第一篇：我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策思考

我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策思考

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是化解“三農(nóng)”難題的有效途徑。然而在實(shí)踐中，現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問(wèn)題，如政府角色定位問(wèn)題、農(nóng)民的利益保障問(wèn)題及社會(huì)化服務(wù)體系不健全問(wèn)題等等，本文對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)并深入分析原因，在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地改革 土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革，對(duì)落實(shí)農(nóng)村土地政策、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展的新事物，近幾年各地在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了很多亟待解決的問(wèn)題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，處理好各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問(wèn)題

（一）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

目前很多地方土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，采取口頭協(xié)議進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的仍然占很大比例，如在濟(jì)源市被調(diào)查的117個(gè)農(nóng)戶中，沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)書(shū)面協(xié)議的占78.4%，其中，既無(wú)書(shū)面協(xié)議又無(wú)口頭約定的占10.8%；而經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)關(guān)登記、備案或簽證及公證機(jī)關(guān)公證后流轉(zhuǎn)的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書(shū)面協(xié)議，但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問(wèn)題，“對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無(wú)法追究責(zé)任，而且缺少土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價(jià)的評(píng)定缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的隨意性和無(wú)序性”1。

（二）土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益缺乏保障

一是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。個(gè)別地區(qū)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，在工作中還存在“錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象，在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，采取“一刀切”的簡(jiǎn)單化操作方式，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉(zhuǎn)缺乏對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對(duì)種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資格審查與評(píng)估的市場(chǎng)。在筆者調(diào)研的市縣中，無(wú)論是政府推動(dòng)還是自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，對(duì)承租方農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資格都沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格審查，更沒(méi)有讓承租方交納經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保證金。在土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營(yíng)上出現(xiàn)失誤，無(wú)法履約，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且沒(méi)有有效的補(bǔ)償辦法，風(fēng)險(xiǎn)由農(nóng)民和政 1劉啟營(yíng).新形勢(shì)下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（4）府承擔(dān)。三是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長(zhǎng)機(jī)制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒(méi)有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長(zhǎng)。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制及社會(huì)化服務(wù)體系不完善

一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制還沒(méi)有完全建立，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，限制了土地流轉(zhuǎn)區(qū)域范圍，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。另一方面，目前很多地方針對(duì)土地流轉(zhuǎn)尚未建立完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，制約了土地交易市場(chǎng)的發(fā)育及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、有序進(jìn)行。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理不健全

目前對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政部門沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，有些地方土地流轉(zhuǎn)主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書(shū)格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現(xiàn)代化的工作手段，在個(gè)別地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)無(wú)序的狀態(tài)，糾紛隱患較多。一些地方還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理體制不順，職責(zé)不明，流轉(zhuǎn)行為無(wú)人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無(wú)人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。管理的無(wú)序或缺位導(dǎo)致有些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在著隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象，這對(duì)國(guó)家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導(dǎo)是幫助集體土地健康、有序流轉(zhuǎn)的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準(zhǔn)，認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，普遍把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大意義，對(duì)有利的流轉(zhuǎn)模式不加以鼓勵(lì)和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度。同時(shí)沒(méi)有科學(xué)制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民出路的規(guī)劃，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有做好應(yīng)急處理預(yù)案，提供服務(wù)，化解矛盾。集體土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，如果基層行政組織，違背農(nóng)民的意愿而強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，這將為社會(huì)埋下許多隱患，甚至危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。所以政府應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)，搞好規(guī)劃、提高服務(wù)，在集體土地流轉(zhuǎn)中做好服務(wù)員、裁判員的角色2。

（二）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈

分析當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈的現(xiàn)象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉(zhuǎn)中的政府角色[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2009-12-11 首先，農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，失地農(nóng)民缺乏生存保障。對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農(nóng)民即使轉(zhuǎn)移到了二、三產(chǎn)業(yè)，由于失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和收入的不確定性，他們?nèi)园淹恋刈鳛樽詈蟮耐寺?，寧肯粗放?jīng)營(yíng)，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)移出讓”3。其次，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)的速度應(yīng)該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎(chǔ)設(shè)施容納的程度相適應(yīng)”4，當(dāng)前，城鎮(zhèn)化速度慢與城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能力不足導(dǎo)致農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉(zhuǎn)出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)和新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施提高了農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的預(yù)期，致使流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈。

（三）土地流轉(zhuǎn)后資金與技術(shù)支持不足

土地流轉(zhuǎn)后，要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)，必須進(jìn)行資金投入和技術(shù)支持。經(jīng)營(yíng)者開(kāi)發(fā)資金匱乏，是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一些經(jīng)營(yíng)者大面積承包土地后從事高效農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，后續(xù)發(fā)展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經(jīng)營(yíng)者在土地開(kāi)發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，規(guī)模難以擴(kuò)大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉(zhuǎn)的意義在于土地流轉(zhuǎn)以后，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，精耕細(xì)作，達(dá)到高產(chǎn)高效。而一些承包大戶由于缺乏相關(guān)技術(shù)支持，只能搞粗放的規(guī)?；?，不僅無(wú)法提高效益，而且對(duì)土地資源也造成一種浪費(fèi)。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營(yíng)主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉(zhuǎn)的本來(lái)意義。

（四）土地分戶經(jīng)營(yíng)的分散性、隨意性與土地流轉(zhuǎn)的計(jì)劃性、規(guī)模性之間存在矛盾

土地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化效益，而第二輪土地延包實(shí)行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經(jīng)營(yíng)，而且農(nóng)戶在這種嚴(yán)重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進(jìn)一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細(xì)碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)方式，難以實(shí)現(xiàn)土地成片集中流轉(zhuǎn)。而且業(yè)主在實(shí)施土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)，往往因?yàn)橐粦艋驇讘舫邪鼞魶](méi)有談妥，而使土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難產(chǎn)，制約了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，一些地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，集中連片流轉(zhuǎn)難度大，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和大型機(jī)械作業(yè)，阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康進(jìn)行的對(duì)策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉(zhuǎn)制度

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，要因地制宜，切實(shí)把握“適度”兩個(gè)字。首先，必須 34郭江平.農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育障礙及對(duì)策研究[J].湖北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2004，31（1）夏先鵬.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的發(fā)展機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)新農(nóng)村法制建設(shè)研究，2009，9 始終堅(jiān)持依法自愿有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，不能盲目跟風(fēng)推進(jìn)，以行政手段推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于政府和村級(jí)組織來(lái)說(shuō)，只能是進(jìn)行政策導(dǎo)向，創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)服務(wù)管理。其次，要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應(yīng)，不能一味追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，生產(chǎn)能力卻達(dá)不到，反而導(dǎo)致粗放經(jīng)營(yíng)，甚至拋荒，浪費(fèi)了土地資源，違背了中央進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度的初衷。第三，要根據(jù)各地具體的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平制定不同的土地流轉(zhuǎn)制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為薄弱或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性仍然很強(qiáng)，而在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來(lái)越高，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化的需求也越來(lái)越高。所以要根據(jù)各地實(shí)際情況，切實(shí)制定有效的措施，積極引導(dǎo)村、社及農(nóng)民群眾在自愿、有償?shù)那疤嵯麻_(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，認(rèn)真解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的新情況、新問(wèn)題。

（二）積極培育規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，就要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立嚴(yán)格而規(guī)范的配套制度和措施。一是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，要建立和完善縣一級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組的三級(jí)中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，開(kāi)展信息咨詢、評(píng)估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使廣大農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者能及時(shí)、準(zhǔn)確獲取可靠信息，溝通市場(chǎng)供需雙方的相互聯(lián)系，切實(shí)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不暢、配置不佳的問(wèn)題。三是建立科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和指導(dǎo)機(jī)制。“根據(jù)市場(chǎng)供求、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時(shí)進(jìn)行流轉(zhuǎn)價(jià)格的調(diào)整，以便更好地反映土地的動(dòng)態(tài)價(jià)值變化”，5從而建立健全農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益增長(zhǎng)機(jī)制，保障農(nóng)民收益能隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長(zhǎng)。

（三）深入強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理

各級(jí)基層黨委、政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，特別要處理好土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)與保護(hù)基本農(nóng)田的關(guān)系，處理好土地開(kāi)發(fā)與保護(hù)群眾權(quán)益的關(guān)系。把各種流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范化管理，確保交易雙方權(quán)利和義務(wù)明晰。要切實(shí)做好農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)戶在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的主體地位，禁止村級(jí)組織代替農(nóng)戶或超越農(nóng)戶對(duì)外簽訂流轉(zhuǎn)合同，依法保障農(nóng)戶對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。同時(shí)，要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。另外，還要加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，杜絕土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象。

（四）加快發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體

5王春超,李兆能.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的困境:來(lái)自湖北的農(nóng)戶調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2008(4).要有效地加快土地流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。首先，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育專項(xiàng)資金。獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、扶持土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力培育以家庭農(nóng)場(chǎng)和新型農(nóng)民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，努力形成“規(guī)?；彝ソ?jīng)營(yíng)+農(nóng)民專業(yè)合作社”的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制。其次，加快構(gòu)建服務(wù)“三農(nóng)”的金融平臺(tái)，積極探索信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，適度降低支農(nóng)信貸利率。加快農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)、合作社組建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司，并建議財(cái)政按實(shí)際擔(dān)保額給予一定的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。第三，加大技術(shù)支持，幫助規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體真正實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與集約經(jīng)營(yíng)，提高經(jīng)營(yíng)效益，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，達(dá)到高產(chǎn)高效。

