第一篇：我國績效考核困境與對策研究（模版）

姜曉萍：我國公務(wù)員績效考核的困境及其對策分析

姜曉萍，馬凱利

績效管理的最終目標(biāo)是充分開發(fā)和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務(wù)員績效考核便是適應(yīng)刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發(fā)手段，即通過提高成員的績效達(dá)到改善組織績效的目的。

公務(wù)員績效考核是指國家行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考察和評價的活動。與企業(yè)等私人部門的員工績效考核相比，公務(wù)員績效考核具有如下幾個特征：

一是考核的法定性。指對公務(wù)員的考核須以國家公務(wù)員管理的相關(guān)法律、法規(guī)為依據(jù)，由法定考核主體依法定程序進(jìn)行考核?！秶夜珓?wù)員暫行條例》第五章專門對公務(wù)員考核的主體、內(nèi)容、方式、程序等做了詳細(xì)的規(guī)定。例如，第二十三條規(guī)定了實(shí)施考核的主體，“國家行政機(jī)關(guān)在年度考核時設(shè)立非常設(shè)性的考核委員會或者考核小組，在部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)國家公務(wù)員年度考核工作?！痹偃纾诙臈l對考核程序做了規(guī)定，“年度考核先由個人總結(jié)，再由主管領(lǐng)導(dǎo)人員在聽取群眾意見的基礎(chǔ)上寫出評語、提出考核等次的意見，經(jīng)考核委員會或者考核小組審核后，由部門負(fù)責(zé)人確定考核等次?！?/p>

二是考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。私營部門的績效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業(yè)績的主要標(biāo)準(zhǔn)，但這一原則在行政部門的公務(wù)員績效考核中則行不通，也是不適當(dāng)?shù)?。因?yàn)楣补芾砗头?wù)的宗旨與私營組織的目標(biāo)有著本質(zhì)的不同。私營部門的目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益，公共部門的宗旨是維護(hù)公共秩序，促進(jìn)公共福利，其績效往往承擔(dān)著政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)效益、社會公正、道德教化等多重責(zé)任，也導(dǎo)致了公務(wù)員績效考核標(biāo)準(zhǔn)的多樣性。人們往往不能簡單就行政效率和成本一收益比率來判斷公務(wù)員的績效，通常的做法是根據(jù)考核對象的工作內(nèi)容各有側(cè)重，從政治效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會效果等多角度進(jìn)行綜合衡量，以保障效率、效能、公平的有機(jī)統(tǒng)一。

三是考核過程的社會參與性。公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統(tǒng)，它與公眾有著天然的密切聯(lián)系，并時刻保持著與公眾之間的互動。“可以肯定的是：公眾深受公共行政之影響，并經(jīng)常處在與公共行政管理者的互動之中。”[1]同時，現(xiàn)代政治文明也日益將公眾參與公共政治生活提到了新的高度，故公務(wù)員的績效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過制度設(shè)計保障社會各界參與公務(wù)員績效考核評價，實(shí)現(xiàn)公眾的監(jiān)督權(quán)。這種參與不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代政治民主化理念，引導(dǎo)公務(wù)員由對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?fù)責(zé)，對公眾負(fù)責(zé)。同時也促使考核走向更加公開、公平的有效機(jī)制。

四是考核的公開性。雖然公務(wù)員績效考核僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動了考核向社會大眾的公開化。作為私營組織的績效考核則完全沒有這樣的義務(wù)。

一、我國公務(wù)員績效考核存在的問題

公務(wù)員績效考核的特性決定了公務(wù)員績效考核的難度，盡管目前我國學(xué)術(shù)界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創(chuàng)新，但具體在公務(wù)員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.激勵功能失效

一般認(rèn)為，公務(wù)員績效考核主要有四種功能：評價功能、管理功能、激勵功能和監(jiān)督功能。[2]而激勵功能被認(rèn)為是其核心功能?，F(xiàn)代人力資源管理實(shí)踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發(fā)揮人的主觀能動性，因此，激勵幾乎是整個人力資源管理工作的核心，它直接關(guān)系組織的生存與發(fā)展?！叭魏我环N無績效任命和晉升都會使有能力的雇員產(chǎn)生受挫折感，對于那些慣以恩賜或裙帶關(guān)系方式任命人員的組織而言，想把優(yōu)秀人員吸引進(jìn)來是很困難的?！盵3]因此，無論在私營部門還是公共部門，激勵功能的失效也意味著個人績效考核工作的失敗。

我國當(dāng)前各級政府的公務(wù)員績效考核工作的最大問題即是激勵功能的失效，也就是說，公務(wù)員的績效考核走向了形式化，未能發(fā)揮其應(yīng)有的激勵公務(wù)員積極性和主觀能動性的作用。其主要表現(xiàn)為：

其一，平均主義傾向。平均主義是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，是缺乏激勵的主要表現(xiàn)形式之一。我國當(dāng)前的大部分政府部門中，獎懲不明顯，“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”、“有福同享，有難同當(dāng)”等現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，致使組織內(nèi)部如同一潭死水，缺乏活潑的競爭局面。

其二，個人績效等級與其對部門績效的貢獻(xiàn)率不對應(yīng)。在人員績效考核中，由于各種因素的作用，致使考核結(jié)果不能真實(shí)反映被考核者對組織的貢獻(xiàn)率是比較普遍的現(xiàn)象。成績顯著的公務(wù)員在績效考核結(jié)果中得不到有力的體現(xiàn)，這種狀況很容易挫傷公務(wù)員的工作積極性。

其三，人為因素左右考核。即考核結(jié)果缺乏權(quán)威性，容易受到領(lǐng)導(dǎo)意愿、人際關(guān)系等人為因素的干涉，不能確?？己私Y(jié)果的客觀性。例如，考核對象的求情、上級領(lǐng)導(dǎo)的所謂“指示”等都有可能使考核的結(jié)果發(fā)生更改。如果采用這樣的考核結(jié)果，將會嚴(yán)重影響工資分配、職位晉升等工作的公正性和客觀性，從而使績效考核失去應(yīng)有的激勵效用，最易導(dǎo)致的結(jié)果就是助長“重視拉關(guān)系，輕視干實(shí)事”的反向激勵現(xiàn)象。

2.考核主體與被考核者之間的信息不對稱

績效考核是一種雙向交流活動，它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對對稱，因?yàn)橹挥羞@樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國的許多政府部門，人事部門對公務(wù)員的績效考核通常都是在不公開、不溝通的情況下進(jìn)行的，這樣的考核就很容易產(chǎn)生考核主體與被考核者之間的信息不對稱，造成考核結(jié)果的失真。

現(xiàn)行的考核方式是人事部門將個人的績效考核表下發(fā)到每位公務(wù)員手中，先由個人作出自我鑒定，然后交由直接領(lǐng)導(dǎo)作出綜合評價，最后再將考核結(jié)果通知被考核人。這一過程并沒有進(jìn)行有效的溝通和信息交換，也缺乏信息的公開透明，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。也就是說，在這種自上而下的考核模式中，考核主體掌握的信息量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對稱不但容易造成對考核結(jié)果的誤解和分歧，而且也容易導(dǎo)致考核的不公正和腐敗的滋生。

3.考核指標(biāo)的粗糙化

公務(wù)員績效考核指標(biāo)的設(shè)計是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到考核的準(zhǔn)確性和有效性。一般而言，考核指標(biāo)應(yīng)力求細(xì)致、量化、全面，避免粗枝大葉，因?yàn)槟菢尤菀捉o考核主體留有較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致主觀臆斷成分加重。

長期以來，我國的公務(wù)員績效考核指標(biāo)一直沿用了建國初期的干部考核體系，即從“德、能、勤、績”四個維度進(jìn)行考核。但維度必須落實(shí)到具體的指標(biāo)才有意義，否則，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我國現(xiàn)行的這一考核指標(biāo)體系的主要缺點(diǎn)就是指標(biāo)設(shè)計的粗糙化，即缺乏細(xì)化的指標(biāo)設(shè)計，定性有余，定量不足。我國的公務(wù)員隊(duì)伍龐大，人數(shù)眾多，職位種類繁多，職務(wù)層級復(fù)雜，所以公務(wù)員考核的標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到公正、合理、科學(xué)，如果不能對各個維度進(jìn)行充分細(xì)化與具體化，以此適應(yīng)各個層級的各類公務(wù)員，就會導(dǎo)致考核結(jié)果的粗糙、模糊。目前的公務(wù)員考核制度中規(guī)定的“德、能、勤、績”四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)只是原則性的規(guī)定，績效測評標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，雖然有的部門出臺了一些細(xì)則，但由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從。過于籠統(tǒng)的考核標(biāo)準(zhǔn)往往導(dǎo)致考核結(jié)果的失真，嚴(yán)重?fù)p傷了考核的公正性與有效性。

