第一篇：健全完善民政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制思考建議

健全完善民政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制思考建議

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展,利益主體趨向多元化,如何加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約,保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行,是一個必須深入研究和認(rèn)真解決的重大課題。十六大報(bào)告中指出要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”。胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中指出:“確保權(quán)力正確行使,必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。由此,權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約成為任何一個民主國家行政權(quán)力運(yùn)作的基本規(guī)則。

民政工作是黨和政府的重要工作，行使著大量的公共權(quán)力，在調(diào)節(jié)社會利益、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面有著重要作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和國家有關(guān)民生系列政策的出臺，民政工作面向社會公眾服務(wù)的范圍和功能不斷拓展，民政工作的內(nèi)容不斷豐富，對象不斷擴(kuò)大，資金不斷增多。民政權(quán)力運(yùn)行范圍涵蓋面越來越廣泛。所以,加強(qiáng)對民政權(quán)力的制約和監(jiān)督,健全完善民政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，是民政部門加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，也是進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)、建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系從源 頭上治理腐敗的客觀需要。

一、民政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的基本狀況及主要特點(diǎn)

基本狀況： 完善民政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制,首先要對民政系統(tǒng)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的運(yùn)行情況有一個客觀的把握。目前,民政系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行比較注重自律機(jī)制的建設(shè),重在提高黨員干部的道德素質(zhì)和政治覺悟,重在思想和信念教育,強(qiáng)調(diào)依靠公職人員的自律來約束自己的權(quán)力行為,但個人在行使權(quán)力時(shí)的隨意性和權(quán)力本身所具有的腐蝕性相互影響,監(jiān)督和制約機(jī)制不夠完善。隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,法律制度的重要性日益得到重視,約束權(quán)力運(yùn)行的法律制度建設(shè)得到加強(qiáng),當(dāng)今民政的權(quán)力運(yùn)行正逐步走上法制化軌道。

主要特點(diǎn)：

1、群眾性。民政部門行政權(quán)力的行使，涉及廣大群眾的政治生活、社會生活的許多方面，每一項(xiàng)工作都與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。

2、社會性。民政工作是國家對社會進(jìn)行行政管理的一個重要方面，其基本任務(wù)是解決好各種社會問題，保障社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、多元性。民政工作業(yè)務(wù)門類多，范圍廣泛；各項(xiàng)業(yè)務(wù)都具有相對獨(dú)立性，自成體系，相互聯(lián)系并不緊密。

4、公益性。民政工作領(lǐng)域普遍都不以盈利為主要目的，而以解決社會問題、民生問題、維護(hù)社會公益、促進(jìn)社會進(jìn)步為宗旨，具有非盈利性。

二、民政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在的主要問題

1、現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在實(shí)踐中獨(dú)立性和權(quán)威性有待提升。多年來,我們逐步建立起由行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督、人大監(jiān)督等所構(gòu)成的民政權(quán)利監(jiān)督體系，從理論上來看這一體系是完備的,但在現(xiàn)行監(jiān)督體制和機(jī)制下,其作用的發(fā)揮在某些領(lǐng)域、部分層面上存在局限性。

2、法制有待健全,監(jiān)督法規(guī)有待完備。主要是由于管理制度和監(jiān)管機(jī)制不夠健全，突出表現(xiàn)在：有些業(yè)務(wù)領(lǐng)域還存在制度空白，有些規(guī)章制度時(shí)效性、針對性、操作性不強(qiáng)，有些制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，有些制度沒有得到很好地執(zhí)行。現(xiàn)有的法規(guī)往往比較原則,不夠具體,因而操作起來隨意性較大,容易受到判斷標(biāo)準(zhǔn)、感情取向、甚至權(quán)錢交易等外在因素影響,對懲治性的事后監(jiān)督比較重視,防范性的事前事中的監(jiān)督比較薄弱。

3、人民群眾的監(jiān)督意識還有待增強(qiáng)。在我們社會主義國家里,人民群眾是一切權(quán)力的主體,也是權(quán)力監(jiān)督的主體,各級公職人員都是人們公仆,都是監(jiān)督的對象。但是,由于官本位意識等仍然比較濃厚,有相當(dāng)一部分人民群眾的民主監(jiān)督意識不強(qiáng),一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受人民群眾監(jiān)督的觀念也比較淡薄,這也在很大程度上影響了權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn) 轉(zhuǎn)。

三、完善民政權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要對策

以思想教育為先導(dǎo)、增強(qiáng)接受監(jiān)督制約的自覺性

思想是行動的先導(dǎo)，教育是監(jiān)督的基礎(chǔ)。權(quán)力滋生腐敗，就其主觀原因是源于邪念的滋生，即理想信念發(fā)生動搖，萌發(fā)謀取私利的念頭。“物必自腐而后蟲生”。一旦思想長堤崩潰，私欲膨脹，就會利令智昏，千方百計(jì)去滿足個人的需要，腐敗必將乘虛而入，這是滋生腐敗的根本條件?，F(xiàn)實(shí)生活中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部從理智上感到權(quán)力應(yīng)該接受監(jiān)督制約，而具體運(yùn)用權(quán)力時(shí)，卻又自覺不覺地逃避監(jiān)督；有的看到別人濫用權(quán)力得到利益時(shí)，產(chǎn)生了對權(quán)力監(jiān)督制約的愿望，而當(dāng)自己濫用權(quán)力獲得利益時(shí)，就想不到監(jiān)督制約。加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控，首先必須清除一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想障礙，加強(qiáng)反腐倡廉教育，筑牢拒腐防變的思想防線。

1、要構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”工作格局。實(shí)行黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察部門組織協(xié)調(diào)，各有關(guān)部門各司其責(zé)、密切配合，廣大民政工作者積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，統(tǒng)一部署，分步實(shí)施，定期檢查，形成合力。紀(jì)檢監(jiān)察部門要切實(shí)履行職責(zé)，制定反腐倡廉教育工作規(guī)劃和方案，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通和檢查督導(dǎo)。民政系統(tǒng)要把反腐倡廉教育貫穿于干部教育培訓(xùn)、干部管理和宣傳報(bào)道工作的各個環(huán)節(jié)，積極推動廉政文化進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)家庭。并且要將反腐倡廉教育工作落 實(shí)到民政專項(xiàng)資金使用管理等具體工作中，與民政工作同部署、同檢查、同落實(shí)。

2、要改進(jìn)教育的內(nèi)容。堅(jiān)持把政治理論教育作為反腐倡廉教育的基礎(chǔ)，與反腐倡廉專題教育結(jié)合起來，建立反腐倡廉教育體系。政治理論教育要堅(jiān)持以社會主義核心價(jià)值體系引領(lǐng)干部隊(duì)伍思想，尊重差異，包容多樣，引導(dǎo)干部牢固樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，牢記“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”的民政宗旨，堅(jiān)持依法行政、執(zhí)政為民的總要求，堅(jiān)定共產(chǎn)主義信念，堅(jiān)持正確的政治方向、政治立場和政治觀點(diǎn)，自覺地將個人的理想、抱負(fù)融入到為民服務(wù)的光榮使命中。警示教育要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，針對當(dāng)前反腐倡廉工作實(shí)際，結(jié)合黨員干部隊(duì)伍的思想作風(fēng)狀況和容易發(fā)生腐敗問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)教育，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢記責(zé)任意識，使廣大民政工作人員牢記為民服務(wù)的宗旨意識，在錢財(cái)面前不動搖，在公務(wù)活動和社會交往中不碰高壓線。

以制度建設(shè)為抓手，建立權(quán)力運(yùn)行的約束機(jī)制。制度具有普遍適用性、規(guī)范性和強(qiáng)制性，加強(qiáng)制度建設(shè)是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)控帶根本性、基礎(chǔ)性的工作。建立完善的管理制度對預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象是很好的一道屏障。

1、在制定制度的原則上要注重遵循“四個原則”：一是注重制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性；二是注重程序的嚴(yán)密性；三是推 進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行；四是注重增強(qiáng)制度的制約力。

2、在環(huán)節(jié)上要突出抓制度的細(xì)化、清理和創(chuàng)新。“細(xì)化”，就是要結(jié)合各個單位的職能和各種崗位的職責(zé)，進(jìn)一步明確反腐倡廉各項(xiàng)制度規(guī)定的法律依據(jù)、具體內(nèi)容、目標(biāo)要求、適用范圍、操作程序、處理辦法等，切實(shí)增強(qiáng)制度的可操作性，使廉潔自律成為民政干部職工的業(yè)務(wù)規(guī)范、行為準(zhǔn)則和生活習(xí)慣?！扒謇怼?，就是要對現(xiàn)行規(guī)章制度中仍然適用的要繼續(xù)堅(jiān)持，對不完全適用的要認(rèn)真修訂完善，對基本不適應(yīng)的要及時(shí)廢止，逐步建立內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的民政系統(tǒng)反腐倡廉制度體系?！皠?chuàng)新”，就是要認(rèn)真總結(jié)各地特別是基層民政系統(tǒng)創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒相關(guān)部門的成功做法，積極借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，大膽探索現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)與制度建設(shè)結(jié)合的途徑，充分利用多媒體、網(wǎng)絡(luò)、電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等載體，把科技手段融入制度設(shè)計(jì)和實(shí)施之中，充分發(fā)揮新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督作用，不斷提高反腐倡廉制度的科技含量和社會參與度，確保反腐倡廉制度行得通、管得住、用得好。

