第一篇：我國地方債務(wù)使用效率的審計(jì)評(píng)價(jià)

我國地方債務(wù)使用效率的審計(jì)評(píng)價(jià)

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方債務(wù)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給人們帶來了困擾。雖然目前我國地方債務(wù)在控制范圍內(nèi)，但是總體狀況不太樂觀，出現(xiàn)了一系列問題，例如債務(wù)資金來源渠道多，籌資渠道不夠規(guī)范；缺少融資約束機(jī)制，管理混亂；使用效率低下；資金被挪用、私吞、使用不符合規(guī)定用途；償還困難等。對(duì)此，理論界認(rèn)為，有必要對(duì)其進(jìn)行債務(wù)審計(jì)。筆者認(rèn)為，提高債務(wù)資金使用效率是保證債務(wù)資金得以償還的條件之一。因此，文中針對(duì)我國2013年全國地方性政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，嘗試性地提出一套評(píng)價(jià)我國地方債務(wù)使用效率的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為提高地方債務(wù)使用效率有所幫助。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；績(jī)效審計(jì)；效率指標(biāo)

地方債務(wù)出現(xiàn)的問題只是暫時(shí)的，也是可以解決的。筆者認(rèn)為，只要提高資金使用效率就可以加快資金周轉(zhuǎn)，盡早實(shí)現(xiàn)資金償還。理論界認(rèn)為，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行審計(jì)是十分必要的，首先，地方政府無限負(fù)債具有危險(xiǎn)性；其次，地方政府負(fù)債可用財(cái)力占政府實(shí)際可支配資金的比重大（三分之一甚至更多）；最后，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的需求。因此，文中根據(jù)我國地方債務(wù)現(xiàn)狀，在已有的績(jī)效審計(jì)的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合理論界最新研究成果，嘗試提出地方債務(wù)使用效率的評(píng)價(jià)方法。

一、問題的提出

根據(jù)2013年全國地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，我國地方債務(wù)使用效率較低，主要原因有：第一，地方債務(wù)管理制度不夠完善，截止2012年底，很多政府地方債務(wù)管理還不完善。全國36個(gè)地方政府本級(jí)中，有8個(gè)地方政府未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理制度，13個(gè)還未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉債審批制度，19個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，5個(gè)還未建立償債準(zhǔn)備金制度或者在預(yù)算中安排償債準(zhǔn)備金。第二，部分單位違規(guī)取得和使用債務(wù)資金。其中：有些單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式取得債務(wù)資金192.38億元。有些單位違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)70億元；一些債務(wù)單位違反合同約定將378.16億元債務(wù)資金用于其他項(xiàng)目建設(shè)、歸還到期債務(wù)或作為項(xiàng)目資本金，其中企業(yè)債券資金未按核準(zhǔn)用途使用68.84億元；有271.71億元于2010年及以前年度舉債，至2010年及以前年度舉債，至2012年底仍未支出，閑置時(shí)間2年之久，未發(fā)揮效益。綜上可知，地方政府沒有建立配套的債務(wù)管理制度、違規(guī)籌資、不按照規(guī)定用途使用籌集到的債務(wù)資金，加上已有資金不及時(shí)投入使用，這些都會(huì)大大降低債務(wù)資金的使用效率。而債務(wù)資金是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來源，高投入換得高產(chǎn)出，是人們喜聞樂見的事。那么如何才算是高產(chǎn)出呢？筆者試著從審計(jì)評(píng)價(jià)的角度為債務(wù)資金使用效率的高低提出一套評(píng)價(jià)指標(biāo)，這樣不僅可以評(píng)價(jià)已有資金的使用狀況，而且為保證資金高產(chǎn)生提供了一道保護(hù)屏。

二、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府工作的績(jī)效、效果、經(jīng)濟(jì)性和效率進(jìn)行的審計(jì)。那么保證地方債務(wù)資金的高效使用也是審計(jì)人員的責(zé)任。因此建立這套審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。筆者認(rèn)為從地方債務(wù)資金投資的特點(diǎn)出發(fā)，構(gòu)建一套適合地方債務(wù)使用狀況的指標(biāo)體系是有重要意義的。因?yàn)楝F(xiàn)在很多債務(wù)資金進(jìn)行的是大規(guī)模投資，投資項(xiàng)目主要是市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)等公共工程，那么從其大規(guī)模、公共工程角度出發(fā)，克服已有的投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)效率評(píng)價(jià)指標(biāo)的不足，再借鑒國內(nèi)先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)研究成果，筆者得出了一套債務(wù)資金效率評(píng)指標(biāo)體系。詳細(xì)見下表。