4.考核手段的單

一、陳舊

隨著社會分工的不斷分化，現(xiàn)代公務(wù)員的工作內(nèi)容、工作方法也發(fā)生了很大變化，如計算機(jī)數(shù)據(jù)處理技術(shù)、辦公自動化(OA)、現(xiàn)代交通與通訊手段等極大地提高了政府工作效率，也改變了政府與社會的聯(lián)系與溝通方式。這些變化都要求公務(wù)員績效考核的手段也要與時俱進(jìn)，不斷改進(jìn)。然而，我國現(xiàn)在的績效考核手段還處在很低的水平上，極大地影響了績效考核的效率和質(zhì)量。正如周志忍教授指出的：“我國的績效評估還處在原始的手工業(yè)水平上”[4]。

二、影響我國公務(wù)員績效考核制度的原因分析

1.體制性障礙

制度往往被認(rèn)為是績效考核失敗的深層次原因之一，這不無道理，因?yàn)樗菢?gòu)建各種人事工作的平臺和基礎(chǔ)。在我國，影響公務(wù)員績效考核的體制性障礙主要是公務(wù)員管理權(quán)限的過分集中和政事統(tǒng)一的管理模式。

在我國，黨管干部是公務(wù)員管理的一項(xiàng)基本原則，由于黨的一元領(lǐng)導(dǎo)，這就很容易產(chǎn)生一把手管人的權(quán)力過大。由于缺乏對領(lǐng)導(dǎo)干部用人權(quán)的制約和監(jiān)督機(jī)制，人事管理工作不是通過合法、民主、科學(xué)的程序進(jìn)行，而是憑著一句話、一個指示、一紙公文得到解決的。領(lǐng)導(dǎo)用人權(quán)的過分集中阻礙了競爭機(jī)制發(fā)生作用，有競爭才有活力，組織中的人才才能脫穎而出。但過分集中的權(quán)力打破了人才同臺競技的平臺，任憑領(lǐng)導(dǎo)的意愿確定人才的優(yōu)劣和功績，形成了“人人跑關(guān)系，掙表現(xiàn)，忽視工作績效”的現(xiàn)象，使組織的競爭機(jī)制癱瘓。

根據(jù)管理學(xué)原理，將表達(dá)政治意志的政務(wù)類公務(wù)員與執(zhí)行政治意志的事務(wù)類公務(wù)員統(tǒng)一管理固然有諸多優(yōu)點(diǎn)，如政治意圖可以在社會事務(wù)管理中得到忠實(shí)貫徹，政令統(tǒng)一等。但不可否認(rèn)，這種政事統(tǒng)一的管理模式也存在不利于公務(wù)員管理的因素，尤其給績效考核帶來一些困難。政務(wù)類公務(wù)員擔(dān)負(fù)著政策制定，掌舵政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方向等戰(zhàn)略任務(wù)和政治目標(biāo)，而業(yè)務(wù)類公務(wù)員則從事微觀層面的管理和技能工作，因此，他們的考核目標(biāo)、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)區(qū)別對待。否則，就會給考核帶來一定的混亂，達(dá)不到有效考核的目的。

2.公務(wù)員績效的價值多元化

造成公務(wù)員績效考核比較困難的主要原因還是政府組織本身的價值復(fù)雜化。公共組織與私人組織存在著巨大的差異與區(qū)別，政府組織具有多重目標(biāo)，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展外，貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是政府組織所努力的目標(biāo)，公共項(xiàng)目和服務(wù)的受益者與目標(biāo)都是多重的，項(xiàng)目的結(jié)果可能對某些受益者是積極的，而對某些顧客卻是消極的;或者目標(biāo)的某一方面可能已被認(rèn)識到，而另一方面沒有被認(rèn)識到，這就決定了政府組織以及公務(wù)員的績效也是復(fù)雜的、多元化的。

公務(wù)員作為政府內(nèi)部的工作人員，就要實(shí)現(xiàn)政府的多重目標(biāo)，而政府績效的復(fù)雜性也決定了公務(wù)員績效的復(fù)雜性，公務(wù)員績效既包括技術(shù)層面的技術(shù)績效，也不能忽視政治上的正確性，必須注重政治績效，又要保證良好的社會形象，不能無視社會績效的存在。因此，公務(wù)員績效自身的價值復(fù)雜化導(dǎo)致了公務(wù)員績效標(biāo)準(zhǔn)制定的困難化，擴(kuò)大了績效定量分析的難度。

另外，對于政務(wù)類公務(wù)員來說，個人的績效考核有更多的不可測變量。因?yàn)椋畽C(jī)關(guān)是具有社會公共服務(wù)性的組織，其個體績效的體現(xiàn)對政府群體和社會整體具有很強(qiáng)的依存性，且反映周期長而且不顯著，測算甚為困難，考核工具與考核標(biāo)準(zhǔn)都很難確定。有時考核主體由于所處的環(huán)境以及看問題的角度不同，對同一個官員的績效往往有不同，甚至相反的評價，比如公眾和官方就很容易產(chǎn)生判斷上的沖突，這些都會給考核帶來很大難度。

3.政治文化環(huán)境的影響

“在每一個活動著的政治體系里，都存在著一種有秩序的主觀性的政治領(lǐng)域，它使政體有了內(nèi)容，機(jī)構(gòu)有了規(guī)矩，個人行為有了社會聯(lián)系?！盵5]政治文化對于推行現(xiàn)代績效管理以及進(jìn)行公務(wù)員績效考核成效也是有極大的影響的。較之西方國家的法治社會、市民社會、民主理念，由于兩千多年來傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響，傳統(tǒng)的專制思想、集權(quán)思想、人治思想等，以一種超常的歷史慣性滲透到社會的每個角落。以至我國的政治文化環(huán)境有著明顯的人治管理、人情社會、感性等特征，主要表現(xiàn)在：一是官本位風(fēng)氣;二是官利一體化。這也是不利于現(xiàn)代公務(wù)員績效考核順利進(jìn)行的重要主觀因素。

我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家，相對于西方發(fā)達(dá)國家來說，法治基礎(chǔ)比較薄弱，這給我國政府部門實(shí)行績效管理帶來了很大的阻力。當(dāng)前政府中的官本位思想、機(jī)會主義、平均主義傾向就是“人治”觀念盛行的表現(xiàn)。在“人治”濃厚的環(huán)境下，對公務(wù)員的績效考核的影響是很大的，人情關(guān)系、主觀臆斷往往取代科學(xué)、客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)而成為左右考核的主要因素，而工作績效、科學(xué)考核、公眾評價、法治管理等現(xiàn)代績效考核理念難以深入人心。這樣一來，我國的公務(wù)員績效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。

4.公務(wù)員績效的產(chǎn)品特性

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非競爭性和排他性，這也是所有純公共物品所具有的共性。而公務(wù)員的工作成果通常都是以公共產(chǎn)品和服務(wù)的形式得以表達(dá)的，因此，基于公共產(chǎn)品的這種固有特性，對這種不具有可比性的工作績效進(jìn)行準(zhǔn)確地評估變得困難重重。企業(yè)員工的工作由于具有可見性和可比性，能較容易地比較優(yōu)劣;而政府公務(wù)員的工作則很少具有與其他公務(wù)員相比較的特點(diǎn)，從而給公務(wù)員的績效考核帶來了一定困難。

公務(wù)員績效評估的另一個難點(diǎn)還在于其在組織績效中的產(chǎn)品形態(tài)難以把握，公務(wù)員的績效不像企業(yè)員工生產(chǎn)有形產(chǎn)品那樣具有可見性和終端性，它們往往不具有獨(dú)立價值和可見性。一個公共項(xiàng)目通常是以政府部門名義完成的集體行為，個人工作只是部門工作的一個無形的組成部分，通常離開整體無法準(zhǔn)確測量具體個人在組織績效中所發(fā)揮的作用與貢獻(xiàn)率。例如，很難準(zhǔn)確衡量某個公務(wù)員在一次掃黃打非行動或一次基層調(diào)查研究中所完成的工作績效是多少，或者有他無他會是怎樣的結(jié)果。

