第一篇：取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與對策研究（共）

取消農(nóng)業(yè)稅后

西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境與對策研究

2005年12月29日,全國人大常委會通過決議,廢止了1958年開始實施的《農(nóng)業(yè)稅條例》。取消農(nóng)業(yè)稅，對于促進(jìn)農(nóng)民增收和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。這一惠農(nóng)政策的實施，充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對9億農(nóng)民的關(guān)愛和解決三農(nóng)問題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。但是，我們必須清醒地認(rèn)識到這項政策的實施可能帶來的問題，其中之一就是取消農(nóng)業(yè)稅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政困難。我國東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。2005年，也就是實施農(nóng)業(yè)稅的最后一年，全國共有財政赤字縣556個，其中，東部地區(qū)僅有62個，中部地區(qū)只有146個，而西部地區(qū)就有348個，由此可見，西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的困難相當(dāng)突出。加上西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低，在三層產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，第一產(chǎn)業(yè)比重較大。取消農(nóng)業(yè)稅后會對本已脆弱的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生較大沖擊，因而應(yīng)引起政府及相關(guān)部門足夠的重視。

一、取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)的主要問題

全面取消農(nóng)業(yè)稅，對于原本就脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說無疑是雪上加霜，隨著收入的減少，基層政府的職能很難全面發(fā)揮，更是無力放開手腳去搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展當(dāng)?shù)氐纳鐣聵I(yè)，本來債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，化解的難度進(jìn)一步加大。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.減少財政收入，制約基層政府職能的全面發(fā)揮

農(nóng)業(yè)稅是地方收地方用，尤其在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源，是基層政府的主要財力保障。農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分鄉(xiāng) 鎮(zhèn)失去了一個主體稅種，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付來維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)，根據(jù)稅費改革的有關(guān)精神和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)政策，這樣的轉(zhuǎn)移支付主要是彌補稅費改革帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財政收入，而這個差額部分，上級轉(zhuǎn)移支付是不能覆蓋到的。而當(dāng)前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付，由于受到財力的約束，制約了基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。在構(gòu)建和諧社會的偉大進(jìn)程中,政府的服務(wù)功能將大大突出,而每一項惠農(nóng)政策的實施，都需要有大量的資金來作為后盾，但是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為名副其實的“吃飯財政”，主要靠上級部門的撥款和爭取項目資金來發(fā)揮職能，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大部分時間是用來爭資金、跑項目，嚴(yán)重影響了職能的全面發(fā)揮。

2.無力支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會各項事業(yè)的發(fā)展

農(nóng)村稅費改革以前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是依靠“三提五統(tǒng)”經(jīng)費和對農(nóng)民的集資、攤派來解決。稅費改革以后，先后取消了“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，使得農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生以及鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都缺乏強有力的資金保障。雖然也有上級轉(zhuǎn)移支付，但其與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施實際所需要的資金相去甚遠(yuǎn)，而且在轉(zhuǎn)移支付過程中，上級政府的財政預(yù)算是有限額的，對于本來落后貧瘠的西部地區(qū)來說，轉(zhuǎn)移支付的資金和急需改善的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及社會各項事業(yè)的發(fā)展所需資金相比，無疑是“杯水車薪”。近年來隨著改革開放政策的不斷深入和各級政府的不斷努力，已經(jīng)發(fā)掘出了西部地區(qū)發(fā)展經(jīng) 濟(jì)的某些潛力和后勁，如搞特色旅游、開發(fā)豐富的礦產(chǎn)資源等。由于基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏強有力的資金保障，部分項目形同虛設(shè)，成為“空頭項目”和“桌面項目”。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽?，但是如果缺少前期的引?dǎo)和開發(fā)，將會面臨巨大困難。

3.鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解難度加大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級債務(wù)在農(nóng)業(yè)稅取消以前由本級政府自行逐年消化，但是隨著全面取消農(nóng)業(yè)稅的實施而完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題由來已久，只是由于全面取消農(nóng)業(yè)稅把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)資金的來源一般有：向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各種拖欠款。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用稅費收入機制，通過向農(nóng)民收費逐年予以償還。而全面取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持本級政府運轉(zhuǎn)的基本需要方面尚有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出現(xiàn)；另一方面，取消向農(nóng)民收費，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險陡然加大?？梢姡瑢τ谠揪拓?fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，全面取消農(nóng)業(yè)稅更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)化解難度加大。

二、西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因分析 1.最根本的原因是地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)

長期以來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。以2006年為例，全國縣域經(jīng)濟(jì)百強縣東部地區(qū)就有86個，而東北地區(qū)只有5個，中部地區(qū)也只有6個，西部地區(qū)僅有4個。究其原因主要是西部地 區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件薄弱、工業(yè)發(fā)展水平低以及消費市場低迷等。西部地區(qū)有著豐富的自然資源，但是由于交通、氣候、民族、宗教、觀念等條件的限制，地域投資較少。近年來，西部地區(qū)也利用舉辦經(jīng)貿(mào)洽談會、招商引資會等各種形式吸引投資，以此來刺激和帶動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是由于缺少各種配套條件，有些項目雖然很有發(fā)展?jié)摿?，卻很少有人問津。國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)的基礎(chǔ)條件有了明顯的改觀，但是與本地區(qū)急需提升的經(jīng)濟(jì)水平、嚴(yán)峻的財政形勢以及人民群眾對于物質(zhì)文化生活的需求相比，還有很大的差距。

2.現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制本身存在問題

不可否認(rèn)，現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制的某些方面在一定程度上制約了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大了城鄉(xiāng)差距。2007年，城鄉(xiāng)居民收入比為3.33:1，絕對差距達(dá)到9646元，是改革開放以來差距最大的一年。出現(xiàn)這種差距的主要原因是制度歧視。多年以來，國民財政用于“三農(nóng)”的支出絕對值在增加，但比例卻在下降。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學(xué)校長柯炳生的計算，中央“三農(nóng)”支出從1996年的774億元增加到2006年的3397億元，但由于增長幅度趕不上財政收入的增長幅度，因此，中央“三農(nóng)”支出在整個中央財政總收入中所占的比例由1996年的21.1%下降到2006年的16.6%。

我國東西部地區(qū)發(fā)展本來就不平衡，如果說中國是由城市和農(nóng)村兩部分組成的話，那么過去幾十年來中國城市的繁榮其實是建立在農(nóng)村的三大市場要素（勞動力、資金和土地）對城市的補貼和倒貼之上。農(nóng)村2億多青壯年勞動力在為城市奉獻(xiàn)勞動的同時，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等 各個方面卻享受不到和市民同等的權(quán)利；收入較低的農(nóng)民本來攢錢就不容易，然而當(dāng)他們省出來的錢存入銀行的時候，這筆儲蓄中每年有四五千億元倒流城市，而農(nóng)民自己卻很難貸到款，因此失去了增收和發(fā)展的機會。

3.村鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難

沉重的債務(wù)包袱，既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的結(jié)果，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因很多，有體制因素造成的負(fù)債，如事權(quán)過大財力不足，要求配套資金的專項建設(shè)項目過多；有各級政府部門頻繁下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及相關(guān)部門的達(dá)標(biāo)升級活動和建設(shè)項目(如“普九”達(dá)標(biāo)和鄉(xiāng)村道路建設(shè)等)，由于超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力而形成的負(fù)債。此外，還有人為因素造成的負(fù)債，如一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)處于政績考慮，不顧財力搞“形象工程”和“政績工程”，一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，盲目投資建設(shè)；還有一部分地區(qū)是擅自提高各項開支標(biāo)準(zhǔn)，超前消費開支所致。