（五）建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套保障機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)的健康進(jìn)行有賴于農(nóng)村配套保障機(jī)制的完善。農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)低收益的產(chǎn)業(yè)，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響。因此，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，就必須建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制和多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，同時(shí)使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險(xiǎn)，以解除農(nóng)民對(duì)土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對(duì)于外出打工的農(nóng)民，應(yīng)制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動(dòng)就業(yè)制度，把農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。加大對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，最大限度地發(fā)揮土地的市場(chǎng)要素功能，確保土地流轉(zhuǎn)能健康、有序、順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

摘要 對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了探討，包括發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所面臨的矛盾、新農(nóng)村建設(shè)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題以及影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素，提出了創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的對(duì)策和建議，旨在為新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決提供借鑒、參考。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)；思考

中圖分類號(hào) F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1007-5739（2008）16-0319-0

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指的是在保持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎(chǔ)上農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)是除所有權(quán)外的其他產(chǎn)權(quán)主體的易位。不同產(chǎn)權(quán)主體通過(guò)產(chǎn)權(quán)調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭經(jīng)營(yíng)制度之下的小生產(chǎn)、小流通、分散經(jīng)營(yíng)等低市場(chǎng)化程度的經(jīng)營(yíng)方式已經(jīng)成為農(nóng)民的增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)上，發(fā)展以標(biāo)準(zhǔn)化、商品化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時(shí)建立健全與之相配套的機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

1發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的矛盾

1.1主要矛盾

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)（以下簡(jiǎn)稱“三化經(jīng)營(yíng)”）之間的矛盾。農(nóng)業(yè)“三化經(jīng)營(yíng)”是一套完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售體系，其以市場(chǎng)為向?qū)?，在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量，同時(shí)配之以一套完整的農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售產(chǎn)業(yè)鏈，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的效率化、效益化經(jīng)營(yíng)。但在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)制度及我國(guó)人多地少、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低的基本國(guó)情下，農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)將在相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)存在。

1.2矛盾雙方的效用分析

1.2.1小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)。首先，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)造成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低、商品率低，農(nóng)戶產(chǎn)前生產(chǎn)要素的積累、產(chǎn)中新技術(shù)的運(yùn)用、產(chǎn)后產(chǎn)品的加工銷售等沒(méi)有為之提供有效服務(wù)的完整、健全的體系或組織機(jī)構(gòu)，形成“小生產(chǎn)面對(duì)大市場(chǎng)”的局面，因而產(chǎn)銷脫節(jié)，常遭受巨大損失。其次，農(nóng)產(chǎn)品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)于其他商品，供求波動(dòng)所造成的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更大；加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，供給穩(wěn)定性差，這更加劇了的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?！靶∩a(chǎn)”的農(nóng)戶只能被動(dòng)接受這種市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，任何價(jià)格波動(dòng)損失都由農(nóng)民單方面承擔(dān)且無(wú)力化解。

1.2.2三化經(jīng)營(yíng)。只有實(shí)行農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的有效對(duì)接，使農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)才能得到更有效的利用，專業(yè)化經(jīng)營(yíng)與社會(huì)化分工才能得以實(shí)現(xiàn)，才可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，并規(guī)避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成生產(chǎn)、加工、銷售一體化的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、產(chǎn)出效益質(zhì)的飛躍。在現(xiàn)有制度下小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展及財(cái)富的創(chuàng)造，但小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)又有其存在的客觀性及合理性。因此，需要在堅(jiān)持農(nóng)村現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度前提下，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行創(chuàng)新，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2新農(nóng)村建設(shè)需要流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出是對(duì)我國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)一步詮釋，其最終目的是解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。建設(shè)新農(nóng)村主要圍繞3

個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行，即富裕農(nóng)民、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和提高農(nóng)民素質(zhì)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵，而與城市化同時(shí)推進(jìn)是新農(nóng)村建設(shè)之本。因?yàn)槲覈?guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的出路在于減少農(nóng)民，而新農(nóng)村建設(shè)也應(yīng)該是一個(gè)農(nóng)民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過(guò)程。要真正縮小城鄉(xiāng)差距，最重要、最可持續(xù)的就是減少農(nóng)民，將農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出來(lái)。讓原來(lái)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品的需求者，一方面可減少農(nóng)產(chǎn)品供給；另一方面可增加農(nóng)產(chǎn)品需求，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格就會(huì)提高，農(nóng)民的收入就能不斷增長(zhǎng)。因此，強(qiáng)化農(nóng)民工就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移與推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，這兩方面是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)系的。

一是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。人多地少導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相容。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)模型，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)因其規(guī)模偏小存在著自身的局限性，如經(jīng)不起風(fēng)險(xiǎn)、不能吸納機(jī)械技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素、無(wú)法實(shí)行企業(yè)化管理等。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一種障礙。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包括農(nóng)業(yè)機(jī)械化和集約化，都離不開(kāi)土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建立在狹小規(guī)?；A(chǔ)上的農(nóng)業(yè)，其技術(shù)進(jìn)步的速度是非常緩慢的，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)存在有效使用現(xiàn)代生產(chǎn)要素的最低臨界規(guī)模。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過(guò)外部聯(lián)合的方式實(shí)現(xiàn)成片經(jīng)營(yíng)，推行機(jī)械化生產(chǎn)，但終究由于交易成本過(guò)高而導(dǎo)致綜合效益不高。規(guī)模經(jīng)營(yíng)要么靠土地私有化，進(jìn)而流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)；要么靠流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但不能改變農(nóng)用土地的用途。在農(nóng)村土地集體所有制下，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是擴(kuò)大我國(guó)農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模必然選擇。

二是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的推力形成的基礎(chǔ)。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移離不開(kāi)推力和拉力，其大小決定了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度。拉力有賴于農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的整治，如統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)、建立涵蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、農(nóng)民工的市民化等一系列城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度建設(shè)。同時(shí)，注重農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移推力的形成，主要是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，而走規(guī)?；C(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化道路是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的根本途徑。推拉力共同作用的結(jié)果是，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力需求加大，導(dǎo)致勞動(dòng)力價(jià)格上升，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本提高，而各種機(jī)械的規(guī)模生產(chǎn)導(dǎo)致其價(jià)格相對(duì)下降，使用成本降低，機(jī)械化替代勞動(dòng)成為必然，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向收入更高的城市非農(nóng)部門，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

三是農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與日益提高的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全需要極不協(xié)調(diào)。一旦出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，面臨的是數(shù)以萬(wàn)計(jì)的小生產(chǎn)者，危機(jī)難以控制，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化內(nèi)涵背道而馳。土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展極其重要，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)中迫切需要解決的問(wèn)題。

3影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素3.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛位是限制土地流轉(zhuǎn)的根本原因 產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)機(jī)制正常動(dòng)作的基本保證。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能較混亂，主要表現(xiàn)在：一是承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確，雖然《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，產(chǎn)權(quán)主體不明確，土地所有權(quán)實(shí)際上歸行政負(fù)責(zé)人掌管，農(nóng)民處于無(wú)權(quán)狀態(tài)；二是土地的各種權(quán)益模糊，沒(méi)有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性，如承包權(quán)、使用權(quán)、出租與買賣權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)作他用權(quán)等權(quán)益，以及如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分等；三是土地承包權(quán)的性質(zhì)界定是以政策為主，土地權(quán)利的規(guī)定還沒(méi)有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)能還不能完全受法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大。

3.2農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后

對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時(shí)，還承擔(dān)著重要的社會(huì)保障職能。農(nóng)村社會(huì)保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉(zhuǎn)，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。

3.3農(nóng)村土地市場(chǎng)不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全

一是土地流轉(zhuǎn)缺乏中介服務(wù)組織，信息服務(wù)滯后。目前，全國(guó)大部分地區(qū)沒(méi)有專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，中介服務(wù)體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動(dòng)受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。二是管理監(jiān)督薄弱。農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，根本沒(méi)有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)戶與業(yè)主間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權(quán)利義務(wù)等事項(xiàng)設(shè)定不規(guī)范。部分草簽了書(shū)面合同沒(méi)有報(bào)告村社集體經(jīng)濟(jì)組織，更沒(méi)有到主管部門備案，合同監(jiān)督執(zhí)行不力。

4創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的對(duì)策和建議4.1加強(qiáng)國(guó)家的宏觀調(diào)控和管理 通過(guò)政策調(diào)控對(duì)農(nóng)村土地利用的方向和結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村的耕地不流失和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督體系，保證非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合國(guó)家的公共利益和不侵害農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，充分利用各種輿論媒體開(kāi)展有針對(duì)性的宣傳發(fā)動(dòng)工作，大張旗鼓地宣傳開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意義。

4.2加大政府支農(nóng)的力度

由于土地流轉(zhuǎn)困難最根本的原因不在于土地流轉(zhuǎn)的供給方面，而在于流轉(zhuǎn)方面有支付能力的需求不足。也就是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益差，缺乏能帶來(lái)規(guī)模效益的種田能手和科技型農(nóng)民。因此，應(yīng)大力培育企業(yè)家型的農(nóng)民和種田能手。對(duì)那些對(duì)農(nóng)業(yè)有興趣、有能力從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者，要在各方面給予支持，將其培育為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，增強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求。在耕地的流轉(zhuǎn)中，要建立有效的激勵(lì)機(jī)制，可采取促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的政策，如每年中央財(cái)政可安排一定資金，地方再配套一定比例，補(bǔ)貼給購(gòu)買有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)農(nóng)業(yè)資源、節(jié)本增效的大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械和先進(jìn)適用農(nóng)具的農(nóng)民。嘗試給予種田大戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的組織以獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)土地向種田大戶手中集中；可借鑒國(guó)外實(shí)行離農(nóng)獎(jiǎng)勵(lì)金的措施鼓勵(lì)其離農(nóng)就業(yè)，加速土地流轉(zhuǎn)。加大金融支持力度，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造優(yōu)越的條件。