3、要建立科學(xué)的制度體系。要從強(qiáng)化監(jiān)督、制約權(quán)力入手，著眼于對權(quán)力行為的有效制約，從權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)到終點(diǎn)進(jìn)行全過程規(guī)范，建立起一套完整的制度體系。要在把握制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、程序的嚴(yán)密性和增強(qiáng)制度的制約力的基礎(chǔ)上，分類制定各項(xiàng)制度，形成一整套用制度管權(quán)、按制 度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制，最大限度減少體制障礙和制度漏洞，讓行政權(quán)力按規(guī)范的程序在有效的監(jiān)督下陽光運(yùn)行。一是在反腐倡廉方面，必須與現(xiàn)行民政工作的各項(xiàng)制度、內(nèi)部管理機(jī)制等體制機(jī)制相適應(yīng)；必須堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，注重總結(jié)、繼承和借鑒系統(tǒng)內(nèi)外反腐倡廉工作有效經(jīng)驗(yàn)和做法，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，發(fā)展和完善現(xiàn)行制度；必須堅(jiān)持指導(dǎo)性和可操作性相統(tǒng)一，既要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，又要密切結(jié)合當(dāng)前民政部門反腐倡廉的新形勢新任務(wù)，著力解決導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生的深層次問題。二是在在監(jiān)督方面，主要是進(jìn)一步健全民政重點(diǎn)項(xiàng)目、建設(shè)工程和資金監(jiān)管等制度，完善民政政務(wù)公開和新聞輿論監(jiān)督等制度，完善民政部門公務(wù)員管理和民政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度，切實(shí)加強(qiáng)社會監(jiān)督、層級監(jiān)督和單位內(nèi)部民主監(jiān)督。三是在預(yù)防方面，主要是進(jìn)一步完善各項(xiàng)民政業(yè)務(wù)的法規(guī)和管理制度，特別是對于民政管理和服務(wù)中的自由裁量權(quán)一定要做嚴(yán)格限定、嚴(yán)格監(jiān)管，不斷提高民政管理和服務(wù)的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化水平，堵塞引發(fā)腐敗問題的漏洞；

以排查廉政風(fēng)險(xiǎn)為手段，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控

要圍繞制約監(jiān)督和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，通過建立廉政風(fēng)險(xiǎn)查找、防范、處置、監(jiān)控機(jī)制，緊密結(jié)合民政工作實(shí)際，突出重要崗位，認(rèn)真查找在思想道德、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制和外部環(huán)境等方面可能發(fā)生腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過 排查風(fēng)險(xiǎn)、制定措施、堅(jiān)持執(zhí)行等環(huán)節(jié)，采取前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置等防控措施，防止和化解廉政風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控，保證權(quán)力運(yùn)行安全。

1、排查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。要抓好權(quán)力梳理、風(fēng)險(xiǎn)評估、優(yōu)化流程和權(quán)力監(jiān)控4個環(huán)節(jié)。一是深入梳理，明確職權(quán)，形成“權(quán)力”清單。通過定崗、定職、定責(zé)，梳理行政權(quán)力，認(rèn)真梳理權(quán)力項(xiàng)目和權(quán)力行使的依據(jù)、程序、時(shí)限及相應(yīng)責(zé)任，形成“權(quán)力清單”，編制職權(quán)目錄，制定權(quán)力運(yùn)行流程圖。二是排查廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級。首先要查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，采取自己找、群眾幫和民主測評等多種有效方式，突出重點(diǎn)，找準(zhǔn)、找全領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位以及民政資金管理使用、重大項(xiàng)目招投標(biāo)以及干部提拔使用等重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其次要依據(jù)梳理權(quán)力分類情況確定風(fēng)險(xiǎn)等級，根據(jù)權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容和不同等級，實(shí)行分級管理、分級負(fù)責(zé)。

2、制定防控措施。要針對排查確定的各類廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)整改、修正存在的問題，研究廉政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對處置方法，制定防控措施和相關(guān)制度，建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是適度分權(quán)。理清權(quán)力運(yùn)行界限，推行崗位權(quán)力分權(quán)制約，建立完善崗位制約措施，確保各項(xiàng)權(quán)力行使的廉政責(zé)任落實(shí)到崗到人。二是優(yōu)化程序。優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行路徑，簡化辦事程序，減少中間環(huán)節(jié)，提升內(nèi)控效率。三是準(zhǔn)確把握形勢發(fā)展 的需要，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，不斷調(diào)整修正防控措施，保證建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。

3、加強(qiáng)檢查考核。適時(shí)組織權(quán)力運(yùn)行情況的檢查考核，確保權(quán)力運(yùn)行符合廉政建設(shè)要求，努力提高行政效能；建立完善考核的獎勵懲處機(jī)制，把權(quán)力運(yùn)行績效考核與干部的年終考核結(jié)合起來，與干部業(yè)績評定、獎勵懲處、選拔任用、交流輪崗等相掛鉤；嚴(yán)格權(quán)力運(yùn)行責(zé)任追究，對以權(quán)謀私、濫用職權(quán)、失職瀆職等違紀(jì)違法行為，要依據(jù)黨紀(jì)國法予以追究。

以有效監(jiān)督為重點(diǎn)，強(qiáng)化責(zé)任追究。

1、拓寬監(jiān)督渠道。一是加強(qiáng)民政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督。切實(shí)加強(qiáng)民政專項(xiàng)資金的執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。二是加強(qiáng)行政管理權(quán)監(jiān)督。以民政干部選拔任用、民政工作人員考核為重點(diǎn)，以公開、公示和責(zé)任追究為手段，加強(qiáng)人事管理權(quán)監(jiān)督。實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算決算報(bào)告制度，落實(shí)大宗物品政府公開采購制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理權(quán)監(jiān)督。三是加強(qiáng)政治紀(jì)律監(jiān)督，保證上級的各項(xiàng)決策部署的全面貫徹落實(shí)，確保證令暢通，促進(jìn)民政各項(xiàng)工作的順利開展。四是提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。凡是與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng),凡是能夠公開的用權(quán)行為,都要向群眾和社會公開, 要通過立法形式,明確規(guī)定政務(wù)公開的原則、范圍、方式,增加人民對政務(wù)的了解,以便于監(jiān)督，從而使行政行為受到人民群眾和社會的廣泛監(jiān)督,有效防范違紀(jì)違法行為的發(fā)生。

2、健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一是堅(jiān)持民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)行立體式監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督，堅(jiān)持和執(zhí)行好民主集中制，完善規(guī)范議事規(guī)則和決策程序，落實(shí)好黨內(nèi)重要情況通報(bào)和報(bào)告、情況反映等制度，進(jìn)一步完善民主生活會、述職述廉制度；加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督，支持新聞媒體的采訪活動，自覺接受輿論監(jiān)督；暢通群眾監(jiān)督渠道，對群眾反映的干部作風(fēng)問題，查處要快速，態(tài)度要堅(jiān)決，回復(fù)要及時(shí)。二是堅(jiān)持“八小時(shí)以內(nèi)”與“八小時(shí)以外”相結(jié)合，實(shí)行全天候監(jiān)督。通過加強(qiáng)信訪舉報(bào)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部生活監(jiān)督制度建設(shè)，采取聘請信息員、發(fā)放監(jiān)督卡、暗訪街坊鄰居等措施，透視領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時(shí)以外”社會交往、廉潔自律等方面的情況。三是堅(jiān)持工作圈、生活圈、社交圈相結(jié)合，實(shí)行全方位監(jiān)督。通過考察了解干部的社交圈、生活圈，真實(shí)掌握干部的交往對象，掌握干部的思想動態(tài)，不斷擴(kuò)大有效監(jiān)督范圍。

第二篇：對完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思考

完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思考

如何構(gòu)建適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,是我國體制改革和制度創(chuàng)新的一個重要方面。

一、當(dāng)前權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中存在的主要問題

1、權(quán)力過于集中，“一把手”權(quán)力過大。政府職能部門行政審批項(xiàng)目和審批權(quán)力太多、太集中、太具體，給權(quán)力尋租以可乘之機(jī)，也造成行賄和腐敗的市場。腐敗總是依附權(quán)

力而存在的，手中沒有權(quán)力的人不可能腐敗，而權(quán)力離開監(jiān)督，就會無限擴(kuò)張。就目前來看，一些地方的“一把手”權(quán)力過大，很容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)力集中程度與犯罪金額可能達(dá)到的最大值成正比例關(guān)系。

2、行政權(quán)力過重，權(quán)力運(yùn)作未全面公開。政府的權(quán)力大多直接體現(xiàn)在審批權(quán)上，我國目前行政審批中事項(xiàng)多，標(biāo)準(zhǔn)不一，程序也不健全，自由裁量空間較大，很容易誘發(fā)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等違法違規(guī)行為。由于我國政務(wù)公開機(jī)制還不完善，導(dǎo)致權(quán)力“暗箱操作”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。從目前機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀來看，行政運(yùn)行中仍然存在著個別部門把權(quán)力視為已有的現(xiàn)象。一些地方行政權(quán)力過重，甚至隨意可以干涉司法過程。這樣一來，不僅會滋生腐敗現(xiàn)象，還會使行政運(yùn)行機(jī)制不暢，影響工作效率。

3、權(quán)力制約機(jī)制不力。改革開放以來，我國法制建設(shè)得到了加強(qiáng)，但是管理性立法與監(jiān)督性立法不平衡，難以達(dá)到權(quán)力制約權(quán)力的目的。由此可見，監(jiān)督制約權(quán)力的法律法規(guī)還存在不少疏漏和缺失，造成法律法規(guī)對部分權(quán)力的制約上存在空當(dāng)。雖然管理方面的法律法規(guī)在不斷完善，但在執(zhí)行中還存在錯位和不夠到位的現(xiàn)象，從而增加了其權(quán)力濫用和權(quán)力腐化的可能性和必然性。

二、完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思考

1、加快行政體制改革，規(guī)范用權(quán)行為。一是轉(zhuǎn)變政府職能，減事放權(quán)，削減行政行為。把改革審批制度作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)和突破口，要堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則，減少或合并交叉、重復(fù)的審批事項(xiàng)。二是科學(xué)設(shè)事，嚴(yán)格規(guī)范審批內(nèi)容、條件、確定審批時(shí)限，最大限度地減少審批人員的自由裁量權(quán)。三是科學(xué)分解事權(quán)，嚴(yán)格內(nèi)部制約機(jī)制。調(diào)整部門、單位間的職能分工，合理劃分職責(zé)權(quán)限，分解行政職能，形成部門、單位之間相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制，以保證權(quán)力運(yùn)行的有序性，減少權(quán)力運(yùn)行的隨意性，增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的公開性，維護(hù)權(quán)力運(yùn)行的嚴(yán)肅性。四是要改革管理體制。通過對現(xiàn)行管理機(jī)制和財(cái)務(wù)管理體制進(jìn)行改革，從根本上堵住貪污、賄賂的“財(cái)源”渠道，杜絕行政行為違紀(jì)違法現(xiàn)象的發(fā)生。

