第一篇：檢察改革與刑事訴訟制度的完善

檢察改革與刑事訴訟制度的完善

最高人民檢察院檢察理論研究所 所長 張智輝

? 2013-03-10 21:30:17

來源：《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 年第 5 期

關(guān)鍵詞: 檢察改革/刑事訴訟法再修改/法律監(jiān)督/職能調(diào)整/模式轉(zhuǎn)變

內(nèi)容提要: 檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的全過程，其工作與刑事訴訟法的修改完善具有極為密切的聯(lián)系。近年來，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的檢察體制和工作機(jī)制改革為刑事訴訟法的修改提供了豐富的素材，奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)；刑事訴訟制度的改革完善，特別是刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)新的職責(zé)，必將引起檢察工作機(jī)制的變革和檢察改革的進(jìn)一步深化。

全國人大常委會副委員長王兆國 2012 年 3 月 8 日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上作《關(guān)于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）〉的說明》時指出：這次刑事訴訟法修改，“堅(jiān)持社會主義法治理念，貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，落實(shí)中央深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求，適應(yīng)新形勢下懲罰犯罪和保護(hù)人民的需要，著力解決當(dāng)前司法實(shí)踐中迫切需要解決的問題，符合我國國情和實(shí)際?！边@些話，充分反映了這次刑事訴訟法修改與近年來進(jìn)行的司法體制和工作機(jī)制改革之間的內(nèi)在聯(lián)系。檢察改革作為國家司法體制和工作機(jī)制改革的一個重要組成部分，亦與刑事訴訟法的修改具有密切的聯(lián)系。回顧檢察改革的推進(jìn)歷程和基本內(nèi)容，分析探討檢察改革與刑事訴訟法修改的關(guān)系，對于深化檢察改革，深刻理解和貫徹實(shí)施修改后的刑事訴訟法，都具有極為重要的意義。

一、檢察改革的簡要回顧

自 1997 年黨的十五大明確提出“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”以來，全國各級檢察機(jī)關(guān)圍繞檢察體制和工作機(jī)制中存在的問題，開始了檢察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民檢察院頒布了《三年檢察改革實(shí)施意見》，首次對檢察改革進(jìn)行了全面規(guī)劃，從改革檢察業(yè)務(wù)工作機(jī)制、改革檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)等組織體系、改革檢察官辦案機(jī)制、改革檢察機(jī)關(guān)干部人事制度、改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制等五個方面提出了 35 項(xiàng)改革任務(wù)。

2002 年，黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步明確了司法改革的目標(biāo)和任務(wù)，提出要“按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制?！?003 年 4 月，中央政法委牽頭成立了中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。2004 年 12 月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》，從十個方面規(guī)定了司法改革的內(nèi)容。在中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，最高人民檢察院成立了最高人民檢察院司法體制和工作機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立了辦公室，負(fù)責(zé)研究和協(xié)調(diào)檢察體制和工作機(jī)制改革中的相關(guān)問題，并于 2005 年 8 月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》，明確了 2005 年至2008 年檢察改革的任務(wù)。該意見從重點(diǎn)解決當(dāng)前制約檢察工作發(fā)展的體制性、機(jī)制性問題入手，提出了改革和完善對訴訟活動的法律監(jiān)督制度、完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度、創(chuàng)新檢察工作機(jī)制、完善檢察機(jī)關(guān)組織體系、改革和完善檢察干部管理體制、改革和完善檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制等六個方面的 36 項(xiàng)改革任務(wù)，并提出了完成檢察改革任務(wù)的主要措施。

2007 年，黨的十七大報(bào)告再次提出要“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”按照黨的十七大報(bào)告的精神，中央政法委員會于 2008 年12 月發(fā)出了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障等四個方面提出了 60 項(xiàng)改革任務(wù)。根據(jù)這個意見，并結(jié)合現(xiàn)行檢察體制和工作機(jī)制在某些方面出現(xiàn)的與人民群眾的新要求、新期待以及檢察工作科學(xué)發(fā)展不相適應(yīng)的問題，2009 年 2 月 19 日最高人民檢察院印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)中央政法委員會關(guān)于深化司法體制改革若干意見的實(shí)施意見——關(guān)于深化檢察改革 2009—2012 年工作規(guī)劃》，提出今后一段時期深化檢察改革的總體目標(biāo)，并把檢察改革的重點(diǎn)確定為強(qiáng)化人民檢察院的法律監(jiān)督職能和加強(qiáng)對人民檢察院自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約。該規(guī)劃從優(yōu)化檢察職權(quán)配置、改革和完善人民檢察院接受監(jiān)督制約制度、完善檢察工作中貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度和措施、改革和完善人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度、認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制的總體部署等五個方面提出了深化檢察改革的 40 項(xiàng)任務(wù)。按照中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的要求以及檢察改革工作規(guī)劃，近年來，檢察改革穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)改革措施相繼完成。

從改革的目標(biāo)上看，檢察改革重點(diǎn)著眼于兩個方面：一是強(qiáng)化法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的根本性質(zhì)和基本職能，強(qiáng)化法律監(jiān)督不僅是檢察工作的目標(biāo)，也是檢察改革始終堅(jiān)持的目標(biāo)。檢察改革就是要通過檢察體制和工作機(jī)制改革，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)更好更充分地履行法律監(jiān)督職責(zé)，從制度上保障檢察機(jī)關(guān)職能作用的充分發(fā)揮。二是強(qiáng)化對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督。為了保障檢察權(quán)的正確行使，加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動的內(nèi)部制約和外部監(jiān)督是十分必要的。因此，在強(qiáng)化對其他機(jī)關(guān)執(zhí)法活動進(jìn)行法律監(jiān)督的同時，檢察機(jī)關(guān)對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督也高度重視，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要把對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督放在與法律監(jiān)督同等重要的位置。

從具體措施上看，有關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的檢察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善對立案活動的監(jiān)督機(jī)制。針對有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，最高人民檢察院與有關(guān)部門會簽了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，明確檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督職責(zé)和程序；會同公安部聯(lián)合制定并下發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步加強(qiáng)了對刑事立案活動的法律監(jiān)督。第二，改革和完善對偵查活動的監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院與公安部聯(lián)合制定并下發(fā)了《關(guān)于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》，通過增強(qiáng)審查逮捕程序的司法性，及時發(fā)現(xiàn)和糾正偵查活動中可能存在的違法行為；制定并下發(fā)《關(guān)于在審查逮捕和審查起訴工作中加強(qiáng)證據(jù)審查的若干意見》，完善檢察機(jī)關(guān)介入偵查、引導(dǎo)取證工作機(jī)制，力圖遏制刑訊逼供、暴力取證等違法行為。第三，改革和完善對審判活動的監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院通過與最高人民法院會簽《關(guān)于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實(shí)施意見》、《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見》、《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》以及《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問題的通知》等文件，落實(shí)和完善檢察長和受委托的副檢察長列席人民法院審判委員會會議制度，規(guī)范列席會議的職責(zé)、范圍和程序，強(qiáng)化對審判活動的法律監(jiān)督，探索對執(zhí)行活動的法律監(jiān)督；出臺《關(guān)于加強(qiáng)適用簡易程序公訴案件訴訟監(jiān)督工作的通知》，完善對適用簡易程序的公訴案件實(shí)行法律監(jiān)督的工作機(jī)制；出臺《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見（試行）》，與最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合制定《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》，配合人民法院規(guī)范量刑程序的相關(guān)改革，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)量刑建議活動；出臺《關(guān)于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規(guī)定》，改革檢察機(jī)關(guān)辦理刑事申訴案件的工作機(jī)制，加強(qiáng)對生效裁判的法律監(jiān)督。第四，改革和完善對羈押場所執(zhí)法活動的監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于減刑、假釋法律監(jiān)督工作的程序規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)對監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管檢察監(jiān)督的意見》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)了對減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行活動的法律監(jiān)督。針對近年來出現(xiàn)的“躲貓貓”等事件，最高人民檢察院與公安部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院對看守所實(shí)施法律監(jiān)督若干問題的意見》，與公安部、司法部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于建立和完善人民檢察院派出機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄、看守所、勞教所工作聯(lián)系制度的意見》等規(guī)范性文件，建立刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機(jī)制，推行與看守所監(jiān)管活動的信息聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化對看守所執(zhí)法活動的動態(tài)監(jiān)督，建立健全糾正和防止超期羈押的長效工作機(jī)制，維護(hù)被羈押人的合法權(quán)益。第五，改革和完善對司法工作人員瀆職行為的法律監(jiān)督機(jī)制。最高人民檢察院會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部會簽并下發(fā)了《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，明確了檢察機(jī)關(guān)對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可以采取調(diào)查核實(shí)、建議更換辦案人等方式進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)查核實(shí)可以詢問當(dāng)事人、知情人，查閱、復(fù)制、摘抄、調(diào)取有關(guān)材料等，進(jìn)一步豐富了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的手段。

有關(guān)強(qiáng)化對自身執(zhí)法活動監(jiān)督的檢察改革主要包括以下方面：第一，推行職務(wù)犯罪審查逮捕程序改革。為了解決職務(wù)犯罪案件的偵查和逮捕在同一檢察院內(nèi)部運(yùn)行，制約效果不明顯的問題，最高人民檢察院出臺了《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》和《〈關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）〉的補(bǔ)充規(guī)定》，從 2009 年 9 月起在省級以下（不含省級）人民檢察院有步驟地推行逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人報(bào)請上一級人民檢察院審查決定的制度，進(jìn)一步規(guī)范職務(wù)犯罪偵查中強(qiáng)制措施的適用，以切實(shí)保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。第二，實(shí)行偵查職權(quán)與抗訴職權(quán)相分離。為切實(shí)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)中不同性質(zhì)權(quán)能之間的有效制衡，最高人民檢察院頒布了《關(guān)于完善抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》，決定各級人民檢察院的抗訴職權(quán)與職務(wù)犯罪偵查職權(quán)由不同業(yè)務(wù)部門行使，并規(guī)范了抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作的內(nèi)部職責(zé)分工與協(xié)作配合，防止因同一部門權(quán)力過于集中導(dǎo)致權(quán)力被濫用，增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力。第三，健全和規(guī)范檢察委員會制度。最高人民檢察院頒布了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》、《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責(zé)暫行規(guī)定》，通過優(yōu)化檢察委員會委員的人員和知識結(jié)構(gòu)，規(guī)范檢察委員會的議事規(guī)則，加強(qiáng)檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，以保證檢察委員會作為檢察機(jī)關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)對重大案件和檢察業(yè)務(wù)工作重大問題的科學(xué)決策和民主決策。第四，完善對執(zhí)法活動的內(nèi)部監(jiān)督制度。最高人民檢察院頒布《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》、《關(guān)于強(qiáng)化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》，不斷加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督制約；出臺《人民檢察院訊問犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》，建立和推行訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，規(guī)范職務(wù)犯罪偵查行為；出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)舉報(bào)線索管理工作的意見》，加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對舉報(bào)線索的辦理機(jī)制；出臺《人民檢察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》，建立規(guī)范扣押、凍結(jié)、保管、處理涉案款物的長效機(jī)制；出臺《關(guān)于進(jìn)一步建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評機(jī)制的指導(dǎo)意見》，改革和完善檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案考評機(jī)制；成立專門的案件管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對人民檢察院辦案工作全過程的規(guī)范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受監(jiān)督制約制度。最高人民檢察院制定并下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國人大常委會的專項(xiàng)工作報(bào)告有關(guān)問題的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》、《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》等規(guī)范性文件，使檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾包括人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督的工作更加規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)還開通了全國人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)專網(wǎng)和專線電話，完善了檢察新聞發(fā)布制度，舉辦“檢察開放日”活動，推行不起訴案件、申訴案件聽證會制度和檢察法律文書釋法說理制度，不斷深化和拓展檢務(wù)公開，加強(qiáng)了對檢察活動的社會監(jiān)督。這些改革措施不僅加強(qiáng)了對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督制約，而且進(jìn)一步規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力。