上面前9項(xiàng)指標(biāo)可以分為三類。第一類充分考慮了對(duì)定性、定量指標(biāo)之間的轉(zhuǎn)化及投資項(xiàng)目滯后，以克服現(xiàn)有指標(biāo)對(duì)這兩者的關(guān)注不足問題。包括資金籌集及時(shí)率、資金支出結(jié)構(gòu)合理率。資金籌集及時(shí)率越高，表示資金使用越有保障。支出結(jié)構(gòu)合理率越高，說明資金使用可以發(fā)揮更大的效益，可以實(shí)現(xiàn)更高產(chǎn)出。第二類指標(biāo)，是根據(jù)債務(wù)資金投資的大規(guī)模特點(diǎn)提出的。包括配套資產(chǎn)使用率、工期計(jì)劃完成率和項(xiàng)目運(yùn)營成本超支（節(jié)約）率。配套資產(chǎn)使用率反映某一時(shí)點(diǎn)上的資產(chǎn)使用狀況，比值越大，說明資產(chǎn)到位狀況越好，資產(chǎn)越有保障。工期計(jì)劃完成率反映項(xiàng)目指標(biāo)實(shí)際建設(shè)工期占實(shí)際計(jì)劃工期的比例。比例越高，效率越低。項(xiàng)目運(yùn)營成本超支（節(jié)約率）反映項(xiàng)目建成投入正常運(yùn)營后，日常運(yùn)營成本超出（低于）可行性研究報(bào)告確定的計(jì)劃運(yùn)營成本的程度。其余三項(xiàng)是第三類指標(biāo)，針對(duì)項(xiàng)目投資工程的公共性提出。工程國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率越高，表示效率越高，越值得投資。環(huán)保成本率，主要是從可持續(xù)發(fā)展角度考慮提出的，環(huán)保成本率越低，說明投入的債務(wù)資金越有效率。

最后一項(xiàng)指標(biāo)是協(xié)同率。這是根據(jù)現(xiàn)有較新的研究成果提出的。傳統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐研究多將設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為政府審計(jì)機(jī)關(guān)政府績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要內(nèi)容，并多從被審單位資源運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，以“投入-管理-產(chǎn)出”的系統(tǒng)模型為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)。但是，從西方的后新管理運(yùn)動(dòng)看，同一被審單位不同部門的信息和資源是共享的，而傳統(tǒng)的“3E”績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)不夠周全，它是建立在分權(quán)的基礎(chǔ)上提出的，只考慮被審單位某個(gè)部門或組織自身的運(yùn)行，沒有考慮到一個(gè)子系統(tǒng)債務(wù)資產(chǎn)的運(yùn)用對(duì)被審單位系統(tǒng)內(nèi)其他子系統(tǒng)的資金使用效率的影響，而被審單位作為整體，只有內(nèi)部資源整體使用效率提高，才算達(dá)到了高效率。因此，根據(jù)最新研究成果，筆者認(rèn)為應(yīng)該從協(xié)同角度考慮被審單位整體債務(wù)資產(chǎn)的使用效率?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容的理論創(chuàng)新成果告訴我們應(yīng)該從社會(huì)、市場(chǎng)等多維度看待資金使用效率，如被審單位從業(yè)人員價(jià)值觀、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、團(tuán)隊(duì)間信任與合作等。這里，我們把信息共享率納入體系中。高的信息共享率，可以促進(jìn)不同項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)之間的合作，達(dá)到高產(chǎn)出效益。

根據(jù)上述指標(biāo)的重要性，筆者認(rèn)為，可以賦予前三大類指標(biāo)各30%的權(quán)重，其中每個(gè)小指標(biāo)各占10%比重。協(xié)同率同樣占10%重要性。因?yàn)榍叭愔笜?biāo)都得到了實(shí)例的證明，這里不再舉例。

三、思考與建議

第一，應(yīng)將協(xié)同理念納入到效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：國外后新管理運(yùn)動(dòng)告訴我們，被審單位的各個(gè)部門應(yīng)該互相溝通，資源共享。那么協(xié)同績(jī)效審計(jì)同樣應(yīng)該運(yùn)用到地方債務(wù)資金使用的效率評(píng)價(jià)中，并根據(jù)地方債務(wù)使用特點(diǎn)加以整合與完善。

