第一篇：淺論稅務(wù)稽查工作面臨的挑戰(zhàn)與對策

淺論稅務(wù)稽查工作面臨的挑戰(zhàn)與對策

稅務(wù)稽查是稅收征管工作的最后一道防線，稽查工作的成效直接影響到整個稅收工作。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢面臨很大的不確定性，組織稅收收入成為全局工作重心的時候，稽查工作再度走向征管工作的前線，承擔(dān)了新的時代重任，面臨了諸多的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

一、當(dāng)前稅務(wù)稽查工作面臨以下的挑戰(zhàn)：

（一）查補(bǔ)稅款、直接參與組織收入工作成為稅務(wù)稽查在新時期下的新任務(wù)。2009年國家稅務(wù)總局給稽查系統(tǒng)下達(dá)了1000億的查補(bǔ)稅款任務(wù)，這是1998年以來首次給稽查系統(tǒng)下達(dá)收入任務(wù)。最終全國稅務(wù)稽查收入1192億元，入庫收入超過2006年-2008年3年稽查查補(bǔ)收入的總和。2010年稽查收入再次要求占工商稅收總收入的1.5%，同時不低于2009年的查補(bǔ)入庫數(shù)。要完成年度查補(bǔ)收入任務(wù)，成為稽查系統(tǒng)的第一個“緊箍咒”，執(zhí)法型稽查模式也許面臨向收入型稽查模式的回歸。當(dāng)然，在某種意義上說，組織收入工作可以和規(guī)范執(zhí)法工作有機(jī)地結(jié)合起來。但是難就難在有機(jī)結(jié)合的關(guān)鍵點(diǎn)上。多年來，稅務(wù)稽查為了追求規(guī)范執(zhí)法的終極目標(biāo)，在稽查程序設(shè)置上不求效率優(yōu)先，只求監(jiān)督制約。在總局辦法《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》中，明確要求稽查局查處稅收違法案件時，實行選案、檢查、審理、執(zhí)行工作的分工制 約。重大稅務(wù)案件的審理實行稽查局和所屬稅務(wù)局案件審理委員會二級審理制度。分工制約程序的強(qiáng)化，在一定程度上降低稽查工作的效率，有利于執(zhí)法型稽查模式，卻并不有利于收入型稽查模式。收入型稽查模式追求的是高效率地組織查補(bǔ)收入，從快處理稽查案件。而現(xiàn)行的四分離稽查模式，顯然很難跟上組織稽查收入的步伐。以辦理一個普通的需要進(jìn)行稅務(wù)行政處罰的稽查案件為例，選案時間為3日，查處時間為2個月，案件審理時間為15日（尚不包括需要二級審理案件和需要補(bǔ)證案件），稅務(wù)行政處罰告知時間為15日，案件執(zhí)行時間為7日（不包括需要采取稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施案件）。以上時間合計100日。時間取數(shù)來自于稅務(wù)稽查工作規(guī)程和CTAIS系統(tǒng)崗責(zé)體系規(guī)定。

（二）稅收自查工作急待規(guī)范。2009年全國稅務(wù)稽查系統(tǒng)為了完成收入指標(biāo)，把組織企業(yè)自查作為一項重點(diǎn)工作，大量納稅人進(jìn)行了稅收自查并補(bǔ)報了稅款。據(jù)統(tǒng)計，浙江國稅各縣市2009年自查收入占稽查查補(bǔ)收入的60—80%。但是目前的稅務(wù)稽查工作規(guī)程只是針對稅務(wù)案件設(shè)置辦理程序和監(jiān)督制約的措施，同時稅收征收管理系統(tǒng)CTAIS也只是針對稅務(wù)案件設(shè)置崗責(zé)體系和審批程序。一方面，在既無工作規(guī)程，也無計算機(jī)信息系統(tǒng)可依的情況下，稅務(wù)自查工作存在很大的隨意性。成為脫離監(jiān)管的死角，帶來很大的執(zhí)法風(fēng)險和廉政風(fēng)險。另一方面，企業(yè)對于稅收自查工作也是一 頭霧水，只知道稅務(wù)稽查局通知補(bǔ)報稅款，但該不該報，怎么報，報多少稅款都沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。為了完成收入任務(wù)，有些地方的自查工作甚至成為某種程度上變相的攤派稅款。因此，稅收自查工作的規(guī)范性制度建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。

（三）稽查隊伍素質(zhì)急待提高。多年來，稽查隊伍逐漸老化，尤其是市縣局的稽查隊伍。以某市局為例，據(jù)統(tǒng)計，2009年稽查人員平均年齡為45歲，高于全局平均年齡3歲，其中35周歲以下的年輕干部人數(shù)為零，最低年齡38歲。同時，在高強(qiáng)度的稽查任務(wù)壓力下，稽查干部人數(shù)也顯得不足。據(jù)統(tǒng)計，全省各縣市局稽查人員人數(shù)大多低于原來省局提出的稽查人員占總?cè)藬?shù)20%的目標(biāo)。某市局只有11.7%，列全省末位；占比最高的是市本級稽查局，占18%。在稽查人數(shù)不斷減少的情況下，要確?；槿蝿?wù)的完成有一定難度。

其次，是現(xiàn)有稽查人員整體素質(zhì)有待提高，工作技能不足，信息化查賬技能缺乏。以某市局為例，稽查局31人，一線檢查員10人，能獨(dú)立查賬辦案的只有6人，難以適應(yīng)日益繁重的稽查工作需要。掌握計算機(jī)查賬的復(fù)合型人才幾乎沒有。到了使用計算機(jī)記賬的企業(yè)，一是找不到服務(wù)器的主機(jī)位置，二是無法破譯記賬軟件密碼。

（四）廉政建設(shè)成為高懸的“達(dá)摩克利斯之劍”（希臘典故，比喻 安逸祥和背后所存在的殺機(jī)和危險），反腐倡廉工作急待加強(qiáng)。稅務(wù)稽查是稅務(wù)機(jī)構(gòu)中直接面對納稅人的 執(zhí)法部門，可以說是位高權(quán)重。納稅人從自身利益最大化的目標(biāo)出發(fā)，必然存在腐蝕稽查人員的天然動機(jī)。因此，稽查人員可以說是高風(fēng)險執(zhí)法崗位，時刻面臨各種誘惑，一有不慎，就會被“拉下水”。近年來，稽查干部因廉政問題“落馬”的情況也屢屢發(fā)生。

（五）傳統(tǒng)的稽查三難現(xiàn)象（選案難、取證難、執(zhí)行難）依然存在，在某些方面甚至更加突出。

一是選案難首先是要選案提高準(zhǔn)確率。選案不準(zhǔn)，將直接消耗本來就稀缺的稽查資源，名義選案準(zhǔn)確率高達(dá)90%以上，實際選案準(zhǔn)確率低，只有50%—60%。從理論上講，選案人員應(yīng)把案頭分析和前期調(diào)查排摸結(jié)合起來。但實際情況是，前期排摸往往造成稽查選案信息的泄露，反而不利于稽查實施。所以，現(xiàn)在稽查在某種程度上是“靠天吃飯”，依靠下戶突擊檢查來調(diào)取證據(jù)。其次，選案數(shù)量要適量。選案過少，將難以完成稽查收入任務(wù)，巧婦難為無米之炊；選案過多，又將造成稽查案件的辦理時間延長，案件積壓。

二是取證難依然困擾稽查人員。隨著納稅人法律意識的增強(qiáng)，稽查案件行政復(fù)議和行政訴訟敗訴的風(fēng)險不斷加大。稅務(wù)稽查證據(jù)可表述為：稅務(wù)稽查人員依法取得的，并經(jīng)查證屬實，能證明涉稅案件客觀情況的事實。目前，我國尚沒有一部完整的證據(jù)法，有關(guān)證據(jù)的種類和外在形式要求散見于民事、行政、刑事三大訴訟法及最高人民法院針對訴訟證 據(jù)的相關(guān)司法解釋之中。在實際稅務(wù)稽查實施過程中，取證可謂“運(yùn)用之妙，存乎一心”。沒有一套適用于各類案件的統(tǒng)一的證據(jù)獲取方式和標(biāo)準(zhǔn)及技能要求，全憑稅務(wù)稽查人員對法律的理解、對案件再現(xiàn)其客觀實情的把握、個人辦案技巧及悟性來獲取。由于社會經(jīng)濟(jì)活動日益復(fù)雜，稽查查獲資料的種類千差萬別，如何固定證據(jù)并以此確定案件的性質(zhì)的難度越來越大。而稅法中并沒有對稽查案件的證據(jù)取證要求作出詳細(xì)的規(guī)定，只是省以下稅務(wù)局以規(guī)范性文件的方式作了一些試行規(guī)定，其效力是不足的。規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。只有人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)模谡J(rèn)定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認(rèn)其效力。一旦到了行政訴訟階段，由于法官對行政案件證據(jù)認(rèn)識的不同，往往會作出不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)的判決。