此外，檢察改革還圍繞著制約檢察工作發(fā)展的體制性、機(jī)制性問題展開，取得了明顯成效。例如，鐵路檢察院管理體制改革取得了突破性進(jìn)展，徹底改變了企業(yè)管檢察院的體制；檢察機(jī)關(guān)干部人事管理體制改革積極推進(jìn)，檢察人員工資待遇和職業(yè)保障制度逐步完善；檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制進(jìn)一步科學(xué)化，經(jīng)費(fèi)保障水平明顯提高，基層基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。

二、檢察改革對刑事訴訟制度完善的實(shí)踐意義

從對檢察改革的簡要回顧中不難看出，檢察改革的內(nèi)容，無論是為了強(qiáng)化法律監(jiān)督，還是為了強(qiáng)化對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督，多數(shù)都與刑事訴訟制度有著密切的聯(lián)系，甚至有的本身就是刑事訴訟制度修改完善的組成部分?？梢哉f，近年來的檢察改革在許多方面都為刑事訴訟法的修改提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

例如，為有效防止和糾正檢察工作中存在的超期羈押現(xiàn)象，從 2003 年 5 月開始，最高人民檢察院在全國范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合其他機(jī)關(guān)共同開展清理超期羈押活動，并制定了《關(guān)于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規(guī)定》，建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報(bào)、超期投訴和責(zé)任追究等八項(xiàng)制度。2010 年 10 月，高檢院又會同公安部制發(fā)了《關(guān)于人民檢察院對看守所實(shí)施法律監(jiān)督若干問題的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化了看守所法律監(jiān)督工作。這些改革舉措，為羈押制度的修改完善奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。修改后的刑事訴訟法不僅明確規(guī)定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，應(yīng)當(dāng)立即送看守所羈押，犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員應(yīng)當(dāng)在看守所內(nèi)進(jìn)行訊問，而且明確規(guī)定“犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內(nèi)辦結(jié)的，對犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)予以釋放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人對于人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿的，有權(quán)要求解除強(qiáng)制措施”，“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)收到申請后，應(yīng)當(dāng)在三日以內(nèi)作出決定；不同意變更強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，并說明不同意的理由”。刑事訴訟法還規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”。這些規(guī)定對于完善刑事羈押制度，充分保障被羈押人的權(quán)利，無疑具有重要的意義。而它們之所以被寫入刑事訴訟法，應(yīng)該說，與近年來檢察機(jī)關(guān)在改革過程中同有關(guān)國家機(jī)關(guān)密切配合，積極防止和糾正超期羈押，加強(qiáng)對看守所的法律監(jiān)督，有著密切的聯(lián)系。

又如，按照 1996 年刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕，主要是對公安機(jī)關(guān)移送的案卷材料和證據(jù)進(jìn)行審查并作出決定。這意味著檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕的時候，往往單方面地依據(jù)公安機(jī)關(guān)的意見。為了保證逮捕適用的公正性和準(zhǔn)確性，最高人民檢察院從 2005 年起就要求實(shí)行審查逮捕時訊問犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民檢察院會同公安部聯(lián)合制定并印發(fā)了《關(guān)于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》，明確檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕中認(rèn)為證據(jù)存有疑問的，可以復(fù)核有關(guān)證據(jù)、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人；在以下四類案件中應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事實(shí)、是否有逮捕必要等關(guān)鍵問題有疑點(diǎn)的；（2）案情重大、疑難、復(fù)雜的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有線索或者證據(jù)表明偵查活動可能存在刑訊逼供、暴力取證等違法犯罪行為的。在刑事訴訟法修改過程中，立法機(jī)關(guān)吸收了這項(xiàng)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定：“人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人：

（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；

（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當(dāng)面陳述的；

（三）偵查活動可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護(hù)律師的意見；辯護(hù)律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護(hù)律師的意見”。顯然，在檢察改革基礎(chǔ)上形成的這些規(guī)定進(jìn)一步完善了審查批準(zhǔn)逮捕程序。

再如，訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)司法民主的一項(xiàng)重大舉措，其改革成果也為本次刑訴法修改所采納。2005 年 11 月，高檢院制定并下發(fā)了《訊問職務(wù)犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像的規(guī)定（試行）》，并明確了相關(guān)的技術(shù)規(guī)范，建立了訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度。隨著該項(xiàng)工作的全面推開和不斷深化，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查水平不斷提高，對訊問活動的監(jiān)督和犯罪嫌疑人的人權(quán)保障得到進(jìn)一步強(qiáng)化。刑事訴訟法修正案吸收了這一成功做法，第 121 條明確規(guī)定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像。錄音或者錄像應(yīng)當(dāng)全程進(jìn)行，保持完整性”。這個規(guī)定，既是對檢察機(jī)關(guān)率先推行全程同步錄音錄像改革舉措的充分肯定，也是在吸取檢察機(jī)關(guān)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。

此外，2010 年 6 月“兩高三部”聯(lián)合制發(fā)了《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“兩個證據(jù)規(guī)定”）。為了落實(shí)兩個證據(jù)規(guī)定，高檢院于 2010 年 12 月制發(fā)了關(guān)于適用兩個證據(jù)規(guī)定的指導(dǎo)意見，對非法證據(jù)排除的范圍、檢察機(jī)關(guān)對非法證據(jù)的處理、庭審中證據(jù)合法性的證明責(zé)任、證據(jù)合法性的證明、證據(jù)的調(diào)查核實(shí)及偵查人員出庭作證等問題作了進(jìn)一步明確和規(guī)范。全國檢察機(jī)關(guān)據(jù)此切實(shí)排除非法證據(jù)，為刑事證據(jù)制度的修改完善積累經(jīng)驗(yàn)。在刑事訴訟法修改過程中，立法機(jī)關(guān)肯定了檢察機(jī)關(guān)在排除非法證據(jù)中的重要地位，也重點(diǎn)吸收了相關(guān)檢察改革的成果。

正如王兆國副委員長所指出的：“深化司法體制和工作機(jī)制改革，是中央從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)社會主義法治國家的高度，作出的重要戰(zhàn)略部署。進(jìn)一步規(guī)范司法行為，推進(jìn)建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，需要加快完善刑事訴訟制度。刑事訴訟法的修改，是貫徹落實(shí)中央深化司法體制和工作機(jī)制改革要求的具體舉措?！币虼?，以檢察改革為代表的司法體制和工作機(jī)制改革中的有益探索和成功經(jīng)驗(yàn)，被立法機(jī)關(guān)吸收或者借鑒而上升為法律規(guī)范，亦在情理之中。

三、刑事訴訟法修改對檢察改革提出的新課題

刑事訴訟法的修改，既吸收了檢察改革乃至整個司法體制和工作機(jī)制改革的成果，也為檢察改革提出了新的課題。刑事訴訟法對原有刑事訴訟制度的修改，需要檢察機(jī)關(guān)調(diào)整和改變原有的執(zhí)法觀念和辦案模式，進(jìn)行工作機(jī)制創(chuàng)新；刑事訴訟法新設(shè)立的制度，需要檢察機(jī)關(guān)對內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工作出新的規(guī)定，或者調(diào)整原有的工作機(jī)制以滿足貫徹實(shí)施新的刑事訴訟法的要求。

第一，新增職能的分工問題。這次刑事訴訟法修改進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的訴訟職責(zé)，如何切實(shí)履行這些新增職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)必須思考的問題。例如，刑事訴訟法第 93 條規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。這是此次刑事訴訟法修改賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的職責(zé)。這個職責(zé)應(yīng)當(dāng)由哪個部門具體行使，是一個需要研究解決的問題。有的人認(rèn)為，審查批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕以及延長羈押期限的審查批準(zhǔn)，都是由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)的，羈押必要性審查也應(yīng)當(dāng)由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)。有的人認(rèn)為，監(jiān)所檢察部門對羈押的情況最了解，是否有必要繼續(xù)羈押，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)審查，并且監(jiān)所檢察部門對羈押必要性進(jìn)行審查，也符合決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則。究竟羈押必要性審查的職責(zé)由哪個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來履行更為合適，就涉及到一個檢察權(quán)內(nèi)部的優(yōu)化配置問題，需要通過檢察體制和工作機(jī)制改革來完成。

第二，職務(wù)犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)變問題。這次刑事訴訟法修改進(jìn)一步強(qiáng)化了對被告人權(quán)利的保護(hù)，對偵查程序的規(guī)制也愈加嚴(yán)格，如明確規(guī)定犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人。辯護(hù)律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽。犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員對其進(jìn)行訊問，應(yīng)當(dāng)在看守所內(nèi)進(jìn)行。偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進(jìn)行錄音或者錄像。這些規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)直接受理案件的偵查工作提出了新的挑戰(zhàn)，原來訊問犯罪嫌疑人的空間阻隔、信息封閉的辦案優(yōu)勢被打破，這就必然要引起職務(wù)犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)變和偵查工作機(jī)制的創(chuàng)新，否則難以適應(yīng)刑事訴訟法修改的需要。

第三，公訴模式的轉(zhuǎn)變問題。刑事訴訟法關(guān)于“適用簡易程序?qū)徖砉V案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭”的規(guī)定（第 210 條第 2 款）、關(guān)于“人民檢察院提出抗訴的案件或者第二審人民法院開庭審理的公訴案件，同級人民檢察院都應(yīng)當(dāng)派員出席法庭”的規(guī)定（第 224 條）、關(guān)于“人民法院開庭審理的再審案件，同級人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出席法庭”的規(guī)定（第 245 條第 2 款），關(guān)于庭前會議的規(guī)定，關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，關(guān)于“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關(guān)的事實(shí)、證據(jù)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查、辯論”的規(guī)定（第 193 條），尤其是關(guān)于四個特別程序的規(guī)定，都給檢察機(jī)關(guān)的公訴活動帶來重大影響。這些規(guī)定，一方面大大增加了公訴部門的工作量，進(jìn)一步加劇了公訴部門案多人少的矛盾；另一方面也賦予了公訴活動一些新的職能，必將引起公訴模式的改變。這都對檢察改革提出了新的課題，需要在以后的改革進(jìn)程中加以解決。