4.3法律上進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)

立法改變土地權(quán)的契約性質(zhì)或債權(quán)性質(zhì)，以具有嚴(yán)格物權(quán)法意義的土地使用權(quán)取代土地承包權(quán)，即承包權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在獨(dú)立性和明確性上有所保障，使農(nóng)民真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外還要制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、工作程序、使用權(quán)的確認(rèn)、管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，以及各方面的權(quán)利、義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任，并對(duì)出讓費(fèi)管理、流轉(zhuǎn)合同文書(shū)、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道。

4.4要建立暢通的土地流轉(zhuǎn)渠道，完善土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體系

繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮作用。大力培育土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔(dān)保，開(kāi)展土地資產(chǎn)評(píng)估。建立委托代理機(jī)構(gòu)，接受不愿種地的農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)能力差的農(nóng)戶委托，代為出租、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)包給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的業(yè)主，從而促進(jìn)農(nóng)地的流動(dòng)和集中，其形式可以是土地經(jīng)營(yíng)公司、土地評(píng)估事務(wù)所、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司、土地證券公司等。

4.5逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障體系

弱化農(nóng)地保障功能，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)

移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。農(nóng)村社會(huì)保障體系包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等。

5參考文獻(xiàn)

[1]張麗艷.論完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2008

（1）：106-108.[2] 孫瑞玲.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新研究——在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上的思考

[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（2）：47-48.[3] 嚴(yán)立冬，劉新勇.河南省鶴壁市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2008（1）：90-93.[4] 王志文，支萬(wàn)宇.論現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新[J].沈陽(yáng)師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，（3）：21-23.土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基本生產(chǎn)要素。在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地和其他生產(chǎn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的客觀要求。當(dāng)前，全國(guó)各地都在積極探索和實(shí)踐加速土地流轉(zhuǎn)的有效形式和途徑，這既順應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，也對(duì)進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了新要求。20世紀(jì)90年代以來(lái)，溫嶺市一直把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為深化農(nóng)村改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要舉措來(lái)抓。特別是近幾年來(lái)，市農(nóng)林局因勢(shì)利導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)業(yè)向區(qū)域化布局、基地化生產(chǎn)、專業(yè)化管理、市場(chǎng)化營(yíng)銷、品牌化開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)軌的新形勢(shì)，圍繞打造“效益農(nóng)業(yè)大市，品牌農(nóng)業(yè)強(qiáng)市”和建設(shè)“三個(gè)溫嶺”的戰(zhàn)略目標(biāo)，切實(shí)采取措施，加大工作力度，加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程和土地資源的集聚，推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新。但土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還有許多不相適應(yīng)的地方，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展新跨越的一個(gè)重要制約因素。為此，筆者對(duì)溫嶺市的土地流轉(zhuǎn)作了一次調(diào)研，摸清了土地流轉(zhuǎn)的基本情況，分析了全市土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)、基本狀況和存在問(wèn)題，并就如何規(guī)范、有效地推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一些思考。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)形式多樣化、運(yùn)作規(guī)范化、機(jī)制市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)規(guī)?；男赂窬?。目前，全市農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流出戶1.1萬(wàn)戶，占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的42%，土地流轉(zhuǎn)面積1.4萬(wàn)公頃，占家庭承包耕地面積的41.4%。具體有以下幾種流轉(zhuǎn)方式：

1.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定的期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)出方負(fù)責(zé)。經(jīng)調(diào)查，全市轉(zhuǎn)包面積2 986.67hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的21.2%，主要是一些外出打工或務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)戶，因缺乏勞動(dòng)力，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。

1.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。經(jīng)調(diào)查，全市出租面積8 498.2hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的60.5%。

1.3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換

互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行更換。同時(shí)，交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)調(diào)查，全市互換面積共有76.67hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的0.55%。

1.4農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托

委托是指承包方將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以書(shū)面形式委托發(fā)包方或者合法的中介服務(wù)組織流轉(zhuǎn)，委托方與受委托方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面委托協(xié)議書(shū)，載明委托事項(xiàng)、委托權(quán)限、流轉(zhuǎn)期限與流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式等內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字蓋章，受托方在委托權(quán)限內(nèi)將相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給農(nóng)戶或單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。委托后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，流入方按流入時(shí)約定的條件對(duì)受托方負(fù)責(zé)，受托方按委托協(xié)議書(shū)對(duì)原承包方負(fù)責(zé)。如箬橫鎮(zhèn)浦岙村在2005年土地整理后，村集體接受承包農(nóng)戶委托，將全村約86.67hm2承包田由村統(tǒng)一轉(zhuǎn)包給種植大戶，成片種植早稻、西蘭花、豆類等作物，村集體每年向接包方收取承包租金4 500~6 000元/hm2，村向承包農(nóng)戶支付7 500~9 000元/hm2，差額部分由村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)足，使廣大農(nóng)戶有穩(wěn)定的土地轉(zhuǎn)包收入。經(jīng)調(diào)查，全市委托面積1 746.47hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的12.4%。

1.5農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股

入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或有合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，入股后原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。經(jīng)調(diào)查，全市入股面積共有300hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的2.1%。

1.6其他形式

面積438.53hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的3.25%，主要是戶與戶之間以代耕等形式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

2.1流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高

第二輪土地承包后，確立了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變政策，廣大農(nóng)戶吃了承包土地的政策“定心丸”，一些長(zhǎng)期從事二、三產(chǎn)業(yè)或向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并有穩(wěn)定二、三產(chǎn)業(yè)收入渠道的農(nóng)戶，逐步放棄承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，專心致志經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)，從而在社會(huì)的分工分業(yè)中獲取更大的利益。隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的社會(huì)化分工的進(jìn)程加快，農(nóng)村土地要素不斷被激活，土地流轉(zhuǎn)步伐加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。近幾年來(lái)，全市農(nóng)村承包土地農(nóng)戶流出率、面積流轉(zhuǎn)率穩(wěn)定在40%以上，達(dá)到了較高的水平。

2.2流轉(zhuǎn)機(jī)制逐步完善

全市各地在充分尊重農(nóng)戶自主選擇流轉(zhuǎn)方法、流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)農(nóng)戶從自發(fā)流轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)（街道）村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織、村集體經(jīng)濟(jì)合作組織委托流轉(zhuǎn)及土地股份合作社入股等形式流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社農(nóng)戶3 080戶，入股土地193.6hm2，委托流轉(zhuǎn)面積從2007年8月的837.13hm2，發(fā)展到目前的1 746.47hm2，增長(zhǎng)了108.6%。

2.3流轉(zhuǎn)方向日益凸顯

在土地流轉(zhuǎn)中，流入主體逐步從農(nóng)戶之間的分散流轉(zhuǎn)為主向企業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體方向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，由于工商資本、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及專業(yè)大戶參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)的積極性不斷提高，而且它們通過(guò)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專業(yè)生產(chǎn)、品牌開(kāi)發(fā)，能獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益，從而能高回報(bào)給發(fā)包農(nóng)戶。因而土地流轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社及專業(yè)大戶等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體集中的趨勢(shì)明顯加快。目前，全市流入農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)及專業(yè)大戶的經(jīng)營(yíng)面積達(dá)8 556.53 hm2，占土地流轉(zhuǎn)總面積的60.9%，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)向企業(yè)化、基地化、專業(yè)化、現(xiàn)代化方向的發(fā)展。

2.4規(guī)模經(jīng)營(yíng)不斷擴(kuò)大

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和土地資源要素的集聚，全市土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積不斷擴(kuò)大。全市已實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地面積為8 650.93hm2，占耕地總面積的25.5%，其中經(jīng)營(yíng)0.67~1.33 hm2的為1 842.00hm2，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)的21.3%；經(jīng)營(yíng)1.33~3.33 hm2的為2 098.47hm2，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)的24.3%；經(jīng)營(yíng)3.33~6.67 hm2的為1 158.33hm2，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)的13.4%；經(jīng)營(yíng)6.67~13.33 hm2的為512.60hm2，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)的5.9%；經(jīng)營(yíng)13.33hm2以上的為3 040.73hm2，占規(guī)模經(jīng)營(yíng)的35.1%。

2.5異地流轉(zhuǎn)蓬勃興起

由于溫嶺市人多地少，而且臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁，為了實(shí)現(xiàn)“有限土地，無(wú)限發(fā)展”，溫嶺市的一些工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及專業(yè)大戶積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，異地流轉(zhuǎn)土地，到市外、省外接包土地建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。如溫嶺箬橫西瓜合作社分別在海南、廣東、廣西、江西、云南等地發(fā)展“玉麟西瓜”生產(chǎn)基地約1 333.33 hm2，并跨出國(guó)門在緬甸建成了約333.33hm2西瓜基地；溫嶺聯(lián)樹(shù)果蔗合作社在成都建立了約66.67hm2“溫聯(lián)”果蔗生產(chǎn)基地，全市參與異地轉(zhuǎn)包土地發(fā)展走出去農(nóng)業(yè)達(dá)2.47萬(wàn)公頃之多。

第三篇：土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

**縣是農(nóng)業(yè)大縣，地處安徽東北角，除土地之外，沒(méi)有什么資源優(yōu)勢(shì)，更無(wú)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一小時(shí)內(nèi)經(jīng)濟(jì)圈中無(wú)發(fā)達(dá)城市，因此城市拉動(dòng)效應(yīng)也不明顯，長(zhǎng)期以來(lái)位次靠后。最近幾年縣委縣政府推出了一系列富民強(qiáng)縣的舉措，收到了一定的成效。但與周邊