三是執(zhí)行難依然存在。特別是一些歷史遺留案件的執(zhí)行難度更大。由于事過境遷，原納稅人的資產(chǎn)大多已經(jīng)轉(zhuǎn)移，難以采取稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施。而稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施的使用也有一系列前置條件：稅收征管法第五十五條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)對從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人以前納稅期的納稅情況依法進(jìn)行稅務(wù)檢查時，發(fā)現(xiàn)納稅人有逃避納稅義務(wù)行為，并有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應(yīng)納稅 的收入的跡象的，可以按照本法規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限采取稅收保全措施或者強(qiáng)制執(zhí)行措施。等到我們確認(rèn)“發(fā)現(xiàn)納稅人有逃避納稅義務(wù)行為，并有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入的跡象”的時候，往往納稅人的資產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移，再采取強(qiáng)制執(zhí)行措施已經(jīng)沒有太大意義。

執(zhí)行難還表現(xiàn)在一些法律瓶頸上。如對已經(jīng)注銷工商登記或稅務(wù)登記的納稅人，追繳其稅款是否符合法律規(guī)定，存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，納稅人注銷工商或稅務(wù)登記后，其作為法人主體納稅義務(wù)已經(jīng)消亡；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為其納稅義務(wù)依然存在。根據(jù)征管法修訂的征求意見稿，引進(jìn)第二納稅人的概念，對注銷企業(yè)的原股東追究其連帶。若能實行，對解決稽查執(zhí)行難是非常有利的。

還有對于案件移送司法機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)存在爭議。根據(jù)刑法修正案

（七），逃避繳納稅款的納稅人在補(bǔ)繳稅款、滯納金，接受行政處罰后，可以不予移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；五年內(nèi)因逃避繳納稅款受到兩次以上行政處罰的除外。目前，司法機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)之間對于“兩次”行政處罰是否含本數(shù)，存在爭議。

二、應(yīng)對挑戰(zhàn)的政策建議

1、優(yōu)化稅務(wù)稽查人力資源配置。人才工程是最重要的，也是基礎(chǔ)性的，沒有高素質(zhì)的稽查干部，一切工作無從談起。在崗位輪換中要選拔優(yōu)秀人才特別年輕干部充實稽查隊伍，增加隊伍活力，同時在稽查人員人數(shù)上要加以保證，保證稽查人員人數(shù)占所在國稅局總?cè)藬?shù)20%以上。

要加強(qiáng)稽查業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。特別是針對計算機(jī)查賬、電子證據(jù)的采集和固定等業(yè)務(wù)要進(jìn)行專門的培訓(xùn)。通過“請進(jìn)來”和“走出去”等方式，脫產(chǎn)培訓(xùn)和在職自學(xué)相結(jié)合，著力提高稽查人員的辦案能力。

要建立有進(jìn)有出，優(yōu)勝劣汰的稽查人員輪換機(jī)制。通過個人績效考核和業(yè)務(wù)考試等方式，實行制度化的優(yōu)勝劣汰，不斷提高稽查隊伍整體素質(zhì)。某市局09年試行了《稽查人員績效綜合評價制度》，選取了查處案件數(shù)量，查補(bǔ)稅款入庫數(shù)，處罰率，結(jié)案率，大要案查處數(shù)等核心業(yè)績指標(biāo)進(jìn)行考核到人，定期進(jìn)行排名和通報，并和崗位輪換、工作獎金、評先評優(yōu)掛鉤，取得了一定的激勵作用。

2、加強(qiáng)稽查制度建設(shè)，避免執(zhí)法風(fēng)險。要對稅收自查工作作出相應(yīng)的制度安排，使這項工作有法可依。目前只能作一些程序上的規(guī)定，例如規(guī)定下戶督促自查要送達(dá)自查通知書，要有兩名稽查人員，對自查結(jié)果要經(jīng)過稽查人員核實和領(lǐng)導(dǎo)審批。但是對實質(zhì)性的自查證據(jù)方面，目前還難以作出有效的規(guī)定。

要對稅務(wù)稽查工作規(guī)程作進(jìn)一步的細(xì)化，有利于基層工作人員執(zhí)行。要制訂科學(xué)合理的《稽查取證制度》，對稽查證據(jù)的采集和固定作出系統(tǒng)的規(guī)定。按照稽查案件類型，對其適用的證據(jù)類別，以及不同證據(jù)的效力進(jìn)行規(guī)定，使稽查證據(jù)的確定有制度可依，避免執(zhí)法風(fēng)險和行政敗訴風(fēng)險。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)往往忽略行政訴訟對證據(jù)的要求。在證據(jù)法學(xué)理論和司法實踐中，一般認(rèn)為，對民事訴訟采用優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)，即在審查證據(jù)的真實性和證明力上，只要認(rèn)定一方的證明力占優(yōu)勢即可；對刑事訴訟采用排除合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn)，即在審查證據(jù)的真實性和證明力上，要求承擔(dān)責(zé)任的一方能夠運(yùn)用證據(jù)對案件事實排除所有合理的懷疑，能得出唯一的結(jié)論。關(guān)于行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，法院一般采用清楚而有說服力的標(biāo)準(zhǔn)，即被告（行政機(jī)關(guān)）提供的證據(jù)相對于原告（行政管理相對人）的證據(jù)具有明顯的優(yōu)勢，它低于排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，允許個別合理懷疑存在，要求行政機(jī)關(guān)的的證據(jù)之間具有清楚的邏輯關(guān)系、證據(jù)充分并有一定的說服力。而與稅務(wù)稽查取證最為相關(guān)的當(dāng)屬行政訴訟對證據(jù)的要求。最高人民法院于二〇〇二年七月二十四日頒布并于同年十月一日起施行的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中明確了行政訴訟的的證據(jù)規(guī)則，對行政訴訟中證據(jù)的種類、取得方式、外在表現(xiàn)形式及提交期限、證據(jù)保全的司法要求都作了明確規(guī)定。但現(xiàn)實是，絕大多數(shù)稅務(wù)稽查人員仍在沿用先前的取證方式及習(xí)慣?？梢哉f這是當(dāng)前稅務(wù)稽查工作的軟肋之一，應(yīng) 當(dāng)引起各級稅務(wù)機(jī)關(guān)及稽查工作人員的高度重視。

開展稽查管理制度的創(chuàng)新，采取“三位一體”的稽查制度，即案件交換檢查，大要案督辦和詢問電子監(jiān)控制度。推廣稽查建議制度，以查促管。

3、稽查工作的總體方向在一定時期要作出相應(yīng)的調(diào)整。在稅收收入任務(wù)能夠完成的情況下，要及時把收入型稽查向執(zhí)法型稽查轉(zhuǎn)變。個人觀點(diǎn)，執(zhí)法型稽查才是“王道”?；榈慕K極目標(biāo)不是為了多補(bǔ)一點(diǎn)稅款，而是為了督促納稅人按實申報納稅，只有執(zhí)法型稽查才能達(dá)到這一目標(biāo)。稅收自查的方式應(yīng)當(dāng)適時退出，慎用少用。其實組織企業(yè)自查從稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能來講，更多地應(yīng)該交給稅收管理和評估部門。稽查局應(yīng)該專司偷、逃、騙、抗稅案件的查處。每年查處一定數(shù)量的大要案，形成一定的震懾力，更有利稅收征管工作的開展。

4、對稽查相關(guān)的法律制度爭議問題作出明確的規(guī)定。爭取早日修改稅收征管法，對以逃避追繳稅款為目的而注銷工商登記或稅務(wù)登記的納稅人，由原納稅人的股東承擔(dān)連帶責(zé)任，繳納稅款、滯納金和罰款。

對于案件移送司法機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)存在的爭議，本人的觀點(diǎn)是，由于“刑法第九十九條明確規(guī)定：本法所稱以上、以下、以內(nèi)，包括本數(shù)?！?，刑法修正案是刑法的組成部分，這一條款同樣適用，所以五年內(nèi)因逃避繳納稅款受到兩次以上行政 處罰的稽查案件，就要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

5、加快稽查管理的信息化進(jìn)程。探索建立大型的稽查選案信息庫，以計算機(jī)選案為基礎(chǔ)，配合人工分析選案，解決選案難的老問題，把實際的選案準(zhǔn)確率提高到85%以上。加快電子查賬軟件的應(yīng)用，探索電子查賬的技能，通過實戰(zhàn)演練，增強(qiáng)對應(yīng)用計算機(jī)軟件記賬企業(yè)的檢查效果。

6、加強(qiáng)稽查部門的廉政建設(shè)。要抓好教育工作，以思想政治工作為先導(dǎo)，以樹立國稅稽查核心價值觀為目標(biāo)，大力建設(shè)國稅文化，以好的文化氛圍熏陶人，以高尚的道德情操引導(dǎo)人。同時要建立預(yù)防體系和預(yù)警機(jī)制，對稽查的高危環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，防患于未然，確?；殛犖榈钠桨病?/p>