第二，完善效率指標(biāo)評(píng)價(jià)：筆者認(rèn)為，我國地方債務(wù)的“投入-管理-產(chǎn)出”的管理會(huì)越來越好。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該盡快根據(jù)地方債務(wù)資金使用的特點(diǎn)，提出一套適用的效率評(píng)價(jià)指標(biāo)。以規(guī)范化統(tǒng)一的形式提出。（作者單位：北京工商大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]宋常，趙懿清.投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與框架設(shè)計(jì)研究[J].審計(jì)研究，2011

[2]王會(huì)金.國外后新公共管理運(yùn)動(dòng)與我國政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展創(chuàng)新研究[J].會(huì)計(jì)研究，2014

第二篇：我國政府審計(jì)效率的研究

我國政府審計(jì)效率的研究

一、審計(jì)效率的現(xiàn)狀

（一）不少被審計(jì)單位年年審計(jì)年年違紀(jì)

在充分監(jiān)督制度下的上市公司存在的嚴(yán)重的會(huì)計(jì)造假行為勢(shì)必襯托出非上市公司存在會(huì)計(jì)造假的嚴(yán)重事實(shí)，審計(jì)打假也成了審計(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。對(duì)于每一個(gè)工作在審計(jì)一線的政府審計(jì)人員來說，都有這樣的感受：審計(jì)過的單位幾乎無一例外地或多或少存在問題。是審計(jì)的悲哀嗎？政府審計(jì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中履行監(jiān)督職能的專職機(jī)構(gòu)，是需要有銳氣和勇氣的，可制度的非約束性，審計(jì)的無風(fēng)險(xiǎn)性和對(duì)問題處理的非規(guī)范性，不自覺地形成了對(duì)敏感問題的回避，弱化了審計(jì)監(jiān)督的力度，審計(jì)的威懾作用不能夠充分發(fā)揮，從而造成對(duì)同一個(gè)企業(yè)、同一個(gè)行業(yè)、同一個(gè)部門，甚至同一個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體年年審計(jì)年年問題不斷，同樣的問題有的被審計(jì)單位年年犯的情況。這樣的現(xiàn)象，不能不使我們對(duì)政府審計(jì)的工作力度、威懾作用進(jìn)行一番反思。

（二）權(quán)力尋租也是目前政府審計(jì)無法回避的社會(huì)丑惡現(xiàn)象

有權(quán)力的地方就容易滋生腐敗行為，審計(jì)定位于政府的一個(gè)職能部門，又相對(duì)獨(dú)立于政府各職能部門，并依照法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，這樣毫無疑問地也會(huì)產(chǎn)生權(quán)力設(shè)租和權(quán)力尋租的社會(huì)陋習(xí)。

（三）政府審計(jì)中難以回避的政府情結(jié)，折扣了政府審計(jì)的獨(dú)立性

獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂之所在，沒有審計(jì)的獨(dú)立性就不能夠完成政府審計(jì)目標(biāo)。政府審計(jì)作為政府的一個(gè)職能部門，難以回避的政府情結(jié)，又折扣了政府審計(jì)的獨(dú)立性。首先，體現(xiàn)在地方保護(hù)主義上。地方保護(hù)早已不是一個(gè)新鮮的詞匯，可審計(jì)過程出現(xiàn)的地方保護(hù)現(xiàn)象屢見不鮮。其次，體現(xiàn)在部門利益上。審計(jì)監(jiān)督是要得罪人的，但又不能把所有的人全部得罪，在現(xiàn)行體制下的政府審計(jì)不得不考慮相關(guān)部門眾口鑠金的影響，審計(jì)部門也需要相關(guān)職能部門的大力支持。

二、造成政府審計(jì)不足的原因

主要有以下幾方面原因，首先政府審計(jì)人員素質(zhì)低下：政府審計(jì)人員素質(zhì)的高低直接影響著政府審計(jì)效率。政府審計(jì)人員的素質(zhì)包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、以及職業(yè)道德素質(zhì)。其次，政府審計(jì)程序混亂：審計(jì)程序在政府審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員在項(xiàng)目審計(jì)中無法保證審計(jì)工作有秩序進(jìn)行，紊亂無章;人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的安排不合理，增大審計(jì)費(fèi)用，阻礙了提高審計(jì)效率的提高。再次：機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，由于政府審計(jì)機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的不合理，致使審計(jì)成本居高不下，直接影響著政府審計(jì)效率。最后：會(huì)計(jì)造假的懲戒力度欠缺，懲戒力度欠缺是導(dǎo)致審計(jì)單位進(jìn)行會(huì)計(jì)造價(jià)的根本原因。被審計(jì)單位之所以進(jìn)行會(huì)計(jì)造假，就是因?yàn)樵旒俚氖找娲笥诔杀尽?/p>