2、建立健全有關(guān)法律法規(guī)，制約權(quán)力違規(guī)運(yùn)行。首先，要結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，加強(qiáng)行政程序立法工作，明確制定行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的方式、方法和步驟，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為。其次，要完善廉政方面的法律、法規(guī)，著重建立公職人員個人收入、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、收受饋贈登記、重大事項(xiàng)報(bào)告制度和回避制度。第三，要完善辦事公開制度，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。第四，要加強(qiáng)監(jiān)督制約方面的法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化行政監(jiān)察職能。

3、強(qiáng)化權(quán)力責(zé)任追究，保證權(quán)力合法運(yùn)行。我國已經(jīng)相繼出臺了《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《刑法》等一系列法律法規(guī)，對規(guī)范權(quán)力運(yùn)作、預(yù)防和懲治腐敗起到了重要作用，但是腐敗問題仍然很嚴(yán)重，其中一個重要原因就是有令不行，心存僥幸心理。因此，要強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部和握權(quán)人的責(zé)任和用權(quán)行為進(jìn)行考核，建立科學(xué)規(guī)范的公務(wù)員行政行為準(zhǔn)則，明確用權(quán)不當(dāng)應(yīng)負(fù)責(zé)任的追究制度和措施，以保證權(quán)力的合法運(yùn)行。

4、健全監(jiān)督制度，促進(jìn)權(quán)力機(jī)制有效運(yùn)行。一是完善自律預(yù)警制度，加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部和權(quán)力行使者的思想政治教育和法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高自律意識，構(gòu)筑思想道德防線，樹立正確的權(quán)力觀。二是定期召開案件通報(bào)大會，以案示警。三是加強(qiáng)異體監(jiān)督的管理機(jī)制，如對專項(xiàng)資金、專項(xiàng)基金、專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、世行貸款等項(xiàng)目資金的立項(xiàng)、資金撥付、資金使用的管理監(jiān)督，尤其對一些重大的權(quán)力行為制定監(jiān)督措施，全程介入，跟蹤檢查等辦法，確保權(quán)力正確行使和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制沿著制度化、法制化的軌道科學(xué)有效運(yùn)行。

第三篇：完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制（學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神）

孟建柱

《 人民日報(bào) 》（2014年11月07日

06 版）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）從全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略高度，提出“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的改革要求。這是黨中央在全面深化改革的新形勢下，對深化司法體制改革提出的新的重大任務(wù)。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會《決定》精神，正確把握改革方向、目標(biāo)和原則，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。

一、充分認(rèn)識完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重大意義

司法管理體制是對如何管理司法活動及相關(guān)事務(wù)的體制設(shè)計(jì)，司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是對司法權(quán)配置、運(yùn)行及其相互關(guān)系的制度性安排?！稕Q定》要求：“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！边@一重要部署，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

（一）完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度的必然要求

司法制度是我國政治制度和法律制度的重要組成部分，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和人民群眾司法需求的日益增長，我國司法體制仍然存在一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，需要不斷改革完善。司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是司法制度的重要內(nèi)容?！稕Q定》提出“完善司法管 1 理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，明確了深化司法體制改革的重要任務(wù)，有利于解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善中國特色社會主義司法制度。

（二）完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而言，依法治國理政既是重要標(biāo)志，也是重要保障。司法制度是國家治理體系的組成部分，司法機(jī)關(guān)定分止?fàn)幠芰κ菄抑卫砟芰Φ闹匾w現(xiàn)。完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于更好地發(fā)揮司法制度在整個國家治理中的功能，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是維護(hù)社會公平正義的迫切需要

總書記指出，深化司法體制改革，一個重要目的是提高司法公信力，讓司法真正發(fā)揮維護(hù)社會公平正義最后一道防線的作用。形成科學(xué)合理的司法管理體制和規(guī)范高效的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，充分發(fā)揮司法的權(quán)利救濟(jì)、定分止?fàn)?、制約公權(quán)、維護(hù)社會公平正義等基本功能，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

二、全面把握完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的主要任務(wù)

《決定》著眼于保證公正司法、提高司法公信力，從人民群眾最期盼的領(lǐng)域改起，從制約司法公正最突出的問題改起，提出了一系列完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重大措施。

（一）完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度

人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，是憲法的明確規(guī)定，是國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的法制保障?！稕Q定》從完善制度入手，提出了具體改革措施。

一是建立各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的制度機(jī)制。近年來發(fā)生的一些案例表明，一些干部違法干預(yù)司法，影響了司法公正，有的甚至釀成冤假錯案，教訓(xùn)十分深刻。《決定》提出，“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度?！睆?qiáng)調(diào)“任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！边@些硬性規(guī)定，為黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法劃出了“紅線”，為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)提供了有力的制度保障。

二是健全維護(hù)司法權(quán)威的法律制度。司法權(quán)威是司法機(jī)關(guān)發(fā)揮化解糾紛、定分止?fàn)幑δ艿闹匾A(chǔ)。司法實(shí)踐中時(shí)常發(fā)生法院裁判不受尊重、難于執(zhí)行的問題，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威、影響社會秩序，也不利于從根本上維護(hù)群眾合法權(quán)益?！稕Q定》提出，“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權(quán)威等違法犯罪行為的法律規(guī)定?！边@有利于在全社會形成維護(hù)司法權(quán)威的良好氛圍。

三是建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。司法活動事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)分配和利益歸屬，事關(guān)罪與非罪。司法人員處在矛盾和利害的焦點(diǎn)，時(shí)時(shí)面對各種干擾和壓力。要從法律制度上為司法人員秉公司法撐起“保護(hù)傘”，防止各方面的不當(dāng)干擾，解除他們的后顧之憂?！稕Q定》要求，“建立健全司法人員履行 法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分?！边@有利于防止利用職權(quán)干預(yù)司法，保障和支持法官、檢察官依法履行職責(zé)。

（二）優(yōu)化司法職權(quán)配置

如何配置司法職權(quán)，是司法體制改革的重要內(nèi)容。

一是健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的體制機(jī)制?！稕Q定》提出，“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制?！痹谖覈?，司法權(quán)分別由不同機(jī)關(guān)行使。在刑事訴訟活動中，公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)，人民檢察院行使檢察權(quán)，人民法院行使審判權(quán)，司法行政機(jī)關(guān)行使刑罰執(zhí)行權(quán)，這四種權(quán)力既互相配合又互相制約。但憲法和刑事訴訟法只規(guī)定了公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則?！稕Q定》首次明確提出“四機(jī)關(guān)”各司其職，互相配合、互相制約，反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實(shí)踐形成的重要制度成果，體現(xiàn)了我國社會主義司法制度的鮮明特色，是對我國司法管理體制的重大發(fā)展和完善。

二是推動實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。一般來說，審判權(quán)是司法權(quán)力，而裁判執(zhí)行權(quán)是具有行政性質(zhì)的權(quán)力。在我國，生效民事和行政裁判的執(zhí)行由人民法院負(fù)責(zé)，同時(shí)，法院還依行政機(jī)關(guān)或者當(dāng)事人申請，依法對部分非訴訟事項(xiàng)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，而“執(zhí)行難”在一定程度上影響了司法權(quán)威。司法實(shí)踐中，有的案件判決是公正的，但由于被執(zhí)行人已經(jīng)喪失實(shí)際履行能力而無法執(zhí)行，申請執(zhí)行人往往歸咎于法院，對司法公正產(chǎn)生懷疑。審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由不同的機(jī)關(guān)或部門行使，符合這兩種權(quán)力的不同屬性，有利于維護(hù)司法公正，也是世 4 界各國的通行做法。近年來，人民法院在內(nèi)部實(shí)行審執(zhí)分離改革，取得了一定成效。《決定》提出“推動實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”，這是一項(xiàng)涉及司法職權(quán)配置的重大改革措施。要積極探索審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的模式，取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真研究論證后再逐步推開。

三是完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。目前，我國刑罰執(zhí)行權(quán)由多個機(jī)關(guān)分別行使。其中，死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑由司法行政機(jī)關(guān)管理的監(jiān)獄執(zhí)行；被判處管制、宣告緩刑、假釋或者被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，由司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行；死刑立即執(zhí)行和罰金、沒收財(cái)產(chǎn)的判決，由人民法院執(zhí)行；拘役由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。刑罰執(zhí)行權(quán)過于分散，不利于統(tǒng)一刑罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?！稕Q定》提出“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，有利于加強(qiáng)刑罰統(tǒng)一執(zhí)行的管理和監(jiān)督，更好地發(fā)揮刑罰教育人改造人的功能，保障罪犯合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)刑罰預(yù)防犯罪的目的。

四是探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。法院、檢察院的人財(cái)物管理屬于司法行政事務(wù)。黨的十八屆三中全會提出了推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革措施。四中全會《決定》明確指出，“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”，這是對三中全會改革措施的進(jìn)一步深化。要認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外合理做法，積極探索符合我國國情特點(diǎn)的司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制。

（三）完善司法管轄體制

黨的十八屆三中全會提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，四中全會《決定》進(jìn)一步提出了具體改革舉措。

一是最高人民法院設(shè)立巡回法庭?！稕Q定》提出，“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件?！边@有利于審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟；有利于最高人民法院發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)全國法院工作職能，集中精力制定司法政策和司法解釋、監(jiān)督指導(dǎo)全國法院審判工作，審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件，提高審判工作水平。

二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。按照人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定，我國地方各級法院、檢察院均按行政區(qū)劃設(shè)置。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地方法院受理的民商事案件和行政訴訟案件日益增多，跨行政區(qū)劃的當(dāng)事人越來越多，許多案情重大、復(fù)雜，有的地方部門或領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場”現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施?！稕Q定》提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！边@有利于排除地方保護(hù)主義對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局，有利于提高司法公信力。這項(xiàng)改革，考慮對現(xiàn)有鐵路運(yùn)輸法院和檢察院加以改造，合理調(diào)配、充實(shí)審判人員和檢察人員即可實(shí)施。

三是完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題?？梢钥紤]適當(dāng)提高行政訴訟案件的級別管轄、對行政訴訟案件采取異地集中管轄等方式，以有效排除一些地方政府工作人員對行政訴訟案件審理的不當(dāng)干預(yù)。

（四）完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

規(guī)范有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的重要保障?！稕Q定》在這方面提出了多項(xiàng)重大舉措。