縣相比，特別是與毗鄰的泗洪、睢寧相比，差距較大。“四化”進(jìn)程步履艱難。成因是多方面的，但筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)大縣首先應(yīng)盯緊”農(nóng)”字，沒(méi)有農(nóng)民的富，不可能有全縣的富，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，其他各業(yè)發(fā)展都將缺少基礎(chǔ)。因此，“四化”同步，在我們這些欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)縣，首要是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標(biāo)志是產(chǎn)業(yè)規(guī)模化，經(jīng)營(yíng)集約化，管理組織化，生產(chǎn)社會(huì)化。達(dá)到這“四化”，“兩集”是前提，即土地的集中，人口的集聚。“兩集”實(shí)現(xiàn)了，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化應(yīng)運(yùn)而生，因此，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)大縣實(shí)現(xiàn)“四化”的咽喉要塞，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必過(guò)的一關(guān)。

一、土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1、各級(jí)各部門過(guò)死的執(zhí)行“自愿原則”，致使“一夫當(dāng)差，萬(wàn)夫莫開(kāi)”。2013中央1號(hào)文件指出：“要堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！薄白栽浮笔侵浮胺N”和“轉(zhuǎn)”，而不是不服從整體規(guī)劃的“種”，更不是就在原來(lái)那個(gè)地方“種”。一塊地小到幾十畝，大到上千畝，往往因少數(shù)幾戶不愿流轉(zhuǎn)（有的根本就不是價(jià)格問(wèn)題，純粹是有意作梗）致使好多外商望而卻步，發(fā)展農(nóng)業(yè)的外來(lái)資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)隨之消失。

2、面對(duì)漫天要價(jià)的個(gè)別農(nóng)戶，各級(jí)束手無(wú)策。有些農(nóng)戶用征遷房屋的理念來(lái)經(jīng)營(yíng)地租，一看政府出面租地，不切實(shí)際的要價(jià)，其他人看有利可圖，隨之附和。最后土地流轉(zhuǎn)只有“流產(chǎn)”。

3、政策優(yōu)惠不到位，產(chǎn)生不了助推作用。目前，各級(jí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)無(wú)明顯的優(yōu)惠政策。到目前為止，還沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)政府為流轉(zhuǎn)大戶撥過(guò)扶持經(jīng)費(fèi)的事。各級(jí)惠農(nóng)政策還是針對(duì)家庭承包的模式出臺(tái)的。各自強(qiáng)調(diào)自己的使用范圍，無(wú)法向大戶傾斜，特別是一些政策性的補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)打卡，結(jié)果是種田者無(wú)補(bǔ)助，不種田者領(lǐng)補(bǔ)助，許多農(nóng)業(yè)政策沒(méi)有跟上“十八大”，與現(xiàn)實(shí)對(duì)接錯(cuò)位。

4、所有風(fēng)險(xiǎn)承包者自己扛，讓好多人望而卻步。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，效益低、風(fēng)險(xiǎn)大，不確定因素太多，好多問(wèn)題在目前不是人力可為的（如今年的高溫?zé)岷ΓＭ恋亓鬓D(zhuǎn)之后，等于把千家萬(wàn)戶的風(fēng)險(xiǎn)集于一人，而目前對(duì)大戶的保險(xiǎn)沒(méi)有新的政策，一遇到災(zāi)年，好多流轉(zhuǎn)者會(huì)因此折腰。

5、公共設(shè)施跟不上。這無(wú)意間加重流轉(zhuǎn)者的負(fù)擔(dān)，有的土地雖然流轉(zhuǎn)到手了。但規(guī)模經(jīng)營(yíng)與一家一戶耕作是有區(qū)別的，這就牽扯到路誰(shuí)鋪、溝誰(shuí)扒、井誰(shuí)打、電誰(shuí)架的問(wèn)題。涉農(nóng)項(xiàng)目雖多，但管理相當(dāng)混亂。就舉一個(gè)田間工程來(lái)說(shuō)就有近10家實(shí)施，發(fā)改委（即批項(xiàng)目又實(shí)施項(xiàng)目，自批自干）、財(cái)政局（既當(dāng)裁判監(jiān)督資金使用，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員使用資金）、土地局（管理者變成操作者）、項(xiàng)目辦、扶貧辦、水利局、農(nóng)委等。每個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)部門都有嚴(yán)格的使用范圍，稍作調(diào)整就會(huì)背上“挪移涉農(nóng)資金”的罪名，而針對(duì)種田大戶的項(xiàng)目寥若晨星。

6、公共服務(wù)跟不上。無(wú)論是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后，在資金、技術(shù)、信息等方面的服務(wù)都跟不上。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，設(shè)施用地申請(qǐng)指標(biāo)艱難，本就勢(shì)單力薄，再加上孤軍奮戰(zhàn)，沒(méi)有相當(dāng)實(shí)力，很難生存下去。

7、有些土地流轉(zhuǎn)者“目的”有問(wèn)題。有些人流轉(zhuǎn)土地不是為了耕種，就是奔著某個(gè)項(xiàng)目或某些優(yōu)惠政策而來(lái)，一旦達(dá)到目的就撒手而去，或因達(dá)不到目的而被動(dòng)應(yīng)付，不能全身心的去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，致使土地產(chǎn)出效益低下，從而產(chǎn)生不良的社會(huì)效應(yīng)。

8、土地流轉(zhuǎn)后再“流產(chǎn)”會(huì)帶來(lái)新的社會(huì)矛盾。土地集中起來(lái)經(jīng)過(guò)兩至三年的統(tǒng)一耕種，地形地貌將會(huì)有很大的改變，如果溝、路、渠重新修整，再加上設(shè)施用地，原有的地標(biāo)、界線將蕩然無(wú)存，個(gè)別農(nóng)戶的土地可能就消失了，一旦流入者經(jīng)營(yíng)不下去或半路跑掉，很難回復(fù)到農(nóng)民手中，于是產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。

9、政策亟待出臺(tái)，平臺(tái)亟待搭建，機(jī)構(gòu)亟待成立，經(jīng)費(fèi)亟待落實(shí)。目前土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域亂象橫生，有的是租的，有的是轉(zhuǎn)包的，有的是買斷的，有的是接管的，有的是幾家親友合起來(lái)叫某一人上報(bào)的，有的有合同，有的沒(méi)合同，且合同極不規(guī)范，想流出找不到人，想流入找不到耕地，流轉(zhuǎn)的面積大小由誰(shuí)定，怎么定等等問(wèn)題急待解決。

10、各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的“態(tài)度”直接影響著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度。雖然近十年來(lái)，我們國(guó)家連續(xù)十個(gè)一號(hào)文件都是針對(duì)農(nóng)業(yè)，雖然黨的惠農(nóng)政策如雨后春筍，但農(nóng)業(yè)仍然沒(méi)有擺脫其“弱勢(shì)行業(yè)”的局面，各級(jí)各地因種種原因針對(duì)一號(hào)文件出臺(tái)的配套政策也等等不一，有的地方領(lǐng)導(dǎo)高度重視，于是出現(xiàn)資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目向農(nóng)業(yè)聚集現(xiàn)象，有的地

方光喊口號(hào)不做實(shí)事于是出現(xiàn)漠視農(nóng)業(yè)現(xiàn)象，各地對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度，從各項(xiàng)考評(píng)農(nóng)業(yè)分值所占的權(quán)重看得一清二楚，重視農(nóng)業(yè)的地方土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度就快，反之，亦然。

二、對(duì)策。

針對(duì)以上十大問(wèn)題，提出如下解決辦法。

1、迅速出臺(tái)一套規(guī)范性文件，內(nèi)容包括：（1）財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的額度。主要體現(xiàn)長(zhǎng)期

性，要有吸引力。（2）項(xiàng)目?jī)A斜程度。主要是為流轉(zhuǎn)者解決道路、通電、排水、打井問(wèn)題，以及設(shè)施用地問(wèn)題。（3）地價(jià)尺度。對(duì)不同級(jí)差，不同區(qū)位的土地，給予基礎(chǔ)價(jià)格指導(dǎo)意見(jiàn)，限定浮動(dòng)幅度。（4）貸款門坎高度（5）特殊政策幅度，如流轉(zhuǎn)面積達(dá)到一定數(shù)量，可享受額外農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼；為流轉(zhuǎn)者學(xué)習(xí)深造報(bào)銷學(xué)費(fèi)；一些小型的田間工程，生產(chǎn)性項(xiàng)目允許不通過(guò)報(bào)投標(biāo)，由他們配套一部分資金自己實(shí)施等等。

2、“靈活執(zhí)行‘自愿’”原則。一塊土地，如有85%以上農(nóng)戶同意流轉(zhuǎn)，對(duì)少數(shù)不同意的戶，用行政手段將他們集中在一頭或者挪到別的地方自種（這也符合組織原則）。

3、充分發(fā)揮好土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)作用。目前，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)都建有土地流轉(zhuǎn)中心，村有土地流轉(zhuǎn)站，但工作開(kāi)展不盡人意，主要是人員沒(méi)落實(shí)，經(jīng)費(fèi)沒(méi)到位，交通工具沒(méi)解決，儀器設(shè)備沒(méi)配備。要想土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，這些問(wèn)題必須迅速解決。

4、積極支持、鼓勵(lì)年輕人，有知識(shí)的人，有技術(shù)的人投身農(nóng)業(yè)。想方設(shè)法使人力、物力、財(cái)力、技術(shù)向農(nóng)業(yè)傾斜。讓全社會(huì)的人都了解糧食危機(jī)，都關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如給年輕人無(wú)息提供從事農(nóng)業(yè)的貸款，為從事農(nóng)業(yè)的高技術(shù)人員提供特殊津貼等等。