三、為提高政府審計(jì)的效率采取的相應(yīng)措施

（一）提高審計(jì)人員的素質(zhì)

為了保證審計(jì)工作的質(zhì)量與效率，政府審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)制訂相應(yīng)的準(zhǔn)入制度對(duì)政府審計(jì)人員的資格做出要求。如可參照英國《政府審計(jì)法》的規(guī)定，要求政府審計(jì)人員必須至少取得一個(gè)職業(yè)會(huì)計(jì)團(tuán)體的資格證書。政府審計(jì)可以仿效注會(huì)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的后續(xù)教育是法定的，每年一次，否則不能通過年檢。注冊(cè)會(huì)計(jì)師的學(xué)習(xí)是主動(dòng)的、積極的，因?yàn)閷W(xué)習(xí)的結(jié)果與收入有密切的關(guān)系，通過學(xué)習(xí)可以降低執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和減少潛在失業(yè)可能性。這樣政府審計(jì)增加了競(jìng)爭(zhēng)就增加了活力，增加了危機(jī)感就增大了積極性和主動(dòng)性。

（二）規(guī)范政府審計(jì)程序

規(guī)范政府審計(jì)程序主要包括：①審計(jì)準(zhǔn)備階段要制定科學(xué)、周密的審計(jì)方案。審計(jì)方案是審計(jì)機(jī)關(guān)為達(dá)到預(yù)期審計(jì)目標(biāo)，在實(shí)施審計(jì)前對(duì)審計(jì)項(xiàng)目作業(yè)所作的計(jì)劃和安排。審計(jì)方案的科學(xué)與周密程度直接影響著審計(jì)效率和效果。審計(jì)方案對(duì)組織方式、分工協(xié)作、匯總、處理等事項(xiàng)作出行動(dòng)綱領(lǐng)，提出要求。制定審計(jì)方案時(shí)，一是審計(jì)進(jìn)度安排要明確，審計(jì)組要在規(guī)定時(shí)間完成各項(xiàng)任務(wù)。要通過事前調(diào)查盡可能摸清被審計(jì)單位的基本情況，充分考慮各種因素，避免因臨時(shí)變更審計(jì)方案、打亂進(jìn)行節(jié)奏而影響審計(jì)效率。二是審計(jì)人員分工要合理。既要充分發(fā)揮各成員的特長，又要均衡工作量。三是審計(jì)任務(wù)要量化。要具體到每個(gè)項(xiàng)目審計(jì)到什么程度、審計(jì)抽樣的樣本量達(dá)到多少比例等等。

（三）已精簡(jiǎn)高效為原則設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)并愛妻附屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并與簡(jiǎn)化

政府審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須符合精簡(jiǎn)高效的原則。在這一點(diǎn)上，我們可以借鑒英國政府審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置。英國審計(jì)署的內(nèi)部機(jī)構(gòu)只設(shè)立了六個(gè)局，其中第一局為綜合行政部門，其他五個(gè)局為專業(yè)審計(jì)部門。我國的政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以將許多綜合的行政部門、后勤服務(wù)部門及一些事業(yè)單位進(jìn)行合并，以降低審計(jì)成本，提高審計(jì)效率。

（四）進(jìn)行政府審計(jì)管理體制的改革

我國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，是在特定的歷史時(shí)期及特定的環(huán)境下產(chǎn)生的。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種行政型的審計(jì)模式影響了審計(jì)效率的進(jìn)一步提高。因此，應(yīng)將這種行政型的政府審計(jì)模式過渡到人大領(lǐng)導(dǎo)下的立法行政型政府審計(jì)模式，實(shí)行從中央到地方的垂直管理，徹底消除各級(jí)政府的本位主義行為，提高政府審計(jì)效率。

（五）加強(qiáng)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制

內(nèi)部控制作為組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，加強(qiáng)內(nèi)部管理的一種手段，在組織內(nèi)部管理監(jiān)督系統(tǒng)中起著十分重要的作用。良好的內(nèi)部控制對(duì)于提高審計(jì)效率起著積極的作用。要建立科學(xué)、完善、可操作性的內(nèi)部控制，必須解決合理授權(quán)、對(duì)被控對(duì)象的控制程度、企業(yè)具體控制范圍等方面的問題，解決好控制與被控制的矛盾、控制面和控制點(diǎn)的關(guān)系和內(nèi)部控制運(yùn)行的人文環(huán)境。

