第一篇：關(guān)于開放我國地方政府債券融資的探討

摘要：本文提出應(yīng)創(chuàng)造良好的法律和制度環(huán)境、妥善設(shè)計(jì)地方債券融資方案和建立和完善地方債券管理體制以推進(jìn)我國地方政府債券融資的開放。

關(guān)鍵詞：地方政府；債券；融資

一、開放地方政府債券融資的必要性

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多與地方居民直接相關(guān)的公益、公用事業(yè)不斷發(fā)展，地方政府支出規(guī)模隨之?dāng)U大，同時還面臨一些臨時性的巨額支出，這些支出規(guī)?？赡艹^該年度正常的財(cái)政收入規(guī)模，在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設(shè)資金以緩解財(cái)政資金供需矛盾的有效方式。世界上大部分國家都允許地方政府發(fā)行公債，但我國卻在《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，這種規(guī)定已和當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際不符，在一定程度上制約了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，允許地方政府發(fā)行債券，開放地方債券市場已經(jīng)是形勢所迫、大勢所趨。

第一，開放地方政府債券融資是實(shí)現(xiàn)地方政府職能、落實(shí)地方政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的需要。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的主要供給者，需要有與其相應(yīng)的融資渠道。地方性公共產(chǎn)品包括了地方教育、交通、供水、排污、消防、公安、公共建筑等，它們除具有公共產(chǎn)品的一般屬性外，還有一個突出的特點(diǎn)就是受益的區(qū)域性或空間性?；诖?，從體現(xiàn)居民偏好和效率程度的角度，這種公共產(chǎn)品應(yīng)該由地方政府提供，而當(dāng)?shù)胤秸诔Ｒ?guī)的非舉債條件下難以經(jīng)過努力解決自身的財(cái)力問題時，就應(yīng)通過適當(dāng)規(guī)模的舉債籌集必要的資金，而在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府包括舉債在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“一級政府，一級財(cái)權(quán)”，也是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟。

第二，有利于全面清除地方政府現(xiàn)行投融資弊端，化解財(cái)政風(fēng)險和金融風(fēng)險。目前地方政府普遍采取“多元化融資、多頭借款”的辦法籌集地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金，資金來源及融資方式多樣化、融資主體多元化，無疑加快了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，然而，融資方面仍存在幾個問題：一是缺乏直接融資手段，過度依賴借款，融資結(jié)構(gòu)失衡，融資風(fēng)險加大；二是地方政府融資管理體制分散，缺少相應(yīng)的償還機(jī)制和決策失誤的責(zé)任機(jī)制，存在明顯的追逐政績的短期行為和地方政府債務(wù)危機(jī)積聚隱患；三是地方政府融資的運(yùn)作缺乏規(guī)范管理，融資總量難以規(guī)劃和把握。地方政府表面上“無債一身輕”，但地方公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)資金嚴(yán)重不足，結(jié)果是很多地方政府自覺或不自覺地采取了變相發(fā)債形式，由于缺乏規(guī)范管理，形成金融市場上無序、失控的局面，債務(wù)危機(jī)潛在因素日趨嚴(yán)重。依法發(fā)行地方政府債券，以規(guī)范的地方政府公債制度取代目前五花八門、多頭管理、無序失控的“暗中舉債”，逼迫地方政府考慮發(fā)債成本以及償債風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)債權(quán)硬約束，還可以有效降解中央債務(wù)依存度，對各級地方政府非系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行分散組合，以非相關(guān)性或弱相關(guān)性使不同地區(qū)間風(fēng)險抵補(bǔ)彌合，最終防范和化解財(cái)政和金融風(fēng)險。[!--empirenews.page--] 第三，開放地方債券市場有利于完善我國金融市場特別是債券市場。在我國的債券市場上，有國債、企業(yè)債券和金融債券，唯獨(dú)地方債券還是一片空白。而開放地方債券融資，完善債券市場，首先，有利于拓寬居民投資渠道，保護(hù)中小投資者利益。根據(jù)2003年6月末人民銀行統(tǒng)計(jì)，我國居民儲蓄存款余額已達(dá)10.52萬億元，在儲蓄持續(xù)增長的同時，我國金融機(jī)構(gòu)卻從1994年開始出現(xiàn)巨額存差，截至2003年6月末，我國金融機(jī)構(gòu)（含外資機(jī)構(gòu)）本外幣各項(xiàng)存款余額為20.68萬億元，貸款余額為15.89萬億元，存貸差累計(jì)已超過4.79萬億元，而中國新興加轉(zhuǎn)軌的證券市場仍然只稱得上是剛剛起步，投機(jī)氣氛濃厚，居民收入即使有了大幅度提高，也只是以儲蓄形式滯留下來，這些恰好說明我國市場資源配置效率不高，投資渠道不暢，在儲蓄和股市之間缺乏合適的固定收益投資品種———收益比儲蓄高而風(fēng)險又比股市小的地方政府債券。其次，有利于豐富央行公開市場操作的債券品種，實(shí)現(xiàn)貨幣政策和財(cái)政政策的對接。2003年4月央行正式將發(fā)行央行票據(jù)制度化，發(fā)行央行票據(jù)的初衷正在于公開市場操作中持有現(xiàn)券存量不足和對沖手段匱乏，如果在國債、金融債外，再加上地方政府債券這一創(chuàng)新品種，可從一定程度上緩解這一問題。最后可以保障社?；鸬耐顿Y安全，降低風(fēng)險。社會保障制度被譽(yù)為構(gòu)筑國家經(jīng)濟(jì)社會安全體系的基石，社?；鹜度牍墒?，風(fēng)險畢竟太大，因此社?；饘?shí)現(xiàn)保值、增值的重要基礎(chǔ)是有一個完善的、品種豐富的債券市場，而這一債券市場是不能缺失地方政府債券的。