一是改革法院案件受理制度。目前，我國法院受理一審民商事和行政訴訟案件，實(shí)行立案審查制，經(jīng)審查符合法定受理?xiàng)l件的才予以立案，為有案不立留下了制度缺陷。《決定》要求，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”。對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到依法有案必立、有訴必理，有利于有效化解群眾訴訟難，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。

二是完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。當(dāng)前，我國刑事犯罪高發(fā)，司法機(jī)關(guān)辦案壓力大增，必須實(shí)行刑事案件辦理的繁簡分流、難易分流。2014年6月，全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。四中全會《決定》提出：“完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度?！边@是我國刑事訴訟制度改革的重大舉措。要加強(qiáng)研究論證，在堅(jiān)守司法公正的前提下，探索在刑事訴訟中對被告人自愿認(rèn)罪、自愿接受處罰、積極退贓退賠的，及時(shí)簡化或終止訴訟的程序制度，落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬政策，以節(jié)約司法資源，提高司法效率。

三是完善審級制度。根據(jù)人民法院組織法規(guī)定，人民法院審判案件，實(shí)行兩審終審制。同時(shí)，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定了再審程序。目前，我國法律對一審、二審、再審定位不清、功能交叉，不利于發(fā)揮各個審級功能，也影響司法效率。為此，《決定》提出完善審級制度，進(jìn)一步明晰了各審級功能定位，“一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護(hù)裁判權(quán)威”。

四是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。審判是人民法院審理案件、作出裁判的司法活動，是訴訟的中心環(huán)節(jié)。法庭是查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、形成裁判結(jié)果的場所。沒有庭審，就沒有裁判。充分發(fā)揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質(zhì)量和司法公正的重要環(huán)節(jié)?！稕Q定》提出，“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，“全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用”。以審判為中心是由司法審判權(quán)的判斷和裁決性質(zhì)所決定的，強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)和訴訟參與人的訴訟活動都要圍繞庭審進(jìn)行，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)和證據(jù)經(jīng)得起法庭質(zhì)證的檢驗(yàn)，經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，確保訴訟證據(jù)出示在法庭、案件事實(shí)查明在法庭、訴辯意見發(fā)表在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭。

五是探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。實(shí)踐中，一些個人、法人、組織違法或者侵權(quán)行為侵害國家和社會公共利益，有的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)，由于沒有直接利害關(guān)系人或者利害關(guān)系人不確定，導(dǎo)致無法提起訴訟。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于督促公民、法人、組織依法規(guī)范自身行為、履行法律義務(wù)，有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)國家和社會公共利益。

（五）加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督

司法權(quán)承擔(dān)著判斷是非曲直、解決矛盾糾紛、制裁違法犯罪、調(diào)節(jié)利益關(guān)系等重要職責(zé)，必須健全對司法活動監(jiān)督制約的制度機(jī)制，讓司法權(quán)在制度的籠子里運(yùn)行。

一是健全司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。《決定》要求，“明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限”；“司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度”；“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”；“明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)”。

二是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督。《決定》要求，“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督?！边@有利于保障人民檢察院依法履行職責(zé)，維護(hù)和促進(jìn)司法公正。檢察機(jī)關(guān)要提高監(jiān)督能力和水平，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)要自覺接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。

三是加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督。進(jìn)一步完善人民陪審員制度，保障人民群眾對審判活動的有效參與和監(jiān)督。完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。司法機(jī)關(guān)在辦案過程中要依照有關(guān)規(guī)定主動發(fā)布權(quán)威信息，及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切。規(guī)范媒體對案件的報(bào)道，防止輿論影響司法公正。

四是依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)禁司法人員私下接觸當(dāng)事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財(cái)物、為律師介紹代理和辯護(hù)業(yè)務(wù)等違法違紀(jì)行為，堅(jiān)決懲治司法掮客行為，防止利益輸送”，為司法人員與當(dāng)事人、律師交往劃定了“禁區(qū)”?！稕Q定》還明確要求，“對因違法違紀(jì)被開除公職的司法人員、吊銷執(zhí)業(yè)證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業(yè)，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任?！边@一“終身職業(yè)禁止”的嚴(yán)厲措施，體現(xiàn)了對司法腐敗的零容忍、堅(jiān)決清除害群之馬的堅(jiān)定決心，有利于促進(jìn)司法廉潔。

三、始終堅(jiān)持完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基本要求

完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在整個司法體制改革中居于基礎(chǔ)性地位，具有全局性影響。在推進(jìn)改革中，必須堅(jiān)持以下基本遵循：

（一）正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系，確保司法體制改革的正確政治方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本保證。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國社會主義司法制度的根本特征和政治優(yōu)勢。我國憲法確定的人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，是建立在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力基礎(chǔ)上的，強(qiáng)調(diào)的是對案件依法獨(dú)立審判，與西方國家的司法獨(dú)立具有本質(zhì)的不同。深化司法體制改革，完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，政法委員會是黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式，必須長期堅(jiān)持。各級黨委政法委作為黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，要加強(qiáng)對深化司法體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化指導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促檢查，確保各項(xiàng)改革順利推進(jìn)、取得實(shí)效。

（二）正確處理按司法規(guī)律辦事和從中國國情出發(fā)的關(guān)系，確保走出一條中國特色的司法體制改革之路

總書記指出，一個國家實(shí)行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。我國的司法體制改革必須從我國基本國情出發(fā)，與我國的政治制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。同時(shí)也要積極吸收借鑒世界上優(yōu)秀法治文明成果，不能搞自我封閉。但是，如果脫離國情照搬照抄外國司法制度，偏離社會主義方向，就會犯顛覆性錯誤。司法活動有其固有的規(guī)律性，完善司法制度、深化司法體制改革，要遵循司法活動的客觀規(guī)律，體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求。司法機(jī)關(guān)要圍繞黨和國家的中心工作，自覺服務(wù)大局；也要尊重司法權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，立足法定職能，遵守法律程序。司法調(diào)解是我國的創(chuàng)造，人民法院要正確把握調(diào)解與裁判的關(guān)系，堅(jiān)持調(diào)判結(jié)合，能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判，最大限度實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

（三）正確處理促進(jìn)司法文明進(jìn)步與維護(hù)社會大局穩(wěn)定的關(guān)系，確保司法體制改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)

司法文明進(jìn)步是我國社會主義司法制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，也是司法體制改革的重要價(jià)值取向。對有利于司法文明進(jìn)步的改革舉措，要在確保社會大局穩(wěn)定的前提下積極穩(wěn)妥推進(jìn)。司法體制改革要從實(shí)際出發(fā)，不能脫離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段盲動冒進(jìn)。要把改革的進(jìn)度和力度與社會可承受程度統(tǒng)一起來，使改革有利于社會安定，得到人民群眾的理解支持。

（四）正確處理頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系，確保司法體制改革依法有序進(jìn)行

司法權(quán)是中央事權(quán)，司法體制改革事關(guān)全局，政治性、政策性很強(qiáng)，必須在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，自上而下有序推進(jìn)，確保司法體制改革的方向、思路、目標(biāo)符合中央精神。同時(shí)，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，不能簡單套用一個模式。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合不同地區(qū)、不同層級司法機(jī)關(guān)的實(shí)際情況積極實(shí)踐，按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動制度創(chuàng)新?？倳洀?qiáng)調(diào)，凡屬重大改革要于法有據(jù)。完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，是國家司法制度和司法體制的重大改革，許多改革舉措都涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，必須堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，需要修 11 改法律的，應(yīng)當(dāng)先修改法律，做到先立后破，在法治軌道上推進(jìn)改革，確保實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)任務(wù)。

第四篇：健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制 提升司法公信力

健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制 提升司法公信力

2013-11-27 14:02 來源： 人民法院報(bào) 作者： 高憬宏 字號：

黨的十八屆三中全會描繪了當(dāng)代中國全面深化改革的壯麗藍(lán)圖。司法改革作為中國特色社會主義政治制度自我完善、自我發(fā)展、不斷進(jìn)步的組成部分，在這次全面深化改革的宏大布局中占據(jù)了重要地位。全會決定指出，建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，并在確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度、建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度等多個方面對推進(jìn)司法體制改革作出了全新部署。這其中既有理順法院外部關(guān)系、排除一切法外因素干擾、保障審判權(quán)依法獨(dú)立公正行使的制度安排，也有理順法院內(nèi)部關(guān)系、優(yōu)化司法資源配置、確保審判權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的制度要求。就人民法院而言，深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，關(guān)鍵是要積極探索構(gòu)建以法官為主體、以審判為中心的審判權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制，充分發(fā)揮獨(dú)任法官、合議庭、院庭長、審判委員會等審判主體職能，強(qiáng)化上下級法院的監(jiān)督制約，最大限度解決司法的行政化問題，真正實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。

一、落實(shí)獨(dú)任法官、合議庭案件審判權(quán)