三、取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展的對策

（一）以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重點，不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力

解決西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的根本出路在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),涵養(yǎng)財源,不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力。

1.立足本地資源優(yōu)勢，堅持以市場為導(dǎo)向，大力調(diào)整西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)工農(nóng)業(yè)有機結(jié)合，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路子，著力在培育和壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上下功夫。按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體思路，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以科技進(jìn) 步為支撐，建立特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展模式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，利用西部地區(qū)自然資源、旅游資源、礦產(chǎn)資源比較豐富的優(yōu)勢，培育支柱產(chǎn)業(yè)，真正把西部地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，把產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

2.優(yōu)化環(huán)境，加快非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，夯實財政基礎(chǔ)。下功夫改善投資環(huán)境，努力擴(kuò)大招商引資規(guī)模，吸引更多的資金、技術(shù)和人才向西部地區(qū)流動。按照黨的十七大報告中提出“毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭，相互促進(jìn)新格局”的要求，放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，以此形成新的經(jīng)濟(jì)增長點，壯大和繁榮西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，緩解財政困難。

3.加強城鎮(zhèn)和中心村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，不斷增加農(nóng)民收入,增加財政實力。黨的十七大指出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局。隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視，西部地區(qū)應(yīng)抓住這一有利時機，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）進(jìn)一步深化改革，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力

深化改革、擴(kuò)大開放，既是加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強大動力，也是各項事業(yè)不斷取得進(jìn)步的不竭源泉。因此，要推動西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就要按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的要求，進(jìn)一步深化改革，不斷增強經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在動力。首先是轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府更多地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品服務(wù)，把財力物力等公共資源更多地向公共管理和公共服務(wù)傾斜，把更多精力放在促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上，切實履行好社會管理和公共服務(wù)職能。加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制和運行機制。

其次是對農(nóng)村社會公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資機制的改革。積極鼓勵民營企業(yè)參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和社會公益性項目建設(shè)。多年來所形成的傳統(tǒng)模式，即社會公共產(chǎn)品和公共事業(yè)投資都由政府來承擔(dān)，在多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，社會成員都有平等的機會分享社會公共產(chǎn)品并參與到公益性事業(yè)中來。應(yīng)當(dāng)建立一系列配套政策，規(guī)范和引導(dǎo)非政府力量發(fā)展公益事業(yè)，以減輕基層政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）健全和完善社會保障制度，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力 1.加大轉(zhuǎn)移支付力度和資金投入力度，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障

轉(zhuǎn)移支付制度是農(nóng)業(yè)稅改革的重要組成部分，科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是全面取消農(nóng)業(yè)稅后西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。因此，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)增加中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付和省市財政對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。同時，應(yīng)加大對西部地區(qū)的投資力度。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，未來政府將大幅度增加國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大幅度增加土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)的比例，大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性項目的建設(shè)投入。同時還指出，要綜 合利用財稅杠桿和貨幣政策工具，通過定向?qū)嵭卸愘M減免和費用補貼，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。

2.進(jìn)一步完善各項社會保障制度，為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減輕壓力 貫徹覆蓋廣、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全西部地區(qū)社會保障制度。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。完善農(nóng)民最低生活保障制度，進(jìn)一步加大中央和省級財政補助力度，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平。全面落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，確保供養(yǎng)水平達(dá)到當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏健Ｍ晟妻r(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度，發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)。加強農(nóng)村殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作。進(jìn)一步解除低收入人群的后顧之憂，使他們能積極投身到發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建設(shè)和諧、美好的新農(nóng)村這一偉大而光榮的事業(yè)中來，讓每一位社會成員都能為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)直接決定了整個國家基層公共職能的實現(xiàn)。在加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困問題具有重大的現(xiàn)實意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立的財政職能，由縣級政府實施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財政體制改革，對緩解我國當(dāng)時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關(guān)系、增強國家宏觀調(diào)控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國五級政府中最基層的一級，服務(wù)的對象是中國最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)直接決定了整個國家基層公共職能的實現(xiàn)。然而，目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至陷入困境。

時至今日，論述分稅制財政體制的國內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國內(nèi)文獻(xiàn)對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級政府財權(quán)和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級政府的財權(quán)、財力相比，縣強鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)、財力與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構(gòu)，在縣級以上政府繼續(xù)實行分稅制的大環(huán)境下，縣級政府對轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當(dāng)前實施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析

分稅制設(shè)計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財政也會產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設(shè)計，上一級政府有權(quán)決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對各級財政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

1、財力與事權(quán)不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財政的財權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權(quán)和事權(quán)對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長乏力。

與此同時，我國地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級政府，下級政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財權(quán)和財力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

如果一個國家要強調(diào)地區(qū)之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計是為了鼓勵地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實現(xiàn)不了財力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

解決“基層政府可利用財政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財政收入短缺”這一農(nóng)村公共財政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農(nóng)業(yè)稅費改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會問題。對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農(nóng)村稅費改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農(nóng)村稅費制度改革取消了村級“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費，這些稅費的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行基礎(chǔ)。

4、舉債負(fù)擔(dān)沉重

由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財政開支的主要來源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財政收入的增長。此外，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)包袱。

在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務(wù)危機，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革

1、分稅制實施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。

二是稅收征管與財政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機構(gòu)對一鄉(xiāng)一所的機構(gòu)作了調(diào)整，一個基層稅務(wù)所要管轄幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機構(gòu)只對上級稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財政部門對稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機制和工作合力。

三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發(fā)一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立財政職能

財政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢。然而，就我國的實際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應(yīng)的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。

四、對策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級事權(quán)和財權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級收入

不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國稅、地稅及財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入數(shù)量不再作為評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

2、縣級財政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級財政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財力轉(zhuǎn)移支付補助?；鶎痈刹靠梢詫r間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)上。

3、鼓勵稅源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、防范新增債務(wù)

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目建設(shè)配套經(jīng)費由縣級全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。

5、抓好過渡期管理

實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續(xù)實施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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第三篇：取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機及其對策

取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境及對策

摘要：中央取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，特別是以農(nóng)業(yè)為的主地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將更加困難，這嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平和政府的有效運轉(zhuǎn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境急需解決。本文從“開源”和“節(jié)流”兩個方面針對造成現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政危機的原因進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；困境；農(nóng)業(yè)稅

一、問題背景

國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中宣布：“從今年起，除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅?！边@項政策充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對9億農(nóng)民的關(guān)愛和解決“三農(nóng)”問題的決心，各地農(nóng)民為之歡欣鼓舞。廢除幾千年來的農(nóng)業(yè)稅制傳統(tǒng)，從根本上破解了“黃宗羲定律”，對此，社會各界都曾予以高度評價。然而東邊日出西邊雨，取消農(nóng)業(yè)稅后卻使本已處在窘境的廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加捉襟見肘。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，已經(jīng)成為一個熱點問題。