（六）健全法律法規(guī)，加大會(huì)計(jì)造假的懲戒力度，提高審計(jì)效率

政府審計(jì)法律法規(guī)是由國家規(guī)定或認(rèn)可的，具有法定的約束力，由國家強(qiáng)制保障其遵守執(zhí)行的審計(jì)規(guī)范。審計(jì)法律法規(guī)的強(qiáng)制力，能夠?qū)`規(guī)單位的懲罰力度。懲罰力度的加強(qiáng)能夠給被審計(jì)單位以警示的作用，大大的提高了審計(jì)客體的造價(jià)成本，最終得以提高審計(jì)效率。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國對(duì)政府審計(jì)人員素質(zhì)的提高，政府審計(jì)部門的不斷改革，審計(jì)環(huán)境的不斷完善，政府審計(jì)定能為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極保駕護(hù)航的作用。

第三篇：要重視地方政府債務(wù)的審計(jì)評(píng)價(jià)范文

要重視地方政府債務(wù)的審計(jì)評(píng)價(jià)

在十一屆全國人大三次會(huì)議上，地方政府債務(wù)議題已經(jīng)被提上議事日程。建立合理的審計(jì)評(píng)價(jià)體系，客觀準(zhǔn)確評(píng)價(jià)基層地方政府債務(wù)，是審計(jì)部門一項(xiàng)重要而緊迫的工作。

筆者結(jié)合審計(jì)工作中所看到的地方債務(wù)管理現(xiàn)狀，認(rèn)為地方政府債務(wù)審計(jì)應(yīng)從安全性及可持續(xù)性兩個(gè)方面客觀評(píng)價(jià)。

一、安全性。政府債務(wù)安全性方面，主要來自于兩個(gè)方面，一是地方政府資不抵債，即償債風(fēng)險(xiǎn)；二是雖然政府的資產(chǎn)總額大于其負(fù)債總額，但由于缺乏流動(dòng)性，地方政府無力對(duì)到期債務(wù)還本付息，即流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果我們不重視對(duì)政府債務(wù)安全性，很有可能帶來無力提供最基本的公共服務(wù)及大規(guī)模的拖欠工資或社會(huì)保障金等問題。

二、可持續(xù)性。地方政府債務(wù)的可持續(xù)性是指基于某些經(jīng)濟(jì)約束條件的，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，考慮多種經(jīng)濟(jì)要素協(xié)調(diào)性的地方債務(wù)的長期發(fā)展戰(zhàn)略和模式。只要地方政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力能夠支付未來的債務(wù)本金和利息，這種借款行為就是有效率的和安全的，也是可持續(xù)的。如果債務(wù)規(guī)模超過了財(cái)政的承受能力，就會(huì)造成政府的財(cái)力只能用于還本付息，而無力再進(jìn)行其他投資。

在實(shí)際審計(jì)工作時(shí)，我們也可以將通行的政府債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，結(jié)合基層特點(diǎn)，使其微觀化，計(jì)算出以下四個(gè)比率作為審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)：資產(chǎn)負(fù)債比（負(fù)債/資產(chǎn)）、債務(wù)收入比（債務(wù)總額/財(cái)政

收入）、利息收入比（利息性支出/財(cái)政收入）、利息保障比（息前財(cái)政結(jié)余/利息性支出）。

第四篇：我國地方債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀與解決思路

我國地方債務(wù)危機(jī)現(xiàn)狀的與解決思路

摘要 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國地方政府舉債行為已成為一種常態(tài)。適當(dāng)?shù)呐e債對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步起到了積極地推動(dòng)作用。然而由于管理不規(guī)范，導(dǎo)致了地方政府舉債規(guī)模過大，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展埋下了潛在的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府大規(guī)模舉債致使財(cái)政收支缺口越來越大,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益擴(kuò)散。

關(guān)鍵詞 地方債務(wù) 債務(wù)問題 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 解決思路

引言 地方債務(wù)問題一直是我國財(cái)政體系急需解決的問題之一。中國地方政府的債務(wù)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期迅速膨脹，目前的債務(wù)規(guī)模已達(dá)歷史最高水平，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之突現(xiàn)。