第四，刑罰執(zhí)行監(jiān)督的機(jī)制改革問題。對刑罰執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。但過去，這種監(jiān)督一直是一種事后監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督意見往往因?yàn)橛嘘P(guān)的決定或者裁判已經(jīng)執(zhí)行而難以發(fā)揮作用。為此，檢察機(jī)關(guān)在有關(guān)機(jī)關(guān)的配合下，積極推進(jìn)刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序的改革。在這次刑事訴訟法修改過程中，立法機(jī)關(guān)總結(jié)了近年來檢察改革的實(shí)踐，對刑罰執(zhí)行監(jiān)督作了重大改革。刑事訴訟法第255、256 條規(guī)定：“監(jiān)獄、看守所提出暫予監(jiān)外執(zhí)行的書面意見的，應(yīng)當(dāng)將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出書面意見”；“決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將暫予監(jiān)外執(zhí)行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個月以內(nèi)將書面意見送交決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)，決定或者批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機(jī)關(guān)接到人民檢察院的書面意見后，應(yīng)當(dāng)立即對該決定進(jìn)行重新核查”。第 262、263 條規(guī)定：“被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，在執(zhí)行期間確有悔改或者立功表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)依法予以減刑、假釋的時候，由執(zhí)行機(jī)關(guān)提出建議書，報(bào)請人民法院審核裁定，并將建議書副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向人民法院提出書面意見”；“人民檢察院認(rèn)為人民法院減刑、假釋的裁定不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到糾正意見后一個月以內(nèi)重新組成合議庭進(jìn)行審理，作出最終裁定”。這些規(guī)定改變了過去那種事后監(jiān)督的模式，使檢察機(jī)關(guān)有可能在決定機(jī)關(guān)變更刑罰執(zhí)行方式的同時，有針對性地提出監(jiān)督意見，實(shí)現(xiàn)對刑罰執(zhí)行活動的同步監(jiān)督。而這些規(guī)定的貫徹執(zhí)行，同樣需要改革檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察工作機(jī)制。

總之，由于檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的整個過程，刑事訴訟法的修改完善，必然引起檢察體制和工作機(jī)制的改革。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟法的修改情況，調(diào)整內(nèi)部職責(zé)分工，更新工作機(jī)制，保證新的刑事訴訟法在檢察工作中得到全面貫徹和切實(shí)遵守。

第二篇：論我國刑事訴訟庭前會議制度不足與完善

刑事訴訟庭前會議制度研究

二、我國刑事訴訟庭前會議制度面臨的問題

從上面的論述中可知我國的刑事訴訟庭前會議制度在制度設(shè)計(jì)上過于單薄，與國外的相關(guān)制度對比，在制度設(shè)計(jì)上和實(shí)踐中仍然存在問題。

（一）庭前會議的發(fā)起方式和發(fā)起條件

首先，庭前會議應(yīng)該由哪一方發(fā)起在理論探討中存在較大的爭議。刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審判人員召集控辯雙方召開，但反對者認(rèn)為這將使審判人員陷入先入為主的判斷，損害法官心證的獨(dú)立性。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由檢察官發(fā)起，但如此一來會造成檢察官既當(dāng)主持人又是參加者的雙重地位，辯護(hù)人的權(quán)利難以得到有效保障。且在法官未參與的情況下，一部分事項(xiàng)并非檢察官的權(quán)限，也非控辯雙方合意能夠解決，如是否同意重新鑒定，是否同意通知新的證人到庭，如何申請法官回避等。還有觀點(diǎn)認(rèn)為可以將庭前會議制度固定化成為我國的刑事訴訟預(yù)審制度，設(shè)立預(yù)審法官主持庭前會議。但這也會帶來新的問題，首先，實(shí)行普遍的預(yù)審制度對于適用刑事訴訟簡易程序的案件是一種負(fù)擔(dān)，會降低訴訟效率；再次，設(shè)立預(yù)審法官需要法院配備足夠數(shù)量符合要求的司法官，這對于司法資源較為緊張的我國來說是一個“奢侈”的目標(biāo)。

其次，在什么條件下發(fā)起庭前會議也值得思考。如前所述，對于適用刑事訴訟簡易程序的案件，庭前會議無疑是一種負(fù)擔(dān)，會導(dǎo)致訴訟效率的降低。但庭前會議召開的起點(diǎn)是否就是除了適用簡易程序外的所有公訴案件？抑或是重大復(fù)雜案件，如何確定一個量化標(biāo)準(zhǔn)。如果全交由審判人員決定庭前會議的召開，是否有損于控辯雙方尤其是辯方的訴訟權(quán)利？如果一個問題在庭前會議中控辯雙方難以達(dá)成一致，是否需要召開多次庭前會議？如果需要，如何保證庭前會議制度提高訴訟效率的初衷？

（二）庭前會議結(jié)果的效力

在審判人員的主持下控辯雙方在庭前會議上就案件有關(guān)問題達(dá)成的共識或協(xié)議如非法證據(jù)排除，回避等事項(xiàng)的效力如何？例如，庭前會議中出現(xiàn)的非法證據(jù)的排除問題，若由庭前會議主持人排除，其效力能否延續(xù)到庭審程序，即主持庭前會議的法官的決定是否對庭審法官審理案件產(chǎn)生效力，如果產(chǎn)生效力，是否屬于事前審判，如果不產(chǎn)生效力，庭前會議的作用又是什么。如果控方或辯方在庭審中不理會在庭前會議中達(dá)成的共識如爭議焦點(diǎn)的確定，庭審法官能否以庭前會議已達(dá)成共識為由予以駁回或制止，理由又是什么？

（三）庭前會議濫用對人權(quán)保障的損害

刑事訴訟法規(guī)定在庭前會議上審判人員對于回避，出庭證人名單，非法證據(jù)排除等問題了解情況，聽取意見。如果在庭審中，辯方提出以上要求，庭審法官 1

能否以庭前會議上沒有提出而予以駁回？當(dāng)沒有辯護(hù)人參與訴訟的情形下，犯罪嫌疑人能否獨(dú)立參加庭前會議，如何保障其在沒有專業(yè)法律意見的幫助下的訴訟權(quán)利？在其得到幫助后，能否推翻其在庭前會議中的決定？

盡管庭前會議制度的設(shè)計(jì)在實(shí)踐中可能遭遇種種問題，但其積極意義仍然無法忽視，尤其當(dāng)我國在修改刑事訴訟法的過程中，已經(jīng)構(gòu)建了庭前會議的基本框架，打破了以往刑事審判程序由起訴到審判的直接過渡。這一中間程序的介入，值得進(jìn)一步深入探索，以期來日在我國刑事訴訟程序中發(fā)揮其效用。

三、我國庭前會議制度完善的展望

（二）我國刑事訴訟庭前會議制度的完善構(gòu)想

刑事訴訟法關(guān)于庭前會議制度的條文僅規(guī)定了回避、出庭證人名單、非法證據(jù)排除等幾項(xiàng)基本的庭前證據(jù)開示內(nèi)容，這顯然無法涵蓋庭前會議程序的豐富內(nèi)涵，使得其制度價(jià)值略顯單薄。結(jié)合目前我國的司法實(shí)踐來看，庭前會議程序的細(xì)化完善應(yīng)涵蓋以下幾個方面：

1、庭前程序的適用范圍

首先，鑒于庭前會議的進(jìn)行需要控辯雙方的密切配合，一般的被告人往往因?yàn)榉芍R的欠缺及對庭前會議程序的理解不足，而難以充分掌握對證據(jù)不表示異議后，法庭不對證據(jù)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查質(zhì)證將導(dǎo)致的程序及實(shí)體后果，現(xiàn)階段庭前程序的適用范圍可限定為有辯護(hù)人參與的案件。但如果被告人主動提出啟動庭前會議的申請，則可以考慮允許其直接參與庭前會議。

其次，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?yīng)當(dāng)排除庭前會議的適用。實(shí)踐中，簡易程序的案件在提起公訴時就已經(jīng)具備了快速集中審理的要件，案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，當(dāng)事人認(rèn)罪，此時庭前會議程序的加入無異于增加訴累，因此排除其適用有利于提高訴訟效率。

2、庭前會議程序的啟動條件

根據(jù)新刑事訴訟法的規(guī)定，庭前會議的啟動者為審判人員，但法條中并未明確主持庭前會議的審判人員是否等同于庭審程序的法官。為維護(hù)法官心證的獨(dú)立性，避免法官在庭審時對案件形成先入為主的判斷，庭前會議的主持者應(yīng)當(dāng)為非庭審法官的法院審判人員。雖然在我國現(xiàn)有的實(shí)踐中設(shè)立預(yù)審法官為時尚早，但如若在立案庭中專門設(shè)立審前程序法官則不啻于一種有益嘗試。法院的立案庭受理刑事案件后，由專門的審前程序法官對立案后的刑事案件進(jìn)行甄別，根據(jù)案件的情況由審前程序法官決定是否召開庭前會議，同時，為保障控辯雙方的訴訟權(quán)利，公訴方和辯護(hù)方有權(quán)申請召開庭前會議，并在法院不召開庭前會議時，要求法院進(jìn)行解釋和復(fù)議。將會議場所設(shè)立于法院，法院發(fā)起庭前會議前需提前告知控辯雙方，給予雙方一定的準(zhǔn)備時間。

3、庭前會議程序的審查內(nèi)容

進(jìn)入庭前會議的案件往往是具有一定爭議甚至較為疑難復(fù)雜的普通刑事案件，法官在召集訴訟各方參與庭前會議后，在會議中可圍繞以下幾個方面開展：

（1）控辯雙方證據(jù)開示

首先由提起公訴的一方將所掌握的證據(jù)種類及名稱進(jìn)行說明，之后由辯方開示其所調(diào)取的證據(jù)，雙方可對證據(jù)的舉證順序提出意見，但不得涉及證據(jù)所證明的內(nèi)容。雙方在充分證據(jù)開示的前提下，明確沒有異議的事實(shí)和證據(jù)，并由法官整理出雙方爭議的焦點(diǎn)，可當(dāng)庭由法官制作“無爭議證據(jù)及事實(shí)清單”。庭審時針對清單上羅列的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行簡單質(zhì)證，如舉證方只需宣讀證據(jù)名稱等。庭審中圍繞庭前會議所整理的案件爭議焦點(diǎn)進(jìn)行法庭調(diào)查及辯論，以利于控辯雙方在開庭前對案件爭議焦點(diǎn)進(jìn)行充分準(zhǔn)備，并在庭審中予以充分闡述，以利于進(jìn)一步查明事實(shí)。

（2）非法證據(jù)排除

辯方可要求公訴方提供任一份證據(jù)的合法來源，公訴方必須提供，當(dāng)公訴方無法提供證據(jù)的合法來源，或在討論過程中可明確證據(jù)來源非法的情形下，該份證據(jù)將被拒絕進(jìn)入庭審程序，并由法官登記在案?？剞q雙方均需保證所提供證據(jù)取證程序合法，任一方均可提出對取證程序瑕疵的質(zhì)疑，但必須提供質(zhì)疑的根據(jù)，經(jīng)雙方磋商后由法官決定是否排除該份證據(jù)的適用，在此階段檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)最終確定的證據(jù)清單修正其起訴意見。

（3）提出回避、重新鑒定、申請通知新的證人到庭，調(diào)取新的證據(jù)

控辯雙方可在庭前會議中對這幾方面可能中斷庭審活動的事由提出申請，一經(jīng)受理后就應(yīng)當(dāng)?shù)却匦妈b定結(jié)果做出，或確定新的證人出庭、補(bǔ)充調(diào)取新的證據(jù)后，方能進(jìn)入庭審，以節(jié)約庭審時間，達(dá)到集中開庭的效果。