二、開放地方債券市場的可行性

首先，我國開放地方債券市場有豐富的國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒：在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，如美國地方債券（美國稱市政債券，由州和地方政府及其下設(shè)機(jī)構(gòu)和特別行政區(qū)發(fā)行）市場十分發(fā)達(dá)，已經(jīng)成為債券市場的一個重要組成部分，無論是理論還是實(shí)踐方面都已相當(dāng)成型，是我們發(fā)展地方債券市場的一筆可資借鑒的寶貴財(cái)富。

其次，從市場需求來看，無論是個人投資者還是機(jī)構(gòu)投資者，對于地方債券都有巨大的投資需求和承受能力。我國居民的高儲蓄存款率自不待而言，而我國的機(jī)構(gòu)投資者在最近一些年發(fā)展也很快，證券投資基金、保險基金、社會保障基金、商業(yè)銀行等對于地方債券也都有著巨大的投資需求和承受能力，希望資本市場能提供更多投資品種，既可以分散其投資風(fēng)險，又為得到穩(wěn)定的投資回報創(chuàng)造更多的機(jī)會。

再次，我國資本市場已相對規(guī)范并逐步趨于成熟，為開放地方政府債券市場提供了技術(shù)和監(jiān)管上的保證。一是在發(fā)行技術(shù)方面，我國已有多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經(jīng)驗(yàn)，特別是近20年的國債發(fā)行實(shí)踐使我國在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時也培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行和流通的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才，這些都為地方債券的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證；二是，我國現(xiàn)有的證券交易網(wǎng)絡(luò)包括上海、深圳兩個交易所，銀行間債券交易市場以及即將發(fā)展起來的場外交易市場（如柜臺交易市場）等和交易規(guī)則都為地方債券的交易，為提高地方債券的流動性創(chuàng)造了最基本的條件；三是，債券市場的監(jiān)管和法制建設(shè)逐步完善。先后頒布了《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國國庫券條例》、《禁止證券欺詐行為暫行條例》、《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》、《證券法》等法律和法規(guī)，初步形成較合理的債券市場監(jiān)管制度與法律體系。[!--empirenews.page--] 最后，盡管我國沒有公開的地方債券市場，但是卻有了一些這方面的實(shí)踐作為經(jīng)驗(yàn)積累：一是中央財(cái)政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方項(xiàng)目建設(shè)，如1998年中央財(cái)政發(fā)行的1000億元專項(xiàng)國債資金中有500億元轉(zhuǎn)貸給地方，期限3至5年，利率4-5%；1999年中央財(cái)政又安排300億元轉(zhuǎn)貸給地方，其實(shí)這也就是中央政府將發(fā)行債券的收入無償給地方使用。二是目前大量存在的根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)。三是盡管在法律上不允許地方政府發(fā)債，但客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為，如地方政府以各種名義、各種名目成立公司、建立基金甚至采取行政攤派的方式籌集資金等。四是在各級地方財(cái)政吃緊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金非常短缺的情況下，為避開《預(yù)算法》的限制，有的地方出現(xiàn)了由一些同政府有密切聯(lián)系或本身就是政府下屬部門發(fā)行債券用于市政建設(shè)的做法（類似于美國市政債券中的收入債券），這種債券以項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為還款資金，形式上是一種企業(yè)債券，實(shí)質(zhì)上是一種準(zhǔn)地方債券。如1999年2月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，用于上海地鐵2號線一期工程建設(shè)；1999年4月，濟(jì)南市自來水公司發(fā)行15億元的供水建設(shè)債券，為城市供水調(diào)蓄水庫工程債券。這些公司債券從資金用途上看是完全的地方政府債券，但目前仍列為企業(yè)債券，在每年的企業(yè)債券額度上發(fā)行這也是我國當(dāng)前法律、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的特定產(chǎn)物。