三、完善我國公務(wù)員績效考核制度的對策探討

1.實(shí)行公開考核，促進(jìn)考核主體與被考核者之間的信息互動

實(shí)行公開考核是建立民主考評機(jī)制的前提條件，要做到公開考核首先要在制度建設(shè)上建立公示制度、告知制度。即要求考核的過程和結(jié)果都要及時對內(nèi)對外公示，整個考核過程應(yīng)是在各方面的監(jiān)督之下進(jìn)行。比如考核主體的參與人是誰，考核的程序如何進(jìn)行，考核的指標(biāo)如何確定，考核結(jié)果怎樣，考核的救濟(jì)途徑是什么等都應(yīng)該向考核對象和社會作出詳細(xì)的公布，以促進(jìn)考核主體與被考核者之間的信息互動，保障考核的客觀性和公正性。

2.引入“360度考核”模型，建立民主考評機(jī)制

“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是近些年來在企業(yè)中較為流行的一種員工績效考核模式，它是指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，不記名對被評價者進(jìn)行評價，被評價者也進(jìn)行自我評價，然后由專業(yè)人員向被評價者提供反饋，以幫助被評價者提高能力、水平和業(yè)績的一種考核評價法。其本質(zhì)就是在組織中實(shí)行多重考核，以全方位、多視角對組織中的員工進(jìn)行評價，從更多的信息渠道增強(qiáng)信息的可靠性與可信度，使組織成員的績效考核趨于科學(xué)、準(zhǔn)確。

政府的公共性質(zhì)及其承擔(dān)的社會責(zé)任決定了其績效評估不能僅由自身來進(jìn)行，社會的反饋和政府工作的社會效果都需要來自政府外部的考核主體的參與，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考評機(jī)制十分必要。這便要求考核主體不僅包括公務(wù)員的自我評估、上級領(lǐng)導(dǎo)的評估、同事的評估，還應(yīng)當(dāng)引進(jìn)政府管理和服務(wù)對象即社會公眾的評估，逐步實(shí)現(xiàn)官方評估與民間評估并重的考核制度?？梢酝ㄟ^社會調(diào)查、民意測驗(yàn)等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的工作績效，最終以此作為對政府績效評價的依據(jù)。對政務(wù)類公務(wù)員的工作評價主要以本屆政府的政績和人大的表決結(jié)果為依據(jù)。比如，公眾對政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應(yīng)部門和公務(wù)員個人的工作績效上得到體現(xiàn)，這一點(diǎn)尤其適合于政務(wù)類公務(wù)員。這可以使公務(wù)員不僅對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對人民負(fù)責(zé)，形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機(jī)制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務(wù)型政府。業(yè)務(wù)類公務(wù)員則根據(jù)明確的職位規(guī)范，主要以完成本職位的工作實(shí)績和上級與社會的評價為依據(jù)。

3.構(gòu)建良好的法律和制度環(huán)境

評估不同于一般的研究活動，尤其是對政府行為的績效評估，沒有制度保障是很難進(jìn)行下去的，制度化也是當(dāng)前國際評估活動的趨勢之一。我國的當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過完善政策和立法使我國政府公務(wù)員績效考核走上制度化、規(guī)范化的道路。

在我國，黨管干部原則不應(yīng)簡單理解為執(zhí)政黨直接管理、任用政府公務(wù)員隊(duì)伍中的各級干部。黨管干部原則應(yīng)體現(xiàn)為黨確定人事管理的大政方針，黨管高級干部，黨管政務(wù)類公務(wù)員，黨通過特定機(jī)構(gòu)間接管理業(yè)務(wù)類公務(wù)員等方面。因此，我們應(yīng)該加快制度創(chuàng)新，建立一種適合我國行政體制的、相對明晰的政務(wù)官和業(yè)務(wù)官分類制度，探索對不同類型公務(wù)員的管理模式。也就是說，通過制度的建立來保證政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的分別管理，改變當(dāng)前這種“政事一體”的混合管理所呈現(xiàn)出的種種弊端。例如，政務(wù)類公務(wù)員嚴(yán)格按照憲法和組織法進(jìn)行管理，實(shí)行任期制，并接受社會公開監(jiān)督;業(yè)務(wù)類公務(wù)員嚴(yán)格按照公務(wù)員法規(guī)進(jìn)行管理，接受行政首長的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)行常任制，非因法定事由，非經(jīng)法定程序不受免職或處罰。

當(dāng)然，在制度設(shè)計中，我們應(yīng)充分考慮到我國的政體實(shí)際，不能照搬西方的兩官分途而治的公務(wù)員管理體制，我們應(yīng)該在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)體制下，探索政務(wù)官與業(yè)務(wù)官的一種相對模糊的分離模式。比如，通過法律保障業(yè)務(wù)官的常任，使政務(wù)類官員不能隨意干涉業(yè)務(wù)官的一部分權(quán)利，防止像嘉禾事件中那種地方政府一把手隨意解雇數(shù)百公務(wù)員的一手遮天、為所欲為的霸權(quán)行為。

4.建立標(biāo)準(zhǔn)化的考核指標(biāo)體系

首先應(yīng)充分考慮政務(wù)類與事務(wù)類公務(wù)員之間的本質(zhì)差異和管理需求差異，確立不同的考核維度。政務(wù)官的績效主題以負(fù)責(zé)、公正、最大限度滿足民眾的利益要求等為核心;事務(wù)官則側(cè)重工作效率、政策執(zhí)行力、工作態(tài)度等維度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相結(jié)合的績效考核體系。定量化的指標(biāo)比較明確，便于比較，客觀性強(qiáng)，更有說服力，所以應(yīng)該在設(shè)計考核指標(biāo)體系時以標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)為主。與企業(yè)員工的考核不同，公務(wù)員的工作績效由于目標(biāo)多元，產(chǎn)品復(fù)雜而具有較大的伸縮性，難于進(jìn)行完全的客觀量化，所以一般采用主觀與客觀指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系，但主觀指標(biāo)的設(shè)計并不意味著只要原則性的指標(biāo)就可以了，主觀指標(biāo)同樣應(yīng)該進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計和量化。例如對工作態(tài)度的考核，可以將其細(xì)化為工作紀(jì)律性、協(xié)作性、積極性和責(zé)任心等;對工作能力可從文化水平、業(yè)務(wù)知識熟悉程度、崗位經(jīng)驗(yàn)、表達(dá)力、理解力等方面進(jìn)行細(xì)致考察。

西方國家已形成了一些行之有效的量化指標(biāo)，且已形成了一套標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)模型，對我國的指標(biāo)體系構(gòu)建有一定的借鑒意義。例如英國在公務(wù)員年終考核指標(biāo)報告中明確列出了評價文官工作表現(xiàn)的十個考核項(xiàng)目;日本的考核的內(nèi)容有四個大的方面：工作、性格、能力、適應(yīng)力，每一項(xiàng)都有細(xì)化的指標(biāo)。這種考核的標(biāo)準(zhǔn)化做法，有利于實(shí)現(xiàn)考核的科學(xué)化、現(xiàn)代化，減少主管人員的主觀隨意性。

5.采用現(xiàn)代考核手段

考核任務(wù)的繁重、復(fù)雜使得廣泛應(yīng)用計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、心理學(xué)等手段進(jìn)行公務(wù)員績效考核變得越來越必要。例如利用Internet進(jìn)行的民意測驗(yàn)，公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網(wǎng)上調(diào)查的方式及時收集民眾對本部門公務(wù)員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務(wù)員績效考核的重要參考加以利用。再如，相對比較法也是在企業(yè)中應(yīng)用較為廣泛的一種考核手段。相對比較法是由評估者對每一被評估者與其他被評估者一一對比，兩者之中優(yōu)勝者為“+”，較差者為“-”，最后根據(jù)比較結(jié)果得出每個組織成績狀況，按“+”號的多少進(jìn)行排序。

另外，一些西方國家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鑒意義。例如英國采用的因素三級法考核公務(wù)員，即事先制定考核報名表，依表內(nèi)所列因素與標(biāo)準(zhǔn)分別加以考察，決定其優(yōu)、中、劣。美國采用人員比較法，即預(yù)先設(shè)定幾項(xiàng)因素，各項(xiàng)因素分為不同的等級尺度來對考核者作出判斷。[6]還有一些國家采用因素臆斷法、圖表測度法、浦洛士考績法等