一、地方債務(wù)現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)定義

地方債務(wù)是指在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上，地方政府作為債務(wù)人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個(gè)存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎(chǔ)之上的顯性負(fù)債和政府道義上償付責(zé)任的隱性負(fù)債。

（二）地方債務(wù)資金的來源（1）銀行借款

在銀行借款占比較大的國家，有的存在專門的銀行負(fù)責(zé)為地方政府提供資金。銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對(duì)一的客戶關(guān)系，如果政府信息披露意愿較低或者缺乏強(qiáng)制性的信息披露制度，那么銀行對(duì)地方政府舉債行為的約束和監(jiān)督功能不足以形成一些管理漏洞。

（2）債券

在資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的美國，市政債券是地方債務(wù)的主要形式。通常，地方政府債券的利率要低于銀行貸款利率。

（3）政府公共資金借款

轉(zhuǎn)軌國家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府的資金主要來源于公共資金，這不僅會(huì)影響資金的配置效率，還會(huì)影響到資金的使用效率，并且容易導(dǎo)致預(yù)算軟約束、腐敗等問題。

（三）地方債務(wù)的功能 1．融資功能

在我國等發(fā)展中國家，國家法律明確禁止發(fā)行地方公債的情況下，各級(jí)地方政府主要是通過各種變相方式舉債籌集資金，支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。

2．資源配置功能

各級(jí)地方政府根據(jù)各地的實(shí)際需求以及財(cái)力的可能，舉債籌集財(cái)政建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)有限社會(huì)資源在政府之間，政府與企業(yè)和個(gè)人之間的有效配置。

3．穩(wěn)定功能

舉債融資支持財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)是規(guī)范化的分稅制體制下，各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，真正的體現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的宗旨，有利于地方政府公共財(cái)政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，為穩(wěn)定地方政權(quán)建設(shè)以及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)之間良好的分工與協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（四）我國地方政府債務(wù)特點(diǎn)

1.普遍負(fù)債，債務(wù)規(guī)模龐大，具有隱蔽性。2.地方政府舉債多頭進(jìn)行，形式多樣。

3.政府償債能力低．債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，危及信用。4.構(gòu)成復(fù)雜，透明度差。5.監(jiān)管失控，風(fēng)險(xiǎn)加大

二、地方債務(wù)問題分析

（一）地方債務(wù)存在的主要問題 1.規(guī)模龐大，結(jié)構(gòu)分散

目前地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，在某些地方，地方財(cái)政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負(fù)有各種債務(wù)，而且均有不同形式的舉債欠賬行為。

2.隱蔽性強(qiáng)，透明度差

由于目前地方政府舉債屬于非法或違規(guī)行為，直接違反《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定，因此在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，誰也說不清楚規(guī)模究竟有多大。

3.缺乏統(tǒng)一口徑，缺少預(yù)警機(jī)制

由于缺乏具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，不僅地方政府負(fù)債的真實(shí)規(guī)模無法統(tǒng)計(jì)，而且負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)也無法運(yùn)用，債務(wù)預(yù)警機(jī)制因而也無法建立。

4.違約率高，負(fù)作用大

由于地方政府在任何債務(wù)關(guān)系中都屬于強(qiáng)勢(shì)一方，因而地方政府的債務(wù)違約率通常是最高的，這不僅帶頭破壞了金融市場(chǎng)的信用秩序，而且也嚴(yán)重危及地方政府的信譽(yù)和權(quán)威，從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成不容忽視的潛在威脅。

5.缺乏統(tǒng)一管理，呈現(xiàn)加速傾向

盡管近年來中央及各級(jí)政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，規(guī)模呈加速上升趨勢(shì)。

（二）我國地方政府債務(wù)的主要成因 1.體制原因

（1）轉(zhuǎn)軌時(shí)期中央政府與地方政府之間事權(quán)范圍劃分不夠明確。（2）未理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政職能范圍界定不清。（3）投融資體制小健全。

2.管理原因

（1）地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致其不斷舉債。（2）政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)薄弱。

3.中央政府與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不合理 4.制度性因素

（1）我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的不合理。（2）與我國現(xiàn)行的預(yù)算制度有關(guān)。（3）地方政府缺乏直接的融資渠道。

5.人為因素

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)體制慣性的影響，地方政府舉債時(shí)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，認(rèn)為本級(jí)政府的債務(wù)總會(huì)有上級(jí)來解決，因此不顧本級(jí)政府的償付能力，大量舉債，認(rèn)為不借白不借，這實(shí)際上也是我國財(cái)政管理體制的一種制度性缺陷． 6.投資體制改革不到位