5、積極調(diào)整政策，讓政策與現(xiàn)實(shí)同步。糧補(bǔ)、種補(bǔ)、地補(bǔ)、綜合補(bǔ)可直接加到糧食生產(chǎn)上。為國(guó)家提供一斤糧食，政府直補(bǔ)多少，省事省心，直截了當(dāng)。其補(bǔ)貼尺度讓人看出經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)不比經(jīng)營(yíng)其他行業(yè)效益差?！罢l(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題迎刃而解。

6、強(qiáng)化公共服務(wù)。搞好農(nóng)企、農(nóng)技、農(nóng)商對(duì)接，借助項(xiàng)目扶持壯大各類為農(nóng)服務(wù)組織。在耕、種、病蟲(chóng)草防治、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)靈活運(yùn)用政策，整合項(xiàng)目獎(jiǎng)金扶持這些為農(nóng)服務(wù)的組織。

7、加大農(nóng)保額度，拓寬賠付渠道。

8、在招商引資方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目享受工業(yè)項(xiàng)目同等待遇。

9、允許各類社會(huì)資金，以各種渠道注入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

10、結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)，在項(xiàng)目、人口集中的同時(shí)，搞好土地集中。

11、各級(jí)政府在年終考核中加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)分值權(quán)重。

第四篇：我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究（推薦）

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

摘要

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村土地權(quán)利在合法的前提下進(jìn)行規(guī)范有序地流轉(zhuǎn)己經(jīng)是農(nóng)村土地制度發(fā)展的大方向，也是農(nóng)村土地制度契合時(shí)代發(fā)展的要求。本文首先總結(jié)了國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的研究觀點(diǎn)，然后給出了與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的概念和理論，在此基礎(chǔ)上分析了我國(guó)當(dāng)前在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途，缺乏健全的社會(huì)保障體系，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏中介服務(wù)組織，土地承包的分散性制約了土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。然后，針對(duì)問(wèn)題提出了規(guī)范國(guó)家、集體及農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中的行為，確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，建立一個(gè)完善的社會(huì)保障體系，培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證等建議。以期推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加有效合理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策

1.國(guó)內(nèi)外主要研究成果綜述

1.1國(guó)外主要研究成果綜述

在國(guó)外土地經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地法學(xué)的研究中，很少使用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這個(gè)概念，更多使用的是農(nóng)村土地交易。國(guó)外農(nóng)村土地交易中既包括農(nóng)村土地所有權(quán)的買賣，也包括農(nóng)村土地租賃、置換、轉(zhuǎn)讓等使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.1.1對(duì)于農(nóng)村土地交易影響因素的研究

國(guó)外學(xué)者對(duì)于農(nóng)村土地交易影響因素的研究，主要是基于產(chǎn)權(quán)制度、宏觀環(huán)境和交易費(fèi)用等方面。Feder and Feeney闡釋了產(chǎn)權(quán)清晰的土地資源對(duì)提高農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有重要作用。明確土地產(chǎn)權(quán)還會(huì)降低交易成本，通過(guò)把生產(chǎn)要素配置給最有效率的農(nóng)戶，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，最終提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。Macmillan從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析土地市場(chǎng)，認(rèn)為土地可以自由交易，但是在交易過(guò)程中會(huì)發(fā)生市場(chǎng)失靈，造成土地利用的動(dòng)蕩，因此，財(cái)政部門應(yīng)市特政府干預(yù)市場(chǎng)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷?？扑拐J(rèn)為交易費(fèi)用就是利用價(jià)格機(jī)制的費(fèi)用，是獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息所付出的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。

1.1.2對(duì)于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)及其效率的研究

土地交易(或流轉(zhuǎn))有可能導(dǎo)致土地集中，從而帶來(lái)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。關(guān)于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的績(jī)效問(wèn)題，國(guó)外學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)。Tesfaye and Adugn認(rèn)為農(nóng)戶是否擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與家庭可用勞動(dòng)力和牲畜擁有數(shù)量成正相關(guān)，與土地質(zhì)量成負(fù)相關(guān)。但是也有不少學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與土地產(chǎn)出率成反比，即土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的農(nóng)戶的土地產(chǎn)出率反而高于土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的農(nóng)戶的土地產(chǎn)出率。Yotopoulos and Nugent認(rèn)為土地集中并不一定帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模收益遞增，主要原因是農(nóng)業(yè)技術(shù)通常具有規(guī)模收益不變或規(guī)模收益遞減的特點(diǎn)，即土地集中并不一定帶來(lái)農(nóng)業(yè)規(guī)模收益遞增，而且這是影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)積極性的一個(gè)重要原因。

1.2國(guó)內(nèi)主要研究成果綜述

1.2.1對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵及意義的分析研究

目前的學(xué)者多認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)是在不改變我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)及農(nóng)地用途的情況下，農(nóng)民將自己擁有的土地使 2 用權(quán)從承包權(quán)中分離開(kāi)來(lái)有償或者無(wú)償?shù)霓D(zhuǎn)移給親朋或者其他農(nóng)戶的行為。羅必良(2008)將土地看作生產(chǎn)要素，生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化是土地路轉(zhuǎn)的本質(zhì)屬性，土地流轉(zhuǎn)將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)?；?jīng)營(yíng)、剩余勞動(dòng)力利用以及土地資源的優(yōu)化配置一體性地完成。蔣滿元(2010)經(jīng)研究認(rèn)為目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，可優(yōu)化配置現(xiàn)有分散的、細(xì)碎化的農(nóng)村土地資源。

1.2.2對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式與特點(diǎn)的分析研究

周紅波(2011)通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史沿革、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式和制度規(guī)范、廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體情況的研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度越高的地區(qū)，土地市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)較好，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也相對(duì)較完善，發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積比例也較高，而流轉(zhuǎn)的形式則主要有租賃、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、四荒拍賣、互換等形式。龐宏(2010)指出在我國(guó)特定國(guó)情約束之下，市場(chǎng)機(jī)制是我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的最佳選擇。

1.2.3對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題及原因的分析研究

覃事婭(2009)從轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方、基層政府三個(gè)方面分析了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體原因，轉(zhuǎn)出方認(rèn)為放棄土地后缺乏生活保障、流轉(zhuǎn)土地時(shí)的補(bǔ)償過(guò)低以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難因此不進(jìn)行性土地流轉(zhuǎn)；而轉(zhuǎn)入方認(rèn)為整理細(xì)碎化的、分散化的農(nóng)地成本過(guò)高、雙方信息不對(duì)稱往往有損害其利益、農(nóng)資成本居高不下以及缺乏信貸支持以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模導(dǎo)致其交易成本過(guò)高而不愿轉(zhuǎn)入土地；基層政府的越位與缺位又引發(fā)政府方面的原因。史志強(qiáng)(2010)等認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民具有的雙重功能：生存和社保的功能制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)；制約因素包括社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、制度因素。韓若冰(2012)利用產(chǎn)權(quán)理論中的交易成本來(lái)研究其對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響，從交易主體、流轉(zhuǎn)組織形式、租佃合約安排、交易量及交易價(jià)格體系四方面具體分析了交易成本對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的阻礙，認(rèn)為交易成本過(guò)高抑制了農(nóng)地市場(chǎng)的需求，使中介組織更為有效，使農(nóng)戶趨向于選擇短期租約，總量成本的增加也極大地降低了交易量，降低了農(nóng)地的資源配置效率。

1.2.4對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)力的研究

邵書(shū)慧(2005)指出任何事物的發(fā)展都離不開(kāi)外因內(nèi)因的共同作用，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展也內(nèi)外因相互作用的結(jié)果。其文章指出了土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)部動(dòng)力與外在動(dòng)力，各有五點(diǎn)，分別是，內(nèi)部動(dòng)力：每畝農(nóng)業(yè)純收入，非農(nóng)就業(yè)率，政府干預(yù)，人均承包土地面積，農(nóng)民受教育水平。外部動(dòng)力：農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)，WTO促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)。黃賢金(2008)3 分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在和外在驅(qū)動(dòng)力，認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、轉(zhuǎn)移安置富余勞動(dòng)力、轉(zhuǎn)變農(nóng)地功能而外在機(jī)理則有價(jià)格機(jī)制、利益誘導(dǎo)機(jī)制?？敌廴A(2011)認(rèn)為國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施是部分農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性提升，推動(dòng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。楊德才(2012)從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的機(jī)會(huì)成本高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身高風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益低三個(gè)角度分析了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力，他經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為采用新生產(chǎn)技術(shù)并擁有較高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶使土地的邊際產(chǎn)出提高，這一部分農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)入土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)理論及概念

2.1農(nóng)村土地

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等?！掇r(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！?農(nóng)村土地是一個(gè)內(nèi)涵較為寬泛的概念，按農(nóng)地的用途，可將農(nóng)地分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)村建設(shè)用地。而本文的研究對(duì)象僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地

2.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以開(kāi)展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其實(shí)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義是指：擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

2.3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)

土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是對(duì)承包地使用權(quán)的重新調(diào)配。據(jù)我國(guó)《憲法》修正案和《土地管理法》及其相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法出讓、出租、抵押和轉(zhuǎn)讓。承包地的使用權(quán)是一項(xiàng)權(quán)利束，承包方不僅擁有在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)承包地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、支配的權(quán)利，還擁有對(duì)農(nóng)地的部分剩余索取權(quán)和依法處分權(quán)。在承包期限內(nèi)農(nóng)地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但承包期結(jié)束后，承包方需將承包地交還給發(fā)包方，在下一輪承包期內(nèi)，各集體成員的承包地一般會(huì)發(fā)生變化。因此，農(nóng)戶能夠流轉(zhuǎn)的只是本輪承包期剩余期限內(nèi)的土地使用權(quán)。

2.4農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本形式

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要類型為轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、出租、轉(zhuǎn)包、借用、入股等方式。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