（4）提出偵查人員、鑒定人員、專家證人到庭

根據(jù)新修改的刑事訴訟法，將來在刑事訴訟中將可能逐步出現(xiàn)偵查人員、鑒定人員、專家證人出庭的情形，將此項(xiàng)內(nèi)容的申請?zhí)崆暗酵デ皶h中，可由控辯雙方共同討論需要出庭的偵查人員、鑒定人員、專家證人名單，對一方擬通知到庭的鑒定人員及專家證人資質(zhì)先行審核，以利于在庭審前作好通知及聘請準(zhǔn)備。

4、庭前會議程序終結(jié)后的處理及效力

雖然在此次修改刑事訴訟法過程中，庭前會議程序并非設(shè)置為刑事審理的必經(jīng)程序，但唯有賦予庭前會議程序充分的法律效力，使控辯雙方均承擔(dān)庭前會議終結(jié)后的法律效果，方能使其真正發(fā)揮效用。在庭前會議終結(jié)以前，法官應(yīng)將控辯雙方意見、庭前會議所作決定等記載在案，由控辯雙方簽字確認(rèn)，之后再由主持庭前會議的法官針對以下不同情況對案件進(jìn)行分流。

在庭前會議結(jié)束后，由于作為定案依據(jù)的關(guān)鍵證據(jù)被排除而存在重大證據(jù)瑕疵導(dǎo)致無法定案的，或經(jīng)庭前會議的討論發(fā)現(xiàn)起訴認(rèn)定事實(shí)有誤的，建議檢察機(jī)關(guān)變更起訴或撤回起訴。

其余案件進(jìn)入主審理程序，在庭前程序中所排除的非法證據(jù)將不得進(jìn)入庭審程序。庭審過程中對無爭議的事實(shí)和證據(jù)只做簡單質(zhì)證，庭審法官根據(jù)庭前會議所歸納的爭議焦點(diǎn)，組織控辯雙方主要圍繞有爭議的事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行法庭調(diào)查及辯論。并且，如果在庭審過程中，公訴方或辯論方不理會庭前會議所達(dá)成的共識或爭議焦點(diǎn)，除有特殊情況，如發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，案件情況出現(xiàn)重大變化等，庭審法官應(yīng)當(dāng)予以提醒，必要時進(jìn)行制止。

庭前程序中決定的回避、重新鑒定、精神病鑒定、申請通知新的證人到庭，調(diào)取新的證據(jù)，申請偵查人員、鑒定人員、專家證人出庭等事由應(yīng)在第一次庭審前完成。庭審過程中除非發(fā)生新的證據(jù)變化，否則應(yīng)集中開庭，避免重復(fù)開庭。應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定，庭前會議上有條件提出以上可能導(dǎo)致審理中斷的事由而未提出的一方，在庭審提出時必須提供合理的事由，否則法庭應(yīng)駁回其請求。

賦予庭前會議的討論結(jié)果以法律效力是我國庭前會議制度設(shè)計(jì)的初衷，即提高刑事訴訟庭審的效率，促進(jìn)庭審結(jié)果的公正性的需要。并且庭前會議結(jié)果對庭審產(chǎn)生影響并不違反禁止庭前審判的刑事訴訟原則。首先，庭前會議的主要功能是對庭審的程序性事項(xiàng)，如回避，出庭證人名單等了解情況，進(jìn)行討論，并不涉及庭審審理的案件實(shí)體情況。其次，賦予庭前會議中所達(dá)成的共識，明確的爭議焦點(diǎn)以法律效力，也是為了防止公訴方或辯護(hù)方在庭審中“突擊”辯論而導(dǎo)致對方準(zhǔn)備不足而損害實(shí)體公正。最后，非法證據(jù)的排除雖然是實(shí)體事項(xiàng)，應(yīng)該在庭審中排除，但是非法證據(jù)是整個刑事訴訟程序中都必須禁止的，更不能出現(xiàn)在法庭審判中，在庭前會議中進(jìn)行排除，是對于公權(quán)力機(jī)關(guān)在偵查階段合法搜集證據(jù)的一種價(jià)值導(dǎo)向和監(jiān)督，也是對于犯罪嫌疑人和被告人在刑事訴訟中人權(quán)保障的必要措施。

我國的庭前會議制度目前仍處于嘗試探索階段，制度的逐步健全完善尚需要再實(shí)踐檢驗(yàn)中實(shí)現(xiàn)。但無論此項(xiàng)制度今后的命運(yùn)如何，我們始終應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對公正和效率兩項(xiàng)基本價(jià)值的追求，堅(jiān)持對社會主義法治建設(shè)完善的不懈追求，如此方能真正推動我國刑事訴訟制度的良性發(fā)展，促進(jìn)社會主義和諧社會的發(fā)展完善。

結(jié) 論

本文從我國刑事訴訟庭前會議制度設(shè)計(jì)和完善的角度出發(fā)，論述了我國庭前

會議制度在刑事訴訟中的地位，承擔(dān)的訴訟職能，目前在司法實(shí)踐中存在的問題以及庭前會議制度完善的理論構(gòu)想，最終期望能夠?qū)νデ皶h在刑事司法實(shí)踐中發(fā)揮作用有所幫助。通過上文對庭前會議制度的探討，確立了其在刑事訴訟法律理論層面和實(shí)際運(yùn)行層面的重要作用，為庭前會議制度的發(fā)展提供有益借鑒。

主要參考文獻(xiàn)：

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第三篇：論改革完善民事行政檢察監(jiān)督

論改革完善民事行政檢察監(jiān)督

隨著我國經(jīng)濟(jì)高速增長，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，進(jìn)入了一個整合時期，市場經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系、矛盾，需要得到法津規(guī)范的調(diào)整。這個時期的民事，經(jīng)濟(jì)審判工作中司法不公的問題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監(jiān)督之外，群眾呼聲較大；當(dāng)審判公正出現(xiàn)問題時，人們對監(jiān)督者的作用寄

予了更高的期望。所以強(qiáng)化民事行政檢察工作是順應(yīng)社會的需要。

一、民行檢察工作的現(xiàn)狀

民行檢察開展工作的主要法律依據(jù)是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實(shí)行法律監(jiān)督?！钡谝话侔耸鍡l至一百八十八條對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式做了具體的規(guī)定?！缎姓V訟法》第十條“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”第六十四條對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式做了規(guī)定。目前民行檢察主要業(yè)務(wù)：抗訴、再審檢察建議、支持或監(jiān)督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據(jù)。抗訴必然引起再審程序的發(fā)生，有一定的強(qiáng)制效力；但其對審判工作僅僅是程序上的影響，在實(shí)體的判決結(jié)果上發(fā)揮不了監(jiān)督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時完全可以置于一邊。實(shí)踐中，各級法院更是對檢察監(jiān)督采取或明或暗的抵制，對檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件責(zé)難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯不改或者對檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件久拖不決，當(dāng)事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監(jiān)督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現(xiàn)象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設(shè)計(jì)不科學(xué)所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權(quán)也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實(shí)質(zhì)上執(zhí)掌的是可以不受任何監(jiān)督制約的完整權(quán)力，在一定程度上使辦案以“法律為準(zhǔn)繩”異化為“以法院為準(zhǔn)繩”。至于檢察建議，法院更是愛理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒有法律依據(jù)，不僅要取得企業(yè)的配合，還要懇求法院的支持協(xié)助，其中不僅體會不到絲毫監(jiān)督者的凜然，反而覺得為完成工作任務(wù)得到別人的幫助而欠了別人的情；這應(yīng)該是監(jiān)督者的悲哀。

二、完善民行檢察監(jiān)督制度、消除立法缺陷

檢察機(jī)關(guān),民事行政檢察監(jiān)督權(quán)是由中國的政治體制所決定的，也是國家權(quán)利配置的結(jié)果,同時更具有其現(xiàn)實(shí)存在的合理性。但在立法上的先天不足，規(guī)定的過于原則籠統(tǒng)，沒有程序上的系統(tǒng)性；造成在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。要強(qiáng)化民行檢察監(jiān)督，使民行檢察制度真正體現(xiàn)其價(jià)值，就必須從立法上完善法律監(jiān)督程序，使民行檢察監(jiān)督有法可依，使操作程序系統(tǒng)、規(guī)范并趨于科學(xué)合理；為達(dá)到監(jiān)督效果可否在立法上著重明確以下幾點(diǎn)：

1、啟動重大民事、行政案件公訴制度。對于某些損害國家利益或公民重大權(quán)益的民事行政行為，如果還沒有啟動訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就無法對其合法性進(jìn)行監(jiān)督，這無疑是檢察監(jiān)督的“盲區(qū)”；公訴權(quán)是檢察權(quán)的一項(xiàng)重要職能，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應(yīng)當(dāng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的權(quán)力。我國《憲法》中規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！缎淌略V訟法》第七十七條第二款規(guī)定：如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以附帶提起民事訴訟。據(jù)此推論，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有民行公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)理論在國外由來已久，并被許多國家所采用；在我國的《澳門民事訴訟法典》中，就規(guī)定檢察官有權(quán)提起民事訴訟?；谏婕扒址竾液蜕鐣怖娴拿袷滦姓`法行為時有發(fā)生；因此，啟動民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應(yīng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在國家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無其他途徑可救濟(jì)的條件下，應(yīng)代表國家提起訴訟。包括：侵害國家利益和社會公益的案件，諸如：資源保護(hù)、環(huán)境污染、重大責(zé)任事故等；損壞社會公共設(shè)施的案件；沒有起訴主體或受侵害對象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公訴。

2、賦予檢察機(jī)關(guān)可以參與民事訴訟全過程的權(quán)力。其目的在于：監(jiān)督審判人員的審判行為，防止審判違反法定程序，有利于今后對已生效且有法定抗訴事由的案件提起抗訴，或?yàn)椴檗k法官瀆職犯罪案件獲取相關(guān)證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)派員出席法庭除對明顯的程序違法行為可以提出糾正意見外，在法庭上既不對法庭調(diào)查發(fā)表意見，也不參與辯論，同時也不能干預(yù)法官對審判活動的組織、指揮；即不能妨礙審判獨(dú)立。檢察機(jī)關(guān)享有參加民事訴訟的權(quán)力，建立了對審判活動進(jìn)行監(jiān)督的開放性體系，可以排除審判人員違法裁判的僥幸心理；達(dá)到對民事訴訟中審判人員的違法行為進(jìn)行制約的目的。

3、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的抗訴職能?？乖V是我國現(xiàn)行民事行政訴訟法確立的檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督的法定唯一方式。由于立法規(guī)定的過于原則和籠統(tǒng)，造成了實(shí)際操作的種種困難。所以，應(yīng)明確規(guī)定：抗訴案件的審限，審限規(guī)定是及

時維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的基本保證。還應(yīng)規(guī)定：檢察人員出席再審法庭的地位、任務(wù)及權(quán)限。最起碼要明確規(guī)定：再審判決必須對檢察機(jī)關(guān)的抗訴理由做出明確合理的回答，以避免法院再審時脫離抗訴對其的制約關(guān)系。