司法的最終裁判性質(zhì)，要求訴訟中必須堅(jiān)持以庭審為中心。作為庭審的駕馭者和親歷者，獨(dú)任法官或合議庭也是基于庭審質(zhì)證、辯論過程中所有細(xì)節(jié)的綜合觀察，才能形成對證據(jù)效力、爭議事實(shí)的自由心證和理性判斷。從這個意義上講，只有獨(dú)任法官或合議庭最有資格作出裁判結(jié)論。但長期以來，法院內(nèi)部存在著獨(dú)任法官、合議庭在案件審理后、判決作出前，主審法官必須將案件審理的具體情況及意見上報(bào)相應(yīng)的主管業(yè)務(wù)副庭長、庭長、副院長甚至是院長來審批，主管領(lǐng)導(dǎo)對案件審查之后，作出批示或提出具體處理意見，這種批示和意見最終決定著處理結(jié)果。也引發(fā)了外界對“審者不判、判者不審”的質(zhì)疑。客觀地講，法院內(nèi)部的這種審批制度，在某個特定時(shí)期對于確保案件質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。但是其弊端也是顯而易見的：一是，這種審批制促使法官在裁判案件時(shí)不僅要考慮案件的事實(shí)和相關(guān)的法律，還要考慮行政權(quán)力的制約因素。對后者考量權(quán)重的增加，實(shí)際上稀釋了法官對當(dāng)事人權(quán)益本身的關(guān)注度。比如，法官在審查再審申請時(shí)，不僅要考慮當(dāng)事人申請的事項(xiàng)是否符合法律的規(guī)定，還要考慮庭長是否會同意、分管副院長是否會基于近期進(jìn)入再審比率過高需要把緊關(guān)口的考慮而不予審批。實(shí)踐中，法官們將這一過程形象地稱之為“闖關(guān)”。二是有的獨(dú)任法官或合議庭會主動利用這種審批制，將一些自己完全有能力或者本應(yīng)由其化解的矛盾出于推卸責(zé)任或者怠于認(rèn)真負(fù)責(zé)而直接上交給庭長或分管副院長，這顯然又制約了法官經(jīng)驗(yàn)的積累和能力的提升；極個別人甚至在匯報(bào)案件時(shí)避重就輕故意誘導(dǎo)院、庭長做出有利于自己的審批意見。三是案件層層把關(guān)看似有利于提高辦案質(zhì)量，但也助長了主審法官的依賴心理，放松了對事實(shí)證據(jù)的審查。而一旦案件質(zhì)量出了問題，在責(zé)任的承擔(dān)上又難以區(qū)分，難以追究相關(guān)人員的辦案責(zé)任，導(dǎo)致“人人對案件負(fù)責(zé)、人人都不負(fù)責(zé)”，最終損害了當(dāng)事人的權(quán)益。四是層層審批造成效率下降，有些案件審限延長，甚至久拖不決。因此，要真正實(shí)現(xiàn)讓審理者裁判，就必須改革現(xiàn)有的審批制，規(guī)范院、庭長的審判管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分尊重獨(dú)任法官、合議庭的意見，按照司法的親歷性原則，做到還權(quán)于法官、還權(quán)于合議庭。

二、健全合議庭內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制

人民法院的合議庭制度，有利于增強(qiáng)事實(shí)認(rèn)定的客觀性、法律適用的準(zhǔn)確性、裁判結(jié)果的公正性和審判過程的公正性。合議庭成員各抒己見、集思廣益，能有效地克服法官個人認(rèn)識能力的缺陷，抑制主觀偏見，減少疏漏和錯誤，防范可能出現(xiàn)的審判權(quán)濫用或不當(dāng)行使。但是一些合議庭“合而不議”、簡單附議的問題比較突出，而且固定合議庭由于成員間長期合作也容易形成利益小團(tuán)體，遵循互不干預(yù)、互相附議的潛規(guī)則，嚴(yán)重影響了合議庭職能的發(fā)揮。一旦賦予合議庭真正的審判權(quán)，就必須要強(qiáng)化合議庭成員之間的監(jiān)督制約和對合議庭的績效考核。天津一些法院在這方面做了積極探索，具體做法是：一是創(chuàng)新合議庭組成模式。針對容易產(chǎn)生“合而不議”，甚至形成利益小團(tuán)體的問題，建立定期隨機(jī)組成合議庭工作機(jī)制，利用信息化技術(shù)，每三個月隨機(jī)選擇合議庭組成人員，將審判長由常任制改為資格制，打破合議庭行政化色彩。二是細(xì)化合議庭評議規(guī)則。確立“簡案簡議、繁案精議”的評議原則，根據(jù)案件復(fù)雜程度提出不同的評議要求。為避免出現(xiàn)“復(fù)雜案件簡單式合議”、“簡單案件附和式合議”，要求合議庭成員對案件事實(shí)、證據(jù)采信及適用法律等情況充分陳述意見，不得僅作同意與否的簡單表態(tài)。三是規(guī)范合議庭評議筆錄。要求書記員或速錄員必須當(dāng)場對合議庭發(fā)言進(jìn)行“原汁原味”的記錄；合議庭評議結(jié)束后，由合議庭成員和記錄人在評議筆錄上即時(shí)簽名；對于補(bǔ)制的評議筆錄，合議庭成員和記錄人員應(yīng)當(dāng)拒絕簽名。四是開展合議情況專項(xiàng)檢查。建立合議評查及定期通報(bào)制度。定期評查每季度一次，確定各業(yè)務(wù)庭評查最低比例，每名審判人員被評查案件數(shù)量最低限制；非定期抽查視情況具體確定，及時(shí)通報(bào)案件評查中發(fā)現(xiàn)的問題，并提出改進(jìn)要求。五是完善責(zé)任共同追究制度。要求合議庭成員在裁判文書原稿上簽字，并入卷備查，檔案管理部門在接受案卷時(shí)對簽字情況進(jìn)行審核，簽字不全的，不予歸檔。凡確定為偏差、差錯的案件，合議庭成員共同承擔(dān)責(zé)任。

三、規(guī)范院、庭長監(jiān)督管理職責(zé)

審判權(quán)轉(zhuǎn)到獨(dú)任法官、合議庭后，院、庭長對案件的審批權(quán)減少了，但是并不意味著院、庭長職能的弱化，而是能夠保證更有時(shí)間和精力去研究如何提升審判管理的科學(xué)化水平，促進(jìn)司法公正。因此，審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的重點(diǎn)問題是要正確處理好審判權(quán)與審判管理權(quán)的關(guān)系。審判管理權(quán)應(yīng)是法院內(nèi)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、管理職責(zé)的人和部門依法享有的對審判活動監(jiān)督管理的職權(quán)；審判權(quán)應(yīng)是法官個人在合議庭或獨(dú)任審判中，依法享有對案件進(jìn)行審理和裁判的職權(quán)。實(shí)踐中，院、庭長審判管理權(quán)與審判權(quán)兩者職權(quán)出現(xiàn)混同，在何時(shí)當(dāng)行使審判權(quán)，何時(shí)當(dāng)行使管理權(quán)，何種行為屬于審判行為，何種行為屬于管理行為有時(shí)界定不清，出現(xiàn)了管理權(quán)主導(dǎo)審判權(quán)、替代審判權(quán)等情形，破壞獨(dú)任庭或合議庭裁判的“獨(dú)立性”，導(dǎo)致兩權(quán)對立、沖突。我們認(rèn)為，院、庭長行使審判權(quán)的可以通過作為獨(dú)任法官或參加合議庭擔(dān)任審判長來實(shí)現(xiàn)。除此之外，應(yīng)當(dāng)都是審判管理權(quán)，這項(xiàng)權(quán)力應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)化。一是強(qiáng)化審判質(zhì)量管理。院、庭長要定期研究審判質(zhì)效數(shù)據(jù)及其變化，認(rèn)真分析存在的問題，尤其注重抓住工作中的傾向性、苗頭性問題，提出改進(jìn)措施和意見。定期旁聽庭審，及時(shí)準(zhǔn)確了解法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)形象和庭審效果，對存在的不足和瑕疵進(jìn)行點(diǎn)評。二是強(qiáng)化審判效率管控。強(qiáng)化節(jié)點(diǎn)控制，規(guī)范對立案、開庭、審限、結(jié)案等的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)案件動態(tài)跟蹤管理，嚴(yán)把各類案件審理期限的延長、中止，推進(jìn)均衡結(jié)案。三是強(qiáng)化對合議庭的監(jiān)督，通過查看庭審錄音錄像，抽查合議庭評議筆錄，發(fā)現(xiàn)和查處合議庭成員怠于履職的行為。如，對不參加庭審、中途退庭或者從事與庭審無關(guān)活動的，視為消極履職，按照一定程序，對責(zé)任法官予以警示、誡勉，進(jìn)行整改。

四、改革完善審判委員會制度

審判委員會作為我國特有的司法形式，在保證各級人民法院的審判質(zhì)量、發(fā)揮審判人員集體智慧、實(shí)行審判民主、強(qiáng)化監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用。但一直以來，關(guān)于審判委員會的定位也多有爭議。在人民法院一五改革綱要中曾經(jīng)明確地將其定性為“法院內(nèi)部最高審判組織”。最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實(shí)施意見》中將其職能定位為討論疑難、復(fù)雜、重大案件，總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，聽取審判業(yè)務(wù)部門工作匯報(bào)，討論指導(dǎo)性或參考性案例及其他有關(guān)審判工作的重大問題。因此，從實(shí)定法層面看，審判委員會兼具最高審判組織和審判管理機(jī)構(gòu)的雙重角色，在法院中處于業(yè)務(wù)中樞、裁判指揮的地位。但從運(yùn)行層面看，不僅討論案件占據(jù)審判委員會的絕大部分時(shí)間，造成其審判管理職能發(fā)揮不到位，同時(shí)審委會所做決定過于隨意，回避制度形同虛設(shè)、無法實(shí)行錯案追究責(zé)任機(jī)制等衍生問題也日益引起社會廣泛關(guān)注。因此，這次十八屆三中全會決定中明確提出要改革審判委員會制度。我們認(rèn)為，審判委員會應(yīng)充分利用其權(quán)威地位和專業(yè)優(yōu)勢，在對疑難、復(fù)雜、重大案件認(rèn)真把關(guān)的同時(shí)，把重點(diǎn)放在為法官更為妥當(dāng)?shù)亟鉀Q糾紛提供智識層面的支持和制度層面的保障。一是限縮審委會討論案件范圍，對重大疑難復(fù)雜案件原則上只討論法律適用問題，不討論事實(shí)問題，同時(shí)加強(qiáng)對改判、發(fā)回重審、指令再審、超審限案件、涉訴信訪案件等非正常審判行為的監(jiān)督；二是加強(qiáng)審判委員會對綜合性審判工作的宏觀指導(dǎo)，對審判質(zhì)效進(jìn)行全面監(jiān)督管理，及時(shí)分析審判運(yùn)行態(tài)勢，研究制定促進(jìn)司法規(guī)范化的有效措施，排除不良因素對審判活動的干擾；三是加強(qiáng)審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，完善案例指導(dǎo)制度和審委會討論典型案件通報(bào)制度，讓普通法官了解審判委員會對類案的背景分析、價(jià)值導(dǎo)向以及關(guān)鍵性技術(shù)問題、法律問題和裁判過程中需要注意的事項(xiàng)，幫助法官不斷提高司法能力。