第二篇：稅務(wù)稽查工作面臨的主要問題

稅務(wù)稽查工作面臨的主要問題

摘要：

稅務(wù)稽查制度是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)國家稅法和財務(wù)會計制度的規(guī)定，對納稅人履行納稅義務(wù)的情況進(jìn)行的監(jiān)督、審查制度。稅務(wù)稽查是稅收征收管理的重要內(nèi)容，也是稅務(wù)監(jiān)督的重要組成部分。搞好稅務(wù)檢查，對于加強(qiáng)依法治稅，保證國家財政收入，有著十分重要的意義。

通過稅務(wù)檢查，既有利于全面貫徹國家的稅收政策，嚴(yán)肅稅收法紀(jì)，加強(qiáng)納稅監(jiān)督，查處偷稅、漏稅和逃騙稅等違法行為，確保稅收收入足額入庫，也有利于幫助納稅人端正經(jīng)營方向，促使其加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，提高經(jīng)濟(jì)效益

一、稅務(wù)稽查工作中存在的問題

（一）偷稅手段存在多樣性、隱蔽性、復(fù)雜性。

1.利用不建賬、不用票手段偷稅。

小型個體企業(yè)和個體工商業(yè)戶普遍不按規(guī)定建賬、記賬，購進(jìn)貨物不索票，銷售貨物不開票，使稅務(wù)人員無賬可查、無證可取，明借“定稅管理”之口，實干偷稅逃稅之事。

2.利用兩套賬或做假賬手段偷稅。

少數(shù)納稅人對必須開票的設(shè)一套賬，對不需要開具發(fā)票的，以現(xiàn)金收取貨款，帳外循環(huán)、賬外經(jīng)營，另設(shè)一套賬，隱瞞銷售收入不申報納稅。對內(nèi)用真賬核算收入和分配，對外用假賬申報納稅應(yīng)付稅務(wù)檢查，使稅務(wù)人員沒法得到真憑實據(jù)，導(dǎo)致重大偷騙稅案件“擦肩而過”無法查處。

3.利用假發(fā)票或虛開發(fā)票手段偷稅。

少數(shù)納稅人購買假專票、假普票和從稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)取的真專票、真普票，虛構(gòu)業(yè)務(wù)，接受他人虛開或自己虛開發(fā)票，虛增成本或擴(kuò)大抵扣，偷逃增值稅、所得稅。

4.利用偷梁換柱或移花接木的手段偷稅騙稅。

有的將經(jīng)營的高稅率產(chǎn)品以低稅率申報或?qū)⒒旌箱N售行為按低稅率申報，人為降低稅率偷稅;有的巧鉆稅收優(yōu)惠政策空子，利用“假福利”、“假三廢”、“假出口”、“假外資”的名譽(yù)大張旗鼓避稅、騙稅。

5.利用修改或滅失證據(jù)手段偷稅。

在電子商務(wù)和財務(wù)處理電算化的納稅人中，不法分子利用網(wǎng)絡(luò)加密、改造電子數(shù)據(jù)等高技術(shù)手段，修改會計信息做假帳或在稅務(wù)檢查前刪除電子數(shù)據(jù)信息，通過修改或滅失證據(jù)的手段偷稅。

6.利用不辦證或流動販運(yùn)手段偷稅。

有的固定業(yè)戶長期經(jīng)營不辦理稅務(wù)登記偷稅逃稅;有的中間批發(fā)商、代理銷售商長年販運(yùn)，販賣販賣，送貨上門，現(xiàn)金交易，不辦證、不用票偷稅漏稅。

7.利用走馬換燈或關(guān)門走人的手段逃稅。

有的偷稅或欠稅達(dá)到一定數(shù)額后，采用更改名稱和法人代表或關(guān)門走人，變換地點(diǎn)經(jīng)營，逃避稅務(wù)檢查或欠稅追繳。

（二）稅務(wù)稽查面臨的主要困難。

1.稽查實施取證難。

1）證據(jù)缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。

按照稅法規(guī)定納稅人必須設(shè)賬、記賬，依法取得發(fā)票作為記賬的原始依據(jù)，不必設(shè)立賬簿的納稅人必須建立收支憑證、粘貼簿或進(jìn)銷貨登記簿等。但現(xiàn)今絕大部分固定納稅戶或未辦證的流動運(yùn)銷戶故意不建賬、不記錄、不用票;有的設(shè)有簡單帳簿，但怕暴露自己偷稅事實，在稅務(wù)稽查時就是不提供出來;有的雖然帳簿健全，但大量賬外經(jīng)營或現(xiàn)金交易不用票的不入賬。諸如此類人為造成全部或部分證據(jù)缺失。

2）滅失損毀證據(jù)的事件時常發(fā)生。

有的在稽查實施之前或?qū)嵤┲泄室廪D(zhuǎn)移、故意毀滅賬本發(fā)票或電子財務(wù)憑證。納稅人的證據(jù)缺失和滅失，導(dǎo)致稽查人員對這類納稅人無賬可查和有賬沒法查的狀況，靠稽查人員重新收集和查全證據(jù)，確實是難上加難。

2.證據(jù)核實難。

有些本地在查案件、上級轉(zhuǎn)辦群眾舉報的陳跡案件或接受委托協(xié)查案件的對方關(guān)聯(lián)納稅人已經(jīng)失蹤、注銷、走逃或轉(zhuǎn)讓、改制，其需要核實的證據(jù)無法核實;有些在查案件的對方關(guān)聯(lián)納稅人屬于外縣、外省或境外的，函件協(xié)查回復(fù)率卻十分低，異地調(diào)查取證，個別稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅不配合，而且從中通風(fēng)報信設(shè)置障礙，很多外調(diào)案件無果而終。

3.依法處理難。

處罰“無力”嚴(yán)重影響了稅務(wù)稽查威懾力的發(fā)揮。

1）地方阻力較大。有些違法者善于疏通，找出相關(guān)人員出面打招呼，少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、支持生產(chǎn)，保護(hù)招商引資為名，以會造成社會不安定因素為由施加壓力。稽查部門大事化小，存在應(yīng)罰不罰、以罰代刑或降格處理的現(xiàn)象，一些應(yīng)定性為偷稅的案件變成了應(yīng)繳未繳稅款。

2）法律規(guī)定不盡清晰。稅法規(guī)定的罰款自由裁量權(quán)過大，5倍以下0.5倍以上的處罰額度可高可低，給執(zhí)法隨意性留下了空隙，在上級稅務(wù)機(jī)關(guān)將“執(zhí)行結(jié)案率”、“查補(bǔ)稅款、罰款入庫率”同基層稅務(wù)部門工資、獎金及其他既得利益掛鉤考核的情況下，對納稅人涉稅違法違章行為輕罰或以補(bǔ)代罰不得不成為各地基層稅務(wù)部門“心照不宣”的應(yīng)對抉擇，削弱了稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)依法治稅的力度。

4.查補(bǔ)稅款入庫難。

影響查補(bǔ)稅款(罰款)入庫的主要是三個方面。

1）注銷清算入庫難。注銷清算可分為企業(yè)改制破產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓注銷等。這類注銷清算對象有的債務(wù)重大瀕臨倒閉，有的已人去樓空，稅務(wù)稽查人員費(fèi)勁周折進(jìn)行了清算查處，其查補(bǔ)稅款、罰款難以執(zhí)行入庫。

2）轉(zhuǎn)辦案件入庫難。轉(zhuǎn)辦的部分舉報或沉積案件，事隔多年，既是根據(jù)線索和證據(jù)查證有偷稅，但連當(dāng)事人都無法找到，稅款何以能夠追繳入庫。

3）納稅人資金困難，難以按時追繳入庫。民營、私營企業(yè)起步晚，用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金捉脛見忖，稅務(wù)稽查多半一個檢查一次，如果納稅人偷稅數(shù)額和罰款達(dá)到一定數(shù)量，很難按照稅法規(guī)定的時限入庫到位。

（三）影響稽查效能的其他因素。

1.日常征管基礎(chǔ)薄弱。

發(fā)票管理沒有納入法律范圍，非法印制、偽造、買賣、使用各類假發(fā)票的違法案件巨高不下，稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票發(fā)放、使用、保管、收繳、檢查等多個環(huán)節(jié)的監(jiān)控管理和違章違法行為查處不力;建賬管理缺位、賬務(wù)輔導(dǎo)不到位;稅源監(jiān)控手段落后，征管基礎(chǔ)職能弱化，為部分納稅人采取不建賬、不記賬、不用票或違規(guī)使用發(fā)票偷逃騙稅提供了機(jī)會，致使稅務(wù)稽查的查賬和取證工作無從下手。