三、開放地方債券市場過程中應(yīng)注意解決的幾個問題

第一，創(chuàng)造良好的法律和制度環(huán)境。首先要制定《公債法》和《地方公債法》，同時對現(xiàn)行的《預(yù)算法》進(jìn)行適當(dāng)修改。在試點(diǎn)推廣階段到來前，在法律層面上，對地方公債的發(fā)債主體資格、每年的發(fā)債申請、審批、發(fā)債方式、地方公債的適用范圍以及償債機(jī)制建立等做出嚴(yán)格規(guī)定。如果修改法律的時機(jī)還不成熟，可以考慮先由國務(wù)院作出一個特別規(guī)定，為符合條件的地方政府發(fā)行地方債券提供法律依據(jù)。此外，還要給予地方公債必要的政策扶植，根據(jù)國外地方政府債券管理經(jīng)驗(yàn)和通行的做法，由于地方公債相對于中央國債來說資信度上的差距，為有利于地方公債的發(fā)行和推銷，一般要從債券利率政策以及稅收政策等方面給地方公債提供優(yōu)惠和照顧。

第二、妥善設(shè)計(jì)地方債券融資方案并循序漸進(jìn)，逐步推開。在發(fā)行主體的選優(yōu)上，由于中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此并非所有地方政府均有能力發(fā)行市政債券，為此建議先在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、市場較為發(fā)達(dá)、城市規(guī)模較大的發(fā)達(dá)地區(qū)、沿海開放城市選擇進(jìn)行試點(diǎn)，成功后采用嚴(yán)格的審核制對發(fā)行主體進(jìn)行篩選后逐步推廣，如幾年來財(cái)政收支狀況較好、群眾富裕程度較高、城市化進(jìn)程處于攻堅(jiān)階段、還貸確有保障等地區(qū)，當(dāng)然，具體操作中要注意適當(dāng)兼顧中西部地區(qū)。在發(fā)行方式上，可以先由中央政府代替地方政府發(fā)行債券（由地方政府負(fù)責(zé)還本付息），待各方面條件成熟時再由地方政府自行發(fā)債，或者兩種方式并行，就地方政府自行發(fā)債的具體方式而言，由于地方政府發(fā)行公債的數(shù)量不像中央政府發(fā)行國債那樣巨大，因此可以靈活的采用定向發(fā)行、采購包銷、招標(biāo)發(fā)行等方式，在發(fā)行成本和融資量之間權(quán)衡取舍。在地方公債期限的選擇，應(yīng)全面地考慮各種因素，如地方政府使用債務(wù)資金所需要的時間、投資者對于債券期限的偏好、降低舉債者債務(wù)負(fù)擔(dān)所要求的債券期限結(jié)構(gòu)等等，其中地方政府使用債務(wù)資金的需要是一個關(guān)鍵因素，在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)投資者偏好、舉債者籌資成本等情況給予適當(dāng)調(diào)整，此外其償還期還應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)的增長趨勢相適應(yīng)，使償債期與經(jīng)濟(jì)高速增長時期、繁榮時期相吻合，與公債投資項(xiàng)目的收益期相吻合，這樣有利于償還債務(wù)。在地方公債的利率設(shè)計(jì)方面應(yīng)主要考慮以下因素：一是市場利率，二是同期國債利率，三是銀行存款利率，四是地方財(cái)政的寬裕程度，五是公債投資項(xiàng)目的收益情況。同時還要考慮地方政府財(cái)政收支狀況對公債利率的重要影響，如果地方財(cái)政一直處于拮據(jù)狀態(tài)，則利率不應(yīng)定得太高；相反，地方財(cái)政只是由于自然災(zāi)害等原因而處于暫時性的困難中，則可以將利率定得偏高點(diǎn)，理想的目標(biāo)是使地方債的利率與市場利率相一致。[!--empirenews.page--] 第三、建立和完善地方債券管理體制。建議由國務(wù)院計(jì)劃部門和財(cái)政部門共同負(fù)責(zé)我國地方債券市場的管理，并在分工的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)，保證我國地方債券市場的穩(wěn)定發(fā)展。計(jì)劃部門主要是根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，把握資金的使用方向。參照國外地方政府債券的管理經(jīng)驗(yàn)和通行的做法以及考慮到我國的實(shí)際，地方公債的投向應(yīng)以地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為主，并保證急于發(fā)展的項(xiàng)目能夠優(yōu)先獲得資金，具體范圍包括：城市道路、新區(qū)開發(fā)和舊城改造、上下水管網(wǎng)、煤氣、文化教育和醫(yī)療保健設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等，而不能用于競爭性經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的支出，為此地方政府必須退出競爭性領(lǐng)域投資，回到自己的位置，把自己份內(nèi)的事做好防止缺位和越位，另外地方發(fā)債不能以借新債還舊債，當(dāng)年債務(wù)收入只能用于新的建設(shè)需要。財(cái)政部門則主要是根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的具體要求，確定地方債券發(fā)行的總規(guī)模。合理確定地方公債的規(guī)模應(yīng)有兩個依據(jù)：一是地方政府支出規(guī)模占地方GDP的比重，地方政府的合理公共支出界限減去地方政府籌集收入（稅收、必要的基金和費(fèi)收入）后，其余的就是應(yīng)該以地方公債籌得的資金，也即地方公債的規(guī)模；二是地方政府的償債能力及經(jīng)濟(jì)波動等動態(tài)情況。地方公債與地方財(cái)源和財(cái)政收支規(guī)模應(yīng)有恰當(dāng)?shù)呐浔龋胤焦珎?guī)模過大會超過地方政府將來用稅收籌集資金償還債務(wù)的能力，會陷地方政府于債務(wù)困境，甚至導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)。因此，在決定舉借地方公債時，地方公債的發(fā)行規(guī)模應(yīng)根據(jù)地方情況，由地方政府制定，中央財(cái)政部門協(xié)調(diào)、審批，以確保地方公債的適度和安全。

