第一篇：建筑業(yè)轉(zhuǎn)包掛靠現(xiàn)象的研究分析與治理

建筑業(yè)轉(zhuǎn)包掛靠現(xiàn)象的研究分析與治理

汪國(guó)華

（株洲市政建設(shè)有限公司，湖南株洲412008）

1轉(zhuǎn)包掛靠的管理特點(diǎn) 1.1基本概念

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第78條規(guī)定，轉(zhuǎn)包是指承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)給他人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位承包的行為。

掛靠一詞在相關(guān)法律法規(guī)中沒有對(duì)其概念作出明確的解釋，但一般指單位或個(gè)人，在未取得相應(yīng)資質(zhì)的前提下，借用符合資質(zhì)的施工企業(yè)的名義承攬施工任務(wù)并向該資質(zhì)施工企業(yè)交納相應(yīng)“管理費(fèi)”的行為。取得資質(zhì)的單位，借用別的單位資質(zhì)，投標(biāo)中標(biāo)后，以中標(biāo)的施工企業(yè)的名義承攬施工任務(wù)并向中標(biāo)施工企業(yè)交納相應(yīng)“管理費(fèi)”的行為也屬于“掛靠”。

一般“轉(zhuǎn)包”的主動(dòng)方為企業(yè)，即是企業(yè)主動(dòng)實(shí)施“轉(zhuǎn)包”行為，而“掛靠”的主動(dòng)方為“包工頭”或其他承包者。由于法律明確禁止企業(yè)主動(dòng)實(shí)施“轉(zhuǎn)包”行為，所以建筑行業(yè)中用“掛靠”來(lái)代替“轉(zhuǎn)包”一詞就成為常用語(yǔ)。兩者實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一樣的。1.2管理的主要特點(diǎn)

1）轉(zhuǎn)包、被掛靠的企業(yè)收取“管理費(fèi)”而不直接實(shí)施管理。譬如：對(duì)承包的工程不派駐項(xiàng)目經(jīng)理或項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度等方面的管理，不依照合同法約定履行承包義務(wù)等。2）為規(guī)避轉(zhuǎn)包、掛靠在法律上的障礙，打法律“擦邊球”，將所謂“管理”停留在形式上，并以“聯(lián)營(yíng)”、“聯(lián)合施工”、“以包代管”、“項(xiàng)目經(jīng)理大包干”形式出現(xiàn)，轉(zhuǎn)包、被掛靠的施工企業(yè)不對(duì)承包的工程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理。

譬如：轉(zhuǎn)包、被掛靠的施工企業(yè)雖派駐項(xiàng)目經(jīng)理或項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員，但實(shí)質(zhì)履行合同質(zhì)量、安全、進(jìn)度等方面管理義務(wù)的是其他單位人員或個(gè)人聘請(qǐng)的非轉(zhuǎn)包、被掛靠的施工企業(yè)的人員。2轉(zhuǎn)包掛靠市場(chǎng)基本形勢(shì)

2.1接受轉(zhuǎn)包或掛靠的承包者身份已多樣化主要有以下幾種： 1）有資質(zhì)的施工企業(yè)，因公開招標(biāo)中標(biāo)機(jī)會(huì)的限制，不得不采用掛靠其他單位資質(zhì)投標(biāo)中標(biāo)施工。

2）“包工頭”在建筑行業(yè)從業(yè)時(shí)間長(zhǎng)，經(jīng)過(guò)近幾年的快速發(fā)展，部分“包工頭”在資金和施工隊(duì)伍上已形成一定規(guī)模，在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、管理上已有了較大進(jìn)步他們已可以從事結(jié)構(gòu)復(fù)雜的專業(yè)性工程或總包工程90年代的僅從事簡(jiǎn)單勞務(wù)的“包工頭”已不能與其同日而語(yǔ)、相提并論。

3）原國(guó)有建筑企業(yè)辭職的項(xiàng)目經(jīng)理或技術(shù)骨干。

4）企業(yè)內(nèi)部以“以包代管”、“項(xiàng)目經(jīng)理大包干”管理形式出現(xiàn)的項(xiàng)目經(jīng)理或技術(shù)骨干等個(gè)人。

對(duì)上述4種轉(zhuǎn)包、掛靠承包者的身份，以下簡(jiǎn)稱“工程實(shí)際控制者”。2.2有實(shí)力的“工程實(shí)際控制者”逐步得到了建設(shè)單位的默認(rèn) 有些中標(biāo)建筑企業(yè)盡管牌子大、牌子多，但就某一專業(yè)領(lǐng)域并不是強(qiáng)項(xiàng)，如實(shí)際派出的項(xiàng)目經(jīng)理在質(zhì)量、進(jìn)度、安全的管理經(jīng)驗(yàn)比“工程實(shí)際控制者”少，建設(shè)單位默認(rèn)這些有實(shí)力的“工程實(shí)際控制者”采用轉(zhuǎn)包、掛靠的方式就很自然。