總書(shū)記在2013年7月下旬的湖北視察講話中要求，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要解決處理好農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重土地流轉(zhuǎn)雙方意愿，守住耕地紅線，保障基本農(nóng)田、糧食安全，增加農(nóng)民收入。但是，當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中還存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在己經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

3.1當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

3.1.1政府壟斷了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

由于我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府、集體的權(quán)力不能得到很好的約束，地方政府在利益的驅(qū)逐下對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行過(guò)多干預(yù)；并且一部分村干部的思想認(rèn)識(shí)不到位，官本位思想嚴(yán)重泛濫，缺乏民主法制意識(shí)，對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)不夠重視。導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍偏低，一些村干部在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中以權(quán)謀私、暗箱操作、不按法律程序辦事，隨意調(diào)整或者收回農(nóng)戶承包地。政府和集體的壟斷行為嚴(yán)重侵害了農(nóng)戶的利益，加深了農(nóng)戶與政府、村集體之間的矛盾。

3.1.2農(nóng)村土地非正式的流轉(zhuǎn)過(guò)程中行為不規(guī)范

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的非正式流轉(zhuǎn)所占比例較大，非正式流轉(zhuǎn)一般由農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行。由于農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律知識(shí)缺乏，相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有得到很好普及，以及提供相關(guān)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的缺乏，導(dǎo)致這些自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)隨意性大，不穩(wěn)定性強(qiáng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中有近半數(shù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)沒(méi)有約定流轉(zhuǎn)期限，并且絕大部分的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都未簽訂書(shū)面合同。即使簽訂了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，也沒(méi)有統(tǒng)一的格式，對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)間及雙方權(quán)利與義務(wù)的要求不夠詳盡，甚至有的合同條款違背現(xiàn)行法律要求。這些不規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為導(dǎo) 5 致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，生產(chǎn)成本過(guò)高，農(nóng)民的利益得不到有效保障。加上近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低，各種自然災(zāi)害的頻發(fā)，農(nóng)業(yè)效益明顯下滑，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性被嚴(yán)重挫傷，長(zhǎng)久下去則會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。

3.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途

盡管政府出于扶持農(nóng)業(yè)的目的，曾多次提高糧面油為代表的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，但土地承包經(jīng)營(yíng)投入很多、種田效益產(chǎn)出較少，城鎮(zhèn)化的發(fā)展促使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，造成留守老人、婦女不愿種地、不能種地，并且農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性，在來(lái)自市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、大自然風(fēng)險(xiǎn)以及化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價(jià)格上等多因素綜合作用下，從事農(nóng)業(yè)的獲利空間十分狹小，多數(shù)農(nóng)民趨向于把勞動(dòng)時(shí)間和資金投向非農(nóng)行業(yè)。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)少的特點(diǎn)，使土地流轉(zhuǎn)后獲得上地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方很有可能把所承包的上地改作它用。在很多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，一般用作了木材市場(chǎng)、建材市場(chǎng)，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)后改變土地用途會(huì)導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，這樣做缺乏耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。

3.3缺乏健全的社會(huì)保障體系

我國(guó)目前的社會(huì)保障體系主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，城鎮(zhèn)居民有健全的養(yǎng)老和醫(yī)療體系，但農(nóng)村地區(qū)相對(duì)薄弱，覆蓋面窄、發(fā)展層次低、發(fā)展不平衡，社保資金短缺。農(nóng)村居民基本上得不到像城鎮(zhèn)居民一樣的醫(yī)療、養(yǎng)老和保險(xiǎn)，目前保障水平也較低。現(xiàn)有的“新農(nóng)合”和“新農(nóng)?！保泊嬖趫?bào)銷力度小，60周歲以后領(lǐng)錢少的情況；“低保制度”和“五保制度”也有對(duì)象的限定。由此可以看出我國(guó)目前的社會(huì)保障制度還沒(méi)有覆蓋到農(nóng)民，普惠性的保障體系尚未建立，廣大的農(nóng)民無(wú)法享受改革開(kāi)放的成果。所以，土地在為農(nóng)民提供資源的同時(shí)，帶來(lái)一定的收入，更加承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能，一旦外出打工的農(nóng)民年老或無(wú)法再?gòu)氖麦w力性的勞動(dòng)，不得不回鄉(xiāng)繼續(xù)的耕地的時(shí)候，土地的保障功能更加體現(xiàn)出來(lái)，因?yàn)樗麄冸m然沒(méi)工作、但是有上地可以依賴，有土地意味著有糧食、有吃飯，就有人生的希望，還可以繼續(xù)為家庭提供收入，供子女上學(xué)、結(jié)婚、購(gòu)買家電等花銷，這導(dǎo)致農(nóng)民不愿意不可能放心的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3.4農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏中介服務(wù)組織

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織是介于政府和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體之間的媒介，可為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供農(nóng)地的供給和需求信息，還能提供政策咨詢、金融借貸等幫助，不僅能夠有效減少農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所需交易成本，還能幫助流轉(zhuǎn)主體規(guī)避流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織的缺乏主要表現(xiàn)在中介組織 6 的數(shù)量少，質(zhì)量參差不齊。現(xiàn)有中介組織的作用也多流于形式，使得流轉(zhuǎn)主體間信息不對(duì)稱的現(xiàn)象得不到改善。中介服務(wù)組織的缺乏使農(nóng)地供需信息不對(duì)稱，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)于分散。分散的流轉(zhuǎn)形式是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的主要制約因素。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地由散戶向大戶的流轉(zhuǎn)才能形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但散戶與大戶之間，無(wú)論是在生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理方式上，還是在土地流轉(zhuǎn)的供給與需求信息方面都存在很大的差異，流轉(zhuǎn)過(guò)程中容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況。散戶普遍認(rèn)為把土地流轉(zhuǎn)給親戚或朋友比較可靠，但這樣的流轉(zhuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)成片經(jīng)營(yíng)；大戶需要成片的農(nóng)地，但相鄰農(nóng)戶不一定會(huì)將土地流轉(zhuǎn)給該農(nóng)戶。我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織十分缺乏，導(dǎo)致了供求雙方信息流動(dòng)受阻，造成較高的土地流轉(zhuǎn)的交易成本。

3.5土地承包的分散性制約了土地流轉(zhuǎn)

為了避免矛盾，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之初，不論魚(yú)塘、旱田、水田，還是草灘、山林、荒坡，一律根據(jù)地勢(shì)、地力優(yōu)劣進(jìn)行平均分配，這樣就造成了土地經(jīng)營(yíng)范圍的分散性合細(xì)碎化。上世紀(jì)末多數(shù)地區(qū)采用直接延長(zhǎng)承包期的方法進(jìn)行第二輪土地承包，分散承包出現(xiàn)的土地細(xì)碎問(wèn)題沒(méi)有得到解決，土地流轉(zhuǎn)仍比較困難，加之部分基層干部少害怕麻煩，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程從而被影響。

4.健全我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

4.1規(guī)范國(guó)家、集體及農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中的行為

規(guī)范國(guó)家和集體在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的越位行為，要從轉(zhuǎn)變政府職能入手，明確政府的管理范圍，轉(zhuǎn)變管理方式，實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（1）政府要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體制建設(shè)，堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，使市場(chǎng)在農(nóng)地價(jià)格的制定中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織借農(nóng)地集體所有的名義，強(qiáng)制推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。市場(chǎng)在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源合理配置、保證農(nóng)戶獲得級(jí)差地租的根本途徑。

（2）政府要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中進(jìn)行宏觀調(diào)控。對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)田、工業(yè)發(fā)展區(qū)、居民住宅、以及公共服務(wù)區(qū)等進(jìn)行合理布局、科學(xué)規(guī)劃，并完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行總體規(guī)劃。

（3）政府應(yīng)堅(jiān)持自愿原則，改變使用行政命令強(qiáng)迫農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。使農(nóng)戶在土地的承包期內(nèi)，在不改變土地使用方向的前提下，可依法有償?shù)剡M(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，擁有土地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫和阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地。

（4）政府應(yīng)履行好服務(wù)職能。政府要做好政策導(dǎo)向工作，為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在服務(wù)對(duì)象上，要加強(qiáng)對(duì)發(fā)包方和承包方的服務(wù)，為其提供流轉(zhuǎn)信息和法律咨詢等服務(wù)。在提供流轉(zhuǎn)信息服務(wù)方面，政府可為農(nóng)戶提供土地供需信息、參考價(jià)格，并為承包方提供資金、技術(shù)的支持。在提供法律服務(wù)方面，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)戶的相關(guān)法律法規(guī)普及工作，規(guī)范流轉(zhuǎn)主體的行為，指導(dǎo)農(nóng)戶在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書(shū)面合同，載明土地流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證;對(duì)存在手續(xù)不完備等問(wèn)題的己流轉(zhuǎn)土地，須重新商議，完善合同；還可為流轉(zhuǎn)主體提供代擬合同的服務(wù)。

4.2確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展

土地地不但是農(nóng)民最基木的生產(chǎn)資料也保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在是農(nóng)民最基木的生活也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重上地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)上地流轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該實(shí)行上地用途管制。土地用途管制的核心是依據(jù)上地利用總體規(guī)劃審批各項(xiàng)建設(shè)用地，不得改變規(guī)劃用途。總之，農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)上地的需求，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的需求，不能因土地流轉(zhuǎn)而改變土地用途。因此，必須遵循土地與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并重，節(jié)約每一寸土地，從而達(dá)到優(yōu)化上地資源配置，提高土地利用率，以確保土地資源的可持續(xù)發(fā)展。并且，貫徹農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一和眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相兼顧的原則，根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件，使地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。