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第二篇：當(dāng)前我國地方政府債券的發(fā)行情況

當(dāng)前我國地方政府債券的發(fā)行情況

摘要：本文主要描述了地方政府債券的概念、發(fā)行概況、發(fā)行模式、以及發(fā)行中存在的問題和針對該問題提出相應(yīng)建議，進(jìn)而使人們對地方政府債券有一個初步的了解。關(guān)鍵詞：地方政府債券

發(fā)行概況

模式

發(fā)行問題

建議

一、概念

地方政府債券，是指地方政府在經(jīng)常性財(cái)政資金不足的情況下，為了滿足經(jīng)濟(jì)和社會公共事業(yè)的發(fā)展需要，由地方政府或其授權(quán)的代理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律規(guī)定，依據(jù)信用原則，以籌集社會資金為目的而發(fā)行的，用于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施和社會公益性項(xiàng)目建設(shè)的有價證券。

二、我國地方政府債券的發(fā)行概況

新中國成立之初，我國曾發(fā)行過兩種地方政府債券。一是1950年東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，目的是為了籌措生產(chǎn)建設(shè)資金，用于東北地區(qū)生產(chǎn)性投資； 二是20世紀(jì)50年代末60年代初，部分地方政府根據(jù)1958年6月5日公布的《中華人民共和國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，不同程度地發(fā)行了“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”中共中央曾在1958年4月2日發(fā)布《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，決定于1959年起，允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時候，發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集資金的一種輔助性手段。但受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，地方政府債券不久便被取消了。

改革開放以后，為了大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央政府從20 世紀(jì)80 年代初開始發(fā)行國庫券。但由于現(xiàn)行《預(yù)算法》(1994 年起施行)明確規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！蔽覈鞯胤秸畟陌l(fā)行工作一直未提上議事日程。

為應(yīng)對金融危機(jī)下面的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，擴(kuò)內(nèi)需，保增長，2009 年3 月，經(jīng)國務(wù)院同意，地方發(fā)行2 000 億元債券，由財(cái)政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。根據(jù)2010年的財(cái)政預(yù)算方案，地方財(cái)政收入合計(jì)66 481 億元，增長8.6%。地方財(cái)政支出68 481 億元，增長13%。地方財(cái)政收支相抵，差額2000 億元，國務(wù)院同意由財(cái)政部代理地方發(fā)行債券彌補(bǔ)，并列入省級預(yù)算管理。