2.涉稅信息不對稱。

1）由于市場作用，納稅人信息本身有著較強(qiáng)的不確定性;

2）受技術(shù)、意識等多種因素制約，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部未能實現(xiàn)征、管、查各環(huán)節(jié)信息的網(wǎng)上傳輸與共享，在外部未能與社會相關(guān)部門進(jìn)行信息溝通和情報交換。信息不對稱為納稅人隱匿相關(guān)納稅信息提供了機(jī)會，障礙了稽查從外部捕捉、掌握信息的渠道。

3.社會協(xié)稅機(jī)制不健全。

部門配合缺乏法律依據(jù)，部門間協(xié)作缺位，有些部門從本部門利益出發(fā)，甚至與納稅人聯(lián)手造假，為稅務(wù)稽查設(shè)置壁壘。

4.稽查隊伍綜合素質(zhì)不高。

1）精通稅收法律政策、精于查案技巧、精于微機(jī)操作的全能形復(fù)合人才缺乏。

2）面對工作中的各類日常檢查、大要案檢查、金稅協(xié)查、信訪案件、復(fù)查案件、專項檢查、舉報檢查等，使一線檢查人員一直處于緊張疲勞的工作狀態(tài)。制約了稽查干部積極主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，影響了稽查工作質(zhì)量的提高。

二、加強(qiáng)稅務(wù)稽查工作的對策

針對上述稅務(wù)稽查工作存在的障礙，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政的理念，規(guī)范執(zhí)法行為，真正地把稅務(wù)稽查工作納入法制化軌道，使稅務(wù)稽查真正行使起打擊涉稅犯罪的作用。具體來說，應(yīng)著重抓好如下幾方面工作：

1.明確稽查目的，不斷改進(jìn)稽查方法

對被查對象不論大小、重點(diǎn)戶或非重點(diǎn)戶，一律平等對待，要根據(jù)選案疑點(diǎn)擬定檢查方案，有針對性地開展檢查，同時要培養(yǎng)良好的觀察能力、分析能力和應(yīng)變能力，通過一些細(xì)微之處尋找案件的突破口，進(jìn)行重點(diǎn)檢查，發(fā)現(xiàn)重要違法線索，要查深查透，力爭查出一些利用虛開發(fā)票、賬外經(jīng)營偷逃國家稅收等重大違法案件，增強(qiáng)稅務(wù)稽查的威懾力。

2.充分行使稅法賦予的權(quán)力，加大稽查執(zhí)行力度

在用足用好稅法賦予的稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行等執(zhí)法措施的同時，要盡可能擴(kuò)大涉稅案件的曝光面。對一些重大涉稅案件及未按規(guī)定期限繳納查補(bǔ)稅款的納稅人要通過新聞媒介、公告欄等多種形式予以公開曝光，努力擴(kuò)大對查處重大涉稅案件的社會影響，以案釋法，以儆效尤。

3.建立學(xué)用結(jié)合的激勵機(jī)制，全面推行執(zhí)法資格認(rèn)證制度和專業(yè)等級能績制度

要系統(tǒng)學(xué)習(xí)會計知識、法律知識、稅收基礎(chǔ)知識、計算機(jī)知識以及WTO規(guī)則，充分調(diào)動稽查人員學(xué)習(xí)的積極性和自覺性，培養(yǎng)和造就一支能打硬仗、善打硬仗的復(fù)合型稽查隊伍。

4.注重與部門之間的協(xié)調(diào)，力爭綜合治理

要加強(qiáng)同公安、檢察、法院等部門協(xié)調(diào)配合、形成合力，增強(qiáng)執(zhí)法剛性，提高辦案效率。對那些達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)的涉稅案件，要通過召開聯(lián)席會議匯總移送、專案移送等形式，及時移送司法機(jī)關(guān)處理。

5.加強(qiáng)征、管、查三部門之間的信息聯(lián)系，做好稽查建議、反饋工作

稅務(wù)稽查的目的是“外查內(nèi)促”，稽查不僅是查補(bǔ)稅款，關(guān)鍵是通過稽查發(fā)現(xiàn)征管中存在的管理問題，建議征管部門改進(jìn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提高征管工作水平和效率，從而發(fā)揮國稅系統(tǒng)的整體功能。

6.繼續(xù)實行案件分級審理制度、大要案集體審理制度，著實提高審理質(zhì)量和效率

加大對涉稅違法案件的處罰力度，特別是對一些偷逃稅數(shù)額較大或偷稅情節(jié)嚴(yán)重的納稅人，一定要依照法律從重、從快予以處罰，罰到他得不償失，真正起到“打擊一個，震懾一片” 的目的，讓納稅人不敢再打偷逃稅的主意。

7.疏通舉報渠道，兌現(xiàn)舉報獎金，拓寬案源線索，進(jìn)一步做好人民來信來訪工作。

要制定完善舉報工作規(guī)程，建立起舉報案件的批辦制度、督辦制度、反饋制度和不

定期抽查制度，登記、批辦、轉(zhuǎn)辦、查辦、反饋等各個環(huán)節(jié)都要有章可循。同時要完善舉報受理工作手段，在人工受理來電、來函和來訪舉報的同時，應(yīng)設(shè)立舉報電話語音信箱、互聯(lián)網(wǎng)電子信箱等先進(jìn)快捷的舉報受理方式，提高舉報受理的工作效率。對受理的每一起舉報案件要做到件件有查處、件件有落實、件件有反饋。進(jìn)一步完善舉報獎勵兌現(xiàn)措施，調(diào)動廣大群眾對涉稅案件的舉報熱情。稅務(wù)機(jī)關(guān)要對舉報人嚴(yán)格保密，在兌現(xiàn)獎勵時，建議按舉報人提供的賬號匯入獎金。加大舉報稅務(wù)違法案件宣傳力度，讓群眾了解和熟悉國稅部門舉報工作的內(nèi)容范疇，便于納稅人舉報案件具有針對性。

總之，只要我們始終按照“依法治稅，從嚴(yán)治隊，科技加管理”的治稅方針，各個環(huán)節(jié)相互配合、相互協(xié)調(diào)、相互銜接、相互制約，一方面把稅務(wù)違法分子揭露出來，另一方面把該補(bǔ)的稅款如數(shù)的追繳進(jìn)來，使我們的工作對國家的稅收收入起到保障作用，對稅收秩序起到維護(hù)作用，對全民的依法納稅起到促進(jìn)作用，對國家稅法的全面實施起到保證作用，真正體現(xiàn)稅務(wù)稽查工作在現(xiàn)代稅收征管中“重中之重”的地位。

第三篇：人大面臨的挑戰(zhàn)與對策

人大組織制度從1954年我國正式確立人民代表大會制度以來，經(jīng)過40多年尤其是改革開放20多年來的不斷發(fā)展完善，已經(jīng)形成了一套與我國政治體制相適應(yīng)、較為完整有效的人大組織體系。與此同時，隨著我國民主化法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和人大工作的深入開展，人大組織建設(shè)也日益面臨著許多新情況與新問題。認(rèn)真分析研究和著力解決這些新情況與新問題，不僅關(guān)系到能否從組織上充分保證和推動人大工作的創(chuàng)新發(fā)展，而且決定著人大組織制度功能進(jìn)一步發(fā)揮的程度。人大組織體系的構(gòu)成與特點(diǎn) 人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大組織體系是我國人民代表大會制度和政治體制的一個重要組成部分，科學(xué)認(rèn)識和正確把握人大組織體系的構(gòu)成及其特點(diǎn)，對于我們從不同的角度進(jìn)一步加深對人大組織制度的理解，豐富和促進(jìn)人大的組織建設(shè)工作，更好地堅持和完善人民代表大會制度，具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。