1999年，農(nóng)村稅費改革從安徽省開始試點。自那時起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入一般是由3部分組成：一是由財政局收取的農(nóng)業(yè)稅費部分，這部分以農(nóng)業(yè)稅為主體；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分，一般占國稅收入的1/4。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)縣，稅費改革后的農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%以上，有的甚至可以達(dá)到70%-80%。據(jù)了解，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入直接并入鄉(xiāng)財政，有的地區(qū)則是上繳縣財政后再根據(jù)實際需要返還鄉(xiāng)里。對于農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和中西部貧困地區(qū)來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅對當(dāng)?shù)刎斦挠绊懕容^大。根據(jù)當(dāng)時的調(diào)查資料顯示，2001年皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅收入343萬元，地稅和國稅收入只20萬元，合計財政收入363萬元1。同樣的例子在全國許多地方都存在。應(yīng)該說，減免農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，特別是對中西部地區(qū)那些主要以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有決定性的影響。由于這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入過分依賴農(nóng)業(yè)稅，導(dǎo)致了取消農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的道路修建、河溝整治、水利建設(shè)、五保供養(yǎng)等公共產(chǎn)品的供給問題突出，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)了“斷炊”的現(xiàn)象。2所以說取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機已經(jīng)到了異常嚴(yán)重的地步，應(yīng)該引起我們足夠的重視，下面作者將從幾點分析造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的原因，以為我們更好的認(rèn)識問題、解決問題。

二、問題原因

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機發(fā)生的的根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡 才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機要負(fù)責(zé)任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不合理的公共管理體制。這種公共管理體制使得由于農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)民收入低下，“農(nóng)民對公共品的需求很少會表現(xiàn)為貨幣化的需求”，即農(nóng)民“買”不起現(xiàn)代意義上的公共產(chǎn)品，同時，政府又超量“生產(chǎn)”公共產(chǎn)品，并強“賣”給農(nóng)民；結(jié)果一方面使得農(nóng)民不堪重負(fù)，另一方面又使得縣鄉(xiāng)政府在和農(nóng)民進(jìn)行公共產(chǎn)品的交易過程中處于“虧損”狀態(tài)；這就是國家取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機問題的根本原因所在。

2、當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制和政府運作機制是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的主要原因。據(jù)統(tǒng)計，全國縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員總數(shù)的70％，但是縣鄉(xiāng)財力卻僅占全國地方財力的40％。省級財政占地方財政總收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。這說明省級財政集中的收入速度過快，但是省級財政、地市級財政對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的力度明顯不足。1994年我國開始實施分稅制改革，較好地促進(jìn)和完善了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政體制，獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和“承包式”財稅體制，在一定程度上的確調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。但是這一體制在不同地區(qū)所發(fā)揮的功效卻大不一樣，在以工商業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于蓬勃增長的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這一體制有助于積聚財力。但農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財政收入，并且有限財力的分配更容易受權(quán)力所支配，這就必然使得這些地區(qū)的財政為短缺型財政，甚至由“吃飯型”財政變?yōu)椤坝戯埿汀必斦?。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計劃生育等純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由國家或省級政府提供，卻通過層層轉(zhuǎn)移，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)，就只好轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。而未履行自身應(yīng)有職責(zé)的上級組織卻又堂而皇之地下來督查鄉(xiāng)鎮(zhèn)不許增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，我國縣鄉(xiāng)兩級的財政收入約占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員卻約占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%。5經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)本身就十分薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)著如此重?fù)?dān)，如何能不是“吃飯財政”甚至“討飯財政”？

3、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差是導(dǎo)致當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的又一基本原因。由于沒有支撐能力較強的企業(yè)，已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近兩年又進(jìn)入發(fā)展低谷，新增的個體私營經(jīng)濟(jì)尚未能充分發(fā)揮效益，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，影響財政收入目標(biāo)的實現(xiàn)。沒有形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃問題制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展又進(jìn)入了一個低潮期，農(nóng)村的金融體制缺陷導(dǎo)致的農(nóng)村資金供需矛盾突出，農(nóng)產(chǎn)品的市場流通體制適應(yīng)市場化的能力差，農(nóng)民土地制度不完善影響農(nóng)民積極性的有效發(fā)揮等綜合性因素的影響，使得農(nóng)民陷入了增收緩慢、收入水平增幅不大的困境。嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定快速發(fā)展，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機的又一重要原因。

三、解決辦法和對策

針對以上問題分析，筆者將在下文有針對性從“開源”和“節(jié)流”兩個方面來提出相應(yīng)對策：

1、改變鄉(xiāng)村治理模式，增加監(jiān)督力度、縮小政府規(guī)模、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理體制和政府運作機制，提高政府運營效率，走好“節(jié)流”第一步。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村公共管理體制不僅使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，更重要的是直接導(dǎo)致了政府在和農(nóng)民進(jìn)行公共產(chǎn)品的交易過程中的“虧損”狀態(tài)；這是國家取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理和縣鄉(xiāng)財政危機問題的根本原因。所以改變現(xiàn)行的公共管理體制勢在必行。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在政府提供的各類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應(yīng)。農(nóng)民只對一些具有“俱樂部”性質(zhì)的公共品(例如教育、醫(yī)療)，找到經(jīng)濟(jì)的付費方式支付貨幣。6在這個基本思路下，我們要改變一味地希冀政府的財政支持這種不現(xiàn)實的做法，對政府財政的“等、靠、要”必將延緩農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給步伐。我們吸引農(nóng)民和其它社會成員參與到某些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來，將一些公共產(chǎn)品改由民間提供或轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品，形成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的政府供給、農(nóng)民適當(dāng)繳費以及民間主體的市場供給多元供給格局，將有助于解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制失衡問題。作者以為，“后農(nóng)業(yè)稅”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，最關(guān)鍵的問題是“明晰公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)”，保護(hù)私人資本的產(chǎn)權(quán)收益和居民合法私產(chǎn)。只有在這樣的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村治理主體才能在公共產(chǎn)品的供給上最終擁有獨立和有效的決策權(quán)，也才能真正“財為民所用”。具體來說我們要把實行村民自治制度和推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展這兩項工作結(jié)合起來。努力打造一種貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作機制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將成為農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺。當(dāng)然，在一個相當(dāng)長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。在這個基礎(chǔ)上大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越少。

與此同時我們還要致力于政府運作機制的改革和完善，提高政府工作效率、縮小政府規(guī)模、具體來說我們可以嘗試實行委托服務(wù)制，減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設(shè)立的垂直控制、上下對應(yīng)的機構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理同時將經(jīng)費劃撥給承辦機構(gòu)。現(xiàn)在 “七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專門的機構(gòu)。如果縣級機構(gòu)沒有經(jīng)費給農(nóng)民提供服務(wù)，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個機構(gòu)用收費的辦法養(yǎng)活自己。將那些不承擔(dān)公共服務(wù)職能鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)推向市場，由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。