2.3建筑市場(chǎng)轉(zhuǎn)包掛靠行為逐年增加如果要調(diào)查全國(guó)有多少家建筑企業(yè)有轉(zhuǎn)包、掛靠行為及轉(zhuǎn)包、掛靠的產(chǎn)值為多少是很難的。以筆者從事建筑行業(yè)20多年經(jīng)驗(yàn)，可以毫不掩飾的說(shuō)，絕大多建筑企業(yè)包括央企都或多或少的存在轉(zhuǎn)包、掛靠工程，并且建筑業(yè)總產(chǎn)值約有50%左右是通過(guò)轉(zhuǎn)包、掛靠完成的，有一半以上市場(chǎng)被“工程實(shí)際控制者”占據(jù)并逐年 增加。

2.4轉(zhuǎn)包掛靠市場(chǎng)監(jiān)管難度大

轉(zhuǎn)包、掛靠雖明令禁止，但由于轉(zhuǎn)包、掛靠市場(chǎng)空間較大，企業(yè)內(nèi)部管理變換手段多且?guī)в泻艽蟮碾[蔽性，所以屢禁不止，只要沒有發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，查處難度很大。3轉(zhuǎn)包掛靠現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

轉(zhuǎn)包、掛靠現(xiàn)象的產(chǎn)生既有建筑業(yè)“門檻”相對(duì)較低、業(yè)務(wù)不固定原因，也有政府工程投資主體單一，建設(shè)實(shí)施模式落后等原因。但根本原因還是在于工程建設(shè)制度缺陷和企業(yè)成本管理的復(fù)雜性。3.1工程建設(shè)制度的設(shè)計(jì)缺陷

建筑領(lǐng)域適用的法律法規(guī)主要有《招投標(biāo)法》、《建筑法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等。本文僅對(duì)《招投標(biāo)法》、《建筑法》二法中部分制度設(shè)計(jì)缺陷進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。3.1.1《招投標(biāo)法》制度的設(shè)計(jì)缺陷

1）《招投標(biāo)法》沒有針對(duì)《建筑法》第24條“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包”做出規(guī)定。這對(duì)促進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建筑企業(yè)做大做強(qiáng)不利，造成了大量的社會(huì)資源浪費(fèi)，公平有余，效率不高。

2）《招投標(biāo)法》在招標(biāo)具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)上沒有強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致因各部門、各地方政府確定的招標(biāo)具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。3）《招投標(biāo)法》沒有針對(duì)《建筑法》第16條“擇優(yōu)選擇承包單位”做出規(guī)定。由于我國(guó)目前施工總包、專業(yè)施工隊(duì)伍、勞務(wù)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，且施工總包隊(duì)伍偏多，一個(gè)工程招標(biāo)往往少則幾十家，多則上百家符合條件的施工總包隊(duì)伍報(bào)名，如果沒有很好的擇優(yōu)辦法，轉(zhuǎn)包、掛靠的管理就在所難免。

4）《招投標(biāo)法》沒有針對(duì)《建筑法》第29條“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位”做出規(guī)定。按《建筑法》29條，工程總承包招標(biāo)，主體、關(guān)鍵性工作都有可能分包。但按《招投標(biāo)法》

48、58條就會(huì)出現(xiàn)與《建筑法》29條沖突的現(xiàn)象。

5）《招投標(biāo)法》對(duì)接受被轉(zhuǎn)包單位業(yè)務(wù)和實(shí)施掛靠的“工程實(shí)際控制者”沒有規(guī)定處罰措施，使“工程實(shí)際控制者”違規(guī)成本低。（見《招投標(biāo)法》第58條）

6）《招投標(biāo)法》沒有對(duì)有些詞語(yǔ)進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定義，使其制定的法律限制措施無(wú)法執(zhí)行到位。譬如：《招投標(biāo)法》

48、58條出現(xiàn)的“主體”、“非主體”、“關(guān)鍵”、“非關(guān)鍵”等詞。

7）《招投標(biāo)法》沒有明確母子關(guān)系企業(yè)的投標(biāo)地位，使一些有母子關(guān)系的集團(tuán)公司陷于串標(biāo)、圍標(biāo)、中標(biāo)后轉(zhuǎn)包、掛靠的尷尬境地，對(duì)其他企業(yè)造成不公平。