（一）人大組織體系的構(gòu)成 人大組織體系與人大制度有著非常密切的聯(lián)系。根據(jù)我國憲法、地方組織法、選舉法和代表法的有關(guān)規(guī)定，人大制度實際上是關(guān)于人民代表大會和人大常委會自身的性質(zhì)、地位、職權(quán)、作用等方面的一系列法律規(guī)范所構(gòu)成的制度系統(tǒng)，主要包括人大組織制度、人大選舉制度、人大代表制度和人大活動制度等方面的內(nèi)容。它不同于人民代表大會制度，不涉及人大及其常委會與國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。另一方面，人大組織體系是人大制度系統(tǒng)賴以運(yùn)行的組織基礎(chǔ)，從內(nèi)容上看，它主要由組織機(jī)構(gòu)和組織成員兩個部分構(gòu)成。人大選舉制度和人大代表制度貫穿在這兩個部分之中，或者說是這兩個部分的進(jìn)一步展開和具體化，因而在一定意義上可以看作是人大組織體系的應(yīng)有內(nèi)容。人大的組織機(jī)構(gòu)主要有五種形式。一是人民代表大會，包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)；二是人大常委會，包括全國人大常委會和地方各級人大常委會。人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，在人民代表大會閉會期間代行人民代表大會的大部分職權(quán)；三是專門委員會。專門委員會是人民代表大會的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，受本級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，大會閉會期間受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)；四是委員長會議或主任會議。由人大常委會委員長、副委員長或人大常委會主任、副主任和秘書長組成，負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作；五是工作機(jī)構(gòu)，包括工作委員會、辦公廳、研究室等。此外，還有大會主席團(tuán)和主席團(tuán)會議、特定問題調(diào)查委員會等臨時性組織以及代表小組等非正規(guī)組織形式。人大組織成員是人大組織機(jī)構(gòu)的主體，主要由三方面的人員構(gòu)成。一是人大代表。人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，通過直接或間接選舉的方式依法產(chǎn)生。其中，全國人大代表、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表由下一級人民代表大會選舉產(chǎn)生。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生；二是人大常委會委員。人大常委會委員由本級人民代表大會在代表中選舉產(chǎn)生，并通過選舉的方式進(jìn)入專門委員會或工作委員會擔(dān)負(fù)一定的職務(wù)與職責(zé)；三是人大機(jī)關(guān)干部。機(jī)關(guān)干部是常委會和專門委員會工作機(jī)構(gòu)人員，其領(lǐng)導(dǎo)成員一般通過任命、選舉或競爭上崗的方式產(chǎn)生。人大機(jī)關(guān)干部是人大組織成員中的一支重要力量，在人大組織體系中發(fā)揮著不可替代的重要作用。[!--empirenews.page--]

（二）人大組織體系的主要特點(diǎn) 人民代表大會制度是具有中國特色的人民民主制度，人大組織體系作為人民代表大會制度的重要組成部分，不僅在性質(zhì)上與其他組織形式存在著很大差別，在組織構(gòu)成和組織形式上也有著自己的顯著特點(diǎn)。具體地說，人大組織體系的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 第一，人民性。人大及其常委會是我國人民參與管理國家事務(wù)的基本組織形式。憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。人大常委會和人大專門委員會、工作委員會等人大行使職權(quán)的重要組織機(jī)構(gòu)，都通過民主選舉的方式產(chǎn)生，并可以依法罷免其成員。民主選舉是我國人民代表大會制度和人大組織體系人民性特點(diǎn)的直接而具體的體現(xiàn)。人民性是人大組織的本質(zhì)性特點(diǎn)。第二，國家性。人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，既是我國人民民主專政國家政權(quán)的具體組織形式，又是國家機(jī)器的重要代表和標(biāo)志。立法是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的主要職責(zé)之一，人大及其常委會立法的一個重要任務(wù)就是要將黨的主張和人民的意愿按照法律規(guī)定的程序上升為國家意志，轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，從而規(guī)范和指導(dǎo)人們的行動。人大組織體系中的其他組織形式和組織活動也都具有某種國家公共權(quán)力的色彩，而不是一種私人現(xiàn)象。國家性是人大組織區(qū)別于其他許多組織的一個重要屬性。第三，法定性。人大各級各類組織的性質(zhì)、職權(quán)、組成和活動方式等具有明確的法律規(guī)定。人民代表大會、人大常委會和人大專門委員會都按照法律規(guī)定的程序，嚴(yán)格依法選舉產(chǎn)生。地方組織法對人大工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖然沒有作詳細(xì)的規(guī)定，但是明確要求人大常委會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。各級人大常委會成立的辦公廳、研究室、法制工作室等工作機(jī)構(gòu)，都是這一法律精神的進(jìn)一步展開和具體化。法定性是人大組織的一個顯在特征。第四，權(quán)威性。人大及其常委會在我國國家政權(quán)體系中處于基礎(chǔ)和主導(dǎo)地位，享有崇高的權(quán)威。其中，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民代表大會是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)。國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大及其常委會行使的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和選舉任免權(quán)等，都是代表國家和人民的意志進(jìn)行的，具有不容置疑的法律效力和極大的權(quán)威。權(quán)威性是人大組織相對于其他國家組織的一個重要特性。人大組織建設(shè)面臨的問題與挑戰(zhàn) 人大組織體系的建立和完善，凝結(jié)和反映著幾十年來我國人民代表大會制度和人大組織建設(shè)所取得的成就與進(jìn)展。在取得這些成就的同時，人大組織建設(shè)由于受體制、文化觀念和事物發(fā)展客觀進(jìn)程等多方面因素的影響與制約，也遇到了許多亟待研究解決的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不規(guī)范，科學(xué)性原則體現(xiàn)不夠 人大組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置經(jīng)過不斷調(diào)整已經(jīng)逐步趨于健全和完善。人民代表大會、人大常委會、委員長會議或主任會議、專門委員會以及工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等，形成了一個較為完整的人大組織結(jié)構(gòu)體系，但是其規(guī)范性、科學(xué)性和合理性程度還有待于進(jìn)一步提高。一是機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一。地方人大設(shè)立的專門委員會、工作委員會和辦事機(jī)構(gòu)，不僅各地之間在名稱上存在著差異，而且即使是同一個地方人大，其組織機(jī)構(gòu)的名稱也數(shù)次變化，缺乏穩(wěn)定性。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量不等。有的地方人大既設(shè)有專門委員會，又設(shè)有工作委員會，有的則只設(shè)有工作委員會，數(shù)量從1至8個不等。三是專業(yè)領(lǐng)域劃分過寬。地方人大設(shè)立的專門委員會和工作委員會，表面上看，具有專業(yè)性，實際上涵蓋的領(lǐng)域很廣。如教科文衛(wèi)委員會，涉及教育、科學(xué)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等諸多方面，完全按照這些領(lǐng)域來開展工作，力不從心。四是職責(zé)范圍交叉重疊。一些專業(yè)領(lǐng)域交叉或相關(guān)的委員會之間，如財經(jīng)委員會與城建委員會之間等，在開展立法、監(jiān)督等方面工作時，如果協(xié)調(diào)配合不夠，就會在工作中產(chǎn)生扯皮推委現(xiàn)象，影響工作的效率。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一頁 以上這些問題的存在，一個重要原因就是法律的有關(guān)規(guī)定過于模糊、原則，導(dǎo)致了在執(zhí)行法律規(guī)定時自由裁量權(quán)過大。

（二）組織機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)不合理，力量配置不平衡 各級人大及其常委會把加強(qiáng)自身建設(shè)作為人大工作的一項重要內(nèi)容，通過堅持不懈的努力，人大代表和常委會委員的結(jié)構(gòu)與素質(zhì)初步得到了明顯的改善，常委會組成人員中專職委員的比例有了進(jìn)一步的提高，促進(jìn)了人大工作的發(fā)展。但是，在組織機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成方面仍然存在著不少問題，有的還比較突出。一是代表和委員的知識結(jié)構(gòu)不合理。代表和委員中法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人員比較少，在行使立法、監(jiān)督等職權(quán)過程中，難以提出有質(zhì)量的意見和建議。二是常委會組成人員的平均年齡偏高。大部分人大常委會組成人員是從黨政系統(tǒng)轉(zhuǎn)過來的老同志，中青年委員很少，形不成比較合理的年齡梯次結(jié)構(gòu)。老同志經(jīng)驗豐富，有能力，但年齡偏大，工作精力有限，影響人大工作的效率，不利于保持人大工作的連續(xù)性。三是專職委員的比例較低。近幾屆來，常委會專職委員的比例有所提高，但一般都不足一半，不能滿足常委會工作的發(fā)展需要。四代表的數(shù)量偏多。我國各級人大代表有300多萬人，具有廣泛的代表性，但代表數(shù)量過多，不便于經(jīng)常開展活動，活動的質(zhì)量與效率也受到很大影響。五是領(lǐng)導(dǎo)干部代表過多。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表由于工作繁忙，很難保證參加代表活動的時間，影響代表職責(zé)的履行和代表作用的發(fā)揮。由于有些代表既是執(zhí)行機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又是權(quán)力機(jī)關(guān)的成員，其雙重身份帶來了監(jiān)督工作中的矛盾。六是人大機(jī)關(guān)干部編制偏少。在新形勢下，人大工作任務(wù)越來越繁重，但人大機(jī)關(guān)干部編制少，工作人員力量不足，這已經(jīng)在很大程度上制約了人大工作的開展。