2、建立鄉(xiāng)村公共財政體制，規(guī)范地方財力分配關(guān)系，走好“節(jié)流”第二步，同時開始“開源”的第一步工作?，F(xiàn)行的中央的轉(zhuǎn)移支付主要是為了填補稅費改革帶來的地方財政空洞，但實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財政收入，而這個落差部分，中央財政轉(zhuǎn)移支付沒有也不可能完全覆蓋到。而且據(jù)了解，目前國務(wù)院并未對因免征農(nóng)業(yè)稅和取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后的具體轉(zhuǎn)移支付比例作出具體規(guī)定，因此一些省份轉(zhuǎn)移支付的金額要視中央轉(zhuǎn)移支付的比例來定?？偟膩碚f，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對于緩解鄉(xiāng)村兩級的財政困難是杯水車薪。所以我們應(yīng)該在分稅制的整體框架下，進(jìn)一步改進(jìn)現(xiàn)行的稅收返還、定額補助、專項補助及專項撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付辦法，建立健全規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，以標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配基礎(chǔ)，嚴(yán)格按編制和費用定額來確定個人經(jīng)費，安事業(yè)發(fā)展任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)確定公用費用，按項目和目標(biāo)確定事業(yè)發(fā)展專項經(jīng)費，提高預(yù)算的透明度和公正性。把與財政預(yù)算內(nèi)資金分庭抗禮的預(yù)算外資金切實管起來，做到預(yù)算內(nèi)外收入一個徑口，管理一個渠道，支出一個漏斗。將原來的全額預(yù)算、差額預(yù)算和自收自支三種預(yù)算管理模式，一律改為不分預(yù)算內(nèi)外，統(tǒng)一預(yù)算，統(tǒng)一編制，統(tǒng)一管理。同時中央應(yīng)該盡快審慎解決地方債務(wù)問題，減輕地方財政風(fēng)險，這就要從政策和制度層面上來加以解決：這主要應(yīng)該包括對于財政周轉(zhuǎn)金的死賬，呆賬的核銷處理政策、糧食政策性虧損縣級財政無力彌補部分的核銷處理政策、農(nóng)村不良化債務(wù)化解政策，以保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。按照財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理的界定地方各級的收支范圍，確?；鶎诱?quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展，按照誰出政策誰拿錢的原則，避免“上級出政策，下級拿票子”。調(diào)整中央和地方的利益分配關(guān)系，把財力多留給基層，特別是針對我國的基本國情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)別對待。對于中西部的農(nóng)村，中央應(yīng)該提高稅收返還比例，調(diào)整增值稅共享比例。在新舊體制交替運行的過程中，中央應(yīng)該重新核定基數(shù)，取消稅收指令性計劃，從考慮地方教育、科技、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公益性事業(yè)建設(shè)著眼，給予地方更多的財力支持，加大地方對這方面的投入。從而建立起現(xiàn)代的縣鄉(xiāng)公共財政體制，不但有利于提高公共財政資金的利用效率，而且對于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政的來源大有益處，既是“節(jié)流”的基礎(chǔ)，又是“開源”的保障。

3、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，從而大力擴(kuò)大稅源，做好“開源”的基礎(chǔ)工作。20世紀(jì)90年代中期以后，我國實施的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，雖然宏觀意義和長遠(yuǎn)意義重大，但給縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)特別是中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不少影響。關(guān)閉“五小”企業(yè)，實施天然林保護(hù)工程和退耕還林（草），使原來作為中西部大部分縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱和主要財源的資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛停產(chǎn)、關(guān)閉。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長點消失或弱化，新的經(jīng)濟(jì)增長點還沒有形成的情況下，這些地區(qū)的財源增長出現(xiàn)了“斷檔”，財政收入增長開始出現(xiàn)徘徊甚至下降的情況。8所以說發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是縣鄉(xiāng)財政走出困境的根本出路。當(dāng)前的縣鄉(xiāng)財政大多是“吃飯”財政，沒有多少動機投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，現(xiàn)在的農(nóng)村的資金供求矛盾非常突出，行對縣以下的貸款逐漸萎縮，因此要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，一定要加大金融對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，國家的金融政策應(yīng)該考慮到縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時采取綜合措施，多方面籌集支持農(nóng)業(yè)、直接向農(nóng)戶貸款資金；探討建立農(nóng)民貸款擔(dān)保體系，分散農(nóng)民貸款風(fēng)險。國家要進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革，建立一個由商業(yè)金融、政策性金融和合作金融等多樣化的金融機構(gòu)組成的、相互競爭又各有特色的、具有內(nèi)在互補功能的農(nóng)村金融體系，以滿足農(nóng)民不同的金融需求，同時要確?？h級以上的各級政府要通過必要的財政支持（如增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入）等來幫助貧困縣鄉(xiāng)走出困境。我們政府要進(jìn)一步深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，加快市場化步伐，具體來說要努力打破以往的國家在進(jìn)出口的貿(mào)易體制上的一家壟斷的局面，制定市場準(zhǔn)入政策，開展市場競爭，促進(jìn)農(nóng)場品市場的繁榮。積極發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度：農(nóng)民一家一戶的小規(guī)模分散經(jīng)營，勢單力薄面臨著進(jìn)入市場難和保護(hù)自身利益難等一系列問題，所以政府確定一個明確的政策導(dǎo)向來發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織勢在必行，當(dāng)然在發(fā)展合作化經(jīng)濟(jì)組織時，必須遵循以下基本原則：維護(hù)農(nóng)戶經(jīng)營主體和財產(chǎn)主體的利益，不搞土地和財產(chǎn)“歸大堆”；尊重農(nóng)民的意愿和選擇，堅持進(jìn)入和推出自由不搞強迫命令；堅持“民辦、民管、民利”，不搞行政干預(yù)。9進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，明確界定土地承包權(quán)的性質(zhì)，推動農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。通過以上分析我們部難看出現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著許多障礙，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要想改變這種局面，就必須在上述的幾個方面認(rèn)真落實，才能真正為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繁榮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的根本解決提供物質(zhì)基礎(chǔ)和保證。

四、結(jié)論

現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理，由于財政嚴(yán)重不足，已經(jīng)出現(xiàn)了不容忽視的問題，所以這個問題應(yīng)該引起各方面的足夠重視，我們政府部門更應(yīng)該從“開源”和“節(jié)流”兩個方面來尋找問題解決的途徑和方法，從而為我們農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定以及國家穩(wěn)定提供保障。

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9韓俊.農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新發(fā)展階段的體制創(chuàng)新[M],載《中國發(fā)展2003》.2004年1月

附注：本文首刊于經(jīng)濟(jì)類核心期刊《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2006年第7期，后被《中國學(xué)術(shù)論壇》、《三農(nóng)中國》等網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。

第四篇：西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展困境與對策

西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展困境與對策

作者：駱婧

【摘要】我國西部農(nóng)村地區(qū)面臨著師資短缺、教師專業(yè)化程度低且流失嚴(yán)重，幼兒園布局困難、農(nóng)村地區(qū)幼兒入園難，學(xué)前教育觀念落后等問題。針對這些問題，應(yīng)采取改善農(nóng)村幼兒教師的生存現(xiàn)狀，全面提高幼兒教師的專業(yè)化水平、更新學(xué)前教育觀念，規(guī)?；k園輔之以建設(shè)“微型幼兒園”等措施來促進(jìn)西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育全面發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】西部地區(qū) 農(nóng)村學(xué)前教育 困境 對策

發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，尤其是中西部貧困地區(qū)的學(xué)前教育是新頒布的《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》確定的工作重點之一?！笆濉逼陂g，中央財政將用500億元資金，重點支持中西部地區(qū)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，這表明國家對貧困地區(qū)學(xué)前教育的重視和大力支持。筆者走訪調(diào)研了貴州部分農(nóng)村幼兒園，發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展在迎來機遇的同時，仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展面臨的困境