五、規(guī)范上下級法院的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系

依照法律規(guī)定，我國法院設(shè)置為四級，上下級法院之間是監(jiān)督指導(dǎo)的關(guān)系。即上級法院應(yīng)當(dāng)通過個案的、事后的方式依照法定程序?qū)ο录壏ㄔ鹤龀龅牟门羞M(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。法律之所以設(shè)定不同審級的法院，根本目的在于為糾紛的解決提供一個糾錯的保障機(jī)制，以便充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益并確保法律的正確實(shí)施及審判權(quán)的正確行使。這一目的的實(shí)現(xiàn)是要以上下級法院在審判案件時(shí)彼此獨(dú)立為前提的。否則，彼此之間就存在了支配與被支配的關(guān)系，下級法院便不得不在辦案意旨與審判行為方面與上級法院保持一致。但實(shí)踐的運(yùn)行模式卻與法律規(guī)定的精神明顯相悖。一方面，案件發(fā)回改判對法官的晉職晉級會產(chǎn)生重大影響，發(fā)回改判率會對一審法院的審判質(zhì)效排名產(chǎn)生重大影響；另一方面，當(dāng)事人和社會公眾有時(shí)并不能理解法院層級設(shè)置的這種制度價(jià)值，簡單地認(rèn)為二審發(fā)回改判就是對方找了人或是一審法官判錯了案，對基層法院的權(quán)威和公信產(chǎn)生質(zhì)疑?；谏鲜鲱檻]，多年來上下級法院之間經(jīng)常用內(nèi)部請示在判前進(jìn)行溝通。帶來的問題是，上級法院認(rèn)為下級法院不僅對新類型疑難復(fù)雜案件的法律適用問題或者新出臺法律法規(guī)的理解問題進(jìn)行請示，而且對于一些裁判結(jié)果不太有把握的案件也通過請示方式了解上級法院的看法，變相侵犯了當(dāng)事人的上訴權(quán)。從下級法院來看，監(jiān)督指導(dǎo)的行政化傾向明顯，信訪督辦、對個別案件的“內(nèi)部指示”、批復(fù)、指導(dǎo)意見、案件評查等名目繁多，主體不統(tǒng)一、操作不規(guī)范甚至被濫用。因此，有必要規(guī)范上下級法院監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制。一是合理界定不同層級法院的功能定位。明確各審級的審判側(cè)重點(diǎn)，一審重點(diǎn)要把好事實(shí)證據(jù)關(guān)，二審是重點(diǎn)把好法律適用關(guān)；再審是重點(diǎn)對一、二審未能解決的問題，提供補(bǔ)充救濟(jì)。二是規(guī)范監(jiān)督指導(dǎo)的方式，加大案例指導(dǎo)、政策指導(dǎo)、宏觀指導(dǎo)力度，加強(qiáng)對轄區(qū)法院法官的專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一辦案思想、標(biāo)準(zhǔn)和程序，真正調(diào)動審級負(fù)責(zé)和上級指導(dǎo)兩個方面的積極性，讓上級法院既支持下級法院依法獨(dú)立審判，又要確保審判質(zhì)量，提升司法權(quán)威。三是改進(jìn)完善考核評價(jià)體系，更加注重動態(tài)考核和過程調(diào)控，以平時(shí)的考評為基礎(chǔ)，對于下級法院的工作進(jìn)展情況，實(shí)行實(shí)時(shí)的、動態(tài)的、全程的控制，通過及時(shí)地公開業(yè)績表現(xiàn)和考評結(jié)果，便于下級法院及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作當(dāng)中存在的問題，及時(shí)查漏補(bǔ)缺。當(dāng)然，司法體制改革是一個系統(tǒng)工程，每一個環(huán)節(jié)都不可或缺。要健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，不僅要理順法官、合議庭、院庭長、審判委員會、上下級法院等不同審判主體之間的職責(zé)分工，而且需要脫離于地方行政制約的人財(cái)物管理體制、符合審判規(guī)律的法官管理和職業(yè)保障制度、符合新媒體時(shí)代要求的司法公開運(yùn)行機(jī)制等多個方面的共同推進(jìn)。唯此，才能最終實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會確定的改革目標(biāo)，才能為法治中國建設(shè)提供更加有力的司法保障。

第五篇：關(guān)于完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思考(第二章參考資料3)

關(guān)于完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的思考

完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，要堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指導(dǎo)，體現(xiàn)江澤民同志“三個代表”重要思想；要立足社會主義初級階段的經(jīng)濟(jì)、政治和社會實(shí)際，立足黨的執(zhí)政歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。要以求實(shí)的態(tài)度，以改革的精神，扎實(shí)而積極地開展工作。對其基本思路，應(yīng)注重把握：(1)把這項(xiàng)工作置于經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的大局之中，特別是要與改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的進(jìn)程、與領(lǐng)導(dǎo)體制的完善和創(chuàng)新的進(jìn)程相一致，并把這項(xiàng)工作作為改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式以及領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新的一個切入點(diǎn)，力求先行，有所突破。(2)總體布局，分步實(shí)施，先行試點(diǎn)，穩(wěn)步漸進(jìn)。對黨內(nèi)外意見集中、問題突出的薄弱環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)解決，基本看準(zhǔn)了的要早下決心推出改進(jìn)和完善的舉措。(3)既注重構(gòu)建體系，又注重具體改進(jìn)，通過實(shí)施各項(xiàng)具體舉措不斷積累和擴(kuò)大成果。(4)總結(jié)、完善和推廣來自實(shí)踐第一線的新鮮經(jīng)驗(yàn)，用事實(shí)統(tǒng)一思想，用成功做法推動面上工作。同時(shí)，善于吸取借鑒國外的科學(xué)理念和有效做法，但要注意結(jié)合我國實(shí)際，不照抄照搬。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的行使，是一種職務(wù)行為或公權(quán)運(yùn)用，與權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)能運(yùn)作是一體的。因此，關(guān)于完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的對策和措施，是與有效行使權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的對策和措施一并提出并實(shí)施的。

(一)關(guān)于合理構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)、科學(xué)配置權(quán)力

結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)，這是完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。一種權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、配置不科學(xué)，在行使中就不可避免地產(chǎn)生背離權(quán)力主旨和目標(biāo)的現(xiàn)象。這是一種本源性的缺陷，是產(chǎn)生權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗和權(quán)力失效現(xiàn)象的內(nèi)在原因。合理構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，包括相互關(guān)聯(lián)的兩個方面。一是合理分解和組合各權(quán)力主體，使之處于相互平衡和諧狀態(tài)，避免權(quán)力過分地集中在某一機(jī)關(guān)、某一部門、某一環(huán)節(jié)，集中于少數(shù)人以至一個人。二是科學(xué)界定各權(quán)力職能和作用的范圍，清晰權(quán)力界限，減少“自由裁量”，控制越權(quán)行為。這是用機(jī)制來確定各權(quán)力行使者的權(quán)力均不具有無限性。這一點(diǎn)在權(quán)力配置中非常重要。如果一種權(quán)力的邊界無限大，那就意味它是無限權(quán)力，也就不可能與其他權(quán)力處于和諧狀態(tài)，也就不可能合理處置來自本體外的監(jiān)督，也就等于把監(jiān)督主體虛置。剖析諸多權(quán)力腐敗案件，有一個共同點(diǎn)，即一些領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力往往或者在事實(shí)上是無界限的。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)說明：必須加大權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置的科學(xué)性和合理性，以消除權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用以及權(quán)力失效的權(quán)力自身因素。按照這樣的思路和分析，針對目前的實(shí)際情況，在使權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)方面，提出以下對策：

1.維護(hù)和加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則

總攬全局，就要堅(jiān)持黨對國家大政方針和全局工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央是管全局、管方向的，是抓戰(zhàn)略問題、全局指導(dǎo)和宏觀決策的，是在總體上領(lǐng)導(dǎo)國家的各項(xiàng)事業(yè)。地方各級黨委擔(dān)負(fù)著對本地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也要集中精力抓方向性、全局性、戰(zhàn)略性問題。協(xié)調(diào)各方，就要從實(shí)現(xiàn)中央的大政方針和工作部署、推進(jìn)全局工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，協(xié)調(diào)好黨委與人大、政府、政協(xié)和民主黨派、人民團(tuán)體的關(guān)系，使各個方面充分發(fā)揮職能作用，相互配合，形成合力。

在各級權(quán)力機(jī)關(guān)中，要健全一個中心(黨委)、三個黨組(人大、政府、政協(xié)的黨組)的組織結(jié)構(gòu)，作為黨委總攬全局和協(xié)調(diào)各方、保證權(quán)力正常運(yùn)行的組織形式。

要細(xì)化黨委與人大、政府、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的職能分工，進(jìn)一步明確各自的職責(zé)權(quán)限，改變 1 黨委對這些機(jī)關(guān)職能工作的直接指揮。凡應(yīng)由人大、政府、政協(xié)決定或處置的事項(xiàng)，均由這些機(jī)關(guān)去決定或處置。同時(shí)，也要防止黨委的總攬和協(xié)調(diào)職能失效、權(quán)限不到位。人大、政府、政協(xié)中凡應(yīng)提交黨委研究決策的事項(xiàng)，都應(yīng)由其黨組向黨委報(bào)告。這些機(jī)構(gòu)中的黨組成員和所有黨員都必須維護(hù)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹黨委的決策，而不能各行其是，自成體系。還應(yīng)注意，目前存在的一個比較普遍的問題是，一些權(quán)力機(jī)構(gòu)未能有效行使規(guī)定的權(quán)限。比如，憲法賦予人大的職權(quán)之一是重大事項(xiàng)討論決定權(quán)。由于缺少細(xì)化的規(guī)則，此項(xiàng)職權(quán)往往虛置。2000年廣東省人大常委會通過了《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，界定了11類應(yīng)提交常委會審議的重大事項(xiàng)，以具體解決憲法授權(quán)的實(shí)施問題。這對各地進(jìn)行此類工作可資借鑒。

2.在黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，實(shí)行和完善重大決策統(tǒng)一、具體職能分開的體制