第二篇：我國公務(wù)員績效考核中的問題與對策研究

南開大學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育學(xué)院考試卷

2014-2015秋季學(xué)期期末(2015.3)行政管理學(xué) 主講教師：沈亞平

學(xué)習(xí)中心：濱海學(xué)習(xí)中心專業(yè)：人力資源管理

姓名：李靜學(xué)號：14093001031743 成績：___________ 我國公務(wù)員績效考核中的問題與對策研究

【摘要】公務(wù)員制度體系的建立是實(shí)現(xiàn)政府管理法制的歷史性跨越。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的不斷發(fā)展和完善，越來越多的有一技之長的人，有高學(xué)歷的人被吸引到考公務(wù)員這支大軍中來，迫切想成為公務(wù)員隊(duì)伍中的一員。在有關(guān)公務(wù)員的問題上，其考核制度是國家公務(wù)員制度的重要組成部分，是激勵公務(wù)員積極努力地開展工作，促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)提高的重要方法。本文主要分析了我國公員績效考核及實(shí)施過程中存在的問題，并探討些行之有效的解決方案。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員，績效考核，獎優(yōu)罰劣。

公務(wù)員績效考核是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限對公務(wù)員的工作表現(xiàn)和工作實(shí)績，對其成績和貢獻(xiàn)做出評價，并根據(jù)這種評價為公務(wù)員的獎懲、培訓(xùn)及晉級增資等提供科學(xué)依據(jù)，而其制度是建立和保持廉潔、高效的國家公務(wù)員隊(duì)伍的根本保證和客觀要求，對公務(wù)員進(jìn)行管理的一種公共部門人力資源管理職能。加強(qiáng)和完善公務(wù)員績效考核，對正確評價公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作業(yè)績，激發(fā)公務(wù)員的競爭意識和進(jìn)取精神，提高政府部門的工作效能，提升公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，具有重要作用。隨著近年來《中華人民共和國公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》的頒布施行以及公務(wù)員績效考核相關(guān)的輔助條例的相繼出臺，我國公務(wù)員考核工作逐步走上了制度化的軌道，但由于種種因素的影響，考核過程中也暴露出許多問題，嚴(yán)重制約了其作用的發(fā)揮。績效管理的最終目標(biāo)是充分開發(fā)和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務(wù)員績效考核是適應(yīng)刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發(fā)手段，即通過提高成員的績效達(dá)到改善組織績效的目的。公務(wù)員績效考核是指國家行政機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進(jìn)行的考察和評價的活動。

一、我國公務(wù)員績效考核存在的問題

公務(wù)員工作內(nèi)容的特殊性決定了公務(wù)員績效考核的難度。盡管目前我國學(xué)術(shù)界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創(chuàng)新，但具體在公務(wù)員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區(qū),主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）考核目的雖明確，但流于形式

績效考核是一種鞭策企業(yè)員工激勵上進(jìn)的手段而不是目的，不能為了考核而考核。從管理控制方面上講，績效考核不僅是一項(xiàng)重要的人力資源管理職能，更是保證實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的有效管理控制手段，一方面組織通過績效考核體系把組織目標(biāo)分解成為個體績效目標(biāo)，同時通過績效考核來衡量組織現(xiàn)狀，并將現(xiàn)狀和未來目標(biāo)進(jìn)行比較，尋找其中的差距，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和優(yōu)化組織的資源和管理機(jī)制來不斷地縮小差距，最后實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。所以說，實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)才是績效考核的真正出發(fā)點(diǎn)。公務(wù)員績效考核的目的是為了提高公務(wù)員工作的積極性，以更好地服務(wù)于人民，同時獎勤罰懶，便于以后工作更好地開展。而大部分公務(wù)員包括其領(lǐng)導(dǎo)層干部對績效考核的目的認(rèn)識不透徹，不少企業(yè)均是走走過場、填張表公示一下就算作考核完畢。因此，開會總結(jié)時千篇一律、流于形式，評優(yōu)投票時看人情關(guān)系、看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，沒有實(shí)事求是地去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)識不足、改進(jìn)缺點(diǎn)，而是盲目地去做這項(xiàng)工作。這種態(tài)度上的不重視直接導(dǎo)致考核過程的不嚴(yán)肅、考核結(jié)果的不精確及對結(jié)果運(yùn)用的不恰當(dāng)

（二）考核方法雖有依據(jù)，但缺乏實(shí)用性

目前，對公務(wù)員的考核比較普遍的做法是“寫評語”的定性考核方法： 公務(wù)員個人填寫考核登記表或述職報告，對自身工作進(jìn)行總結(jié)，然后由其主管領(lǐng)導(dǎo)做出對其的考評意見。這種方法雖是有書面系統(tǒng)的依據(jù)，但其隨意性大，被考核者在填寫時，一為了拿到全額獎金，二為了顧全面子，或傾向于夸大自己的業(yè)績，或說些浮夸的官話，其報告中夾雜的個人感情因素往往大于實(shí)際工作業(yè)績，這對提高個人綜合能力、提高團(tuán)隊(duì)績效不可能起到任何的作用。

很多部門平時考核形同虛設(shè)、依葫蘆畫瓢，考核的指標(biāo)過于粗放，毫無實(shí)用性；有些部門甚至根本沒有做到平時考核，致使考核缺乏真實(shí)數(shù)據(jù)支持。而反言之，從另一個角度來看，國企單位可以借鑒一些民營企業(yè)的“績效考核方法”，從“說、寫、做、思”四個方面和其個人的工作執(zhí)行力來考試員工的綜合工作業(yè)績，合理用好考核的這個工具，對成績劣者一罰到底，對業(yè)績優(yōu)者雙重獎勵。

（三）考核重點(diǎn)不突出

公務(wù)員的考核包括德、能、勤、績、廉五個方面，但是真的需要每個月對員工的品德和能力進(jìn)行考核嗎?一個人的品德一般情況下短期之內(nèi)是不會有太大的提升或者變化的；而能力即使在特定環(huán)境因素下有所提升，但也不會很明顯?？冃Э己梭w系真能夠準(zhǔn)確全面衡量出這種變化嗎?我的理解是這樣的考核形式是擴(kuò)大了績效考核的外延，上述的五點(diǎn)是全面考核而非績效考核。從另一個角度分析，一個企業(yè)更應(yīng)該在選聘員工入門之初就對“德”進(jìn)行考核觀察，把后續(xù)四項(xiàng)放在日后工作中來重點(diǎn)關(guān)注。我們不難理解，“績效考核”重在考核“績”和“效”，也就是考核公務(wù)員的職責(zé)履行情況，即“工作業(yè)績”和“工作表現(xiàn)”，故要把公務(wù)員的職責(zé)履行情況當(dāng)作績效考核的主要內(nèi)容，而不要出現(xiàn)年年考核而考不到點(diǎn)子上，使得說老話、套話、空話、大話成為一種普遍現(xiàn)象，沒有很多實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。我們可以每月對公務(wù)員進(jìn)行《工作業(yè)績考評》，每季度開展《管理干部能力測評》，每半年組織民主測評，從多個方面來共同推進(jìn)績效考評的有力實(shí)施。

（四）考核過程不夠透明

績效的考核方法雖然在每一個企業(yè)的規(guī)章制度或者是人資管理中都有明文規(guī)定和要求，各種為考核而制定的一系列所對應(yīng)的表格也是中規(guī)中矩，查閱每一個企業(yè)的文件檔案，也挑不出一絲問題。但這一切，卻僅是表面文章，經(jīng)不起細(xì)細(xì)推敲。如果按照績效考核的閉合鏈條來一一查證的話，那我們從培訓(xùn)計劃的制定、培訓(xùn)記錄的建立、公務(wù)員教育培訓(xùn)履歷表的記錄，再到過程中培訓(xùn)師的講解到每個公務(wù)員日常工作中任務(wù)完成指標(biāo)的考量整個過程來個拼圖的話，可以發(fā)現(xiàn)整個考核的過程不是那么的透明，有的甚至于說不出考核的數(shù)據(jù)來源。而這一切看似完美卻不耐推敲的過程也是導(dǎo)致績效考核真正發(fā)揮不了作用的“源頭”之一。

（五）考核結(jié)果過于籠統(tǒng)

考核結(jié)果是考核過程的最終參考，尤為重要。但從目前一些考核結(jié)論來看，一般存在三個問題：

一、考核結(jié)果中摻雜的個人主觀經(jīng)驗(yàn)過多，即考核工作人員往往喜歡輕易做出定論，缺乏必要的事實(shí)依據(jù)，更有甚者，有時出于偏見和某種政治需要，先定出考核結(jié)論再依照結(jié)果進(jìn)行考核，使得整個考核均流于形式。二，考核結(jié)果僅僅是一些數(shù)字和事例的羅列，缺乏深入的分析。從某種形式上不愿去追究數(shù)字和事例后面的深層原因，僅憑表面的一些東西就輕易下結(jié)論。這就常常使考核結(jié)論與本人的真實(shí)情況發(fā)生極大的偏離，在群眾中造成考核不負(fù)責(zé)任的壞印象，影響到考核工作的權(quán)威性。最后，考核結(jié)論在寫作上含糊、籠統(tǒng)，幾乎“千篇一律”，缺乏對考核對象的精確描述。