師資困境：師資短缺且流失嚴(yán)重、教師專業(yè)化程度低。據(jù)統(tǒng)計，2007年全國學(xué)前教育師生比為1：24.68，西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一比例，如貴州省學(xué)前教育師生比僅為1：55.87，在貴州省部分貧困農(nóng)村地區(qū)師生比甚至達(dá)1：200①。由此可見，西部地區(qū)學(xué)前教育師資嚴(yán)重短缺。在西部地區(qū)，為緩解師資短缺壓力，大量的中小學(xué)富余教學(xué)力量通過短期的職前培訓(xùn)即轉(zhuǎn)崗為幼兒教師，成為西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的主力軍，使西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園師資隊伍出現(xiàn)“雜牌軍”現(xiàn)象，這些幼兒教師基本上沒有學(xué)前教育的專業(yè)背景。來自不同專業(yè)背景的轉(zhuǎn)崗教師專業(yè)化程度不高，單就學(xué)歷達(dá)標(biāo)率這項指標(biāo)而言，西部農(nóng)村地區(qū)在不將臨聘教師、代課教師統(tǒng)計在內(nèi)的情況下，學(xué)前教育教師仍存在學(xué)歷不達(dá)標(biāo)情況，這大大降低了學(xué)前教育質(zhì)量，制約了西部農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。

此外，在西部地區(qū)，農(nóng)村幼兒園的教師在工作上可以用不堪重負(fù)來形容。他們可能身兼數(shù)職：既當(dāng)園長、又當(dāng)保教主任，還兼任主班教師、后勤工作等。不僅如此，在承受巨大的工作壓力的同時，還面臨著社會地位低下、福利待遇低等問題。如貴州部分貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)氐呢斦杖肷踔敛蛔阋灾Ц度h教師的工資。在低待遇高工作負(fù)荷的情況下，西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的流失非常嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒教師師資進(jìn)一步短缺，形成惡性循環(huán)。加之編制不明確、待遇無保障，因此農(nóng)村幼兒教師缺乏職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感，沒有自身專業(yè)發(fā)展的外動力和內(nèi)驅(qū)力。

布園困境：幼兒園布局困難，農(nóng)村地區(qū)幼兒入園難問題尤存。貴州省2011年至2013年，實施學(xué)前教育三年行動計劃，在沒有公辦幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，省級財政扶持新建500所鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處公辦幼兒園，其中2011年新建300所、2012年至2013年新建200所。到2013年底，貴州省三分之二左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處建立起公辦幼兒園。以上發(fā)展規(guī)劃確實有效地解決了一部分農(nóng)村幼兒的入園難題。但西部地區(qū)的絕大多數(shù)的山村遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園不能解決住宿問題的情況下，山村孩子面對離家數(shù)十里、甚至上百里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園只能望而卻步。

西部大量的偏遠(yuǎn)山區(qū)幼兒分散，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園入園不太可能，如果在各自然村寨建幼兒園也存在難以解決的問題。一方面是經(jīng)費不足，由于村寨數(shù)多，要在各村寨建幼兒園，需要花費巨額資金，這對于貧困的西部來說是一個巨大難題。即便國家支持在村寨建起幼兒園，由于貧困山區(qū)人口稀少，幼兒數(shù)難以保證，幼兒園也難以維持。另外，如果在農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)布局幼兒園，是否有人愿意到貧困的農(nóng)村去從事幼兒教育工作仍然是一個未知數(shù)。

觀念困境：學(xué)前教育觀念落后。學(xué)前教育觀念落后問題可從家長觀念和幼兒教師教育理念兩方面窺其一斑。家長的觀念問題表現(xiàn)為三類：一是忽視學(xué)前教育型，該類家長固守6、7歲入學(xué)啟蒙的觀念，將子女“放養(yǎng)”于家中;二是學(xué)前教育工具化型，該類家長將入園僅看成是解決無人照管孩子的途徑，沒有認(rèn)識到學(xué)前教育對幼兒發(fā)展的重要作用;三是學(xué)前教育小學(xué)化型，該類家長將學(xué)前教育看成是小學(xué)教育，期望幼兒在幼兒園學(xué)習(xí)較多的知識或技能。

幼兒教師教育理念問題表現(xiàn)為：在教育目標(biāo)上，以知識獲得目標(biāo)替代幼兒全面發(fā)展目標(biāo)。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在許多幼兒教師的每日工作計劃中都將讓幼兒學(xué)到某類知識作為重要目標(biāo)。在教育活動內(nèi)容上，以知識教學(xué)活動主為而非以游戲活動為主。在師幼關(guān)系上，將師幼關(guān)系看成是長幼關(guān)系而非平等的人與人之間的人際關(guān)系;在對幼兒的管理上，教師對幼兒的管理方法以“唬住”方式代替關(guān)愛、合作與指導(dǎo)方式。

西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展對策

一是改善農(nóng)村幼兒教師的生存現(xiàn)狀。首先，應(yīng)解決長期困擾農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的農(nóng)村幼兒教師編制問題。對于公辦幼兒園，要核定編制，解決教師的身份問題，工資待遇有了制度性保障，才能讓鄉(xiāng)村幼兒教師名正言順地從事自己的事業(yè)。其次，要提高幼兒教師的待遇。待遇直接關(guān)系到教師隊伍的穩(wěn)定性和工作積極性。目前西部農(nóng)村地區(qū)幼兒教師待遇較低，既難以吸引到優(yōu)秀人才加入幼兒教師隊伍，也難以留住已有的優(yōu)秀人才。再次，要制定專門的幼教職稱評定制度。目前我國絕大多數(shù)西部地區(qū)沒有制定出幼教領(lǐng)域的職稱評定制度。據(jù)統(tǒng)計，2006年，全國55.7%的幼兒園園長、專任教師未評職稱，其中城市幼兒園49.3%未評職稱，縣鎮(zhèn)幼兒園52.0%未評職稱，農(nóng)村幼兒園70.6%未評職稱。②西部地區(qū)這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重。這導(dǎo)致了幼兒教師只能以小教職稱來定級，他們難以與小學(xué)教師競爭高層次的職稱，工作積極性大大降低，教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，制定專門的幼教職稱評定制度，完善幼兒教師職稱評定體系，形成激勵幼兒教師積極性的長效機制十分必要。