我國已經(jīng)建立初步的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，原有的政府投融資體制已經(jīng)打破，但是新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府投融資體制卻遲遲未能成型。

7.行政管理體制改革進(jìn)展緩慢，政府職能轉(zhuǎn)換不到位

我國官員任期短，人員交流頻繁，而相應(yīng)的官員考核機(jī)制又強(qiáng)調(diào)政績(jī)，導(dǎo)致地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化。

（三）地方債務(wù)的影響及危害

我國地方債務(wù)既存在顯性風(fēng)險(xiǎn)，又存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，但更多表現(xiàn)為隱性風(fēng)險(xiǎn)。由于通常情況下大部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于隱蔽狀態(tài)，造成各部門對(duì)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，加劇了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。

三、地方債務(wù)危機(jī)解決思路

（一）及時(shí)清查債務(wù)，進(jìn)行分類化解

及時(shí)地方政府債務(wù)清查，按照直接顯性、直接隱性的債務(wù)分類方法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)。

（二）加快地方政府投融資體制改革

規(guī)范政府投資范圍。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，政府投資應(yīng)投向交通、能源、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、教育等公共領(lǐng)域，做好政府應(yīng)該做的事情。

（三）完善分稅制財(cái)政體制

正視分稅制改革以后，中央和地方財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，地方政府財(cái)力不足的問題，以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)。

（四）加快政府會(huì)計(jì)改革

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度尚未建立起來，加快政府會(huì)計(jì)改革，通過政府會(huì)計(jì)手段全面反映一個(gè)政府全部資產(chǎn)負(fù)債，為政府債務(wù)管理提供全面準(zhǔn)確的信息。

（五）建立償債準(zhǔn)備金制度

償債準(zhǔn)備金是指各級(jí)政府為及時(shí)償還到期債務(wù)，確保借貸信用，避免因還債沖擊地方財(cái)政預(yù)算正常運(yùn)行，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例建立的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金，主要用于支付應(yīng)有本級(jí)政府償還的債務(wù)本息和因無法抗拒災(zāi)害而導(dǎo)致政府無能力還債的債務(wù)的情況。

（六）深化國企改革，建立風(fēng)險(xiǎn)與利益的對(duì)稱機(jī)制。

地方政府應(yīng)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，這是防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。

（七）建立健全我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。(1)清查地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模。

(2)建立起與地方政府債務(wù)融資相應(yīng)的各種管理與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。(3)建立地方公債制度,規(guī)范地方政府債務(wù)融資行為。

（八）改革我國的預(yù)算管理體制。

通過預(yù)算管理來控制政府債務(wù)是國際通行做法。地方政府應(yīng)按時(shí)編制地方政府債務(wù)預(yù)算，反映債務(wù)負(fù)擔(dān)情況和還本付息狀況，對(duì)地方政府的債務(wù)總額、用途、期限、利率等做出詳細(xì)的說明。

（九）加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，規(guī)范政府投資行為。一嚴(yán)禁地方財(cái)政借錢開支。，二不準(zhǔn)行政事業(yè)單位擅自舉債，三推行公用事業(yè)市場(chǎng)化，民營化。

（十）拓展政府融資渠道，增強(qiáng)地方償債能力

通過發(fā)行地方債券，或者降低財(cái)政支出成本的方法來擴(kuò)大財(cái)政收入，增強(qiáng)地方償債能力。

（十一）完善相關(guān)法律法規(guī)。

必須不斷修改和完善我國的法律規(guī)定，將修改《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律的工作盡早提到國家立法機(jī)關(guān)的議事日程上來，強(qiáng)化地方政府的舉債約束和債務(wù)管理。

結(jié)論

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天生存在缺陷和失靈的可能。中國地方債務(wù)問題是當(dāng)前政府面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而急迫的問題。地方債務(wù)十分復(fù)雜和高度敏感，事關(guān)國家民族長遠(yuǎn)發(fā)展，目前中央政府對(duì)于地方債務(wù)到底要走哪條道路、中央政府如何引領(lǐng)，還處于緊密跟蹤、加緊研究階段，尚無明確決策。因此，進(jìn)一步加深對(duì)地方債務(wù)問題的研究，吸取中國歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立有中國特色的地方債務(wù)管理和運(yùn)作體系，對(duì)于維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。解決好地方政府的債務(wù)問題，能減輕政府債務(wù)很大部分的負(fù)擔(dān)，同時(shí)能幫助地方經(jīng)濟(jì)甚至全國經(jīng)濟(jì)更穩(wěn)健的發(fā)展。