三、我國地方債的發(fā)行模式 地方債的發(fā)行模式主要包括五方面的內(nèi)容：發(fā)行主體、發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行年限和票面利率。

（一）發(fā)行主體

目前我國地方財(cái)政由省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣(自治州、自治縣)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級財(cái)政組成。但是從我國的具體國情出發(fā)，在現(xiàn)階段不可能賦予每一級地方政府公債發(fā)行權(quán)。

因此，2009 年我國地方政府債券的發(fā)行主體確定為省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市政府。

（二）發(fā)行規(guī)模

根據(jù)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，地方債務(wù)規(guī)模不能突破三個數(shù)量指標(biāo)。下面是國際上通用的指標(biāo)，如圖：

根據(jù)此指標(biāo)來看，2009 年我國發(fā)行的2000 億元地方債規(guī)模沒有超過國際通用的指標(biāo)界限，因此這規(guī)模較為合適。

（三）發(fā)行方式

在發(fā)行我國地方債時，有以下幾點(diǎn)值得借鑒：要有嚴(yán)格的審批制度；所籌資金主要用于公共和公益建設(shè)項(xiàng)目；發(fā)債水平遠(yuǎn)低于中央政府；讓債券具有多重吸引力。

2009 年2000 億元地方政府債券統(tǒng)一由財(cái)政部代理，按照記賬式國債發(fā)行方式，面向記賬式國債承銷團(tuán)甲類成員招標(biāo)發(fā)行。

（四）票面利率

地方債利率的確定原則。地方債的利率應(yīng)通過市場化招標(biāo)確定，且利率水平主要取決于債券市場整體利率水平。同時，由于地方債享受“準(zhǔn)國債”待遇，因此各省所發(fā)行地方債券的利率與信用基本無關(guān)。

（五）發(fā)行年限 0 0 9 年，由財(cái)政部代地方發(fā)行的2000 億元債券冠以發(fā)債地方政府名稱發(fā)行，債券期限為3 年。選取3 年期的發(fā)行年限作為本次地方債的期限是符合我國國情且是正確的。

四、我國地方政府債券發(fā)行存在的問題

為規(guī)范地方政府債券的發(fā)行，在國務(wù)院同意發(fā)行2009 年地方政府債券后，財(cái)政部組織開展了債券發(fā)行和管理的各項(xiàng)具體工作，制訂并下發(fā)了《財(cái)政部代理發(fā)行2009 年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》等規(guī)范性文件，對地方政府債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等作了具體規(guī)定。但目前我國地方政府債券的發(fā)行與管理仍存在不少問題。

（一）地方政府債券的發(fā)行主體和償債主體角色混亂

從法律角度來看，債券實(shí)質(zhì)是一種債務(wù)憑證，反映的是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因此，有權(quán)發(fā)行債券的主體必須是具備獨(dú)立民事權(quán)利能力和行為能力的法律主體。地方政府債券的發(fā)行主體應(yīng)是地方政府，其決定權(quán)應(yīng)是地方人民代表大會。當(dāng)然，地方政府債券的最終清償責(zé)任也應(yīng)由地方政府來負(fù)擔(dān)。而2009 年以來我國已發(fā)行的地方政府債券采取的是“國務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”。因此，雖然這些債券發(fā)行時冠以發(fā)行地方政府的名義，但發(fā)債的額度是由中央政府確定，用途由中央確定，并由中央政府代發(fā)代償，顯然地方政府債券上實(shí)質(zhì)是“準(zhǔn)國債”而不是真正意義上的地方政府債券。如果說目前的做法是試點(diǎn)階段出于金融安全考慮的臨時措施，是可以理解的。但從長遠(yuǎn)來看，有必要理順中央與地方政府在發(fā)行和償還地方政府債券時的角色定位。

（二）地方政府債券所募資金的使用效率得不到有效監(jiān)督和保障

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，地方發(fā)債后募集的資金，將被限定用于中央財(cái)政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出。資金的使用效率涉及“資金是不是用到了項(xiàng)目上、項(xiàng)目的選擇是否合理、項(xiàng)目是否由最合適的單位來做、項(xiàng)目的建造過程是否高效、資金使用完成后是否有合理可信的評估體系等五個環(huán)節(jié)”。由于缺乏科學(xué)的決策程序以及長期的政府債券具有“跨代分配”(即“代際分配”)的特征，如果沒有相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督措施，恐怕難以防止這筆資金被挪用，甚至被用于“政績工程”。雖然國務(wù)院明確規(guī)定，地方政府債券收支實(shí)行預(yù)算管理，納入各地區(qū)人民政府預(yù)算，并報同級人民代表大會審查批準(zhǔn)。但是由于審核過程管理并不嚴(yán)格，行政干預(yù)性很強(qiáng)，操作程序不規(guī)范，人大不具有真正的預(yù)算決定權(quán)和否決權(quán)。此外，我國缺乏地方政府財(cái)務(wù)信息的全面及時公開制度，地方政府債券的發(fā)行和使用情況無法得到有效的監(jiān)督。