4、授予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)利。執(zhí)行活動是審判活動的延伸。民事訴訟法第十四條規(guī)定：“人民檢察院對民事審判活動實(shí)行法律監(jiān)督?！边@

里的“審判活動”不僅包括法院解決糾紛的訴訟活動，還包括執(zhí)行；因?yàn)槿嗣穹ㄔ涸趫?zhí)行過程中可以行使一些實(shí)體上的裁判權(quán)，執(zhí)行的作為與不作為，同樣可能出現(xiàn)違法行為；因此，不應(yīng)將檢察監(jiān)督從執(zhí)行程序中剝離。

5、賦予基層檢察院民事行政再審抗訴權(quán)?，F(xiàn)行民訴法設(shè)定的監(jiān)督方式是，最高人民檢察院對各級法院生效裁判、上級檢察院對下級法院生效裁判，發(fā)現(xiàn)有法定情形的，按審判監(jiān)督程序提出抗訴。按此規(guī)定，唯有上級檢察院對下級法院的生效裁判才具有抗訴權(quán)，但上級檢察院要直接、迅速發(fā)現(xiàn)下級法院的生效裁判錯誤缺乏有效途徑，必須依賴于下級院的提請，這樣費(fèi)時費(fèi)力，增加訴訟成本。實(shí)際上，上級檢察院抗訴的案件，法院也多采取指令下級法院再審的作法。所以，應(yīng)規(guī)定民事、行政審判監(jiān)督程序的抗訴，應(yīng)由同一級檢察院向同一級法院提出。這樣規(guī)定也必將促使法院對檢察建議的重視。

6、發(fā)揮人大常委會的監(jiān)督作用。應(yīng)明確規(guī)定若檢察院的抗訴法院再審后不予糾正，檢察院仍認(rèn)為法院裁判錯誤的，在當(dāng)事人堅(jiān)持申訴的情況下，可由檢察院提請人大常委會通過論證、審議決定，對人大常委會的決定，兩院必須執(zhí)行。

三、加強(qiáng)民行檢察自身建設(shè)

我們在分析民行檢察工作監(jiān)督不力的外因時，也要對自身存在的問題深刻反思。檢察機(jī)關(guān)自身存在的問題同樣會削弱民行檢察監(jiān)督工作的效果。目前民行檢察普遍存在以下問題：

1、檢察機(jī)關(guān)對民行檢察重視程度不夠力量配置不足。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重反貪重起訴，精兵強(qiáng)將多安排在其中，對民行部門往往是湊個人數(shù)，以短期整合的民行隊(duì)伍監(jiān)督應(yīng)對長期從事民行審判工作的法官，民行檢察官隊(duì)伍的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)需要提高。民行檢察工作需要既精通民商、行政法，還要擅長偵查的復(fù)合型人才，所以在人力資源上一定要實(shí)行高配置。

2、民行檢察的工作重點(diǎn)定位不準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)的民行檢察監(jiān)督包括兩個方面：一是對違反法律的判決、裁定的抗訴，二是對民事行政審判法官貪污受賄、徇私舞弊枉法裁判行為依法偵查、追究刑事責(zé)任。民行檢察工作形式上的一手硬一手軟，導(dǎo)至最終結(jié)果是被動地受制于人；在此局面下我們應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)放在查處上；對徇私舞弊、枉法裁判者的懲處便是最好的監(jiān)督。目前全國各檢察機(jī)關(guān)民行部門人員配備少，且大量精力放在尋找抗訴案源、抗訴、再審檢察建議、支持監(jiān)督起訴等工作上，以完成上級院下達(dá)的崗位目標(biāo)評比任務(wù)，致使在查處法官職務(wù)犯罪工作上沒有力度；后果是抗訴案件數(shù)量上升，改判卻很少，檢察建議發(fā)出不少，往往與廢紙無異；社會各界對監(jiān)督的效果卻并不認(rèn)同，難以達(dá)到社會所需要的監(jiān)督效果。

3、民行檢察的工作方式不當(dāng)。一是充當(dāng)一方當(dāng)事人代理人的角色，絞盡腦汁替當(dāng)事人找理由、尋證據(jù)，淡化監(jiān)督理念。二是將刑事檢察理念及工作方法帶入民行檢察，習(xí)慣于采用調(diào)查取證的方式去查明案件真實(shí)情況，刻意追尋案件的客觀真實(shí)，忽略案件的法律事實(shí)，違背舉證責(zé)任原則的理念。

針對上述問題，應(yīng)在思想上提高對民行檢察制度的認(rèn)識，樹立監(jiān)督理念，不斷的總結(jié)民行檢察工作的規(guī)律；從法律上保障民行檢察監(jiān)督的有效性，用制度規(guī)范民行檢察工作的健康發(fā)展；培養(yǎng)造就一支民行檢察專業(yè)隊(duì)伍，靠素質(zhì)和質(zhì)量樹立民行檢察工作的權(quán)威。

民行檢察工作是檢察業(yè)務(wù)發(fā)展的新方向，隨著社會的發(fā)展將更顯民行檢察的重要性；所以，改革和完善民行檢察監(jiān)督是我國社會發(fā)展的實(shí)際需要，是民行檢察工作的實(shí)際需要。培根在《論司法》中形象地論述：“一次不公平的判決比多次不公平的舉動為禍猶烈，因?yàn)檫@些不公平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”民行檢察的職責(zé)便是守護(hù)“水源”，確?！八础钡那鍍?。我們作為基層檢察院的民行檢察官深感任重而道遠(yuǎn)，為維護(hù)司法的公平正義，構(gòu)建和諧社會，確保國家的長治久安，確實(shí)需要我們不懈的努力和探索。

第四篇：中國刑事訴訟制度的進(jìn)一步完善

中國刑事訴訟制度的進(jìn)一步完善陳光中陳海光1996年3月17日，全國人大通過了關(guān)于修改刑事訴訟法的決定。對于此次修改，國外媒體評論其是中國法制民主化和現(xiàn)代化的重大舉措；而國內(nèi)司法界則一致認(rèn)為其是在保持懲罰犯罪力度的前提下，側(cè)重了對人權(quán)的保護(hù)，是一部符合中國國情的法律。因此，可以說此次修改是成功的。然而在刑事訴訟法修訂后3年多的時間里，我國的法制建設(shè)和社會思想又發(fā)生了較大變化。盡管我們要保持法律的穩(wěn)定性，但這并不妨礙法律界醞釀進(jìn)一步改革刑事訴訟制度。事實(shí)上，目前中國是存在著進(jìn)一步改革司法制度包括刑事訴訟制度的契機(jī)的。首先，江澤民總書記在中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會的報(bào)告中，從繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的高度，第一次把“依法治國”作為我國的治國方略提出，并要求“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。因此，進(jìn)一步修改刑事訴訟法，保證刑事審判的公正和獨(dú)立，正是落實(shí)江總書記講話精神的體現(xiàn)。其次，中國政府已經(jīng)簽署加入聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，現(xiàn)正待全國人大常委會批準(zhǔn)。在上述兩個公約中，規(guī)定了法官獨(dú)立、被告人的沉默權(quán)、一事不再理等內(nèi)容，它們與中國刑事訴訟法的規(guī)定是不盡一致的。故此，修改現(xiàn)行刑事訴訟法的某些規(guī)定，使之與國際條約相符合，是善意履行國際法的必然要求。另外，隨著中美入關(guān)準(zhǔn)入談判的結(jié)束，中國加入世界貿(mào)易組織的進(jìn)程將大大加快，屆時，世界貿(mào)易組織對我國的影響當(dāng)然主要是在國際貿(mào)易上，但將不可避免地涉及到社會文化、法律等各個方面。從刑事訴訟制度方面來講，調(diào)整我國相關(guān)訴訟制度，使之符合國際社會保護(hù)被告人人權(quán)，提倡公平訴訟的潮流，是確立我國負(fù)責(zé)任的大國形象的重要舉措之一。最后，在新刑事訴訟法的實(shí)施過程中，由于存在制度不配套，法制觀念淡薄等原因，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如管轄問題，強(qiáng)制措施問題，證人出庭的問題以及辯護(hù)律師閱卷問題等。為徹底解決上述問題，就必須深層次地進(jìn)行刑事司法改革。具體而言，刑事訴訟制度的完善應(yīng)著重考慮以下五個方面：