（三）組織制度創(chuàng)新不足，組織機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威 人大各個層次的組織機(jī)構(gòu)都是依據(jù)憲法、法律的有關(guān)規(guī)定設(shè)置的，具有法定的職權(quán)與權(quán)威。從法律上和理論上說，人民代表大會及其常委會分別是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在本級國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)中居于最上的位置，其他國家機(jī)關(guān)都要受權(quán)力機(jī)關(guān)的支配、監(jiān)督與制約。但是，在實際操作中，由于國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)掌握和使用著具體、直接的權(quán)力，因而容易造成執(zhí)行權(quán)超越于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)和決定權(quán)之上，或變成游離于立法權(quán)和決定權(quán)之外的不受監(jiān)督的權(quán)力。這種狀況在人大組織制度以及其他方面制度創(chuàng)新滯后的情況下，難以得到徹底改變，進(jìn)而在事實上降低了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位與權(quán)威。就主要之點(diǎn)說，一是立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)性作用發(fā)揮不夠到位。常委會審議的法律案很大部分都由政府方面提出并草擬，常委會經(jīng)過審議予以擱置或否決的例子不多。人大法制工作機(jī)構(gòu)對政府部門起草的法律案實行提前介入，但對內(nèi)容綜合把關(guān)的能力與水平也還不能滿足人大立法工作的需要。立法權(quán)是省級以上權(quán)力機(jī)關(guān)最重要的權(quán)力，立法主導(dǎo)性不強(qiáng)是對權(quán)力機(jī)關(guān)法律地位與權(quán)威的最大挑戰(zhàn)。二是關(guān)鍵性或者說實質(zhì)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)的又一項主要職權(quán)，人大的監(jiān)督權(quán)具有特定的法律效力和權(quán)威，使用好這項職權(quán)直接關(guān)系到社會對人大權(quán)威的認(rèn)同，也是保證國家公共權(quán)力按照黨和人民的意志依法行使的根本性舉措之一。人大監(jiān)督工作的薄弱，不僅是因為缺少一部專門規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督工作的監(jiān)督法，而且也是由于一些實質(zhì)性監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的缺失。比如憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及特定問題調(diào)查委員會的組成等。人大監(jiān)督工作的實踐也證明，權(quán)力只有與一定的組織形式結(jié)合起來，才能夠得到更有效的使用與發(fā)揮。[!--empirenews.page--]健全和完善人大組織體系的思路與任務(wù)重點(diǎn) 人大組織建設(shè)中出現(xiàn)的新問題與新挑戰(zhàn)給人大工作和人大組織建設(shè)提出了新的任務(wù)和更高的要求。加強(qiáng)新形勢下的人大組織建設(shè)，必須立足于現(xiàn)實，著眼于未來，切實增強(qiáng)問題意識，從問題和矛盾的焦點(diǎn)入手，深入分析問題的原因，以與時俱進(jìn)和開拓創(chuàng)新的精神，努力尋找解決問題的新的思路與辦法，使人大組織體系更好地順應(yīng)人大工作和社會主義民主政治建設(shè)不斷向前發(fā)展的必然趨勢。

（一）充分認(rèn)識人大組織建設(shè)的重要性，合理確定人大組織建設(shè)的目標(biāo)要求 人大組織制度在我國人民代表大會制度中的重要地位與作用，決定了加強(qiáng)人大組織建設(shè)對于人大工作和社會主義民主法制建設(shè)的極端重要性。十年“文化大革命”期間，我國的人民代表大會制度和社會主義民主法制建設(shè)遭受了前所未有的嚴(yán)重破壞，重要原因之一就是人大的組織體系和組織制度不健全、不完善，使人民代表大會制度這一新型的社會主義民主政治制度失去了抗擊風(fēng)險的應(yīng)有能力。黨的十一屆三中全會以后，我國人大工作和社會主義民主法制建設(shè)在實踐探索中不斷取得重大成就，人大組織建設(shè)伴隨這一進(jìn)程也取得了許多重要進(jìn)展。歷史與現(xiàn)實充分表明，人大組織建設(shè)是我國政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容，健全和不斷完善人大的組織體系，不僅對于人大本身具有重要的意義，而且對于發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，堅持和完善我國的根本政治制度，加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，建設(shè)好有中國特色社會主義民主政治，更有力地抵制西方敵對勢力的政治滲透，也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。人大的組織建設(shè)具有很強(qiáng)的政治性，加強(qiáng)人大的組織建設(shè)，必須從我國整個政治系統(tǒng)的高度思考問題和對策。進(jìn)一步說，就是要緊緊圍繞和服務(wù)于人大工作和社會主義民主政治發(fā)展的客觀需要，以改革、發(fā)展、完善為主題，以科學(xué)化、規(guī)范化、有效性為標(biāo)準(zhǔn)，堅持人大組織建設(shè)有利于堅持和完善人民代表大會制度，有利于加強(qiáng)和改善黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于維護(hù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，有利于保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利等四個方面的原則要求。通過不斷健全和完善人大的組織結(jié)構(gòu)與組織制度，促進(jìn)社會主義的民主政治建設(shè)，保證人大及其常委會依法充分履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，推動人大工作的發(fā)展，鞏固人大工作和民主法制建設(shè)的成就，提升人大組織建設(shè)的制度文明水平，進(jìn)一步發(fā)揮人大組織制度的潛能。

（二）加大理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的力度，積極推進(jìn)人大組織建設(shè)的制度創(chuàng)新 理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新是人大工作發(fā)展進(jìn)步的不竭精神動力。人大組織建設(shè)中面臨的各種新情況和新問題為人大工作方面的理論和觀念創(chuàng)新提供了很大的機(jī)遇和空間，要按照“三個代表”的要求，認(rèn)真分析研究這些新情況與新問題，形成一批理論和觀念創(chuàng)新的成果，加快實現(xiàn)理論創(chuàng)新和觀念創(chuàng)新的成果向制度創(chuàng)新與工作創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性與長期性。要通過制度創(chuàng)新，不斷改進(jìn)和完善人大的組織體系，以形成一套更為科學(xué)合理的人大組織制度。這是人大組織建設(shè)和人大工作發(fā)展中一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。人大組織制度創(chuàng)新大體包括法律性組織制度創(chuàng)新和非法律性組織制度創(chuàng)新兩個方面，其中，法律性組織制度創(chuàng)新是主要的、主導(dǎo)的方面，非法律性組織制度創(chuàng)新是次要的、從屬的方面。就目前人大組織體系的現(xiàn)狀而言，要著重強(qiáng)調(diào)從兩個方面加強(qiáng)人大的法律性組織制度創(chuàng)新。[!--empirenews.page--]第一，要加強(qiáng)全局性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項組織制度是以前不具備的，具有創(chuàng)制性；同時又不是零碎、局部的，具有宏觀性與根本性。如設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題、實行人大及其常委會會議會期制的問題等，都是人大組織制度建設(shè)中具有戰(zhàn)略性和全局性影響的重大政治決策和舉措。六屆全國人大常委會副委員長彭沖在《關(guān)于健全人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報告》中就已經(jīng)明確提到，有些同志建議全國人大增設(shè)憲法委員會。此后，尤其是黨上一頁[1][2][3]下一頁 的十五大以后，專家學(xué)者和人大工作的同志對這個問題以及建立預(yù)算監(jiān)督體制問題都作了大量的理論研究，提出了相應(yīng)的意見建議。實行會期制的問題也越來越引起人們的關(guān)注。相信隨著我國政治體制改革和依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn)，這些問題將會得到妥善的解決。第二，要加強(qiáng)局部性的法律性組織制度創(chuàng)新。這項組織制度不具有全局性和根本性，只是一些單項性的或部分法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)。它一般通過對過去已有的一些法律規(guī)定的修訂和完善，來達(dá)到組織制度創(chuàng)新的目的。也有的是在制定其他方面的法律制度時，附帶創(chuàng)設(shè)一項有關(guān)組織方面的法律規(guī)范。立法法對地方人大設(shè)立法制委員會的規(guī)定，以及地方人大在一些地方性法規(guī)中關(guān)于工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的增設(shè)或?qū)υ薪M織機(jī)構(gòu)職能的重新定位等都屬于這種情況。由于地方人大無權(quán)創(chuàng)設(shè)國家職權(quán)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)性、全局性、根本性和長遠(yuǎn)性的法律制度，局部的法律性組織制度創(chuàng)新在地方人大的組織制度建設(shè)中占有特殊重要的地位，發(fā)揮著主體性的作用。