（三）缺乏地方政府債券的償債約束和破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制 根據(jù)目前實(shí)行的地方政府債券的發(fā)行辦法，地方政府債券的風(fēng)險主要取決于作為發(fā)債主體的地方政府的信用。然而，有些地方政府的大型基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目建設(shè)以及地方公共政策經(jīng)常因主要領(lǐng)導(dǎo)人的人事變動而變化，連續(xù)性和穩(wěn)定性較差，極容易導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支狀況與預(yù)算出入較大。而目前我國尚未建立政府破產(chǎn)保護(hù)機(jī)制，地方政府很快就會毫無顧忌地爭發(fā)債指標(biāo)，并最終將債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到中央政府。此外，一旦地方政府出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難，持有人的公平受償權(quán)將難以得到有效保障。

五、完善我國地方政府債券發(fā)行的建議

2009 年以來我國發(fā)行地方債券的特殊背景和特殊用途，在某種程度上決定了相關(guān)的制度設(shè)計(jì)具有極強(qiáng)的特殊性，對于未來真正發(fā)行地方債并無多大的適用價值和制度建設(shè)的意義。為了將我國地方政府債券的發(fā)行納入規(guī)范化、法制化軌道，提出以下建議:

（一）適度擴(kuò)大和落實(shí)地方政府的舉債權(quán)

為使地方政府不斷提高和改善公共服務(wù)能力，使地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一落到實(shí)處，有必要在進(jìn)一步完善分稅制的基礎(chǔ)上，通過修訂《預(yù)算法》或?qū)ｉT制定《地方政府債券法》，改變目前地方政府債券由“國務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部代發(fā)并代償”的做法，賦予地方政府和地方權(quán)力機(jī)關(guān)一定范圍的債券發(fā)行權(quán)，同時實(shí)行國務(wù)院備案制。當(dāng)然，在立法中應(yīng)明確規(guī)定地方政府債券發(fā)行的條件、程序、規(guī)模、資金使用、償還方法、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）建立健全地方政府財(cái)務(wù)狀況信息披露和監(jiān)督機(jī)制

建立健全地方政府財(cái)務(wù)狀況信息披露和監(jiān)督機(jī)制，既是保護(hù)地方政府債券投資人合法權(quán)益的需要，也是防止地方政府債券發(fā)行失控，防范金融風(fēng)險的需要。為此，首先應(yīng)當(dāng)將地方政府所有的債務(wù)活動都納入地方預(yù)算會計(jì)核算范圍。其次，應(yīng)當(dāng)逐步建立起地方政府財(cái)務(wù)狀況年報、季報定期公開披露制度和重大事項(xiàng)臨時信息披露制度。再次，應(yīng)當(dāng)加重對地方政府官員違反相關(guān)信息披露制度的懲處力度。

（三）設(shè)立地方政府償債基金

各地方政府的財(cái)力總是有限的。為了增強(qiáng)償債能力，切實(shí)保護(hù)投資公眾的合法權(quán)益，維護(hù)地方政府的公信力，建議仿效證券投資者保護(hù)基金制度，設(shè)立地方政府債券償債基金，即要求地方政府在每次發(fā)行政府債券之后，應(yīng)從中提取一定比例的準(zhǔn)備金上繳中央財(cái)政，并由中央財(cái)政再撥付一定的資金，共同設(shè)立償債基金，專戶存儲，由中央財(cái)政統(tǒng)一管理，專門用于應(yīng)對個別地方政府債券的短期償債困難。

（四）建立地方政府破產(chǎn)和重整制度

破產(chǎn)并非資本主義世界的特有現(xiàn)象，而是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。既然舉債，就有可能發(fā)生到期清償不能的情形?，F(xiàn)代破產(chǎn)和重整法律制度的主要意義就在于，當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)清償不能時，一方面保障所有債權(quán)人得到公平清償，另一方面為債務(wù)人從債務(wù)困境中解脫出來提供正當(dāng)?shù)耐緩健４送?，推行地方政府破產(chǎn)和重整制度，能夠避免中央政府對地方政府的債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，并對地方政府過度舉債起到一定的制約和警示作用，形成地方財(cái)政預(yù)算的硬約束力。美國、日本等國均早已推行州政府、地方政府破產(chǎn)法律制度。我國有必要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定并推行地方政府破產(chǎn)和重整制度。