一、加強(qiáng)司法獨(dú)立的保障制度司法獨(dú)立是由司法活動的特殊性所決定的。嚴(yán)格執(zhí)法與公正審判需要法院和法官保持獨(dú)立性，它意味著法律至高無上，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，只對法律負(fù)責(zé)，不受任何單位和個人的干涉。因此，我國的依法治國方略能否實(shí)現(xiàn)，司法獨(dú)立是關(guān)鍵因素之一。對我國而言，司法獨(dú)立是指人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。保障司法獨(dú)立應(yīng)采取以下措施：(一)理順法院審判與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的關(guān)系，并使之制度化、規(guī)范化，防止某些領(lǐng)導(dǎo)人以言代法，破壞法制的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定路線、方針、政策，把代表人民愿望的黨的主張，通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，?shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。而國家的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)只能分別由國家機(jī)關(guān)行使，黨不能越俎代皰，包攬一切國家事務(wù)。正如黨章中指出的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！币虼?，任何一個黨的組織和黨員，都不能以權(quán)壓法，以黨代法。所以，正確的黨與法院審判的關(guān)系應(yīng)為：嚴(yán)格實(shí)行黨司分開，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由事務(wù)性領(lǐng)導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡灶I(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)槿嗣穹ㄔ菏怯蓢覚?quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的，依法行使審判職能的國家機(jī)關(guān)，從國家體制上看，它與黨委沒有隸屬關(guān)系。黨對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)，只有通過黨的組織系統(tǒng)，在憲法和法律固定的范圍內(nèi)，由司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織采取貫徹黨的路線、方針和政策，教育黨員發(fā)揮模范作用的方式，來保證人民法院正確獨(dú)立執(zhí)行法律，幫助其總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)審判作風(fēng)，而不是以黨的名義實(shí)際直接參與審判業(yè)務(wù)活動，甚至進(jìn)而代替法院辦案。至于人大的監(jiān)督問題，根據(jù)我國憲法，人民法院和人民檢察院都是由各級人民代表大會產(chǎn)生，受其監(jiān)督，因此，人民法院與各級人大之間確實(shí)存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。只不過由于過去黨政不分，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督未發(fā)揮真正作用而已。隨著近年來社會主義法制建設(shè)的加強(qiáng)，政治體制改革的不斷深入，人大對法院審判工作的監(jiān)督問題才被提到日程上來。這一變化無疑是我國法制健全的重要標(biāo)志。但這并不意味著國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以任意干涉人民法院職權(quán)范圍內(nèi)的審判事務(wù)。須知，人大的監(jiān)督必須遵守兩項(xiàng)原則，一是不能代替人民法院行使職權(quán)，也就是案件的最終決定權(quán)仍在人民法院，人大監(jiān)督只能起到咨詢、督促的作用；二是必須以集體行為的形式出現(xiàn)，即人大的監(jiān)督至少要以各級人大常委會的名義提出，而不能是人大代表的個人行為。(二)合議庭要擁有法定的獨(dú)立判決權(quán)，理順合議庭與庭長、審判委員會的關(guān)系。目前，中國的刑事審判模式具有強(qiáng)烈的行政管理色彩，在這種審判模式之下，法官個人的作用，個人對法律的理解已被集體行為所全面抵消?？梢哉J(rèn)為，法院內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了法律規(guī)定之外的其他審判組織和形式，如庭長、院長審批案件制度，它們的存在極大地制約了訴訟效率的提高并導(dǎo)致案件的大量積壓和久拖不決。因此，在將來的刑事訴訟法修訂過程中，一定要強(qiáng)調(diào)合議庭的獨(dú)立和重要性，給予其對案件的審理權(quán)和判決權(quán)，讓法官真正承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任來，并規(guī)定只有合議庭認(rèn)為對那些案件重大，不能作出判決的，才可以提交審判委員會討論，取消院長、庭長審批案件的制度。關(guān)于審判委員會的存廢問題，理論界是存在爭議的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)維持審判委員會討論案件的制度。因?yàn)閷徟形瘑T會是《人民法院組織法》和《刑事訴訟法》明文規(guī)定的審判組織，同時，這種制度也是人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，實(shí)行集體決策的優(yōu)越性的體現(xiàn)。而認(rèn)為應(yīng)該廢除審判委員會制度的觀點(diǎn)則認(rèn)為：審判委員會討論案件首先未能起到為案件把關(guān)的作用。這一方面是由其組成人員水平不一造成的；另一方面原因是討論案件時間有限造成的。其次是審判委員會成了某些審判人員推卸責(zé)任的工具，即把本應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任推給審判委員會，然后在利用匯報(bào)的機(jī)會去影響判決。另外，審判委員會討論案件還要造成訴訟的拖延，不利于訴訟經(jīng)濟(jì)原則的發(fā)揮。我們認(rèn)為，隨著中國法制建設(shè)的不斷完善，審判委員會將會完成其歷史使命。但在現(xiàn)階段，則仍應(yīng)在改革審判委員會討論案件程序的前提下，保留審判委員會制度。理由有二，一是我國當(dāng)前的法官素質(zhì)各地不平衡，一些地區(qū)法官素質(zhì)不高，不能勝獨(dú)立審判的重任；二是在社會風(fēng)氣不正的環(huán)境下，審判委員會是保證司法公正的重要工具。至于具體的改革措施，至少有以下幾點(diǎn)：1審判委員討論案件的時間應(yīng)在合議庭評議案件之后，以防止庭審走過場；2審判委員會的成員應(yīng)吸收資深審判人員加入；3審判委員會成員對案件的處理意見應(yīng)在少數(shù)服從多數(shù)的前提下，尊重多數(shù)人的意見，并在裁判文書中對雙方的意見均予體現(xiàn)。(三)理順上級法院與下級法院的關(guān)系。一方面要防止上級法院以各種方式提前介入，非法干涉下級法院的獨(dú)立審判。為實(shí)現(xiàn)這一目的，必須取消目前存在的案件請示匯報(bào)制度。即一個案件在沒有審結(jié)之前，本院的辦案人員不能向上級法院進(jìn)行案件處理情況、內(nèi)容等方面的匯報(bào)，以免使上級法院的法官們產(chǎn)生預(yù)斷。因?yàn)槲覈鴮?shí)行二審終審制度。刑事訴訟當(dāng)事人(被害人除外)若對一審判決或裁定不服，在法定期間內(nèi)可以提出上訴，而公訴人則可以提出抗訴。若二審法院已事先了解案情并對如何處理進(jìn)行了指導(dǎo)，那么二審終審制將流于形式，失去其應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此，為保證二審終審制度的全面落實(shí)，一定要防止上級法院各種方式的提前介入以及取消下級法院的請示匯報(bào)制度。另一方面又要由上級法院管理下級法院的人事、財(cái)政事務(wù)，以免造成地方保護(hù)主義，破壞法制的統(tǒng)一。法院系統(tǒng)內(nèi)的地方保護(hù)主義的形成是存在多種社會因素的，但人民法院的財(cái)產(chǎn)權(quán)及人事任免權(quán)統(tǒng)屬于同級地方機(jī)關(guān)，則無疑是其中重要的因素。有的法院為了獲得足夠的財(cái)政撥款，有的法官為了顧及自己的發(fā)展前途，都不得不迫于地方機(jī)關(guān)的壓力，作出取悅于地方當(dāng)局的裁判。為改變這種現(xiàn)象，必須改革法院的人事和財(cái)政管理制度。在人事管理上，要擴(kuò)大上級法院在下級法院人事任免上的發(fā)言權(quán)；在財(cái)政上，由全國人大決定司法撥款的數(shù)額，并由國家財(cái)政統(tǒng)一撥給最高人民法院，由其負(fù)責(zé)分配給下級法院，以消除人民法院對地方財(cái)政的依賴。(四)改革法官、檢察官任免制度，使法官、檢察官具備應(yīng)有和業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素質(zhì)，能夠不畏權(quán)勢，秉公執(zhí)法。以法官選任制度為例，基層法院的法官必須要具有法學(xué)大專以上的學(xué)歷，并要通過統(tǒng)一的司法職業(yè)考試。所謂統(tǒng)一司法職業(yè)考試，是指參照法國、德國的做法，將法官資格考試、律師資格考試和檢察官資格考試合為一體的考試制度。通過此項(xiàng)考試的人有權(quán)選擇以法官、檢察官或律師為職業(yè)。在英美法系國家，成為法官的先決條件是從業(yè)多年的律師，這對法官任職資格的要求無疑更高。中級以上各級法院的法官應(yīng)有大學(xué)本科學(xué)歷，并且原則上要從下級法院中擇優(yōu)選用，并以聘任教授、學(xué)者和律師加入法官隊(duì)伍為輔助措施，這樣可以保證法官的素質(zhì)與其所負(fù)職責(zé)成正比，從而保證上一級法院的權(quán)威性。同時提高法官的任命規(guī)格，即規(guī)定高級法官以上的法官應(yīng)由最高人民法院院長提名，由全國人大全體會議任命，并規(guī)定非經(jīng)正式法定程序，法官不受罷免。由于法官社會地位的提高以及職位的穩(wěn)固，其公正執(zhí)法，抵御外部壓力的能力也必將大大增強(qiáng)。

二、賦予犯罪嫌疑人、被告人以沉默權(quán)所謂沉默權(quán)，是指犯罪嫌疑人、被告人不能被強(qiáng)迫作不利于他自己的證言或強(qiáng)迫承認(rèn)犯罪。為了保障這項(xiàng)權(quán)利，只有自愿作出的供述才能作為證據(jù)采納，以暴力、威脅、利誘、欺騙和違法羈押等手段獲取的供述不能作為定案的根據(jù)。沉默權(quán)在理論上是有偵查階段的沉默權(quán)與審判階段的沉默權(quán)之分的。在美國，警察在逮捕犯罪嫌疑人時，必須告知其沉默權(quán)；而英國將對被告在法庭上行使沉默權(quán)的能力進(jìn)行了近期的限制。中國刑訴法沒有賦予被告人以沉默權(quán)，相反，規(guī)定了犯罪嫌疑人如實(shí)供述的義務(wù)，即刑事訴訟法第93條的規(guī)定：“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答。”這是與中國加入的《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定不一致的。該規(guī)則第14條第2項(xiàng)提出少年刑事被告享有“保持沉默的權(quán)利”。應(yīng)當(dāng)看到，確立沉默權(quán)不僅是善意履行國際條約的需要，更是促進(jìn)取證行為正當(dāng)化、文明化、科學(xué)化的需要。因?yàn)槌聊瑱?quán)的規(guī)定符合無罪推定的實(shí)質(zhì)要求和舉證責(zé)任制度的原理，并且有助于遏制刑訊逼供等違法現(xiàn)象。當(dāng)然，賦予犯罪嫌疑人、被告人以沉默權(quán)，并不意味著在這一前提下不能作出某些例外的規(guī)定。中國刑事訴訟法應(yīng)在規(guī)定沉默權(quán)的同時，采取鼓勵、支持犯罪嫌疑人、被告人陳述的措施，從而有利于查明案件的客觀事實(shí)。但不能將其沉默或拒絕供述作為從嚴(yán)處罰的依據(jù)。也就是說我國應(yīng)采用相對沉默權(quán)的辦法，即在原則賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權(quán)的同時，應(yīng)規(guī)定特殊的例外情況，并鼓勵犯罪嫌疑人、被告人爭取坦白從寬。需要指出的是，作為沉默權(quán)發(fā)源地的英國，于1994年在《刑事審判和公共秩序法》中對沉默權(quán)的適用進(jìn)行了限制，即被告人在下列情況下行使沉默權(quán)，將可能獲得對其不利的法律推論。這些情況包括：1被告人沒有提供的事實(shí)是他所賴以進(jìn)行辯護(hù)的任何事實(shí)，而期望這種事實(shí)由他提供是合理的；2被告人在審判中無正當(dāng)理由拒絕回答問題；3警方在他的身邊、衣物、住處或被捕地發(fā)現(xiàn)任何與犯罪有關(guān)的物品、材料和痕跡，而被告人拒絕對此進(jìn)行解釋；4被告人拒絕解釋他出現(xiàn)于犯罪前后特定地方的原因。這些規(guī)定表明在英國存在著是否規(guī)定沉默權(quán)是否予以保留的爭議。同樣，在我國也存在著是否規(guī)定沉默權(quán)的爭論。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立沉默權(quán)，是因?yàn)橐?guī)定犯罪嫌疑人、被告人如實(shí)陳述的義務(wù)，并不比其具有優(yōu)越性。這具體表現(xiàn)在：第一，規(guī)定被告人如實(shí)陳述的義務(wù)，并不能提高破案率。對于犯罪嫌疑人、被告人來說，其對待供述的態(tài)度不外乎有兩種，一為自愿陳述，即不論法律規(guī)定沉默權(quán)或是如實(shí)陳述，他都愿如實(shí)陳述，兩者效果一致。二為不作供述。在此情況下即使法律規(guī)定了如實(shí)陳述的義務(wù)，若非法律規(guī)定的特殊情形也不能因其不供述而認(rèn)定有罪；反之賦予其沉默權(quán)也不妨礙在特定情況下對其作出不利的推定。因此，如實(shí)陳述義務(wù)的規(guī)定在提高破案率方面并不比規(guī)定沉默權(quán)的程序更占優(yōu)越性。第二，要求被告人如實(shí)陳述的規(guī)定不具有科學(xué)性，而是具有強(qiáng)烈的主觀色彩。根據(jù)我國法律的規(guī)定，一方面犯罪嫌疑人對偵查人員的提問要如實(shí)陳述，但如何評判犯罪嫌疑人的陳述是否真實(shí)?其標(biāo)準(zhǔn)是什么?法律未作明確規(guī)定，導(dǎo)致偵查人員的主觀標(biāo)準(zhǔn)占據(jù)了主導(dǎo)地位。在這種取證條件下，犯罪嫌疑人陳述的客觀真實(shí)性令人產(chǎn)生懷疑。另一方面，對于與本案無關(guān)的問題，犯罪嫌疑人有拒絕回答的權(quán)利。但哪些提問與案件有關(guān)，哪些問題與案件無關(guān)，并不以犯罪嫌疑人的判斷為標(biāo)準(zhǔn)，而仍是以偵查人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移。如果犯罪嫌疑人不回答或不按其愿望回答，偵查人員就會認(rèn)為其認(rèn)罪態(tài)度不好，不老實(shí)，從而作出種種對其不利的推測。第三，如實(shí)陳述的規(guī)定易于導(dǎo)致口供至上的觀念的形成，進(jìn)而導(dǎo)致刑訊逼供等違法取證現(xiàn)象的產(chǎn)生。由于法律要求犯罪嫌疑人必須如實(shí)回答偵查人員的提問，易使偵查人員將詢問犯罪嫌疑人、被告人作為搜集證據(jù)的主要手段，使其偏重口供而忽視采用其他先進(jìn)技術(shù)或方法去收集證據(jù)，這必將導(dǎo)致為獲取口供而對犯罪嫌疑人、被告人使用刑訊、折磨、變相肉刑等非法方法逼取口供的方法產(chǎn)生。刑訊逼供是野蠻落后的訴訟制度，是與現(xiàn)代文明訴訟格格不入的，我們要徹底清除這一歷史流毒，那么取消如實(shí)陳述的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立沉默權(quán)原則當(dāng)是其中的重要一環(huán)。