二是全面提高幼兒教師的專業(yè)化水平、更新學(xué)前教育觀念。第一，要加大幼兒教師職前培養(yǎng)和引導(dǎo)力度。要擴(kuò)大幼兒教育類師范生的招生規(guī)模，師范院校在教學(xué)上既要重視幼兒師范學(xué)生正確的學(xué)前教育理念的樹立，也要重視技能技巧的訓(xùn)練。在大專層次上，大力建設(shè)幼師院校，在訓(xùn)練學(xué)生技能技巧方面狠下功夫;在本科層面，重視高師學(xué)前專業(yè)的發(fā)展，從理論到實踐著力打造高素質(zhì)人才。除此之外，西部地區(qū)農(nóng)村幼兒園要想引進(jìn)高素質(zhì)、有專業(yè)背景的畢業(yè)生到農(nóng)村工作，還必須加以政策引導(dǎo)，如以貧困學(xué)生為對象，招收免費學(xué)前專業(yè)的師范生，畢業(yè)后服務(wù)農(nóng)村;對偏遠(yuǎn)山區(qū)的幼兒教師實行定向培養(yǎng)制度等。第二，努力為教師搭建專業(yè)化成長的平臺，讓更多鄉(xiāng)村幼兒教師接受理論熏陶，更新教育理念。針對西部地區(qū)農(nóng)村幼兒教師的特定背景，教師專業(yè)化成長要從基本理論建設(shè)入手，充分發(fā)揮理論對農(nóng)村教師專業(yè)化實踐的引領(lǐng)作用。應(yīng)大力加強對農(nóng)村幼兒教師專業(yè)化結(jié)構(gòu)如教師的專業(yè)道德、專業(yè)知識、專業(yè)技能、專業(yè)素養(yǎng)等基本教師專業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)建構(gòu)。第三，加大幼兒教師的在職培訓(xùn)力度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貴州農(nóng)村幼兒教師幾乎沒有外出學(xué)習(xí)的機會，園所內(nèi)的專業(yè)指導(dǎo)嚴(yán)重不足。就當(dāng)前開展的幼兒園園長、幼兒園骨干教師置換研修的“國培計劃”而言，貴州國培的受眾也基本上集中于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的園長，以及城市幼兒園的骨干教師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的新教師、轉(zhuǎn)崗教師卻難以獲得培訓(xùn)機會。因此，西部地區(qū)必須擴(kuò)大幼兒教師“國培”以及其他級別培訓(xùn)的受眾面，惠及更廣大的農(nóng)村幼兒教師。第四，建立教師交流機制，促進(jìn)農(nóng)村幼兒教師專業(yè)水平的提高。如建立城市優(yōu)秀幼兒教師到農(nóng)村支教或者“園對園”的對口扶持等機制，利用城市優(yōu)質(zhì)教育資源帶動農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，讓農(nóng)村幼兒教師從城市幼兒教師那里學(xué)到較為先進(jìn)的幼兒教育理念和教育技能，提高他們的專業(yè)化水平。

三是規(guī)?；k園輔之以建設(shè)“微型幼兒園”。西部農(nóng)村地區(qū)特有的地理和人口分布特點給幼兒園布局帶來困難。分析困難原因、借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，可以采取以下措施：第一，獨立或聯(lián)合建立有一定規(guī)模的幼兒園“規(guī)?；變簣@”。充分利用現(xiàn)有資源，以支持大村獨立建園，小村聯(lián)合辦園的方式建立一批幼兒園，著力解決農(nóng)村幼兒入園問題。第二，因地制宜建設(shè)“微型幼兒園”。在人口分散地區(qū)開辦規(guī)?；變簣@面臨許多制約因素，因此可采取流動幼兒園或家庭式幼兒園的形式解決人口稀少且分散地區(qū)幼兒的入園問題。流動幼兒園可采取由專業(yè)幼兒教師自愿定期組成小分隊分赴定點村寨進(jìn)行走教、舉辦育兒沙龍等形式開展幼教工作。家庭式幼兒園由幾個家庭組成，以家庭住房為教育場所，以農(nóng)村現(xiàn)有條件為資源，國家給予資金支持聘請具有一定高學(xué)歷人員為教師開展簡易的幼教活動，使偏遠(yuǎn)農(nóng)村幼兒受到一定的學(xué)前教育。

總之，解決好西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展問題，是真正落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的重點和難點，也是實現(xiàn)各地區(qū)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的困境應(yīng)當(dāng)引起社會和學(xué)術(shù)界的更多關(guān)注，并進(jìn)一步探討行之有效的對策，只有西部農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育全面發(fā)展了才能真正實現(xiàn)教育公平和公正，體現(xiàn)我國社會主義教育的本質(zhì)。

(作者單位：貴州師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院)

注釋

①胡韜，趙德肅，郭文：“民族貧困地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的問題與對策—以貴州為例”，《現(xiàn)代教育科學(xué)(普教研究)》，2011年第5期，第106頁。

②張朝，于宗富：“農(nóng)村學(xué)前教育的困境與出路”，《教育發(fā)展研究》，2009年第24期。

第五篇：取消農(nóng)業(yè)稅后中國西部貧困地區(qū)財政自生能力研究

取消農(nóng)業(yè)稅后中國西部貧困地區(qū)財政自生能力研究

陳新

（云南師范大學(xué)金融財政學(xué)院 云南昆明650092）1

內(nèi)容提要：取消農(nóng)業(yè)稅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的一項重要舉措。但就我國西部貧困地區(qū)而言，取消農(nóng)業(yè)稅后使財政“雪上加霜”，財政收支缺口進(jìn)一步加大。本文著重研究取消農(nóng)業(yè)稅后如何提高和培養(yǎng)西部貧困地區(qū)財政自生能力，構(gòu)建西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展新機制。

關(guān)鍵詞：西部貧困地區(qū)財政自生能力

一、問題的提出

2004年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上代表中央政府鄭重承諾“從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅?！苯刂沟?005年3月，全國已有27個省、自治區(qū)、直轄市先后宣布取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的一項具有歷史意義的舉措。從財政經(jīng)濟(jì)理論分析，取消農(nóng)業(yè)稅意味著政府將大幅度減少甚至基本取消來自農(nóng)業(yè)的收入，財政需要通過收入和資源的再分配，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的資源向農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，以滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要，用工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益反哺農(nóng)業(yè)。由于我國東西部逐漸增大，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)隨著市場化進(jìn)程的加快和農(nóng)業(yè)人口的減少，農(nóng)業(yè)稅在地方稅收收入中所占比例呈下降趨勢，變成了稅收收入中可有可無的支流，這些地區(qū)完全有能力自行解決取消農(nóng)業(yè)稅所造成的財政缺口。因此，取消農(nóng)業(yè)稅對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的財政影響是微乎其微的。而西部貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅成為縣鄉(xiāng)財政的主要收入來源，是縣鄉(xiāng)政府運轉(zhuǎn)的重要財力保障，取消農(nóng)業(yè)稅，對于在農(nóng)村稅費改革后就已存在的較大收支缺口的西部貧困地區(qū)財政無疑是“雪上加霜”，呈現(xiàn)出東西部財力分配的“馬太效應(yīng)”。因此，如何提升農(nóng)業(yè)稅取消后我國西部貧困地區(qū)財政自生能力，構(gòu)建西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新新格局，成為當(dāng)務(wù)之急。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后給我國西部貧困地區(qū)財政帶來的影響和原因分析

（一）取消農(nóng)業(yè)稅后給我國西部貧困地區(qū)財政帶來的影響

取消農(nóng)業(yè)稅的政策本意是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，使“三農(nóng)”問題得到較好解決，實現(xiàn)農(nóng)村乃至整個中國的長治久安。但是任何事情都有它的兩面性，取消農(nóng)業(yè)稅也給西部貧困地區(qū)財政帶來了巨大困難，降低了這一政策的執(zhí)行效率。

1.取消農(nóng)業(yè)稅后使捉襟見肘的西部貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政更加困。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)、縣，農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎斦杖氲?0%以上，有的甚至可以達(dá)到70%-80%，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入直接并入鄉(xiāng)財政，有的地區(qū)則是上繳縣財政后再根據(jù)實際需要返還鄉(xiāng)里?！皩τ谵r(nóng)業(yè)為主的地區(qū)和西部貧困地區(qū)來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅對當(dāng)?shù)刎斦绊懞艽蟆保ㄈA中師范大學(xué)，吳理財教授）。在這些地區(qū)，財政可調(diào)控財力較小，財政赤字不斷擴(kuò)大，實際債務(wù)負(fù)擔(dān)日益增加，財政風(fēng)險日益膨脹。