結(jié)語：地方政府債券的發(fā)行不僅對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，而且是我國可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要部分。充分了解我國地方政府債券的發(fā)行情況對我國地方政府債券合理有效地發(fā)行有著十分重要的意義！

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第三篇：我國地方政府債券發(fā)行風(fēng)險分析1

201109考試批次 《證券投資與管理》大作業(yè)

學(xué)生姓名 陳遠(yuǎn)春 學(xué)習(xí)中心 江西會昌

學(xué)號 *** 考 號 0018223 專 業(yè) 金融學(xué) 年級層次 1003專升本

北京語言大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院

我國地方政府債券發(fā)行風(fēng)險分析

地方政府債券，是地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，為籌集資金用于市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性項(xiàng)目建設(shè)的有價證券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類，收益?zhèn)且运?xiàng)目本身收益擔(dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點(diǎn)，如可以彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運(yùn)用更有效率等。為應(yīng)對國際金融危機(jī),擴(kuò)內(nèi)需確保經(jīng)濟(jì)增長,2009年財(cái)政預(yù)算安排2000億元的地方債發(fā)行額度,爭議頗多的地方政府債券終于正式啟動，由于處在起步階段,地方政府債券發(fā)行采用財(cái)政部代理發(fā)行的方式,但是列入省級預(yù)算管理,發(fā)行期限為3年,上市后可以地方債名義同時在銀行間市場和交易所市場交易，這與以往方式有所不同,并有很大的突破，這樣既有利于克服轉(zhuǎn)貸方式的弊端,又能加強(qiáng)對地方政府財(cái)政預(yù)算的約束,還可以充分考慮地方建設(shè)項(xiàng)目的需求,在權(quán)責(zé)明晰的前提下便于加強(qiáng)地方政府對資金使用效率和項(xiàng)目績效的評價與監(jiān)督,減少地方財(cái)政風(fēng)險向中央財(cái)政傳遞的可能路徑。但是我們必須注意到，由于地方債發(fā)展處于初級階段,在發(fā)行的過程中面臨著不小的風(fēng)險，這里需要對地方政府債券發(fā)行過程中的各種風(fēng)險進(jìn)行分析，并采取有效的措施進(jìn)行風(fēng)險控制，才能夠確保地方政府債券在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮積極的作用。

一、地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項(xiàng)目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險，世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗(yàn)不足都可能導(dǎo)致決策失?。灰远愂論?dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險，地方財(cái)政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，地方政府以不穩(wěn)定的財(cái)源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)行宏觀調(diào)控的基本手段是財(cái)政政策和貨幣政策。在地方政府擁有債券發(fā)行權(quán)的情況下，這兩大政策有可能受到地方政府的影響。發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹，地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò) 大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹；二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場，地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場的價格波動；三是實(shí)施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格，在都有資格發(fā)行時，更好的財(cái)政信用狀況會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)；四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項(xiàng)目融資，如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)可能會變得更嚴(yán)重。

（三）政治風(fēng)險

以上所有風(fēng)險都有可能導(dǎo)致政治風(fēng)險。一旦讓地方發(fā)行債券，各地可能會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)，實(shí)際上許多地方政府近年來早已大量負(fù)債，不論什么原因，只要政府不能償還到期債券的本息，都會導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī)。

二、地方政府債券的風(fēng)險成因分析

（一）信息不對稱引起的決策偏差

政府決策的目的是要解決社會公共問題，滿足公眾需要，政府難以完全掌握對決策有用的信息。此外，因?yàn)樾畔r效性很強(qiáng)，因此無論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對稱情況。中央政府對地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定，因?yàn)樾畔⒉怀渥悖刂齐y以到位。地方政府的決策還受到國家政策、市場變化的影響，當(dāng)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化時，建設(shè)項(xiàng)目可能不符合產(chǎn)業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持；當(dāng)國際市場變化時，項(xiàng)目所需設(shè)備的采購價格可能會大幅上升而增加建設(shè)成本。