三、在辯護(hù)制度方面，有兩項(xiàng)制度需要設(shè)定，其一為律師在偵查期間會見犯罪嫌疑人的保密制度在目前的司法實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)經(jīng)常會以種種借口不允許律師會見犯罪嫌疑人；即使同意會見，也往往安排偵查人員旁聽，有的甚至采用偷拍、竊聽等手段。此類做法無疑破壞了辯護(hù)制度賴以生存的基礎(chǔ)——當(dāng)事人與律師間的信任關(guān)系，因此必須加以改正。產(chǎn)生這一問題的原因，主要是偵查人員仍對律師介入抱有戒心，認(rèn)為律師是來幫助犯罪嫌疑人逃避罪責(zé)，對抗司法機(jī)關(guān)的。這種觀念無疑是錯誤的。誠然，被偵查機(jī)關(guān)采取了強(qiáng)制措施的大多數(shù)人都是被最終認(rèn)定有罪的，但不可否認(rèn)的事實(shí)卻是，仍有一部分人被錯誤地追究了刑事責(zé)任。這一數(shù)字對于刑事司法機(jī)關(guān)來說或許僅具有瑕不掩瑜的意義，但任何一個具體的錯案都可能影響某一無辜公民的生活、教育和一生的發(fā)展前途，并使其喪失對司法公正的信心。為防止這類錯案的發(fā)，律師的介入便具有了更重要的意義。他不僅幫助犯罪嫌疑人了解訴訟權(quán)利和法律知識，還能向偵查人員提出不同的意見和證據(jù)，從而有助于偵查人員查明案情。從這個意義上看，律師的介入是在幫助偵查人員查明案件真實(shí)情況。偵查人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到這一點(diǎn)，并采取措施積極配合律師行使會見權(quán)。其二為開庭前的證據(jù)展示制度。即在開庭審判之前，律師可以從檢察機(jī)關(guān)處得到起訴方將在法庭上使用的全部證據(jù)，而律師也應(yīng)把自己掌握的證據(jù)出示給起訴方。但法官不能事先知曉證據(jù)展示的內(nèi)容，以免其產(chǎn)生預(yù)斷。確立證據(jù)展示制度的目的，就是要使控辯雙方在訴訟地較早階段就作好對抗的準(zhǔn)備，而且能夠縮短審判持續(xù)的時間，并防止被告人在審判的最后階段提出新的證據(jù)，從而導(dǎo)致法庭審判的無序性。同時這也是建立控辯平衡的訴訟模式的需要。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，律師的取證權(quán)是受到很大限制的。他的取證要經(jīng)過審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的許可，甚至還要取得有關(guān)各方的同意才能進(jìn)行。相比之下，偵查機(jī)關(guān)則能處于優(yōu)勢地位，它們利用國家強(qiáng)制力和先進(jìn)的偵查技術(shù)，可以獲取大數(shù)量和高質(zhì)量的證據(jù)。由于所享有的證據(jù)資源的差異，必將導(dǎo)致控、辯雙方在審判中的力量的失衡，而審前證據(jù)展示制度的設(shè)立，可以使雙方平等地享有證據(jù)資源，從而增強(qiáng)了辯護(hù)方的辯護(hù)力量，有利于控辯平衡的實(shí)現(xiàn)。

四、建立法院審查逮捕的制度逮捕是在一定期間內(nèi)暫時剝奪個人人身自由的最嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施。人身自由是個人所享有的各種自由中的最基本自由，因此國家雖擁有為制止和追究犯罪而實(shí)施逮捕的權(quán)利，但逮捕必須依法進(jìn)行，而且一旦發(fā)生錯捕，應(yīng)及時補(bǔ)救。中國的刑事訴訟法規(guī)定了逮捕的條件、程序和決定、批準(zhǔn)逮捕的機(jī)關(guān)。國家賠償法又規(guī)定了錯捕賠償制度，但與有關(guān)國際條約規(guī)定相比，中國的逮捕制度仍有待完善?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第4項(xiàng)規(guī)定：“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有權(quán)向法庭提起訴訟，以使法庭能不拖延的決定拘禁他是否合法，以及如果拘禁不合法時，命令予以釋放”。鑒于人民檢察院是中國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力不宜取消，但刑事訴訟法可增加規(guī)定：被逮捕的人如果認(rèn)為逮捕不合法或逮捕后超期關(guān)押，其有權(quán)向人民法院提出申請，法院應(yīng)通過聽審程序?qū)彶榇妒欠窈戏?，若申請成立作出立即釋放被捕人的決定。這樣既加強(qiáng)了法院對檢察機(jī)關(guān)的制約，又體現(xiàn)了憲法所規(guī)定的人身自由的法律保障。關(guān)于被拘留的人能否要求法律審查的問題，是一個有不同理解的問題。否定的觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到拘留的適用條件，即拘留一般是在緊急情況下對現(xiàn)行犯適用的，它具有急迫性的特點(diǎn)，因此被拘留人不能要求法院予以審查。我們不同意這一觀點(diǎn)，理由有二：第一，拘留也是一種剝奪人身自由的訴訟行為，它仍屬于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的第9條規(guī)定的范圍，法院當(dāng)然也在權(quán)對拘留是否合法進(jìn)行審查；第二，中國的刑事拘留最長可達(dá)37天，屬于對人身自由限制時間較長的一種強(qiáng)制措施。人民法院對之行使審查權(quán)，可以保證其正確合理的適用，從而有利于訴訟的民主和公正。

五、為保證對抗式審判方式的實(shí)現(xiàn)，必須保證證人出庭證人出庭作證并接受詢問和質(zhì)證，是實(shí)現(xiàn)對抗式審判方式的一項(xiàng)基本條件，也是查明案件實(shí)施的一項(xiàng)重要手段。但在中國證人不出庭的情況比較普遍，其原因是多方面的，主要有以下幾點(diǎn)：一是法律未規(guī)定證人不作證的處罰措施，導(dǎo)致證人出庭的隨意性；二是刑事訴訟法在第157條明文規(guī)定的允許在法庭宣讀未到庭的證人證言筆錄，且無任何限制條款，導(dǎo)致直接言辭原則貫徹不力；三是對證人的保護(hù)措施缺乏具體的執(zhí)行依據(jù)，使實(shí)踐中對報(bào)復(fù)證人、打擊、陷害證人的情況懲處不及時，影響了證人出庭作證的積極性。為解決上述問題，有必要制定《證人出庭規(guī)則》，即要“以法治證”，在加強(qiáng)對證人進(jìn)行思想教育工作的基礎(chǔ)上，還要通過立法來解決三個問題：第一，是樹立出庭作證是公民法定義務(wù)的觀念。刑事訴訟法第48條第1款規(guī)定，凡是知道案件情況的人，都有作證的義務(wù)。刑事訴訟是涉及到社會安定和每個公民切身利益的訴訟活動，每個了解案情的公民的作證行為，不僅是對案件審理活動的支持，更是對社會安全的貢獻(xiàn)，同時也是對自身安全的保衛(wèi)。犯罪是整個社會面臨的問題，只有在更多的證人出庭作證情況下，才能最大限度的打擊犯罪，因此證人出庭是一項(xiàng)法定義務(wù)，而不是權(quán)利。第二，是證人的保護(hù)問題，即要保證證人的人身及其家庭的安全，包括其在審判前、審判中以及審判后的安全，都應(yīng)受到司法機(jī)關(guān)的保護(hù)；又要給予證人以經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，該補(bǔ)償應(yīng)以國庫支付，但不宜過高，以免產(chǎn)生買證的嫌疑。第三，要規(guī)定對不出庭證人的處罰措施，一般可采用罰款、拘留和強(qiáng)制到庭等方法，對于那些采用暴力、威脅等手段拒不出庭作證，且情節(jié)惡劣的證人則可以妨害司法活動罪加以定罪處刑。綜上所述，刑事訴訟法是中國刑事審判制度中的基本法律，而刑事審判則是關(guān)系到人身權(quán)利的重要審判制度。相信隨著刑事訴訟法的不斷修改與完善，我們一定會迎來中華民族法制的春天。

第五篇：完善制度 推動改革

完善制度 推動改革

2008年，宜春市制定下發(fā)了《宜春市行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革方案》，標(biāo)志著該市公務(wù)卡改革正式啟動。目前，公務(wù)卡改革在我市已實(shí)施五年。五年來，這項(xiàng)改革開展得怎樣？改革成效如何？實(shí)際操作過程中還存在一些什么樣的問題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區(qū)縣，對基層公務(wù)卡改革情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，有關(guān)調(diào)研情況如下：

一、宜春市公務(wù)卡改革的基本情況和成效

五年的實(shí)踐探索，宜春市公務(wù)卡消費(fèi)從無到有、由點(diǎn)及面，改革取得了良好成效。具體表現(xiàn)在三個方面：一是改革面迅速擴(kuò)大。從縣市看，除三區(qū)外，均啟動了此項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開展改革的預(yù)算單位共計(jì)1 661個，比上年新增958個，占預(yù)算單位總數(shù)的89.6%，基本實(shí)現(xiàn)了除鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外單位的全覆蓋。二是發(fā)卡量和消費(fèi)金額快速增長。2013年，全市累計(jì)發(fā)卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計(jì)刷卡消費(fèi)7 062萬元，比上年增加5 569萬元，增長近4倍。三是單位用卡意識逐步提高。目前，大多數(shù)預(yù)算單位從被動接受到主動使用，逐漸養(yǎng)成了勤于用卡且樂于用卡的好習(xí)慣。