2.取消農(nóng)業(yè)稅可能使西部貧困地區(qū)基層財力差距不斷拉大。一個地區(qū)財政收稿時間：

作者簡介：陳新（1967－）男，湖北人，云南師范大學(xué)金融財政學(xué)院財稅系系主任，副教授，主要從事稅

務(wù)、財政的教學(xué)和研究工作。

收入的增長受該地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自然環(huán)境、稅種結(jié)構(gòu)及財政管理水平等多方面因素的影響。如果在基層地區(qū)間財政收入不平衡的情況下取消農(nóng)業(yè)稅，則有可能加劇這種不平衡狀況。因為受各方面因素的影響，富裕地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率高，其獲得的流轉(zhuǎn)稅收入多，西部貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品商品化率低，其獲得的流轉(zhuǎn)稅收入少。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入就會從落后地區(qū)流向富裕地區(qū)，進(jìn)一步拉大基層地區(qū)間的收入差距。

3.取消農(nóng)業(yè)稅后西部貧困地區(qū)中央和地方各級財政的轉(zhuǎn)移支付缺口進(jìn)一步擴(kuò)張。因為農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，它的經(jīng)濟(jì)增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于二、三產(chǎn)業(yè)，基數(shù)很小，但農(nóng)村的自然人口增長率卻相當(dāng)高，它對于各種公共產(chǎn)品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系，這需要大量的資金；完善農(nóng)村的義務(wù)教育也需要大量的資金；農(nóng)村基層組織的運行同樣需要大量的資金。所以在這種情況下，需要研究如何通過這些資金的轉(zhuǎn)移支付來保證這些缺口得以解決。

（二）產(chǎn)生上述影響的原因分析

1.取消農(nóng)業(yè)稅后，在一段時期內(nèi)，西部貧困地區(qū)公共品供應(yīng)的財政資金很大部分將來自中央及地方各級政府財政的轉(zhuǎn)移支付，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，無償?shù)剞D(zhuǎn)移支付資金具有更為明顯的“免費午餐”性質(zhì)，對西部貧困地區(qū)財政而言，由于財政體制內(nèi)部自生能力缺位，除非進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在原有的要素稟賦基礎(chǔ)上，通過外生或內(nèi)生變量的發(fā)生，改變該地區(qū)的生產(chǎn)函數(shù)，導(dǎo)致該地區(qū)可分配的國民收入提高，西部地區(qū)財政自生能力才會形成。因此，自生能力是西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展的必要條件，而非充分條件，依靠財政轉(zhuǎn)移支付必然會產(chǎn)生路徑依賴導(dǎo)致的自生能力的囚徒困境問題，為解決這一問題，該地區(qū)財政必須注重發(fā)展戰(zhàn)略，通過發(fā)展戰(zhàn)略的實施來構(gòu)建這一地區(qū)財政自生能力。

2.發(fā)展后勁不足，地方財政收入增長乏力。對于西部貧困地區(qū)來說，自然條件較差，礦產(chǎn)資源貧乏，區(qū)位優(yōu)勢不足，在客觀上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在企業(yè)發(fā)展中，貸款難沒有得到根本解決，影響了企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，而且投融資環(huán)境較差，吸納資金、技術(shù)、人才等能力較弱，招商引資難度大，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成本高。隨著中央所得稅政策等的改革，財力向上集中，地方特別是西部貧困地區(qū)財政增長困難。

3.財政體制不盡完善，轉(zhuǎn)移支付力度不夠。分稅制改革，基本理順了中央同省的分配關(guān)系，但在中央同地方收入劃分以及省以下的體制還存在一些弊端。財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，責(zé)任不明晰，分稅制財力向上集中，而基本的事權(quán)卻下移，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)保、民兵訓(xùn)練、武警消防、建設(shè)運轉(zhuǎn)等全部由地方財政承擔(dān)。國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督、藥監(jiān)等部門上劃后，地方財政履行的事權(quán)所需支出基數(shù)大；在分稅制財政體制中，地方收入沒有穩(wěn)定的支柱來源，上級集中過大，地方支出責(zé)任壓力過大；轉(zhuǎn)移支付不盡規(guī)范，獎快促慢機制還不健全，國家對西部貧困地區(qū)支持力度不夠，這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性不高，不利于非均衡發(fā)展的推進(jìn)。

4.西部貧困地區(qū)財政剛性支出增長較快。一是財政供養(yǎng)人員過多，增長較快。盡管嚴(yán)格控制編制，進(jìn)行了機構(gòu)改革，但政府機構(gòu)人員很難裁減，而且大中專畢業(yè)生分配、復(fù)退軍人安置等政策性增加人員將繼續(xù)存在，雖然進(jìn)行了機構(gòu)改革，財政體制改革，但這一矛盾在短時間內(nèi)還難以消化；二是法定支出造成西部貧困地區(qū)財政支出增長較快，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計劃生育以及國家對這些地區(qū)的一些考核文件都規(guī)定對這些事業(yè)的支出的增長要高于地方財政收入的年增長率，財政負(fù)擔(dān)不斷加重；三是要求地方匹配的專項資金項目不斷增多，也導(dǎo)致了西部

貧困地區(qū)財政支出的增長。上級專項資金管理部門在專項資金項目建設(shè)中，沒有考慮到西部貧困地區(qū)財力可能，不切實際要求項目配套，西部貧困地區(qū)在財政困難的情況下，為了爭取項目，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不得不硬著頭皮匹配，導(dǎo)致了財政支出相應(yīng)增長。

三、構(gòu)建以自生能力為基礎(chǔ)的西部貧困地區(qū)財政可持續(xù)發(fā)展新機制

自生能力理論（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和劉培林，2001）。這里所謂自生能力，是指一個國家中的某一地區(qū)，在沒有外部扶持條件下，如果能夠獲得不低于社會可接受的正常財政發(fā)展水平，那么這個地區(qū)的財政就是有自身能力的；反之，如果一個國家中的某一地區(qū)的預(yù)期財政發(fā)展水平低于社會可接受的水平，這樣的地區(qū)財政就沒有自身能力，只有靠上級政府的扶持才能夠生存下去。取消農(nóng)業(yè)稅后如何提高和培養(yǎng)西部貧困地區(qū)財政自身能力，逐步形成以公平為核心，以自生能力基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的新機制具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。并且，對于定位中央政府與地方政府轉(zhuǎn)移支付的職能；政府、企業(yè)和相關(guān)群體在其中的不同作用，以及相關(guān)的制度對策同樣具有十分重要意義，對于建立相關(guān)的制度安排和政策體系，將會產(chǎn)生重要的理論和決策咨詢作用。