（六）考核結(jié)果缺乏有效分析

雖然進(jìn)行了相應(yīng)的績效考核，但每次只是抱著為完成企業(yè)所制定的要求去敷衍了事的開展，麻木的對待考核的結(jié)果，全員的考核結(jié)果稱職率為100%或者是99%，員工每月發(fā)到手的基本工資和獎金從沒有波動，也就無法震撼大家對績效的正確認(rèn)知。由于考核的結(jié)果缺乏分析，久而久之，只會讓勤快的人越來越喪失工作積極性，懶惰的人惰性越來越嚴(yán)重，所以考核結(jié)果的分析是非常重要，也是必須要做的。

（七）考核激勵機(jī)制不完善

績效的考核機(jī)制中激勵機(jī)制起著至關(guān)重要的作用，但在實(shí)際考核工作中卻出現(xiàn)了一些不公正、不規(guī)范的現(xiàn)象，真正被評定為不稱職的員工少之又少，甚至沒有。這在一定程度上抑制了員工的熱情積極情，影響了團(tuán)隊(duì)整體工作的效率。在考核過程中，忽視了員工之間能力強(qiáng)弱的不同、實(shí)際業(yè)績完成的差別，很難對不同崗位的員工給出正確的評價。這樣一來，員工的價值和企業(yè)地位得不到充分體現(xiàn)，難以達(dá)到獎優(yōu)罰劣的激勵效果，使得晉升中的“績優(yōu)者多得、績平者少得”的薪酬機(jī)制得不到有效的覆蓋，大大的弱化了激勵考核功能，既激勵不了員工的物資層面，也鼓勵不了員工的精神激勵，二、完善我國公務(wù)員績效考核制度的對策

影響導(dǎo)致我國公務(wù)員績效考核制度發(fā)揮不了真正作用的原因有多種，在我國社會大環(huán)境的影響下，客觀原因、外部原因和體制原因占有一大部分比例；而主觀原因、內(nèi)部原因和操作原因隨著大環(huán)境的影響，也逐漸由小占有的小比例被腐蝕向大比例靠攏。因此，完善我國公務(wù)員績效考核制度應(yīng)從以下幾個方面著手。

（一）扭轉(zhuǎn)考核觀念、明確考核目的 積極轉(zhuǎn)變考核理念，深化對公務(wù)員績效考核工作的認(rèn)識，將績效考核作為提高公務(wù)員工作績效、提高機(jī)關(guān)公共服務(wù)水平的途徑和手段，而不是把績效考核僅僅當(dāng)作一般的人事管理工作來抓。要使公務(wù)員充分認(rèn)識到，只有根據(jù)崗位職責(zé)，逐條做好本職工作，才能在考核中脫穎而出。鄙棄以往通過拉關(guān)系、講人情這些不正當(dāng)?shù)淖龇ǘu定的稱職或者是合格。要在盡職盡責(zé)工作的同時，通過公平競爭、公正考核來提高效率，獎勤罰懶，實(shí)現(xiàn)政府部門的職能管理目標(biāo)。

按照傳統(tǒng)的考核理念，公務(wù)員績效考核主要是從公務(wù)員個人角度出發(fā)，為了檢查公務(wù)員的工作，很少考慮考核對組織，甚至對整個系統(tǒng)、整個社會的影響。而考核工作中出現(xiàn)的問題，基本都與我們考核目的不明確、對考核工作缺乏正確認(rèn)識有很大關(guān)系。我們應(yīng)當(dāng)隨著大環(huán)境政局的變化而變化，精準(zhǔn)定位目標(biāo)，設(shè)定合理、科學(xué)、靈活的目標(biāo)管理體系，通過考核發(fā)現(xiàn)問題，提出改進(jìn)方法，從而提升公務(wù)員的工作能力，提高行政部門工作績效，使公務(wù)員工作有目標(biāo)、考核有標(biāo)準(zhǔn)、獎懲有導(dǎo)向。

（二）重視過程反饋，有效運(yùn)用考核結(jié)果 反饋考核過程是考核的一個重要環(huán)節(jié)。將考核的結(jié)果及時反饋給被考核者并進(jìn)行公示，一一指出其不足以及改進(jìn)意見，能夠使每一個公務(wù)員充分認(rèn)識到自己的工作成績和日常工作行為中的不足。如條件允許，還可通過設(shè)立“意見反饋箱”來讓全體員工來監(jiān)督整個考核的過程。通過結(jié)果反饋，不但可以使被考核者及時彌補(bǔ)其自身的不足，還有利于政府部門整體組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。如果不告知公務(wù)員考核結(jié)果，考核便失去了它最重要的激勵、獎懲與培訓(xùn)功能，對公務(wù)員下一步的工作就起不到指導(dǎo)方向的作用。因而，考核者從考評計劃的制定，到整個考核流程，前后都應(yīng)保持聯(lián)系和一致，考核的結(jié)果也要及時以會議的形式公示，通過溝通與反饋及時肯定成績、指出不足，提高公務(wù)員的個人榮譽(yù)感，真正發(fā)揮考核的激勵作用。

（三）運(yùn)用多種績效評價方法

考核方法的有效性與否直接關(guān)系考核結(jié)果的真實(shí)性和實(shí)用性。在公務(wù)員績效考核中，我們所使用的績效考核方法雖然很多，但真正能有效、真實(shí)運(yùn)用起來的卻是很少。通過借鑒目前許多民營企業(yè)所制定的《業(yè)績考評辦法》的相關(guān)內(nèi)容，從總體上可以將績效考核方法分為：比較評價法、員工特性評價法、員工行為評價法和工作結(jié)果評價法。在日常工作的運(yùn)用中，無論是采用哪種方法，績效管理都是一個持續(xù)的管理過程，必須融入到員工的日常行動和行為之中，絕不能游離于組織管理過程之外。

（四）建立績效結(jié)果輔導(dǎo)機(jī)制

績效評價結(jié)果反饋給被考核的公務(wù)員后，如果不緊接著進(jìn)行績效結(jié)果改進(jìn)和提高的指導(dǎo)，那即使前面的考核過程完成的再好、數(shù)據(jù)再真實(shí)，也最終這種反饋也就失去了它該有的意義。這種改進(jìn)指導(dǎo)需要貫穿整個績效管理的過程，從診斷和輔導(dǎo)兩個環(huán)節(jié)來開展，我們的管理者先幫助員工認(rèn)識和識別造成業(yè)績不合格或不稱職的真正原因后，再一起尋求解決和提高業(yè)績的方法。這樣通過輔導(dǎo)的績效機(jī)制，從一定程度上可以幫助公務(wù)員提高知識的技能和克服對績效的抵觸障礙，從而促進(jìn)整個考核過程的順利開展。

（五）建立企業(yè)簡單而健康的人際關(guān)系

公務(wù)員隊(duì)伍之所以越來越難管理，整體人才素質(zhì)越來越弱化是因?yàn)闆]有一個良好的大環(huán)境作保證。應(yīng)該乘著近年來中國在總書記的帶領(lǐng)下倡導(dǎo)“反腐倡廉”的中心思想，借鑒有些民營企業(yè)中團(tuán)隊(duì)如何打造“建立簡單而健康的人際關(guān)系”的理念，一鼓作氣，跟著大時代的步伐改變。只有凈化了團(tuán)隊(duì)思想，洗盡了人性鉛華，遏制了公務(wù)員隊(duì)伍中的“腐敗、貪污”等現(xiàn)象，整個隊(duì)伍才能安下心來真正做事。因?yàn)榇藭r，只有大家各自拼實(shí)力、拼能力、多付出才能多拿薪酬、有回報，而那些懶惰份子再也不能混水摸魚、一心想著混日子拿國家工資了。

考核只是一種手段，如何運(yùn)用這一有效工具將“獎優(yōu)罰劣”的目的運(yùn)用到日常工作中才是重點(diǎn)。因此，必須特別注意考核結(jié)果的運(yùn)用，怎樣將考核結(jié)果與獎懲、辭退、培訓(xùn)及職務(wù)、級別和工資的調(diào)整緊密結(jié)合起來，使考評結(jié)果成為激勵和處罰的導(dǎo)向依據(jù)。從逐步加大獎懲力度，來創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，培養(yǎng)、發(fā)掘優(yōu)秀人才，將不稱職的公務(wù)員逐漸逐出隊(duì)伍。如果企業(yè)在績效考核方面能夠做到上下政令暢通，從最高層面的領(lǐng)導(dǎo)上就嚴(yán)抓、嚴(yán)管、嚴(yán)辦，真正按照人力資源管理的要求來開展一系列的考核工作，那我國的公務(wù)員考核制度肯定會迎來獨(dú)樹一幟的一片藍(lán)天。同樣的績效考核方法也可以運(yùn)用到我們目前所工作的企業(yè)，做到真實(shí)考評，有效利用考核這一“利器”，真正達(dá)到獎優(yōu)罰劣，公平公正。參與文獻(xiàn)

吳國存李新建，《人力資源開發(fā)與管理概論》，天津，南開大學(xué)出版社，2001年12月第1版，第321-336頁 羅雙平，《公務(wù)員績效量化考核實(shí)務(wù)》，北京，中國人事出版社，2010年10月，第二講第一、二、三大點(diǎn)

第三篇：我國中小企業(yè)融資困境探析及對策研究

我國中小企業(yè)融資困境探析及對策研究

摘要：中小企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一支生力軍，但是中小企業(yè)資金問題是其中的瓶頸問題，阻礙了中小企業(yè)發(fā)展。本文闡述了我國中小企業(yè)的現(xiàn)狀，分析了形成這種現(xiàn)狀的原因，最后提出了解決我國中小企業(yè)融資困難做法的建議。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；融資；現(xiàn)狀；成因；對策

1我國中小企業(yè)融資現(xiàn)狀

我國中小企業(yè)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性、競爭性和較強(qiáng)的求生存謀發(fā)展意識，更富有機(jī)制靈活、敢于創(chuàng)新的特點(diǎn)。改革開放以來，中小企業(yè)獲得了蓬勃發(fā)展，在整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中發(fā)揮著越來越大的作用。目前我國中小企業(yè)約有1200萬家，占全國企業(yè)總數(shù)的99%以上，其工業(yè)總產(chǎn)值、銷售收入、實(shí)現(xiàn)利稅、出口總額已分別占全國的60%、57%、40%和60%左右；流通領(lǐng)域中小企業(yè)占全國零售網(wǎng)點(diǎn)的90%以上，中小企業(yè)還提供了大約80%的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會。中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，為了實(shí)現(xiàn)“全面建設(shè)小康社會”的宏偉目標(biāo)，中小企業(yè)發(fā)揮的作用將更加突出。但與此同時，中小企業(yè)所獲得的金融資源卻十分匱乏，融資難問題已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國中小企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的最大瓶頸。中小企業(yè)融資難的問題嚴(yán)重主要表現(xiàn)在如下幾個方面。

1.1中小企業(yè)的融資通道過窄，直接融資狀況不理想。

由于證券市場門檻高，創(chuàng)業(yè)投資體制不健全，公司債發(fā)行的準(zhǔn)入障礙，中小企業(yè)難以通過資本市場公開籌集資金。直接融資包括股權(quán)融資和債權(quán)融資。目前，中小企業(yè)直接融資的狀況不十分理想。我國目前實(shí)行“規(guī)?？刂?、集中管理、分級審批”的規(guī)模管理，且發(fā)行時優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)、能源、交通及城市公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。由于受發(fā)行規(guī)模的嚴(yán)格控制，特別是對中小企業(yè)融資額度的要求，使得這些企業(yè)很難通過發(fā)行債券的方式直接融資。另一方面，國家規(guī)定對企業(yè)債券利息征收所得稅后，更影響了投資者的積極性，再加上中小企業(yè)規(guī)模小、信用風(fēng)險大等自身特點(diǎn)，使得中小企業(yè)僅有的發(fā)行額度也很難完成。盡管我國有關(guān)部門即將出臺企業(yè)債券管理新條例，企業(yè)債券的發(fā)行主體將有所放寬，原先對項(xiàng)目的限制將有所松動，但對中小企業(yè)來說，在一定時期內(nèi)仍將不在眾券商備選企業(yè)之列。

在股權(quán)融資方面，由于我國資本市場還處于發(fā)展階段，企業(yè)發(fā)行股票上市融資有十分嚴(yán)格的限制條件，中小企業(yè)大多在創(chuàng)業(yè)期和成長期，很難達(dá)到上市門檻。目前在主板市場上市的企業(yè)有1 500多家，而且大多是大中型企業(yè)，也有一些商業(yè)模式新、效益好、市場前景廣闊的高科技的中小企業(yè)，通過直接上市籌資，或者通過反向并購即借“殼”買“殼”的形式上市。盡管自從2004年開始在深圳證券交易所開通了中小企業(yè)板，為中小企業(yè)通過證券市場融資開辟了一條通道。但由于上市條件、上市程序等與主板基本相同，并不能真正解決有限的上市資源與龐大的上市需求之間的矛盾。目前仍沒有推出創(chuàng)業(yè)板市場和三板市場，許多高增長科技型企業(yè)難以進(jìn)入證券市場，無法改變中小企業(yè)股權(quán)融資的困境。同時，這也影響著私募股權(quán)基金的發(fā)展與投資熱情。

1.2獲得信貸支持少。

因貸款交易和監(jiān)控成本高等原因，銀行不愿對中小企業(yè)放貸。同時，中小企業(yè)因資信等級低，缺乏抵押資產(chǎn)，融資成本高等原因，難以得到銀行資金支持。據(jù)統(tǒng)計，我國300萬戶私營企業(yè)獲得銀行信貸支持的僅占10％左右。

1.3流動負(fù)債所占比例較大，而長期負(fù)債則占很少的部分。

主要由于銀行一般只會為中小企業(yè)提供短期貸款，而由于各種原因一般不會提供長期貸款。

1.4中小企業(yè)之間互相擔(dān)保，申請貸款。

一旦一家公司因經(jīng)營不善而蒙受損失，則會引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。若短期內(nèi)急需資金，中小企業(yè)之間會互相拆借，或通過內(nèi)部融資的方式解決。

1.5自有資金缺乏。

我國非公有制企業(yè)從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，企業(yè)發(fā)展主要依靠自身積累、內(nèi)源融資，從而極大地制約了企業(yè)的快速發(fā)展和做強(qiáng)做大。據(jù)國際金融公司研究資料，業(yè)主資本和內(nèi)部留存收益分別占我國私營企業(yè)資金來源的30％和26％，公司債券和外部股權(quán)融資不足1％。

2中小企業(yè)融資難的成因分析

2.1中小企業(yè)自身原因。

我國中小企業(yè)大多為勞動密集型企業(yè)，經(jīng)營規(guī)模小，產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值低。在管理模式上仍停留在傳統(tǒng)的企業(yè)管理方式上，企業(yè)制度更新滯后，與市場環(huán)境轉(zhuǎn)換不同步。

2.2金融網(wǎng)點(diǎn)分布與中小企業(yè)的布局配置不合理。

為防范金融風(fēng)險，國有商業(yè)銀行一律實(shí)行“大城市、大項(xiàng)目、大企業(yè)”戰(zhàn)略，削減和擴(kuò)并基層網(wǎng)點(diǎn)，上收貸款權(quán)限，使那些與中小企業(yè)相適應(yīng)的中小金融機(jī)構(gòu)有責(zé)無權(quán)、有心無力。即使有些企業(yè)能得到一點(diǎn)貸款，對中小企業(yè)的發(fā)展來說也是杯水車薪。

2.3擔(dān)保規(guī)模偏小。

與企業(yè)信用能力的提升需求不相適應(yīng)，據(jù)調(diào)查，中小企業(yè)因無法落實(shí)擔(dān)保和抵押而拒貸的比例高達(dá)50％，有的地方雖然成立了中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，也只是限于幾家企業(yè)之間的相互借貸，目前這種擔(dān)保業(yè)的發(fā)展還難以滿足中小企業(yè)的發(fā)展的需求。有些屬于政府出面設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由于后續(xù)資金跟不上，也難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.4中小企業(yè)融資能力弱、信息不對稱，影響到銀行的積極性。

中小企業(yè)管理薄弱，普遍缺乏良好的公司管理制度，業(yè)主專制現(xiàn)象普遍存在，財務(wù)制度不健全，透明度低，資信度不高，企業(yè)之間交易復(fù)雜，相互之間不信任，等，都影響到了銀行放貸的積極性。企業(yè)貸款的特點(diǎn)是“少、急、頻”，而銀行常常因中小企業(yè)的信息不對稱，貸款交易和監(jiān)管成本高、風(fēng)險大而不愿放貸，企業(yè)也就錯過了一次次的發(fā)展機(jī)遇。3對策建議

3.1建立中小企業(yè)信用檔案。

人民銀行提出了通過建設(shè)中小企業(yè)信用體系作為突破口，建立中小企業(yè)信用檔案，全面、客觀地記錄中小企業(yè)基本信息和經(jīng)營活動，以此來反映企業(yè)的信用狀況，達(dá)到銀企信息對稱。中小企業(yè)沒抵押、沒擔(dān)保，但有信用也可考慮。通過將企業(yè)基本信息、遵紀(jì)守法信息、經(jīng)營情況、財務(wù)信息等建成數(shù)據(jù)庫，并通過該系統(tǒng)的建設(shè)，影響和規(guī)范企業(yè)誠實(shí)守信、重合同講信用，同時幫助商業(yè)銀行控制信用風(fēng)險，也為中小企業(yè)獲得貸款提供溝通渠道。其作用：一是便于企業(yè)與商業(yè)銀行建立長期的信用關(guān)系，通過企業(yè)信用檔案，銀行可以快速、便捷地了解到企業(yè)的信用狀況，從而在短時間內(nèi)決定是否為該企業(yè)提供融資，減少企業(yè)融資時間，降低企業(yè)融資成本。二是為企業(yè)間合作和交易提供便利，信用檔案可以幫助企業(yè)更好地了解對方企業(yè)，增強(qiáng)企業(yè)間經(jīng)濟(jì)交易的透明度，從而幫助企業(yè)選擇信譽(yù)好的客戶進(jìn)行合作和交易，對風(fēng)險客戶提早進(jìn)行防范。三是有助于企業(yè)獲取銀行的信貸優(yōu)惠，對于保持良好信用記錄的企業(yè)，銀行不僅縮短放貸的審批時間，而且在貸款額度、期限、利率和是否需要提供實(shí)物財產(chǎn)抵押等方面給予一定的優(yōu)惠政策。

3.2開拓中小企業(yè)直接融資渠道。

要充分利用資本市場和債券市場，積極推進(jìn)中小企業(yè)上市和發(fā)行債券等工作，努力提高中小企業(yè)直接融資比重。省和各地應(yīng)建立健全企業(yè)上市引導(dǎo)、扶持和培育工作機(jī)制，制定企業(yè)上市激勵機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)贏利能力強(qiáng)、市場占有率高、發(fā)展前景好的中小企業(yè)改制上市工作，著力提高中小企業(yè)直接融資能力。積極探索中小企業(yè)集合發(fā)債券，政府要研究解決好集合發(fā)債的擔(dān)保問題，建議省財政設(shè)立中小企業(yè)集合發(fā)債補(bǔ)貼資金，降低中小企業(yè)集合發(fā)債的成本。

3.3逐步放開民間借貸市場，拓寬中小企業(yè)直接融資的渠道。

對于民間主體的融資活動不能簡單禁止，而是要用地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，明確融資雙方的權(quán)利和責(zé)任，將其納入正規(guī)的金融體系。

3.4整合銀行現(xiàn)有資源。

從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家中小企業(yè)的資金來源看，來自企業(yè)自身的利潤和折舊約占60%，來自銀行的不過20%，其余則是從證券市場及民間渠道獲得的。而居民個人資產(chǎn)中，80%是實(shí)物資產(chǎn)，20%才是金融資產(chǎn)。也就是說，整個社會資金中只有少部分進(jìn)了銀行，并通過商業(yè)銀行的信貸這一比較狹窄的渠道進(jìn)入企業(yè)，且僅限于企業(yè)短期周轉(zhuǎn)使用。企業(yè)有較大比例的自由資本，通過抵押貸款相對就十分便利。這與商業(yè)銀行要求極高的安全性的特征是相吻合的。反觀我國，居民絕大部分金融資產(chǎn)都進(jìn)了各類商業(yè)銀行，其中大部分又為國有銀行所掌握，而可供銀行安全流出的渠道顯然又太窄，銀行被動集中了全社會的風(fēng)險。這與資金所要求的安全性、盈利性和流動性多樣化組合的特點(diǎn)是不相符的。

因此，為要真正解決中小企業(yè)融資難的問題，從長遠(yuǎn)看必須分流銀行過多集中的資金，讓更多的社會資金從票據(jù)市場、債券市場、股票市場、柜臺交易、產(chǎn)權(quán)交易市場以及鼓勵個人、家庭興辦產(chǎn)業(yè)實(shí)體等渠道直接進(jìn)入中小企業(yè)而不只是銀行一個通道。

當(dāng)前要解決的是適當(dāng)擴(kuò)大貸款抵押率，完善信用、擔(dān)保體系，通過內(nèi)部改革，整合現(xiàn)有銀行資源對那些有發(fā)展?jié)摿Χ壳敖?jīng)營狀況不好的中小企業(yè)提供資金支持。在中小銀行數(shù)量少，不能滿足中小企業(yè)融資需要、在國有大銀行因?qū)χ行∑髽I(yè)融資程序成本、信息成本高，而不愿提供資金支持的情況下，銀行體制增量改革和存量改革都十分必要，但更主要的還是由持有大量可用資金的國有商業(yè)銀行根本改變其經(jīng)營機(jī)制，并設(shè)計出適合中小企業(yè)融資的信貸產(chǎn)品。Berger和Udel（l1998）研究發(fā)現(xiàn)，在英、美等國，中小企業(yè)通常用透支或授信貸款等銀行信貸方式滿足流動資金的需要。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的銀行貸款仍是中小企業(yè)的最重要的外部融資渠道。此外，根據(jù)Bernanke和Blinder（1992）研究結(jié)果：銀行貸款在貨幣政策傳導(dǎo)過程中起著重要的作用，通過銀行貸款解決中小企業(yè)資金不足、融資困難，可提高我國貨幣政策作用效果。因此，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際以下金融工具比較適合我國中小企業(yè)融資：如貸款限額、備用貸款承諾、循環(huán)貸款、搭橋貸款、資產(chǎn)支撐貸款、票據(jù)融資、貼息貸款、信用卡透支和金融租賃等。

參考文獻(xiàn):

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第四篇：參考文獻(xiàn)我國中小企業(yè)融資困境與對策

我國中小企業(yè)融資困境與對策 摘要：提要改革開放至今，我國中小企業(yè)迅速發(fā)展壯大，已成為推動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要生力軍。但是，資金短缺、融資困難、融資渠道單一卻始終嚴(yán)重制約著中小企業(yè)的發(fā)展。本文通過分析我國中小企業(yè)融資現(xiàn)狀，論述我國中小企業(yè)融資難的各種原因，最后對緩解我國中小企業(yè)融資難提出對策建議。關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；融資；困境

據(jù)國家發(fā)展改革委中小企業(yè)司的統(tǒng)計，目前我國中小企業(yè)從數(shù)量上講已經(jīng)達(dá)到4，200多萬戶，占全國企業(yè)總數(shù)的99.8%以上，經(jīng)工商部門注冊的中小企業(yè)數(shù)量460多萬戶，個體經(jīng)營戶3，800萬戶。中小企業(yè)所創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)的價值占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%左右，生產(chǎn)的商品占社會銷售總額的60%，上交的稅收已經(jīng)超過總額的一半，提供了全國80%左右的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。而中小企業(yè)銀行貸款僅占主要金融機(jī)構(gòu)貸款的16%，與我國中小企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所發(fā)揮的重要作用相比，中小企業(yè)獲得的金融資源是不平衡的。與大型企業(yè)相比，中小企業(yè)的融資渠道少，籌資能力低。由于中小企業(yè)規(guī)模小、貸款風(fēng)險高、經(jīng)營管理水平低、信用程度低、擔(dān)保抵押難等，使之在間接融資市場，或是直接融資市場，都很難籌得所需資金。尤其在遇到通貨緊縮時，銀行的“惜貸”對中小企業(yè)的沖擊更大。因此，融資困難是當(dāng)前中小企業(yè)最突出的問題。

一、中小企業(yè)融資現(xiàn)狀

1、中小企業(yè)存在過高的經(jīng)營風(fēng)險。大多數(shù)中小企業(yè)成立時間短、規(guī)模較小、自有資本偏少，在面臨市場變化和經(jīng)濟(jì)波動時，抵御風(fēng)險的能力很差、倒閉率很高、銀行不敢向它們放款。

2、中小企業(yè)制度不健全，銀行難以控制信貸風(fēng)險。目前，中小企業(yè)沒有建立起完整的財務(wù)制度，會計核算不健全，缺乏足夠的財務(wù)報表和良好連續(xù)的經(jīng)營業(yè)績。故銀行不敢輕易提供信貸支持。

3、中小企業(yè)社會信用偏低。中小企業(yè)特別是小企業(yè)存續(xù)期短，不少地方逃避債務(wù)現(xiàn)象也很嚴(yán)重，制約了銀行對中小企業(yè)貸款的熱情。

4、中小企業(yè)缺少足夠的抵押資產(chǎn)，尋求擔(dān)保非常困難，大多不符合銀行貸款條件。銀行在商業(yè)化經(jīng)營和資產(chǎn)負(fù)債管理制度的約束下，為了降低貸款風(fēng)險，一般要求貸款企業(yè)提供連帶擔(dān)?；蜇敭a(chǎn)抵押，其對中小企業(yè)申請貸款的條件更為嚴(yán)格，要求在貸款時必須提供抵押資產(chǎn)。

5、產(chǎn)業(yè)層次低，科技含量少。中小企業(yè)大多屬勞動密集型的加工企業(yè)，相對于知識密集型企業(yè)而言，勞動密集型企業(yè)利潤本身就比較低，產(chǎn)業(yè)層次低，科技含量少，利潤空間更是狹小。

6、中小企業(yè)管理人員素質(zhì)相對較低。相對于大型企業(yè)而言，中小企業(yè)的經(jīng)營管理者素質(zhì)顯得更為重要，直接關(guān)系著企業(yè)的生存與發(fā)展。我國中小企業(yè)中大多數(shù)私營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者為初中、高中、大專文化程度，分別占56.3%、35.1%和8.2%，除近年來發(fā)展起來的高科技型中小企業(yè)經(jīng)營者素質(zhì)較高外，其余綜合素質(zhì)相對較差。

二、解決中小企業(yè)融資困難的對策

1、政府要加強(qiáng)對中小企業(yè)的扶持力度。政府要認(rèn)清向中小企業(yè)提供資金的重要性，采取措施來解決中小企業(yè)融資難的問題。根據(jù)中小企業(yè)信貸需求規(guī)模小、頻率高、時間急、風(fēng)險高的特點(diǎn)，制定特定的信貸機(jī)制。銀監(jiān)會在2006年7月頒布了銀行小企業(yè)信貸指導(dǎo)意見，提到了銀行要建設(shè)六項(xiàng)機(jī)制。對于此，銀行要積極響應(yīng)銀監(jiān)會的政策，完善各項(xiàng)機(jī)制，為中小企業(yè)信貸提供良好的環(huán)境。同時，根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，不斷更新完善機(jī)制，盡可能地滿足中小企業(yè)資金需求。

2、大力發(fā)展中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)。銀行金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對中小企業(yè)的信貸支持，適當(dāng)放寬貸款期限。除了各大商業(yè)銀行自行設(shè)立貸款的信貸部門，還應(yīng)該大力發(fā)展與中小企業(yè)相適應(yīng)的中小融資機(jī)構(gòu)，鼓勵和支持股份制銀行、城鄉(xiāng)合作金融機(jī)構(gòu)，并盡量消除地區(qū)差異，提高中小企業(yè)的貸款比例，支持符合國家政策的中小企業(yè)的發(fā)展，從而有利于不斷積累為中小企業(yè)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，提高中小企業(yè)融資的質(zhì)量，促進(jìn)金融業(yè)和中小企業(yè)的共同健康發(fā)展。中小企業(yè)間也可建立互助金融組織，加強(qiáng)共同發(fā)展和風(fēng)險共擔(dān)的能力，并為建立專門的中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)打下良好的基礎(chǔ)。

3、盡快建立健全中小企業(yè)擔(dān)保體系。政府直接對商業(yè)銀行提供中小企業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)貼。可依據(jù)特定條件向社會公開招收協(xié)作商業(yè)銀行，授予每家協(xié)作銀行一定的額度，協(xié)作銀行根據(jù)政府的條件選擇中小企業(yè)貸款，貸款成功，利息全部歸銀行，貸款失敗，銀行則承擔(dān)一定比例的損失。在現(xiàn)有擔(dān)保體系中建立和規(guī)范協(xié)作銀行制度。明確協(xié)作銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的關(guān)系和風(fēng)險分?jǐn)偙壤?，?qiáng)化商業(yè)銀行考察，評估中小企業(yè)貸款項(xiàng)目的責(zé)任以及對不良貸款追索的義務(wù)。參照國外特殊法人制度對政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，明確政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立的目標(biāo)、職責(zé)、經(jīng)營方針、監(jiān)督辦法等，同時對這類特殊法人執(zhí)行特定的財務(wù)和稅收政策。建立擔(dān)保資金的補(bǔ)充制度。政府應(yīng)將扶持中小企業(yè)作為長期政策，將擔(dān)保資金列入政府預(yù)算，為擔(dān)?；顒犹峁┓€(wěn)定的資金來源。同時，采取多種措施鼓勵商業(yè)銀行、企業(yè)和富裕者為擔(dān)?；鹛峁椭?。

4、大膽嘗試股權(quán)和債券融資。為保證我國證券市場的健康發(fā)展，國家應(yīng)該盡快完善我國證券市場體系，為中小企業(yè)直接融資提供可能。創(chuàng)業(yè)板的推出是我國中小企業(yè)融資發(fā)展的一個大膽嘗試，各中小企業(yè)應(yīng)該抓住機(jī)會，積極準(zhǔn)備，爭取通過在資本市場上獲得更多資金來加快企業(yè)發(fā)展，提高技術(shù)創(chuàng)新。

債券融資與股權(quán)融資相比具有風(fēng)險小的優(yōu)點(diǎn)，這對于實(shí)力較弱的小企業(yè)來說是其融資的有利方式?？赊D(zhuǎn)換債券更是一種集股票和債券優(yōu)點(diǎn)于一身的融資工具，國家可以采取相應(yīng)措施來鼓勵和支持其發(fā)展。

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析與對策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個國家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。在加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境為研究對象，從財政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財政職能，由縣級政府實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財政體制改革，對緩解我國當(dāng)時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關(guān)系、增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國五級政府中最基層的一級，服務(wù)的對象是中國最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個國家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至陷入困境。

時至今日，論述分稅制財政體制的國內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國內(nèi)文獻(xiàn)對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級政府財權(quán)和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級政府的財權(quán)、財力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)、財力與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨(dú)立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級以上政府繼續(xù)實(shí)行分稅制的大環(huán)境下，縣級政府對轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實(shí)施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境成因分析

分稅制設(shè)計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財政也會產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設(shè)計，上一級政府有權(quán)決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對各級財政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

1、財力與事權(quán)不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財政的財權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實(shí)施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權(quán)和事權(quán)對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長乏力。

與此同時，我國地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級政府，下級政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財權(quán)和財力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

如果一個國家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強(qiáng)大的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補(bǔ)。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計是為了鼓勵地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項(xiàng)撥款名目太多，很多專項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

解決“基層政府可利用財政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財政收入短缺”這一農(nóng)村公共財政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財政收入的重點(diǎn)。縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會問題。對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。

4、舉債負(fù)擔(dān)沉重

由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財政開支的主要來源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財政收入的增長。此外，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)包袱。

在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務(wù)危機(jī)，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革

1、分稅制實(shí)施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實(shí)。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費(fèi)主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。

二是稅收征管與財政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對一鄉(xiāng)一所的機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，一個基層稅務(wù)所要管轄幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)只對上級稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財政部門對稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。

三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發(fā)一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立財政職能

財政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機(jī)）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實(shí)，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢。然而，就我國的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應(yīng)的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實(shí)行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機(jī)構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財政系統(tǒng)如仍堅持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財政機(jī)構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級次、金庫的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。

四、對策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級事權(quán)和財權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實(shí)際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級收入

不再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國稅、地稅及財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入數(shù)量不再作為評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

2、縣級財政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級財政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助?；鶎痈刹靠梢詫r間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)上。

3、鼓勵稅源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補(bǔ)助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、防范新增債務(wù)

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎代補(bǔ)及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)由縣級全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。

5、抓好過渡期管理

實(shí)施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續(xù)實(shí)施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

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