（三）正確區(qū)分主要矛盾與次要矛盾，科學(xué)破解人大組織建設(shè)中的突出問題 全面研究解決人大組織建設(shè)中存在的矛盾與問題，取決于多方面的條件和因素，需要做長期艱巨的努力和精心籌劃。在現(xiàn)階段，非常關(guān)鍵的一條，就是要正確分析和權(quán)衡各種矛盾和問題的輕重主次，著力抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，鍥而不舍地逐步破解人大組織建設(shè)中的重點(diǎn)矛盾和突出問題。綜合分析比較當(dāng)前人大組織建設(shè)面臨的諸多矛盾和問題，從人的因素來說，歸結(jié)到一點(diǎn)就是組織成員的數(shù)量與素質(zhì)問題。解決這一問題，最主要的是要從兩個方面加以展開。一方面，要在科學(xué)測算和嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上，合理確定各級人大代表和常委會委員的人數(shù)，逐步實現(xiàn)縣級以上人大代表和常委會委員的專職化。建立在合適人數(shù)基礎(chǔ)上的專職化是提高代表和委員素質(zhì)的治本之策，其他途徑如優(yōu)化代表和常委會組成人員的結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大代表選舉的差額數(shù)、改進(jìn)代表候選人的提名與介紹方式、加強(qiáng)對代表的培訓(xùn)等，只有與合適人數(shù)的代表與委員專職制這一條件相結(jié)合，才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。代表和委員的人數(shù)經(jīng)科學(xué)確定以后，除非發(fā)生重大人口變動，否則應(yīng)保持相對穩(wěn)定。從長遠(yuǎn)的眼光看，還需要研究考慮最終實現(xiàn)縣級以上人大代表和常委會委員的并軌合一，以徹底避免代表和委員專職化以后，兩者之間出現(xiàn)的不必要的法律地位差異甚至沖突。另一方面，要加快建立培養(yǎng)一支面向未來，富有效率，充滿活力，充分體現(xiàn)民主、法治和科學(xué)精神，知識與年齡結(jié)構(gòu)合理，愛崗敬業(yè)，作風(fēng)優(yōu)良，人員編制適中，具有較高水平的人大機(jī)關(guān)干部隊伍。尤其是要抓緊研究制定和實施人大機(jī)關(guān)干部隊伍建設(shè)的人才戰(zhàn)略和能力戰(zhàn)略。在與黨政部門取得一致的基礎(chǔ)上，要通過雙向交流、掛職鍛煉、競爭上崗、招考招錄、改善待遇等多種方式，為人大機(jī)關(guān)干部的成長發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。地方人大要重點(diǎn)從提高機(jī)關(guān)工作人員分析研究問題的能力、創(chuàng)新能力、組織協(xié)調(diào)能力、領(lǐng)導(dǎo)管理能力、表達(dá)能力等五個方面著手，全方位加強(qiáng)機(jī)關(guān)干部隊伍的能力建設(shè)，為人大及其常委會依法行使職權(quán)創(chuàng)造堅實的組織條件。

第四篇：網(wǎng)絡(luò)時代意識形態(tài)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)與對策

網(wǎng)絡(luò)時代意識形態(tài)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)與對策

一、充分重視現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)對意識形態(tài)的影響

以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為廣闊背景的網(wǎng)絡(luò)時代，形成了與已往任何時代都不同的意識形態(tài)特征。“網(wǎng)絡(luò)化”、“數(shù)字化”、“虛擬化”正在深刻改變?nèi)藗兊纳婧退季S方式。今天，以“CNN”、“時代華納”、“美國在線”為代表的意識形態(tài)“軟力量”，幾乎不受任何阻礙地在世界各國泛濫，以至于法、德等西方國家都在呼吁保持自己文化的純潔性，日本則驚呼自己有可能淪為美國的“信息殖民地”?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)成為美國推行文化霸權(quán)的意識形態(tài)武器；同時，網(wǎng)絡(luò)自由主義者推崇的政治觀念是削弱政府職能，使社會文化“分裂化”；而敵對勢力則將網(wǎng)絡(luò)為作為攻擊黨和政府，抗衡以至消解主流意識形態(tài)的“電子大字報”。這些都形成對社會主義主流意識形態(tài)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在全球傳播時代，要對抗西方意識形態(tài)的進(jìn)攻和滲透，必須加強(qiáng)先進(jìn)文化建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是先進(jìn)生產(chǎn)力的組成部分，只有以先進(jìn)的技術(shù)為載體的先進(jìn)文化，才能與西方的網(wǎng)絡(luò)文化和意識形態(tài)相抗衡，傳播我們的先進(jìn)文化，鞏固我們的意識形態(tài)，在全球“軟力量”的較量中掌握主動權(quán)。

在限制非主流意識形態(tài)影響的同時，應(yīng)當(dāng)充分重視互聯(lián)網(wǎng)對現(xiàn)實社會中的民主意識的影響，隨著信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展和完善，將使政治參與越來越具有廣泛性。今后應(yīng)該進(jìn)一步利用“網(wǎng)絡(luò)民主”的形式加強(qiáng)政治文明建設(shè)，完善民主政治體制。

二、網(wǎng)絡(luò)時代與我國新聞傳播

通過互聯(lián)網(wǎng)信息左右全球新聞報道，從而影響全球輿論，是美國全球戰(zhàn)略的重要組成部分。在美國的軟力量戰(zhàn)略和全球新聞傳播網(wǎng)絡(luò)中，中國被視為有異于美國文明的國家。這張網(wǎng)絡(luò)不僅影響到中國的國際輿論環(huán)境，并對日漸融進(jìn)全球體系的中國構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。中國必須強(qiáng)化自己的軟力量，傳播中國的聲音，樹立中國的形象。

我們要主動利用全球性媒體，設(shè)置中國的議程，勇敢、智慧地宣傳中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治制度，向全世界展示中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，宣傳中國的社會主義政治體制改革和中國對民主、人權(quán)的理解和主張，尤其是實踐中的成果和進(jìn)展。我們要設(shè)法牽著西方媒體的鼻子走，而不是受他們牽制。

值得注意的是，由于互聯(lián)網(wǎng)的四通八達(dá)，英語主導(dǎo)的新聞信息充斥網(wǎng)絡(luò)空間。以黨報為代表的國內(nèi)主流媒體要通過增加一手信息和信息源多樣化等，打破國內(nèi)商業(yè)化媒體和市場化媒體突出的西方議程和西方聲音，提高新聞報道的公正性、全面性和真實性，特別是讓廣大受眾聽到中國黨和政府的權(quán)威聲音。

同時，要注意宣傳話語的改革。中國的國際政治傳播，面對的是全球受眾。沿用了幾十年的政治話語風(fēng)格和表達(dá)形式應(yīng)當(dāng)作必要的調(diào)整。一個國家的政治傳播所沿用的政治話語體系，直接影響到接受者對一國政治傳播乃至政治制度、政治氛圍的了解和看法，直接決定軟力量的說服力。政治話語體系的變革，并不意味著政治思想和意識形態(tài)的本質(zhì)發(fā)生變化，變化更多的是在表述形式和風(fēng)格層面上展開。這一變革，決不是搬用西方的政治話語，而是努力使中國的政治話語既堅持中國特色，又巧妙地相融于全球潮流，與時俱進(jìn)。

利用新聞傳播來擴(kuò)張軟力量，這是一個系統(tǒng)工程。人才是成功進(jìn)行這項工程的關(guān)鍵。除了中國的政府官員要具備現(xiàn)代傳媒素養(yǎng)和專門技能外，特別需要以下三類人才：第一類是能夠成功策劃新聞議程、幫助政府和國家設(shè)計媒體形象和政治形象的新聞戰(zhàn)略家。第二類是職業(yè)化、高素質(zhì)的新聞工作者。第三類是學(xué)者智囊型人才。為了加速這三類人才的培養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國際傳播專業(yè)的建設(shè)；同時，應(yīng)當(dāng)下大功夫提高政府官員的國際傳播意識與現(xiàn)代傳媒素養(yǎng)。

三、完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查制度面臨的問題與對策

互聯(lián)網(wǎng)的一系列新的特征使得審查制度的完善和執(zhí)行遇到許多新問題。一是互聯(lián)網(wǎng)上的海量信息與審查行為有限的矛盾。二是由于網(wǎng)上私人空間與公眾空間的模糊邊界使制定審查范圍和方式都相當(dāng)棘手。三是互聯(lián)網(wǎng)的多媒體特征不能簡單移植傳統(tǒng)單一媒體的審查制度和方法；四是互聯(lián)網(wǎng)“條條道路通羅馬”的傳播特征，允許用戶在一個路徑受阻時可以通過另一個鏈接變更傳播路徑，而這種結(jié)構(gòu)大大地增加了審查的難度。五是為了減少互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)徹底崩潰的可能性，采用了離散結(jié)構(gòu)，沒有一個國際性的中央控制設(shè)備或中心，使得管理異常松散，而互聯(lián)網(wǎng)管理制度的標(biāo)準(zhǔn)在全球范圍內(nèi)也是莫衷一是，要想統(tǒng)一難上加難。六是技術(shù)發(fā)展與立法滯后的矛盾，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展始終走在時代的前列，法律的修訂很難同步，而按照發(fā)現(xiàn)問題再解決問題的慣例，立法總是滯后。

針對以上這些特點(diǎn)，可采取如下對策。

1．要充分認(rèn)識現(xiàn)存的網(wǎng)絡(luò)審查制度落后于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的現(xiàn)實，實事求是，與時俱進(jìn)，在網(wǎng)絡(luò)審查制度方面大膽改革，積極推進(jìn)。

2．在發(fā)展和管理的一對矛盾中，發(fā)展始終是矛盾的主導(dǎo)方面。網(wǎng)絡(luò)審查制度的建立要給網(wǎng)絡(luò)發(fā)展留有足夠的空間。同時，我國作為發(fā)展中國家、多民族國家和社會主義國家，需要一種符合國情的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查制度。

3．鑒于網(wǎng)絡(luò)還在發(fā)展過程中，我國網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查的相關(guān)法律可以建立在行政法規(guī)這一層次上。建立網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查的相關(guān)法律必須對審查機(jī)構(gòu)、審查程序、處罰措施等等做出規(guī)定，同時也要考慮審查人員的“責(zé)、權(quán)、利”，對他們的審查行為做出規(guī)范。

4.我國網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查的對象主要包括涉及國家、商業(yè)、個人、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施安全的內(nèi)容；審查應(yīng)分為事前審查和事后審查兩個階段。事前審查的方式主要是屏蔽有害信息和限制用戶的訪問，事后審查的方式主要是刪除那些由審查人員發(fā)現(xiàn)的或被用戶揭發(fā)、控訴的不良信息。用戶如果訴諸法律手段，還要對這些行為依法采取相應(yīng)的懲罰措施。

5．網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查的基本原則是：面向家庭的網(wǎng)絡(luò)信息相對于面向公司或企業(yè)的信息來說審查應(yīng)更為嚴(yán)格；面向未成年人的信息內(nèi)容比面向成年人的內(nèi)容審查應(yīng)更為嚴(yán)格；面向公眾的內(nèi)容比面向私人的內(nèi)容審查應(yīng)更嚴(yán)格；用于娛樂的內(nèi)容比用于教育的內(nèi)容審查應(yīng)更嚴(yán)格；涉及國家安全的比用于其它商業(yè)或非商業(yè)用途的內(nèi)容審查應(yīng)更嚴(yán)格。

6．網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查制度需要通過行業(yè)自律機(jī)制與用戶自律來得到必要補(bǔ)充。行業(yè)自律通過建立良好的行業(yè)公約等來促進(jìn)企業(yè)間良性的市場競爭，而個人自律則主要從道德教育的方式入手。同時設(shè)置相關(guān)部門便于用戶在發(fā)現(xiàn)不良信息時可以進(jìn)行投訴，防止不良影響的擴(kuò)散。

7．網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查制度需要網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查技術(shù)作為實施的必要保障，技術(shù)上的缺陷容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容審查的不合理。為完善網(wǎng)絡(luò)審查制度，審查技術(shù)的發(fā)展也是重要一環(huán)。在當(dāng)前，要特別注意在國際范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)審查技術(shù)的發(fā)展和協(xié)同配合，努力在虛擬空間的自由原則和人類文明的行為規(guī)范中找到結(jié)合點(diǎn)。

第五篇：我國依法行政面臨的挑戰(zhàn)與對策

編者按：12月4日是全國法制宣傳日，也是我國現(xiàn)行憲法頒布施行的紀(jì)念日。在這一特殊的日子，法治的理念 自然 為我們所關(guān)注。為此，本欄目特約請國務(wù)院法制辦的林廣華就我國依法行政的情況做一闡述，并就 目前 面臨的挑戰(zhàn)提出相應(yīng)的對策，以期對不斷推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國的宏偉方略有所裨益。依法行政是法治的關(guān)鍵和核心，其目的在于合理配置行政權(quán)力，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，從而為公民權(quán)利的行使提供充分保障，實現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價值目標(biāo)。實質(zhì)意義上的法治不僅要求法的權(quán)威性和依法而治的法的工具價值，而且強(qiáng)調(diào)立法對普遍認(rèn)同的價值理念的追求、法的 內(nèi)容 的合理性等法的實質(zhì)理性。法治已經(jīng)演進(jìn)為一個綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權(quán)等諸多價值觀念，包含著 法律 至上、民主 政治、權(quán)力制約、司法獨(dú)立、依法行政等豐富的制度意蘊(yùn)，其核心則是依法行使國家權(quán)力。幾個世紀(jì)以來，法治 理論 與實踐對政府權(quán)力予以高度關(guān)注，這與行政權(quán)力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯(lián)系的直接性密切相關(guān)。二十世紀(jì)以來，行政權(quán)在很多國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中極度擴(kuò)張的事實，不斷提醒人們，對行政權(quán)力的制約是國家權(quán)力制約的重中之重。在我國，依法行政尚處在初級階段，行政法治還面臨十分艱巨的任務(wù)，無論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰(zhàn)。因此，依法行政是一場深刻的觀念更新和制度變革。當(dāng)前，我國依法行政面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在四個方面：

一、在思想意識方面，有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念與依法行政的要求不相適應(yīng) 鄧小平同志指出：“舊 中國 留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴(yán)重阻礙著依法行政的實現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些行政機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對依法行政重要性的認(rèn)識還不到位，有的是不重視，總認(rèn)為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標(biāo)價值觀念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。這些都嚴(yán)重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。因此，實行依法行政必須要大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民的法治觀念，重點(diǎn)是抓好各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是行政領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設(shè)，切實地進(jìn)行為依法行政所要求的觀念更新。1.樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質(zhì)是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設(shè)的靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。2.樹立權(quán)力制約觀念。不受制約的權(quán)力，必然會被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類 歷史 證明了的真理。3.樹立人權(quán)觀念。作為 社會 主義國家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民的權(quán)利作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護(hù)人民的權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)的旗幟。4.矯正法律工具主義觀念，樹立法律工具主義與法律目標(biāo)主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時，結(jié)合法律目的，把依法行政、依法治國的重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利的保障及正義的實現(xiàn)，應(yīng)是我國實行依法行政、依法治國的策略選擇。

二、在行政立法方面，有關(guān)行政立法空白較多，所立之法缺陷較大 目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì) 生活和社會生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 的要求相比，我國的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)一步提高。突出表現(xiàn)在現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，使行政執(zhí)法者難以適從；有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規(guī)對某些行政機(jī)關(guān)設(shè)置的職權(quán)過大，尤其對自由裁量權(quán)，往往規(guī)定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權(quán)利一旦受到侵害后的法律責(zé)任，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地濫用行政權(quán)；行政程序法律制度很不健全，沒有實現(xiàn)行政程序法律化，嚴(yán)重 影響 了行政機(jī)關(guān)的依法行政。因此，我們必須進(jìn)一步完善行政法律體系，為依法行政創(chuàng)造法律條件。首先，必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無法可依或有法難依的狀況。當(dāng)前，特別要抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依 問題。其次，注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質(zhì)量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法時，立法者對該法所調(diào)整的社會關(guān)系缺乏 科學(xué) 而精細(xì)的調(diào)查 研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問題。應(yīng)當(dāng)看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調(diào)整的那部分社會事務(wù)發(fā)展的客觀 規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會事務(wù)時發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。再次，抓緊制定行政程序法，改變行政程序缺乏法律規(guī)范的現(xiàn)狀?？梢哉f，離開了行政程序法，就不可能實現(xiàn)真正意義上的依法行政。最后，立法要依法。我國的《立法法》是一部規(guī)定立法規(guī)則、確立立法制度的基本法律，涉及“立法權(quán)限”、“立法程序”、“法律效力等級”和“法律監(jiān)督”四大問題。行政立法必須嚴(yán)格執(zhí)行《立法法》的規(guī)定，堅決克服“立法不法”的現(xiàn)象。

三、在行政執(zhí)法方面，現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順，影響了法律、法規(guī)與規(guī)章的執(zhí)行效果 現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：第一，政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例，工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督；種子公司既是種子的生產(chǎn)經(jīng)營者，又是種子生產(chǎn)經(jīng)營的管理監(jiān)督者，等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。第二，行政執(zhí)法部門縱向集權(quán)，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統(tǒng)交叉過多，職責(zé)不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門，由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。與此同時，我國行政執(zhí)法隊伍建設(shè)雖然經(jīng)過多年努力，有了長足進(jìn)步，但是整體素質(zhì)仍然不高。目前行政執(zhí)法中存在的問題不少，如越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問題的出現(xiàn)，既有不懂法而出錯的，也有濫用權(quán)力而違法的。因此，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。1997年，黨的十五大報告提出：“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實保障公民權(quán)利，實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制?！毙姓?zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責(zé)任追究機(jī)制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實際、簡明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時，關(guān)鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，切實減少行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動中的推諉扯皮現(xiàn)象，努力提高行政效能；二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級之間“上侵”、“下奪”、“左擠”、“右占”，相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高行政效率；三是架構(gòu)執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責(zé)任追究機(jī)制，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)作。同時，要提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。其關(guān)鍵是要堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴(yán)字，嚴(yán)格管理，嚴(yán)明紀(jì)律，賞罰分明，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機(jī)制。