在全局上要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在職能分工上黨政各自發(fā)揮作用，黨委不直接指揮和干預(yù)政府的施政過程。凡政府關(guān)系全局的重大事項(xiàng)，由政府主要負(fù)責(zé)人提交黨委會議討論決定、會議通過后由政府組織實(shí)施。適時(shí)進(jìn)一步取消黨政領(lǐng)導(dǎo)分工的交叉，地方黨委中不設(shè)直接分管農(nóng)業(yè)、文教等工作的副書記。由于工作需要，分管這方面工作的政府副職可入選黨委常委。凡已有職能機(jī)構(gòu)的，黨委不再指派擔(dān)負(fù)黨委領(lǐng)導(dǎo)工作的干部直接負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)這些部門的工作。為了使黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與黨政職能分開一致起來，領(lǐng)導(dǎo)干部可適度黨政職務(wù)兼任。這與黨政職能不分是相區(qū)別的。

3.黨政領(lǐng)導(dǎo)人的職能權(quán)限具體化

目前，各級黨政機(jī)關(guān)均有工作規(guī)則、會議制度、議事制度和領(lǐng)導(dǎo)成員分工，但對領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)限的規(guī)定一般比較粗疏，界限比較模糊，導(dǎo)致越權(quán)以至濫用權(quán)力現(xiàn)象屢屢發(fā)生而難以杜絕。為此，需將黨政領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)和行政行為的原則細(xì)化。這項(xiàng)工作可以從兩個方面著手進(jìn)行。一是依據(jù)原則規(guī)定，細(xì)化“可作為”行為；二是依據(jù)中央、中央紀(jì)委以及地方、部門的規(guī)定，細(xì)化“不可作為”行為，如個人不能決定重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用等。重點(diǎn)是對越權(quán)干預(yù)和插手經(jīng)濟(jì)、政治、社會事務(wù)的行為，劃“黃線”、亮“紅燈”，違反者經(jīng)教育不予改正的應(yīng)作行為責(zé)任追究。

4.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)行政審批制度改革

要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，減少行政“市場準(zhǔn)入”的關(guān)卡。減少和消除政府對微觀經(jīng)濟(jì)及社會事務(wù)的直接管理，改變“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”、“審批經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，最終建立市場經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力的等距離機(jī)制，從“無限政府”轉(zhuǎn)為“有限政府”。這同時(shí)也是減少和消除政府人員因控制稀有資源而產(chǎn)生以權(quán)謀私可能性的過程。當(dāng)前最緊迫的工作是改革行政審批制度。這項(xiàng)工作應(yīng)突出抓好四個環(huán)節(jié)：一是砍，即沒有必要保留的審批項(xiàng)目一律取消。二是轉(zhuǎn)，即凡可以用市場機(jī)制操作的均由市場機(jī)制操作，如土地使用出讓權(quán)由行政審批一律轉(zhuǎn)為公開招標(biāo)處理；國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)證由領(lǐng)導(dǎo)拍板一律轉(zhuǎn)為由中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)處理，市場公開交易；建設(shè)工程項(xiàng)目由領(lǐng)導(dǎo)決定一律轉(zhuǎn)為公開招標(biāo)。三是制約，即確需保留的審批項(xiàng)目，應(yīng)健全制度，簡化程序，規(guī)范運(yùn)作。四是銜接，即取消行政審批后要及時(shí)跟上新的運(yùn)作程式。要保證政府必要職能的行使，特別是發(fā)揮好在培育市場經(jīng)濟(jì)過程中政府的必要職能作用。要創(chuàng)新或完善新的管理制度和機(jī)制，逐步使行政管理權(quán)納入新的運(yùn)行軌道。我國已經(jīng)加入WT0，這對政府工作提出了新的緊迫的要求。中央有關(guān)部門和省級、大中城市政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變職能，在行政審批制度改革中起帶頭和表率作用。

(二)關(guān)于嚴(yán)密權(quán)力運(yùn)行程序 完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)密權(quán)力運(yùn)行程序是首要環(huán)節(jié)。要使權(quán)力行使制度化、法制化，就必須使權(quán)力運(yùn)行的程序制度化、法制化；要公正、穩(wěn)定、有效地行使權(quán)力，就要有嚴(yán)密的、必須遵循的權(quán)力運(yùn)行程序作保障。以往存在的重原則輕程序的狀況，極不利于完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)密權(quán)力運(yùn)行程序的思路是：凡權(quán)力均應(yīng)確定運(yùn)行程序，包括用法律法規(guī)和規(guī)章制度形式加以明文確定；已定程序任何人都要遵行，不得違背，違背者不僅要規(guī)定其行為無效，而且要規(guī)定處置辦法。

1.制定行政程序法

目前，我國行政法律的實(shí)體法比較健全，但程序法明顯滯后。這一方面妨礙了行政質(zhì)量和效率，一方面增大了行政權(quán)力濫用的機(jī)會和空間。通過法律規(guī)范行政程序，對于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作至關(guān)重要，我國行政程序法的起草早已著手進(jìn)行，鑒于當(dāng)前的亟需，應(yīng)加緊工作進(jìn)度，力爭早日出臺。這一法律包括諸多制度的法律化，比如行政聽證制度、公開制度、說明理由制度、卷宗閱覽制度、時(shí)限制度、代理制度、緊急處置制度、委托制度、聯(lián)合決定制度和行政協(xié)助制度。

2.健全完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行程序

各級黨的代表大會和各級委員會是各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”是黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度。完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行程序，要以實(shí)踐和完善這一基本制度的實(shí)施程序?yàn)橹攸c(diǎn)。

完善黨的各級代表大會及黨代表的權(quán)力運(yùn)行程序。對以下幾項(xiàng)制度，可在一些省(區(qū)、市)分別選擇幾個市(地)或縣(市、區(qū))適時(shí)進(jìn)行試點(diǎn)。一是試行黨的代表大會常任制度(在總結(jié)現(xiàn)有試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大試點(diǎn)范圍)，以加大探索行使各級黨的代表大會作為各級黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力的有效途徑。二是試行黨的代表大會期間黨代表議事、提案和建議制度。三是試行換屆大會時(shí)本屆黨委向大會報(bào)告執(zhí)行黨代表大會決議情況的制度。四是試行黨的代表大會差額直選黨的委員會全體委員的制度。五是試行黨代表日常工作制度，制定黨代表的職能、權(quán)力、義務(wù)和工作及活動方式。這些制度可在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、臻于成熟的基礎(chǔ)上適時(shí)在黨內(nèi)推開。

完善黨的各級委員會全體會議及全體委員的權(quán)力運(yùn)行程序。工作的重點(diǎn)，是使黨章關(guān)于“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，做出決定”的規(guī)定得以切實(shí)執(zhí)行。一是中央委員會全體會議每年一般應(yīng)舉行兩次；地方各級黨委全委會每年一般應(yīng)舉行3-4次(各級黨委委員人數(shù)相對穩(wěn)定，不宜增加過多)，以為全委會集體決策創(chuàng)造必要的條件。二是中央和地方各級黨委全委會在舉行之前(如半個月)，應(yīng)將會議主要議題及其主要文件送各委員，以使各委員有較充裕的時(shí)間作思考和準(zhǔn)備；會議期間，應(yīng)安排必要的時(shí)間由委員發(fā)表意見，對各委員所提出的重要問題，會議主持方應(yīng)做出說明。對重大事項(xiàng)如重要人事任免，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定實(shí)行全體委員無記名投票表決。

完善各級黨委常委會及全體常委成員的權(quán)力運(yùn)行程序。一是中央和地方各級黨委常委會人數(shù)、舉行會議的次數(shù)可適當(dāng)增加，以利于充分發(fā)揮常委會集體領(lǐng)導(dǎo)的作用。二是各級黨委應(yīng)制定或完善《領(lǐng)導(dǎo)班子重大問題議事規(guī)則》，把集體領(lǐng)導(dǎo)原則程序化。三是黨委書記在集體領(lǐng)導(dǎo)中應(yīng)擔(dān)負(fù)起重要職責(zé)，黨委常委成員要支持和維護(hù)黨委書記正常履行職責(zé)，但黨委書記不能以個人意志代替集體意志和常委會其他成員的意志；書記辦公會作為特定范圍內(nèi)的個別醞釀是必要的，但不能以書記辦公會的議事功能代替常委會的決策職能。對重要事項(xiàng)的決策，應(yīng)實(shí)行各常委成員一人一票的票決制。要認(rèn)真、嚴(yán)格地執(zhí)行中央關(guān)于地(市)、縣(市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選提名、審議和表決的規(guī)定，不要隨意地用常委會的權(quán)限取代全委 會的權(quán)限。確需在全委會休會期間任免重要干部的，全體常務(wù)委員應(yīng)當(dāng)場無記名投票表決，當(dāng)場匯總、公布投票結(jié)果。同意票獲半數(shù)以上者方可形成任免決定，不能臨時(shí)動議改變票決形成的決定。決定做出前，要征求全委會委員的意見。

(三)關(guān)于有效地制約監(jiān)督權(quán)力

完善領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，監(jiān)督是關(guān)鍵。這一點(diǎn)人們已形成共識。當(dāng)務(wù)之急是在以往工作的基礎(chǔ)上，積極探索和推行強(qiáng)化監(jiān)督的各方面具體做法，使監(jiān)督在整體上得以切實(shí)地推進(jìn)?；舅悸肥牵簩?shí)行全方位監(jiān)督，消除實(shí)際上存在的權(quán)力監(jiān)控空白點(diǎn)和死角；實(shí)行以權(quán)制權(quán)，使監(jiān)督制約行為權(quán)力化；實(shí)行依法依規(guī)制權(quán)，使監(jiān)督制約權(quán)力的行為依照法律和規(guī)章進(jìn)行，并得到法律和規(guī)章的保障；實(shí)行有效監(jiān)督，切實(shí)解決監(jiān)督制約途徑和渠道不暢、已有規(guī)定缺乏操作性而效果不佳的問題，使權(quán)力主體自身的防錯糾錯功能得以強(qiáng)化。

1.加強(qiáng)監(jiān)督立法

監(jiān)督立法對于監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行具有根本性的意義，而這恰恰是我國法制的一個缺陷。在當(dāng)代中國，監(jiān)督立法是一個嶄新的系統(tǒng)工程。它必然經(jīng)歷一個試驗(yàn)、建立、完善和發(fā)展的長過程，急了不行，慢了也不行。關(guān)鍵是采取有力措施，邁開步子，逐步地制定出一套管用的監(jiān)督類法規(guī)。這包括：《監(jiān)督法》、《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《反壟斷法》、《行政程序法》、《新聞法》、《舉報(bào)法》等。還包括繼續(xù)修訂《公務(wù)員暫行條例》，并適時(shí)上升為《公務(wù)員法》，修訂并完善《政府組織法》。同時(shí)，應(yīng)加緊制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，逐步形成《共產(chǎn)黨員監(jiān)督法》。