4.3建立一個(gè)完善的社會(huì)保障體系

（1）完善農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改革城鄉(xiāng)二元制度。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度的限制，使農(nóng)村戶口與城市戶口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面有著不同的待遇，農(nóng)民工放棄原有的土地權(quán)益在城市生活，但卻無(wú)法獲得城市居民相同的待遇，成為游走在城市和農(nóng)村的“邊緣群體”。這種農(nóng)村勞動(dòng)力的非實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移不僅會(huì)阻礙我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也會(huì)阻礙農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。因此，要降低農(nóng)戶對(duì)土地的依賴，就要加快對(duì)現(xiàn)行戶籍制度的改革，逐步取消城市戶口和農(nóng)村戶口的區(qū)別。另外還要完善社會(huì)保障制度，加大政府對(duì)農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入補(bǔ)貼。

（2）加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)力度。對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)不僅需要政府的支持，還需要社會(huì)力量的幫助。政府可聯(lián)合社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，按農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的主要方向制定有針對(duì)性和實(shí)效性的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)與技能配套培訓(xùn)內(nèi)容；地方政府應(yīng)給予此類社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以政策優(yōu)惠和傾斜，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)培訓(xùn)力量的積極性，鼓勵(lì)開(kāi)展多層次、多門類、多渠道的技術(shù)教育培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)戶的就業(yè)能力來(lái)降低農(nóng)戶對(duì)土地的依賴。

（3）加快農(nóng)村勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移。政府需要為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供信息服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力高效合理轉(zhuǎn)移。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要經(jīng)歷系統(tǒng)而復(fù)雜的過(guò)程，政府不僅需要聯(lián)合社會(huì)力量對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移前進(jìn)行培訓(xùn)，使其具有基本勞動(dòng)素養(yǎng)，還需提供勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的中介服務(wù)，建立企業(yè)與農(nóng)村勞動(dòng)力聯(lián)系的橋梁;農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)信息、就業(yè)信息及就業(yè)后的社會(huì)醫(yī)療保障等合法權(quán)益的獲得也需要相關(guān)政府部門的管理和支持。

4.4培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)在中介組織的建設(shè)，應(yīng)該在提高現(xiàn)有中介組織質(zhì)量的同時(shí)，豐富中介組織的種類。

首先，改革現(xiàn)有的中介組織?，F(xiàn)有中介組織應(yīng)提高從業(yè)人員素質(zhì)，豐富專業(yè)人員的種類。在土地評(píng)估勘測(cè)方面、農(nóng)業(yè)技術(shù)方面、網(wǎng)絡(luò)信息收集方面以及金融、法律方面都應(yīng)具備相應(yīng)的人才，以其專業(yè)的素質(zhì)來(lái)保證中介服務(wù)組織運(yùn)作的規(guī)范化；另外，中介組織還應(yīng)具備獨(dú)立動(dòng)作的能力，在政府、集體和農(nóng)戶三者之間能夠保持中立的態(tài)度，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供最真實(shí)可靠的信息。

其次，鼓勵(lì)發(fā)展多種性質(zhì)的中介組織。在我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)更多地嘗試建立自發(fā)性和金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的中介組織，自發(fā)性組織相對(duì)于政府建立的中介組織而言，有更強(qiáng)的獨(dú)立性和市場(chǎng)性，有利于市場(chǎng)機(jī)制在流轉(zhuǎn)中發(fā)揮資源配置的作用；而金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的中介組織更有利于承包者在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中得到資金支持，緩解我國(guó)農(nóng)戶資金短缺的情況。同時(shí)還可加強(qiáng)虛擬的網(wǎng)絡(luò)中介服務(wù)組織的建設(shè)，利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供更便捷、高效和專業(yè)化的服當(dāng)然在此過(guò)程中需要加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)組織的監(jiān)管，防止網(wǎng)絡(luò)詐騙的發(fā)生。

4.5對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證

解決土地流轉(zhuǎn)雙方之間糾紛的前提在雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明晰，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)雙方之間僅憑口頭協(xié)議的原因在于所在地區(qū)沒(méi)有對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)登記，僅在當(dāng)?shù)卮褰M內(nèi)具有一定的效力，雙方知根知底，知道那一塊土地屬于自己，但是在外來(lái)承包人員介入時(shí)，村組內(nèi)部的熟人社會(huì)就被打破，按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，就必須要相關(guān)的權(quán)利證件要證明自己的權(quán)利，因此，要想有效的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須對(duì)當(dāng)前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)并頒證。我國(guó)的土地確權(quán)工作正在有條不紊的進(jìn)行，五年之內(nèi)全國(guó)的土地都會(huì)實(shí)現(xiàn)確權(quán)頒證。土地確權(quán)要對(duì)現(xiàn)有土地的“四至”進(jìn)行界定，按照實(shí)際情況進(jìn)行確權(quán)、頒證和登記，把每個(gè)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到具體的地塊，并依法與農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，發(fā)放證書(shū)，對(duì)土地承包的檔案資料進(jìn)行備案以備查，逐步實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。從而有效解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，保障農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，將農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

結(jié)

論

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，它直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，而土地作為農(nóng)民賴以存在的根本，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在。農(nóng)村土地使用權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)己經(jīng)是當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨向，然而我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還很不完善，存在諸多缺陷和不足，無(wú)法滿足農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。這樣的現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展是不利的。對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，本文分析總結(jié)了國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究成果，分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所面臨的困境，得出了以下結(jié)論：為了保證我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，應(yīng)該規(guī)范國(guó)家和集體在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的越位行為，要從轉(zhuǎn)變政府職能入手，明確政府的管理范圍，轉(zhuǎn)變管理方式，實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。不能因土地流轉(zhuǎn)而改變土地用途，必須遵循土地與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并重，節(jié)約每一寸土地。建立一個(gè)完善的社會(huì)保障體系。加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)在中介組織的建設(shè)，提高現(xiàn)有中介組織質(zhì)量的同時(shí)，豐富中介組織的種類。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證。

總而言之，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建立和完善是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，也是一個(gè)重要而且復(fù)雜的博弈。它直接影響著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，尤其是影響著農(nóng)民的基本權(quán)益的保障。因此要建立起符合我國(guó)實(shí)際情況的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

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第五篇：我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

摘要：農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并“長(zhǎng)久不變”這一政策背景下，以及相當(dāng)長(zhǎng)期內(nèi)土地還將承載社會(huì)保障功能這一基本國(guó)情條件下，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)?；⒁?guī)范化流轉(zhuǎn)土地，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題，研究制定有效的政策措施，意義重大。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策分析

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅優(yōu)化了農(nóng)村土地資源配置，鞏固和完善了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，而且解決了農(nóng)村土地利用中的人地矛盾，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。然而，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多問(wèn)題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度還不健全，有待進(jìn)一步完善。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地

我國(guó)目前對(duì)征地中“公共利益”概念缺乏嚴(yán)格界定，導(dǎo)致征地中公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，濫征亂占耕地現(xiàn)象大量發(fā)生。全國(guó)僅開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積就達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，圈占的耕地有43%閑置。2000年～2005年全國(guó)耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的面積為1549.65萬(wàn)畝。而通過(guò)征地帶來(lái)的豐厚利益，也促使了土地征用規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和征地過(guò)程中的農(nóng)民利益不斷受損。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配不合理

依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10～15倍，最多不超過(guò)30倍。在土地收益分配時(shí)所獲得的收益大小在不同利益主體之間存在差異。一般而言，農(nóng)民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村級(jí)以上及其他部門得到土地收益的60%～70%，按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬(wàn)～3.5萬(wàn)元之間，加之分配機(jī)制缺乏有效的約束，有些地區(qū)農(nóng)民得到的安置補(bǔ)償?shù)陀谧畹蜆?biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。極低的補(bǔ)償割斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，使農(nóng)民不得不面臨新的生計(jì)和基本的生活保障問(wèn)題，影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上交易的對(duì)象主要為各類農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)入市交易的各類農(nóng)地產(chǎn)權(quán)均不同程度地存在產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的摩擦費(fèi)用增加，交易的不確定性程度加大，從而阻礙了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范，缺少必要的法律法規(guī)的支持

農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然形成土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者等多元利益主體。但在實(shí)際中，這種利益主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系是不明確的，或者是松散的。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的法律關(guān)系不明確。當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有一部分是向農(nóng)戶的親朋好友流轉(zhuǎn)，或者拋荒后由村干部委托別人或自己代為受讓。流轉(zhuǎn)中的“依法”成分很少，沒(méi)有法定的程序和具有法律效力的流轉(zhuǎn)合同，因此，顯得相當(dāng)松散和脆弱。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的責(zé)權(quán)利不落實(shí)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)不

具備合法效力，流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)權(quán)利很難明確，包括流轉(zhuǎn)后的使用權(quán)限、農(nóng)地保護(hù)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)率等方面都沒(méi)有得到確認(rèn)，流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系非?；靵y和零散脆弱，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷。

（五）社會(huì)化服務(wù)不到位，體系有待健全。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)未建立，土地流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難，不利于土地的有效及時(shí)流轉(zhuǎn)。并且沒(méi)有專業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏金融服務(wù)支持。

二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在主要問(wèn)題的成因

（一）思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。各級(jí)政府和部門普遍把經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大意義，以致管理決策層對(duì)有利的模式不加以鼓勵(lì)和推廣，對(duì)不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度；以致基層干部在實(shí)踐中表現(xiàn)為重視引進(jìn)企業(yè)、業(yè)主而不重視培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神；以致一些干部群眾在對(duì)待股份合作態(tài)度上，把它等同于第一次合作化中的“歸大堆”、“吃大鍋飯”，談合色變。