公務(wù)卡制度改革的實(shí)施，進(jìn)一步深化了國庫集中收付制度改革，規(guī)范了財(cái)政財(cái)務(wù)行為，減少了現(xiàn)金支付結(jié)算，提高了公務(wù)支出的透明度，控制了行政事業(yè)單位的現(xiàn)金流量和現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)。改革進(jìn)程中，部分縣市結(jié)合本地實(shí)際摸索總結(jié)出一些行之有效的辦法：上高縣將公務(wù)卡改革工作列入政府重點(diǎn)督辦工作，由財(cái)政、紀(jì)檢等部門具體落實(shí)；萬載縣大力壓縮授權(quán)支付額度，嚴(yán)格控制預(yù)算單位使用現(xiàn)金消費(fèi)；奉新縣根據(jù)年初部門預(yù)算安排公用經(jīng)費(fèi)情況，結(jié)合本縣實(shí)際，分單位下達(dá)公務(wù)卡消費(fèi)參考目標(biāo)，督促各單位落實(shí)；靖安縣嚴(yán)格對照強(qiáng)制結(jié)算目錄審核每一筆項(xiàng)目支出，違規(guī)支出一律不予報(bào)賬。四縣2013年公務(wù)卡消費(fèi)金額分別為1 872.4萬元、1 276.7萬元、816.8萬元和621.9萬元，消費(fèi)總額分別居我市10個縣（市、區(qū)）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務(wù)卡改革進(jìn)程中存在的問題及成因

盡管我市公務(wù)卡改革取得了一定的成績，但從全市整體情況來看，仍存在一些問題。一是總體進(jìn)度偏慢；二是縣市間改革進(jìn)度不均衡；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革明顯滯后。

具體分析起來，阻礙我市公務(wù)卡改革進(jìn)程的原因主要有以下四點(diǎn)：

1.改革觸及不當(dāng)利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務(wù)卡具有“雁過留聲、消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，將公務(wù)消費(fèi)置于陽光之下，堵住了過去現(xiàn)金結(jié)算“無跡可查、無據(jù)可尋”的漏洞。因此，公務(wù)卡改革觸動了在財(cái)務(wù)工作中存在“渾水摸魚”情況單位的利益，導(dǎo)致部分單位視公務(wù)卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認(rèn)為公務(wù)卡姓“公”，屆時會導(dǎo)致單位承擔(dān)私人消費(fèi)引致的所有責(zé)任，又認(rèn)為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務(wù)卡，反而不利于加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理；有些單位表示對刷卡消費(fèi)不習(xí)慣、嫌保管POS機(jī)小票麻煩、對公務(wù)卡消費(fèi)信息的保密性不信任，即使發(fā)了卡也不想使用。有些單位認(rèn)為公務(wù)卡報(bào)賬程序繁瑣，即使使用了公務(wù)卡消費(fèi)，但仍按原程序報(bào)賬。理由五花八門，看法莫衷一是，導(dǎo)致一些單位采取觀望態(tài)度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務(wù)卡消費(fèi)完整性大打折扣。因?yàn)楣珓?wù)卡消費(fèi)主要通過POS機(jī)完成，所以公務(wù)卡的使用頻率和POS機(jī)的布設(shè)情況直接相關(guān)。調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)以下幾種情況。一是商家安裝POS機(jī)積極性不高。由于刷卡手續(xù)費(fèi)均要商戶承擔(dān)，且公款消費(fèi)均要索取發(fā)票，導(dǎo)致商戶經(jīng)營成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機(jī)。這種現(xiàn)象在小縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。二是有POS機(jī)不用。有些商戶出于成本考慮，經(jīng)常以網(wǎng)絡(luò)不通、設(shè)備故障或可以提供付現(xiàn)優(yōu)惠等借口來誘使客戶支付現(xiàn)金。三是許多單位將公務(wù)接待轉(zhuǎn)移到刷卡環(huán)境較差的地方。為貫徹中央?yún)栃泄?jié)約的精神，一些單位在公務(wù)接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)下、學(xué)校食堂、私人會所或普通小店，這些地方刷卡環(huán)境更差。因此，受以上因素影響，許多消費(fèi)無法通過公務(wù)卡來進(jìn)行，公務(wù)卡消費(fèi)的完整性大打折扣。

3.公務(wù)卡結(jié)算體系不完善，制約改革進(jìn)程。公務(wù)卡結(jié)算體系主要由銀行反饋消費(fèi)信息――公務(wù)卡結(jié)算軟件讀取信息―按操作流程還款三個緊密相連的環(huán)節(jié)構(gòu)成。公務(wù)卡還款是否方便快捷，主要取決于結(jié)算體系的完善度。從實(shí)際運(yùn)行情況看，三個環(huán)節(jié)均有待完善。一是銀行消費(fèi)信息反饋速度偏慢。受制于跨行網(wǎng)絡(luò)清算系統(tǒng)，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經(jīng)辦人員未能熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)，信息傳遞時間可能更長。2012年，奉新縣某銀行就出現(xiàn)過由于崗位變動，公務(wù)卡業(yè)務(wù)銜接未能到位，一段時間內(nèi)信息傳遞均超過十天的現(xiàn)象。二是銀行信息系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算軟件的契合度不強(qiáng)。有時銀行信息數(shù)據(jù)早已發(fā)送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復(fù)查詢后仍難以明確是在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題。奉新縣曾出現(xiàn)因系統(tǒng)不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統(tǒng)中留下了“污點(diǎn)”的情況。三是公務(wù)卡結(jié)算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務(wù)軟件大平臺，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務(wù)卡結(jié)算模塊存在著反應(yīng)速度不夠快、報(bào)銷流程稍顯繁瑣、界面功能復(fù)雜等情況。公務(wù)卡結(jié)算體系的不完善，會讓持卡者覺得公務(wù)卡是“麻煩卡”，會采用各種方式抵觸使用公務(wù)卡。

4.相關(guān)問責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位，對改革不力者威懾力

不強(qiáng)?，F(xiàn)行公務(wù)卡管理制度雖然對使用公務(wù)卡做出了明確規(guī)定，但如何對未使用公務(wù)卡結(jié)算的單位和個人進(jìn)行問責(zé)，各地還處于觀望階段。一是相關(guān)部門未能形成合力。公務(wù)卡改革“牽一發(fā)而動全身”，工作需要由財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、人行等部門分工協(xié)作，配合推進(jìn)。但即使在改革進(jìn)展情況較好的縣市，現(xiàn)階段也主要是由財(cái)政部門“單兵突進(jìn)”，縣市反映，財(cái)政部門雖然可以利用會計(jì)核算和資金撥付等方式來規(guī)范單位的公務(wù)卡消費(fèi)行為，但這僅僅是推進(jìn)改革的一種技術(shù)手段，一旦遇到深層次的問題，財(cái)政部門就顯得力不從心。二是問責(zé)機(jī)制未有效執(zhí)行。在公務(wù)卡改革制度設(shè)計(jì)中，明確了相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，但在實(shí)際操作過程中彈性過大，由此造成對未參與改革或改革不力者網(wǎng)開一面，改得好理所當(dāng)然，改得不好也安然無事，無人問津。在這種情況下，相關(guān)問責(zé)機(jī)制落實(shí)缺位，沒有對改革不力者起到應(yīng)有的威懾力，同時也挫傷改革執(zhí)行較好單位的積極性，更引起一些縣市對公務(wù)卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進(jìn)一步深入。

三、推進(jìn)我市公務(wù)卡改革的建議

公務(wù)卡制度改革作為國庫集中支付改革的延伸，在我市已開展5年之久，目前已到了從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵期。如不繼續(xù)力推，改革將會半途而廢。針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合我市實(shí)際，提出以下四點(diǎn)完善建議。

1.加大公務(wù)卡的宣傳培訓(xùn)工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級政府和相關(guān)職能部門要利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等各種媒介，對公務(wù)卡改革進(jìn)行進(jìn)一步的全方位宣傳，大力介紹公務(wù)卡改革的相關(guān)知識等，使各預(yù)算單位尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)，對公務(wù)卡改革形成正確的認(rèn)識，引導(dǎo)其積極參與改革中來。二是加強(qiáng)培訓(xùn)，提升技能。將公務(wù)卡業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入部門決算培訓(xùn)范圍，邀請相關(guān)技術(shù)人員，針對公務(wù)卡還款的流程和操作要點(diǎn)進(jìn)行仔細(xì)講解，以強(qiáng)化對各單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，同時也可以解決單位財(cái)務(wù)人員因新老更替出現(xiàn)的業(yè)務(wù)操作脫節(jié)問題。

2.優(yōu)化公務(wù)卡的使用環(huán)境，不斷完善公務(wù)卡結(jié)算體系。一是加大對POS機(jī)的布設(shè)力度。鼓勵銀行抓住2012年底POS機(jī)刷卡手續(xù)費(fèi)大幅度降低的契機(jī)，并將公務(wù)卡制度政策優(yōu)勢積極融入POS機(jī)營銷理念，積極推廣移動POS機(jī)，財(cái)政部門可考慮將銀行的公務(wù)卡代理業(yè)務(wù)工作納入對銀行的工作考評，給予一定獎勵。二是提高公務(wù)卡的結(jié)算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財(cái)政廳反映相關(guān)情況，尋求高位推動，縮短刷卡信息反饋時間，并同時要求銀行做好對本行公務(wù)卡業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；針對公務(wù)卡結(jié)算模塊中的一些問題，根據(jù)實(shí)際情況要求用友公司做好軟件優(yōu)化等服務(wù)工作，做好銀行信息系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算軟件“無縫對接”。

3.建立健全考核體系，客觀評價(jià)改革情況。目前，各地公務(wù)卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級有關(guān)部門對該項(xiàng)工作的評判也沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，很有必要建立一套標(biāo)準(zhǔn)的考核評價(jià)體系，用于指導(dǎo)評價(jià)各地改革開展。一是統(tǒng)一全市評價(jià)體系。將單位覆蓋面、發(fā)卡量、開卡量、刷卡消費(fèi)額等量化數(shù)據(jù)整合起來。對照公務(wù)消費(fèi)量、強(qiáng)制結(jié)算目錄情況，同時考慮縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、刷卡環(huán)境等因素，建立一套適合本地實(shí)際的公務(wù)卡改革綜合評價(jià)體系。二是將公務(wù)卡改革納入縣市工作范圍?？衫霉珓?wù)卡改革綜合評價(jià)體系加強(qiáng)對縣市改革工作的考評。對公務(wù)卡改革進(jìn)展快、效果好的地區(qū)和單位，應(yīng)給予通報(bào)表彰；對改革滯后的地區(qū)和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動”的，將進(jìn)行約談或進(jìn)行全市通報(bào)，以達(dá)到激勵和鞭策的效果。

4.嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)懲公務(wù)消費(fèi)中違法違紀(jì)行為。一是高位推動，密切配合。將公務(wù)卡改革進(jìn)程列入政府督導(dǎo)工作內(nèi)容，由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門組成核查小組，不定期對預(yù)算單位公務(wù)卡改革的情況進(jìn)行抽查監(jiān)管，對于未使用公務(wù)卡結(jié)算或不按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算的單位，可先進(jìn)行提醒、警示，并限期整改，未及時完成整改的，暫停辦理該單位的現(xiàn)金支出業(yè)務(wù)、暫停審批該單位的授權(quán)支付計(jì)劃，達(dá)到震懾作用。二是落實(shí)制度，追究責(zé)任。完善公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，逐漸建立起使用公務(wù)卡的剛性機(jī)制，對于故意不使用公務(wù)卡、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律或存在其他違規(guī)違紀(jì)行為的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財(cái)政局）