2.充分發(fā)揮人大法律監(jiān)督的職能作用

人大及常委會的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力的集中體現(xiàn)，是依法對其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的制約，是具有最高法律效力的監(jiān)督。以往，這一極為重要的職能監(jiān)督并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，今后應(yīng)予以加強(qiáng)。

完善人大監(jiān)督體制、機(jī)制，適時(shí)建立違憲審查機(jī)構(gòu)。可考慮在人大內(nèi)部設(shè)立憲法委員會(也可考慮賦予最高法院以憲法審查的職權(quán))。

把憲法和法律賦予人大的監(jiān)督權(quán)具體化，使之發(fā)揮應(yīng)有作用。湖南省制定了《縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督條例》，使監(jiān)督權(quán)可操作，這值得各地借鑒。當(dāng)前人大監(jiān)督的重點(diǎn)，一是履行好人大對選舉、任命的官員依法罷免的權(quán)力，以及質(zhì)詢、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q議或決定的權(quán)力。為此，應(yīng)制定實(shí)施此項(xiàng)權(quán)力的細(xì)則，二是履行好地方人大監(jiān)督同級政府預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力?！稇椃ā芬?guī)定地方政府預(yù)算要經(jīng)同級人大批準(zhǔn)，但提請人大審議的預(yù)算報(bào)告的“粗細(xì)”、“深淺”沒有作具體規(guī)定。因此，地方人大審議的政府預(yù)算，往往是一筆糊涂賬，審議監(jiān)督權(quán)多流于形式上的舉手表決，這就給財(cái)權(quán)的不合理以至濫用留下了合法的空間，人大代表和人民群眾意見很大。為此，應(yīng)把這項(xiàng)職權(quán)具體化，真正做到政府要花錢，人大說了算。

3.強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督

工作的重點(diǎn)是：強(qiáng)化監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)地位；強(qiáng)化各監(jiān)督主體的作用，并逐步形成監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)和體系；擴(kuò)大黨內(nèi)民主，通過大力推進(jìn)黨內(nèi)民主和監(jiān)督帶動全社會的民主和各方面的監(jiān)督。

應(yīng)在黨章中設(shè)“黨內(nèi)監(jiān)督”專章及專條，對黨內(nèi)監(jiān)督各主體及權(quán)限和任務(wù)等基本問題做出規(guī)定?，F(xiàn)行黨章雖有七八處提到“監(jiān)督”一詞，但散見于有關(guān)條文之中，并未形成獨(dú)立的章節(jié)，也無硬性的、可操作的規(guī)定。這一方面使黨章出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的缺陷，另一方面也未能發(fā) 揮出黨章對黨內(nèi)監(jiān)督以及政治生活的規(guī)范作用，不能適應(yīng)新時(shí)期黨的建設(shè)和當(dāng)代中國改革發(fā)展的實(shí)踐需要。

健全下管一級、逐級負(fù)責(zé)的黨委系統(tǒng)監(jiān)督體制。上級黨委對下級黨委負(fù)有全面監(jiān)督的權(quán)力和總體負(fù)責(zé)的義務(wù)。應(yīng)建立健全上級黨組織向下一級黨組織派出巡察組、專題檢查等監(jiān)督制度。對于下級領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要成員的嚴(yán)重問題長期失察，或者明知其問題而不采取糾正措施的，應(yīng)追究上一級黨委領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

健全黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員間相互監(jiān)督的制度。重點(diǎn)是：“一把手”拒不聽取領(lǐng)導(dǎo)班子多數(shù)成員的合理意見，自作主張，造成決策失誤、導(dǎo)致嚴(yán)重不良后果的；“一把手”對領(lǐng)導(dǎo)班子成員群眾反映強(qiáng)烈的問題和違紀(jì)違法問題確屬知曉但不采取措施阻止糾正的，應(yīng)對“一把手”實(shí)行責(zé)任追究。領(lǐng)導(dǎo)班子成員對自己分工的工作，在常委會議等會議上不能如實(shí)報(bào)告情況，提出工作意見，致使決策嚴(yán)重失誤的，應(yīng)追究其責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)班子集體，做出決策屬重大失誤的，也應(yīng)追究集體責(zé)任。

明確紀(jì)委在黨內(nèi)監(jiān)督中的地位，改進(jìn)和完善紀(jì)委體制，強(qiáng)化紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。應(yīng)在黨章中確定各級紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督職能、權(quán)限(可考慮在適當(dāng)時(shí)候?qū)⒏骷夵h的紀(jì)委改為各級黨的監(jiān)察委員會，這與黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和職能更相適應(yīng))。在全國黨的代表大會和地方各級黨的代表大會休會期間，中央紀(jì)委應(yīng)向中央委員會，地方各級紀(jì)委應(yīng)向同級黨的全委會報(bào)告本黨內(nèi)監(jiān)督情況。此情況，下級紀(jì)委應(yīng)同時(shí)報(bào)告上級紀(jì)委。同級黨委和上級紀(jì)委應(yīng)及時(shí)對所反映的重要問題的處理予以指示。

地方各級紀(jì)委接受上級紀(jì)委和同級黨委等機(jī)關(guān)、組織和黨員的監(jiān)督。各級紀(jì)委建立紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。各級紀(jì)委對派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)管，派出機(jī)構(gòu)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。

中央和地方各級紀(jì)委實(shí)行下管一級、逐級負(fù)責(zé)的紀(jì)委監(jiān)督體制。上級紀(jì)委重點(diǎn)監(jiān)督下一級黨委等領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，尤其是“一把手”。同時(shí)，同級紀(jì)委對同級黨委等領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)行日常性監(jiān)督。

可選擇有條件的城市，適時(shí)進(jìn)行地方紀(jì)委受上級紀(jì)委和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)、以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主或紀(jì)委系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的試點(diǎn)。

完善《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障(條例)》，盡快制定黨章所規(guī)定的黨員權(quán)利實(shí)施細(xì)則，使黨員行使監(jiān)督權(quán)利以制度保障，切實(shí)解決長期以來存在的黨員監(jiān)督渠道不暢、黨章規(guī)定的監(jiān)督權(quán)利難以落實(shí)的狀況。此類細(xì)則，可先由省(區(qū)、市)和市(地)制定并試行，取得經(jīng)驗(yàn)后再由全黨統(tǒng)一制定。這一細(xì)則的重點(diǎn)，一是保證黨員關(guān)于罷免或撤換不稱職干部的要求得以受理；二是保證黨員選舉權(quán)名符其實(shí)；三是保證黨員向上級組織的申訴、控告和揭發(fā)、檢舉得以受理并免受打擊報(bào)復(fù)。

擴(kuò)大和暢通黨員與黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)溝通的渠道，加大黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先要以制度保證黨章所規(guī)定的黨員權(quán)利的實(shí)施；同時(shí)，還應(yīng)推行或試行一些必要也可行的做法。比如，黨內(nèi)重要事項(xiàng)全黨通報(bào)制，黨員民主測評、評議、推薦領(lǐng)導(dǎo)干部制，黨內(nèi)重要事項(xiàng)研討黨代表或黨員聽證會制，黨員意見征集制(包括適當(dāng)擴(kuò)大各級黨的代表大會等會議文件征求意見稿的征求范圍。目前這類文件征求意見范圍較窄，多限于領(lǐng)導(dǎo)干部中間，難以直接體現(xiàn)普通黨員或黨代表的意志，應(yīng)逐步加以改進(jìn))。

4.完善司法監(jiān)督

當(dāng)前的重點(diǎn)之一是擴(kuò)大行政訴訟受理的范圍，以加強(qiáng)對行政權(quán)力的司法監(jiān)督制約。應(yīng)將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為納入行政訴訟的受理范圍，擴(kuò)大法院對行政案件的受理權(quán)限，使各 級政府及其部門制定的行政規(guī)章、規(guī)定及其他規(guī)范性文件接受法院的合法性審查，積極推行違反法定程序即導(dǎo)致行政行為無效的原則。

5.擴(kuò)大、深化群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督

重點(diǎn)解決權(quán)力機(jī)關(guān)與群眾有所脫節(jié)、群眾監(jiān)督權(quán)利制度不夠具體、監(jiān)督渠道不夠通暢的問題。進(jìn)一步完善和大力推行政務(wù)公開制度。應(yīng)廣泛實(shí)行或試行政府信息公告制、人大常委會和政府有關(guān)會議群眾旁聽制、社會關(guān)注事項(xiàng)聽證會制、有關(guān)事項(xiàng)的群眾表決制、聘請群眾監(jiān)督員制等措施，提高行政行為的透明度，加大群眾對權(quán)力機(jī)關(guān)及部門的知情權(quán)和公眾事務(wù)處理的參與權(quán)，為群眾實(shí)施監(jiān)督提供更多的可行渠道和便利條件。當(dāng)前，要特別注重推行群眾在領(lǐng)導(dǎo)干部任用上的監(jiān)督和參與制度。一是在擬任領(lǐng)導(dǎo)干部提名上，實(shí)行“雙票制”，即擬提任的領(lǐng)導(dǎo)干部民意測評推薦過半方可列入考察名單；聽取考察情況后黨委全委會(或常委會)表決時(shí)贊成票過半方可任用。二是制定群眾要求彈劾、罷免、撤換領(lǐng)導(dǎo)干部的受理辦法，制定對大多數(shù)群眾不信任的領(lǐng)導(dǎo)干部的處理辦法?？偨Y(jié)多年來各地加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督的成功做法，積極推廣。一些城市如深圳市成立了新聞輿論中心，統(tǒng)籌新聞輿論監(jiān)督方面的事務(wù)，這是此項(xiàng)工作深入發(fā)展的結(jié)果，可資借鑒。有條件的地方可以制定新聞輿論監(jiān)督條例，這也將為制定《新聞法》創(chuàng)造條件。

民主黨派監(jiān)督、政府系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等其他各種監(jiān)督形式也都應(yīng)適應(yīng)新的形勢和情況，加以完善，更好地發(fā)揮作用。