（二）政策法規(guī)錯(cuò)位。一是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》僅限于“同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者”的合作，即產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域的合作，對(duì)農(nóng)民在土地生產(chǎn)資料領(lǐng)域開(kāi)展的股份合作缺乏相應(yīng)規(guī)定和政策支持。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制?！段餀?quán)法》把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入“用益物權(quán)”，但同為“用益物權(quán)”的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立后，使用權(quán)人有權(quán)將其轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，而《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》均規(guī)定不能抵押，《農(nóng)村土地承包法》雖規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股，但相關(guān)政策規(guī)定不能折資作為資本金。三是后續(xù)政策不配套。中央提出土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變后，沒(méi)有像在《土地承包法》中那樣作出“流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限”類似規(guī)定，在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)很長(zhǎng)或無(wú)限期流轉(zhuǎn),勢(shì)必影響今后國(guó)家政策的調(diào)整和執(zhí)行。四是土地流轉(zhuǎn)受相關(guān)政策制約?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》“禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)”。由于種糧比較效益低，規(guī)模流轉(zhuǎn)者多發(fā)展比較效益高的林果業(yè)甚至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，該《條例》在實(shí)踐中必然成為反對(duì)流轉(zhuǎn)者的政策武器。

（三）管理服務(wù)錯(cuò)位?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)力量薄弱，人員編制受限制，流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒(méi)有相應(yīng)人員進(jìn)行管理指導(dǎo)；過(guò)去建立的農(nóng)村承包合同管理、糾紛處理機(jī)構(gòu)陷于癱瘓。

三、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）弱化農(nóng)村土地集體所有權(quán)，搞活農(nóng)地使用權(quán)

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地制度為土地集體所有。所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，而現(xiàn)行集體所有權(quán)往往造成上級(jí)所有者的身份侵蝕農(nóng)民的使用權(quán)和收益權(quán)，各種攤派收費(fèi)往往使農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，集體內(nèi)成員的人人所有造成土地細(xì)碎化。要實(shí)行農(nóng)民永包制，集體只行使有限的幾種權(quán)利，這些權(quán)利僅限于：向土地承包的農(nóng)民收取少量的承包費(fèi)，其他的處置權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)皆虛化掉。

農(nóng)民的永久土地使用權(quán)包括從弱化的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)的實(shí)際占有權(quán)、直接使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、部分收益權(quán)和有限處置權(quán)。在不改變?cè)鲎尯贤幕A(chǔ)上，通過(guò)集體組織登記備

案，可以對(duì)土地使用權(quán)出售、交換、繼承、抵押等。國(guó)家要切實(shí)保障農(nóng)民的土地使用權(quán)不受侵犯，集體組織不得隨意收回農(nóng)民使用的土地。

（二）改革征地制度，明確征地范圍

1.明確界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延，從而對(duì)政府動(dòng)用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍做出嚴(yán)格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設(shè)施和公用事業(yè)上，縮小政府征地的范圍，控制土地的征用規(guī)模，從根本上摒棄侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。

2.從法律上規(guī)定集體土地所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)在地位上是平等的，集體土地可以上市流轉(zhuǎn)。土地使用者可以不再僅僅依賴國(guó)有土地，使用土地的公司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以直接與土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織交易，真正由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)土地的供求平衡，這一制度安排，一方面從制度上保證了農(nóng)民在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的平等市場(chǎng)主體地位，使他們能夠分享土地非農(nóng)化后的級(jí)差收益，保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利；另一方面，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用者直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，由市場(chǎng)配置土地資源，大量減少土地用途變更的中間環(huán)節(jié)，降低被征土地的閑置率，提高土地資源的配置效率。

（三）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制

征地補(bǔ)償是征地問(wèn)題的核心，征地補(bǔ)償費(fèi)不能再簡(jiǎn)單地以被征地的年產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，要在確定農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定。土地價(jià)格不僅要考慮區(qū)位、市場(chǎng)供求、當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和轉(zhuǎn)用后的收益等市場(chǎng)因素，還要考慮由于農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地所造成的環(huán)境價(jià)值損失和土地因規(guī)模變小而降低的價(jià)值。因此，可以借鑒國(guó)有建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估技術(shù)手段，根據(jù)被征地在土地市場(chǎng)中的供地價(jià)格，合理測(cè)算出區(qū)域平均土地取得成本，再以該成本結(jié)合被征地的區(qū)位、環(huán)境等個(gè)別因素差異最終確定被征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制

1.對(duì)于農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為農(nóng)用土地的情況，應(yīng)規(guī)范以下內(nèi)容：

（1）農(nóng)用土地承包：即村民委員會(huì)（村民小組）經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上土地管理部門同意，將農(nóng)地有償承包給農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)業(yè)聯(lián)營(yíng)組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)活動(dòng)，并由承包者向村民委員會(huì)（村民小組）及土地管理部門交納一定數(shù)量的土地租金和管理費(fèi)。

（2）農(nóng)用土地轉(zhuǎn)包：承包者將承包的農(nóng)地經(jīng)村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門同意后，有償轉(zhuǎn)讓給他人進(jìn)行農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)活動(dòng)，并轉(zhuǎn)由他人向村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門交納土地租金和轉(zhuǎn)讓管理費(fèi)。

（3）農(nóng)用土地出租：承包者將承包的農(nóng)地經(jīng)村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門同意后出租給他人耕種，并由承租人向出租人、村民委員會(huì)（或村民小組）和土地管理部門交納土地租金和出租管理費(fèi)。

（4）農(nóng)用土地入股：承包者將承包的農(nóng)地經(jīng)村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門同意后以股份形式向農(nóng)業(yè)性聯(lián)營(yíng)組織或農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)企業(yè)入股，參加收益分紅并向村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門按股交納土地租金和土地管理費(fèi)。

2.對(duì)于農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的（不包括國(guó)家征用土地的情況）情況，應(yīng)在以下幾個(gè)方面加以確認(rèn)和規(guī)范：

（1）農(nóng)民自己農(nóng)轉(zhuǎn)非：農(nóng)民自己將承包的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的，向村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門交納土地租金、轉(zhuǎn)地費(fèi)和管理費(fèi)。是耕地的，向財(cái)政部門交納耕

地占用稅；是農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，除交納耕地占用稅外，還要開(kāi)墾同等數(shù)量和同等質(zhì)量的農(nóng)田，無(wú)能力開(kāi)墾的，向土地管理部門交納造地費(fèi)，由土管部門負(fù)責(zé)組織開(kāi)墾。

（2）轉(zhuǎn)讓給他人農(nóng)轉(zhuǎn)非：農(nóng)民將自己承包的農(nóng)地有償轉(zhuǎn)讓給他人改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的，由轉(zhuǎn)讓方向村民委員會(huì)（村民小組）和土管部門交納土地租金、轉(zhuǎn)地費(fèi)和管理費(fèi)。是耕地的，由受讓方向財(cái)政部門交納耕地占用稅；是農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，除交納耕地占用稅外，還要開(kāi)墾同等數(shù)量和同等質(zhì)量的農(nóng)田，無(wú)能力開(kāi)墾的，向土地管理部門交納造地費(fèi)，由土管部門負(fù)責(zé)組織開(kāi)墾。

（3）出租給他人農(nóng)轉(zhuǎn)非：農(nóng)民將承包的土地出租給他人改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，并由出租方向村民委員會(huì)（村民小組）和土地管理部門交納土地租金、轉(zhuǎn)地費(fèi)和管理費(fèi)。是耕地的，由承租方向財(cái)政部門交納耕地占用稅；是農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，除交納耕地占用稅外，還要開(kāi)墾同等數(shù)量和同等質(zhì)量的農(nóng)田，無(wú)能力開(kāi)墾的，向土地管理部門交納造地費(fèi)，由土地管理部門負(fù)責(zé)組織開(kāi)墾。

（4）農(nóng)轉(zhuǎn)非土地入股：農(nóng)民自己將承包的農(nóng)地以股份形式入股參加其他集體經(jīng)營(yíng)組織進(jìn)行非農(nóng)業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由入股者向當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)（村民小組）和土地管理部門交納土地租金、轉(zhuǎn)地費(fèi)和管理費(fèi)。是耕地的，由經(jīng)營(yíng)組織向財(cái)政部門交納耕地占用稅；是農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，由經(jīng)營(yíng)組織除交納耕地占用稅外，還需要向土地管理部門交納造地費(fèi)，由土管部門負(fù)責(zé)組織開(kāi)墾。

（五）為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件

1.增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)出路。一是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企，提高農(nóng)村非農(nóng)文化水平，增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。二是重新構(gòu)建城市化發(fā)展戰(zhàn)略，提高農(nóng)村城市化水平，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供充分的空間和載體。三是通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)，形成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)的吸納機(jī)制。

2.制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)程。一是實(shí)行村務(wù)公開(kāi)。農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)事項(xiàng)，要經(jīng)村民代表三分之二以上討論同意方能進(jìn)行農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)。二是提出申請(qǐng)。需要使用農(nóng)地的一方，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上土地管理部門提交申請(qǐng)，并提交農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的雙方所簽定的合同。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的雙方必須簽定合同，合同中必須規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)營(yíng)期限及土地經(jīng)營(yíng)用途等條款。三是審批。土地管理部門從土地的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)單位、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等方面科學(xué)作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)決定，若批準(zhǔn)后，辦理農(nóng)用土地變更登記。

3.建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。在實(shí)際操作過(guò)程中可通過(guò)設(shè)定農(nóng)村就業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地福利保障功能的替代。保險(xiǎn)要面向全部村民，基金來(lái)自社區(qū)向承租土地的村民收取的地租基金，專款專用，可存入銀行，也可委托專門的機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)作，社區(qū)土地所有權(quán)主體負(fù)責(zé)福利申請(qǐng)人的資格認(rèn)定，并經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過(guò)。

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