致謝

非常感謝論文老師魏老師在我大學(xué)最后的學(xué)習(xí)時(shí)期，即結(jié)課論文設(shè)計(jì)的指導(dǎo)。參考文獻(xiàn)

[1]蘇季萍、千珊珊.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解J.思想戰(zhàn)線,2011,(S1)；

[2]盧曉偉.我國地方政府問題研究D.中國海洋大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008，,5-6； [3]王曉光.地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與控制N.統(tǒng)計(jì)與決策，2005-10-27； [4]時(shí)煒.地方政府債券的經(jīng)濟(jì)影響分析J.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2009，(3)；

第五篇：債務(wù)審計(jì)有關(guān)概念說明

附件

4地方政府性債務(wù)審計(jì)相關(guān)概念的說明

“地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）”的范圍包括：地方政府及所屬部門和機(jī)構(gòu)。地方人大、政協(xié)、司法等機(jī)關(guān)單位視同地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）填列。

“經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位”是指：接受國家經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的事業(yè)單位，包括全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位，不含全額或差額撥款事業(yè)單位性質(zhì)的公用事業(yè)單位。

“公用事業(yè)單位”是指：國家予以財(cái)政補(bǔ)助的供水、供氣、供熱，污水處理、垃圾處理、城市公共交通等事業(yè)單位或國有獨(dú)資、控股企業(yè)，不含融資平臺(tái)公司性質(zhì)的公用事業(yè)單位?！叭谫Y平臺(tái)公司”是指：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

審計(jì)中對(duì)融資平臺(tái)公司及其債務(wù)的認(rèn)定，應(yīng)參考財(cái)政、發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)4部門按照《地方政府融資平臺(tái)公司名錄及債務(wù)余額核實(shí)表》（財(cái)預(yù)?2010?525號(hào)）文件附件對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行“四方對(duì)賬”的結(jié)果。

對(duì)于企業(yè)法人性質(zhì)的單位，四方一致認(rèn)定屬于融資平臺(tái)公司的，作為“融資平臺(tái)公司”填報(bào)相關(guān)的政府負(fù)有償債責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的情況；對(duì)于四方認(rèn)定有異議或不認(rèn)定的，一般不作為“融資平臺(tái)公司”填報(bào)，但要調(diào)查這些單位是否存在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)或政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，如有，作為“其他單位”填報(bào)。

“其他單位”是指：除地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和融資平臺(tái)公司四類主體之外，有政府負(fù)有償債責(zé)任債務(wù)和政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)的單位，包括自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司之外的其他企業(yè)。這些單位可以通過與政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行座談了解加以認(rèn)定。

“公益性項(xiàng)目”是指：為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。“財(cái)政資金”是指：地方政府一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、預(yù)算外收入等財(cái)政資金，不包括車輛通行費(fèi)收入和學(xué)費(fèi)收入。

“擔(dān)保”包括：地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）采取直接或間接方式為債務(wù)人提供的擔(dān)保，包括但不限于下列各種形式：為融資行為提供抵押、質(zhì)押擔(dān)?；虺鼍邠?dān)保函；承諾在借款人償債出現(xiàn)困難時(shí)，給予流動(dòng)性支持，提供臨時(shí)性償債

資金；承諾當(dāng)借款人不能償付債務(wù)時(shí)，承擔(dān)部分償債責(zé)任；承諾將借款人的償債資金安排納入政府預(yù)算。

“當(dāng)年綜合財(cái)力”是指：當(dāng)年一般預(yù)算本級(jí)財(cái)力、政府性基金本級(jí)財(cái)力、國有資本經(jīng)營預(yù)算本級(jí)財(cái)力和預(yù)算外財(cái)政專戶資金本級(jí)財(cái)力之和，其計(jì)算方法詳見表8。

“銀信政”是指：銀行（委托人）委托信托公司（受托人）設(shè)立單一資金信托計(jì)劃，募集資金用于政府主導(dǎo)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將信托計(jì)劃分賣給投資者的金融合作模式。

“回購”主要是指：BT（建設(shè)—移交）模式的建設(shè)項(xiàng)目，由項(xiàng)目公司自行籌資建設(shè)，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向項(xiàng)目公司支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)進(jìn)行回購的過程。BT模式是政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式。