（二）財(cái)政分權(quán)不徹底助長地方對中央的依賴心理

我國地方政府對中央政府的依賴性很強(qiáng)，中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的錯位增強(qiáng)了地方政府對中央政府的財(cái)政依賴。一方面，中央政府把財(cái)權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事權(quán)層層下放給地方，地方政府收支嚴(yán)重失衡。為均衡地方政府收支，中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向地方政府提供資金支持。在財(cái)政分權(quán)不徹底的情況下，地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對中央財(cái)政的依賴心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔(dān)債券償還“兜底”責(zé)任的借口。

（三）地方利益誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體之一。由于市場和資源有限，各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動，在與中央的決策發(fā)生沖突時，會做出不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權(quán)，在地方利益驅(qū)動下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資難以避免。

（四）不合理的政績評價機(jī)制導(dǎo)致“政績工程”

地方政府發(fā)行債券使地方政府融資更為方便，也可能催生更多的“政績工程”。由于項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，僅憑個人意志拍板，不顧財(cái)力民力，必然帶來一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果是社會資源浪費(fèi)嚴(yán)重，引起群眾不滿。

三、地方政府債券風(fēng)險防范機(jī)制構(gòu)建

(一)地方政府債券的信息披露制度

地方政府債券信息披露制度對地方政府債券的安全運(yùn)行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開原則成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一，地方政府在發(fā)行債券時，必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財(cái)務(wù)經(jīng)營狀況等向社會公布。其中風(fēng)險提示也是對投資者的一種方式，讓投資者明白地方政府債券也有償還風(fēng)險，激勵他們加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督。

(二)地方政府債券信用評級機(jī)制

按照國外規(guī)范化的證券市場運(yùn)作方式發(fā)行地方政府債券，由獨(dú)立性較強(qiáng)和地位較超脫的資信評估中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評級，將發(fā)債主體的信譽(yù)和債務(wù)償還能力對外公開，供投資者決策。

(三)設(shè)計(jì)可行的償還機(jī)制

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，地方政府籌資模式的成功不在于融資方式的選擇，而在于設(shè)計(jì)出比較切實(shí)可行的償還機(jī)制安排。地方政府發(fā)行的地方政府債券償還資金從理論上看存在兩種來源：即發(fā)債資金投入項(xiàng)目的收益和稅收收入，具有一定收益的項(xiàng)目可以依靠項(xiàng)目收益來償還，大多數(shù)所謂“收入債券”就是以此為依據(jù)而設(shè)計(jì)的制度安排，而投資于非贏利項(xiàng)目的債務(wù)償還則主要依靠政府的稅收收入，要求發(fā)行的地方政府必須有比較健全的財(cái)政狀況和穩(wěn)定、充足的稅收來源，為地方政府債券償還形成基本對應(yīng)的可持續(xù)的稅收來源。

(四)地方政府債券監(jiān)督管理體系

地方政府一旦取得發(fā)債權(quán)，不能排除地方政府為GDP增速，或?qū)Y金用于收益不確定的競爭性項(xiàng)目，或粗放投資，導(dǎo)致債券資金使用效率低下，從而使地方政府債券面臨債務(wù)風(fēng)險，為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，必須建立多層次的監(jiān)管機(jī)制，以保證資金的使用效率。

1、制度：必須不斷完善現(xiàn)有法律法規(guī)，各地的地方人民代表大會應(yīng)對地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等進(jìn)行審批，審查和監(jiān)督，加強(qiáng)對地方政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理；

2、監(jiān)管：對地方政府債券的管理應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，以保證我國地方政府債券市場的穩(wěn)定發(fā)展；

3、監(jiān)督：通過法律法規(guī)明確地方債券的發(fā)行與運(yùn)作必須準(zhǔn)許中介機(jī)構(gòu)介入，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，使地方政府與中介機(jī)構(gòu)之間既形成一種提供與接受服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，又形成一種監(jiān)督、約束的信用連帶關(guān)系。

第四篇：我國制止地方政府違法違規(guī)融資行為

我國制止地方政府違法違規(guī)融資行為

中國財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民幣銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)通知，對呈抬頭之勢的地方政府違法違規(guī)融資予以制止。

針對地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢頭，國務(wù)院于2010年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，通知下發(fā)后，地方各級政府加強(qiáng)融資平臺公司管理，取得了階段性成效。

最近有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢，如違規(guī)采用集資、回購等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。

此次下發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》指出，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)，不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進(jìn)行攤派集資或組織購買理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會公眾參與融資平臺公司項(xiàng)目融資。

第五篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。地方政府組建投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來在應(yīng)對金融危機(jī)時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，越來越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負(fù)債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財(cái)政和商業(yè)銀行買單。