（一）基本思路：

堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，分三個階段，即轉(zhuǎn)移支付階段、自生能力形成階段、自生能力保持和提升階段。推進(jìn)自生能力的根本轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的西部貧困地區(qū)財政發(fā)展新機制。具體來說是指促進(jìn)和調(diào)動貧困地區(qū)財政發(fā)展方面多以政策傾斜，經(jīng)濟(jì)扶持為主，強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由原來的“輸血方式”逐步向“造血方式”轉(zhuǎn)化。在轉(zhuǎn)移支付階段，要加大中央直接對西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴(kuò)大總量，打破既得利益格局，科學(xué)合理地制定轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化；同時要逐步建立以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。在自生能力形成階段，首先要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵外商資本投向西部貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；其次要完善地方稅制，對取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)按照國際慣例改征農(nóng)用土地稅或農(nóng)用土地使用稅，把農(nóng)產(chǎn)品和種田的農(nóng)戶納入增值稅和個人所得稅的征稅范圍；再次要優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，精簡機構(gòu)，提高財政資金的使用效率，使西部貧困地區(qū)財政自生能力得到恢復(fù)和增強。在自生能力保持和提升階段，繼續(xù)推行對西部貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，將轉(zhuǎn)移支付劃分為指定用途的款項和一般用途款項。指定用途款項用于西部貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，文化教育事業(yè)，重大工農(nóng)業(yè)建設(shè)項目；一般用途款項用于扶持或解決其他直接關(guān)系到人民生活的問題。其次，要通過產(chǎn)業(yè)替代、資本流動改變西部貧困地區(qū)的生產(chǎn)函數(shù)，鞏固財政正常收入增長機制，按照公平、效能原則重新配置地方財力資源，使西部貧困地區(qū)財政超常增長。

（二）具體目標(biāo)和戰(zhàn)略重點：

發(fā)揮國家財政轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，依靠增加財政投入和投資刺激，通過改善投資環(huán)境，提高投資回報率，廣泛吸引國內(nèi)外民間資本的大量“西進(jìn)”，進(jìn)一步提升西部貧困地區(qū)財政自生能力；盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善西部貧困地區(qū)的基本生活條件，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加快貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變西部貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀況，為全面建設(shè)小康社會而奮斗。

（三）實現(xiàn)途徑：

1.加快制度創(chuàng)新，促進(jìn)西部貧困地區(qū)財政困難的緩解

通過加快制度創(chuàng)新，從戰(zhàn)略上逐步消除形成西部貧困地區(qū)財政困難的制度根源，不僅有利于促進(jìn)財政的可持續(xù)發(fā)展，還有利于逐步增強中央政府的轉(zhuǎn)移支付能力。即通過增強地方財力，消除地方財政困難，一方面，減少西部貧困地區(qū)負(fù)債，增強財政對該地區(qū)特別是對農(nóng)業(yè)的資金支持能力；另一方面，促進(jìn)財政的良性運轉(zhuǎn)，借此增強財政對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策引導(dǎo)和服務(wù)能力。財政要積極面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供農(nóng)村公共品供給的活動，按照公共品受益范圍的不同，財政支農(nóng)應(yīng)由不同層次的政府層次承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和支出責(zé)任。在財政支農(nóng)方面，如果縣鄉(xiāng)政府長期處于缺位或幾乎有名無實的狀態(tài)，是不利于提高財政支農(nóng)資金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期內(nèi)西部貧困地區(qū)的財政支農(nóng)以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔的必要性和合理性；另一方面，也要看到從戰(zhàn)略上培養(yǎng)政府財政支農(nóng)能力的緊迫性。從戰(zhàn)略上培育財政支農(nóng)能力，需要從消除財政困難的根源做起。

2.發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財源

沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就沒有財政的增長，財政的增收作用于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為西部貧困地區(qū)財政，要擺脫困境，主要的途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展作為政府的重要工作來抓，只有做大“蛋糕”，解決財政困難才成為可能。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，要做好以下工作：第一，立足優(yōu)勢，因地制宜。由于地理、區(qū)位、資源等不同，以及發(fā)展不平衡，要依托自身優(yōu)勢，因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃，確定發(fā)展思路、發(fā)展重點和發(fā)展目標(biāo)。第二，要營造良好的發(fā)展環(huán)境。一是加大水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造良好發(fā)展的硬環(huán)境；二是制定優(yōu)惠政策，簡化辦事程序，實行“一站式”服務(wù)，降低準(zhǔn)入門檻，搞好協(xié)調(diào)服務(wù)，營造發(fā)展政策環(huán)境，使企業(yè)引得進(jìn)，留得住，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，突出重點，整體推進(jìn)。財政的增收，要靠支柱產(chǎn)業(yè)來支撐，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中，要突出重點，培植支柱財源，帶動流通、加工、飲食、修理等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第四，加大招商引資力度，在投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限的情況下，要充分利用資源、區(qū)位等優(yōu)勢，引進(jìn)和吸納社會資金、技術(shù)、人才等投入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。同時，要做好項目論證，防止重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)格控制高能耗、高污染的項目，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。第五，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口和剩余勞動力向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，這是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。第六，推進(jìn)非均衡發(fā)展。由于西部貧困地區(qū)發(fā)展不平衡，采取上臺階、以獎代補等激勵措施，鼓勵發(fā)展較快的地方加快發(fā)展，在財力上給予傾斜，保證既得利益，對貧困的縣、鄉(xiāng)，既不能養(yǎng)懶漢，也要保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)非均衡推進(jìn)。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大西部貧困縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度

針對我國轉(zhuǎn)移支付制度不完善的問題，應(yīng)盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，滿足西部貧困地區(qū)財力需求，使各地財力相對均衡。一是中央和省建立西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展快而人均可支配財力少的地區(qū)，通過轉(zhuǎn)移支付給予一定傾斜，既要促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展，又要調(diào)動發(fā)展快的地區(qū)的積極性。逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小省區(qū)縣間的財力不均衡；二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，減輕對地方匹配資金責(zé)任，盡量減少對西部貧困縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)的法定支出事項，減輕其財政負(fù)擔(dān)。

4.改革西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制

1991年撤區(qū)建鎮(zhèn)建鄉(xiāng)，從現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置來看，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域小，大多是純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，人口只有幾千人，財政收入僅有四五十萬元，機構(gòu)設(shè)置俱全，事權(quán)

有限，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)更小，就會造成人力資源浪費和增加財政開支。對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以并到相鄰的鎮(zhèn)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力。撤村并村，擴(kuò)大村自治范圍，將鄉(xiāng)站所人員分流到村或鼓勵興辦企業(yè)和實體，精簡人員，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)薄弱與龐大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員之間的矛盾，降低行政成本，減輕財政負(fù)擔(dān)。

5.規(guī)范西部貧困地區(qū)政府舉債行為，化解債務(wù)風(fēng)險。

西部貧困地區(qū)由于財政困難，投入公共建設(shè)和事業(yè)發(fā)展的資金嚴(yán)重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向銀行舉債提前使用以后財政收入的辦法投入建設(shè)，形成了政府的債務(wù)，甚至有的是部門舉債，政府兜底。這種舉債如果沒有一個度，超過財政承受能力，將會加大政府財政風(fēng)險。因此，制定政府舉債管理辦法，在財政承受能力內(nèi)合理舉債，制定償債機制，使政府債務(wù)能夠按期歸還，提高政府信譽度，化解財政風(fēng)險。

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8.蘇明，2003：《財政理論與財政政策》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社》

The research about the self-sufficient capability of the western poor

areas of China after agricultural taxes abolished

Chen xin

(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)

Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local

government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability