一種領導賜予的政治榮譽，只享受代表榮譽，當“掛牌代表”、“無言代表”，這大大限制了基層人大代表作用的發(fā)揮。為此，要改進基層人大代表的選舉制度，保證那些能夠真正代表民意的人當選為人大代表，同時加強對基層人大代表的培訓，使他們有能力參與基層政府管理。隨著我國農村社會的變化，農民的文化素質正在不斷提高，選舉那些具有較強參政議政能力的人當選人大代表的條件會愈來愈充分。

目前，人大制度建設的突出問題是：愈往上制度愈健全，代表的作用發(fā)揮得愈充分；愈往下制度愈欠缺，代表的作用發(fā)揮得愈不充分，這既不利于政府管理與群眾自治的銜接，也使基層政府管理缺乏政治基礎。加強基層人大制度建設，充分發(fā)揮基層人大代表的作用，是當前民主政治建設的重要任務。

三、通過人大代表功能的發(fā)揮保證基層群眾自治的自治性

20多年來，我國農村基層群眾自治有了法律制度基礎，并開始進入實踐層面。但是應該看到，我國基層群眾自治的制度和實踐基礎還很不穩(wěn)固，并面臨著發(fā)展的瓶頸。一是隨著現代國家基層政權的建設，我國基層群眾自治的空間不斷被擠壓，由人民公社體制傳承下來的政府任務體制并未從根本上改變。政府還是習慣于將村委會作為自己的“一條腿”來對待，村委會被行政化的做法長期沒有得到改變，行政強于自治的格局基本未變。隨著“網格化治理”模式的建立，政府職能愈來愈多地向農村社會延伸，在新農村建設和農村社區(qū)建設的名義下農村社會再度被行政化，基層群眾自治的空間進一步被壓縮，行政主導性強勢于群眾自治的自治性。二是我國的基層群眾自治是在政府依法指導下的自治，群眾自治在基層治理中缺乏制度化的平臺來行使自治的權力。2010年末，浙江省樂清縣錢云會交通死亡案，之所以會成為一個受到人們廣泛關注的公共事件，其背景便是錢云會因征地而成為“上訪村長”以及因此他所具有的“征地對抗者”的身份。其背后突顯出的一個重要問題，便是群眾自治組織缺乏通過有效的制度化渠道參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理當中，在群眾的自治權力無法行使的情況下，只能通過上訪或采用對抗的方式參與到地方治理當中。這正是當前基層群眾自治的重要瓶頸，也是農村社會穩(wěn)定工作中日益凸顯的重要的結構性原因。

應該看到，隨著“網格化治理”模式的形成，政府行為會愈來愈多地進入農村基層社會，愈來愈多的農村基層事務會被“政府之手”所左右。這是社會發(fā)展的大趨勢。但是，僅僅依靠政府的力量是很難保證它在村莊治理中的合理性和合法性的。而現有的村委會作為自治組織，由于它自治的權力處于懸空狀態(tài)，村委會干部對進入村莊社會的涉及侵犯村民利益的政府行為大多數只能采取認可的態(tài)度或者配合的做法，而村民代表往往受限于自己的身份是“村莊內部”的代表，難以監(jiān)督并參與到“上面的”政府治理過程中，由此造成政府進入村莊后行為的失控和失范。

基層人大代表功能的發(fā)揮不僅有助于加強群眾自治的自治性，而且也有助于基層政府與群眾自治的良性銜接機制的建立。首先，基層人大代表可以在村民代表中產生。作為村民代表，通過參加村民代表會議全程參與到村莊的決策、管理和監(jiān)督之中，他們有廣泛的群眾基礎，對村莊民意有充分的了解和把握，在加強政府與群眾的溝通方面能更好地發(fā)揮作用?！洞矸ā返谒臈l明確要求，代表應當“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”；第三十條還專門規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表在本級人民代表大會閉會期間，根據統一安排，開展調研等活動；組成代表小組，分工聯系選民，反映人民群眾的意見和要求”。[11]其次，基層人大代表的活動領域不僅僅限于村莊，而且還可以達到“上面的”基層政府層面，他們作為村莊利益的代言人，意味著村莊民意進入了正式的政府管理過程中，這相當于群眾的自治權力從懸空狀態(tài)落到了實處。人大代表通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會這個平臺，在地方重大決策、預算控制和監(jiān)督以及村民利益的維護方面可以有效地發(fā)揮作用。一方面，作為基層人大代表，可以將民意通過縣、鄉(xiāng)人大機構進行匯集；同時，以人代會為平臺的決策參與和對進入村莊的政府行政的監(jiān)督，是基層政府管理的過程也是群眾自治權力介入的過程，從而在政府管理和群眾自治的有機銜接中化解大量的類似因征地、拆遷等問題形成的農村社會矛盾。我國《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治中產生的問題可以通過作為立法和監(jiān)督機構的人大解決。但是由于當前基層人大代表功能的虛化，農民往往只能以上訪上告的方式表達其訴求，人大機構對實施《村民委員會組織法》的監(jiān)督功能難以充分發(fā)揮出來，未來強化基層人大代表的功能是緩解農村社會矛盾加劇的有效路徑。

注釋：

①徐勇、吳理財：《走出“生之者寡，食之者眾”的困境：縣鄉(xiāng)村治理體制反思與改革》，西北大學出版社，2004年。

②徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》，2002年第2期。

③趙樹凱有多篇文章是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革為主題的，他提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本上應是變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為派出機構的設想，詳見趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之命運》，《中國農村觀察》，2006年第7期；徐勇提出了精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治的觀點，詳見徐勇：《精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治———鄉(xiāng)級治理體制的結構性改革》，《江西社會科學》，2004年第1期；沈延生在《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期發(fā)表《村政的興衰與重建》一文，提出“鄉(xiāng)治村政”的觀點；此后他與張守禮在《中國農村研究》2003年卷上發(fā)表《自治抑或行政：中國鄉(xiāng)治的回顧與展望》一文，重申自己的主張；于建嶸提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的觀點，詳見《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據和路徑以20世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷為視野》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期；吳理財則主張“鄉(xiāng)政自治”的改革，詳見《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，還是鄉(xiāng)政自治?》，《學習時報》，2004年1月5日。

④孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年，第89頁。⑤孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年，第2頁。

⑥徐勇：《政權下鄉(xiāng)：現代國家對鄉(xiāng)土社會的整合》，《貴州社會科學》，2007年第11期。

⑦徐勇：《“再識農戶”與社會化小農的建構》，《華中師范大學學報》，2006年第3期。

⑧徐勇：《“服務下鄉(xiāng)”：國家對鄉(xiāng)村社會的服務性滲透———兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》，《東南學術》，2009年第1期。

⑨中華人民共和國中央人民政府：《中華人民共和國主席令》第38號，http：//。

⑩中華人民共和國的中央人民政府：《中華人民共和國主席令》第38號，http：//。

徐勇系華中師范大學政治學研究院教授，博士生導師；

王元成系華中師范大學政治學研究院博士生。

來源：《中國農村研究網》