3.1.2《建筑法》制度的設(shè)計(jì)缺陷

1）《建筑法》第4條沒有確定建筑企業(yè)工程項(xiàng)目咨詢、管理服務(wù)功能的法律地位，無(wú)法發(fā)揮工程項(xiàng)目咨詢、管理在建筑市場(chǎng)資源配置中的基礎(chǔ)作用和優(yōu)勢(shì)。

2）《建筑法》第2條調(diào)整范圍太窄。未將交通、水利、電力、廣電、通信、鐵道、民航等部門管理的建筑活動(dòng)等納入《建筑法》調(diào)整對(duì)象，不利于當(dāng)前建筑活動(dòng)的監(jiān)管。

3）《建筑法》從業(yè)資格中對(duì)企業(yè)資質(zhì)許可人為的劃分相應(yīng)等級(jí)的資質(zhì)不僅造成了市場(chǎng)歧視，加劇了建筑業(yè)企業(yè)綜合型和專業(yè)型需求結(jié)構(gòu)矛盾；而且無(wú)法通過(guò)招投標(biāo)達(dá)到擇優(yōu)選擇承包單位的目的，更不利于建立建筑企業(yè)退市機(jī)制，不但使一些有較高資質(zhì)等級(jí)的劣質(zhì)企業(yè)退不出建筑市場(chǎng)，同時(shí)使有資金實(shí)力和專業(yè)化優(yōu)勢(shì)的“工程實(shí)際控制者”只能采用轉(zhuǎn)包、掛靠的方式進(jìn)入建筑市場(chǎng)。而個(gè)人從業(yè)資格許可也沒有強(qiáng)化從業(yè)資格人員，特別是項(xiàng)目管理執(zhí)業(yè)資格人員的法律責(zé)任。4）對(duì)《建筑法》第24條提到的“肢解發(fā)包”一詞不能準(zhǔn)確的進(jìn)行法律定義和法律限制。而24、28、29條提到的“承包單位”與“總承包單位”、“總承包的分包”與“肢解”、“施工總承包”與“主體結(jié)構(gòu)施工”的用語(yǔ)不但存在表述不清、概念模糊的問(wèn)題，也容易造成市場(chǎng)歧視。

5）建筑工程監(jiān)理制度的市場(chǎng)定位及資質(zhì)等級(jí)的限制越來(lái)越不適應(yīng)建筑市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，沒有強(qiáng)化監(jiān)理制在遏制建筑市場(chǎng)轉(zhuǎn)包、掛靠行為方面的法律義務(wù)和責(zé)任。既容易導(dǎo)致監(jiān)理企業(yè)自身轉(zhuǎn)包、掛靠的產(chǎn)生，又容易導(dǎo)致監(jiān)理單位與施工單位結(jié)成利益共同體。譬如：監(jiān)理范圍僅僅考慮施工和竣工驗(yàn)收階段，沒有將工程建設(shè)中的其他階段（如：立項(xiàng)、可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)等）涵蓋進(jìn)來(lái)。如果建設(shè)單位采用將建筑工程的勘察設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)給一個(gè)工程總承包單位則監(jiān)理法律義務(wù)和責(zé)任就必須重新界定。

6）《建筑法》第28、29條使有母子關(guān)系的集團(tuán)企業(yè)之間經(jīng)常陷于轉(zhuǎn)包、掛靠的尷尬境地，急需通過(guò)創(chuàng)新制度特別是明確工程項(xiàng)目咨詢、管理的法律地位，來(lái)解決有母子關(guān)系的集團(tuán)企業(yè)之間轉(zhuǎn)包、掛靠的法律障礙使更多的企業(yè)不僅僅依靠資產(chǎn)紐帶，還依靠業(yè)務(wù)紐帶形成類似于工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的全國(guó)性建筑企業(yè)。

7）《建筑法》的執(zhí)法沒有與勞動(dòng)、審計(jì)、司法、稅務(wù)等部門的執(zhí)法結(jié)合起來(lái)，使得監(jiān)管部門對(duì)轉(zhuǎn)包、掛靠的法律責(zé)任很難取證和執(zhí)行到位。3.2企業(yè)成本管理的復(fù)雜性

1）投標(biāo)資金成本復(fù)雜。在目前企業(yè)資信體系、社會(huì)信用體系不健全的情況下，業(yè)主為了達(dá)到限制入圍投標(biāo)隊(duì)伍數(shù)量，考核投標(biāo)企業(yè)的資本實(shí)力的目的，往往不會(huì)采用投標(biāo)保函、履約保函等國(guó)際上通用的銀行征信系統(tǒng)，而會(huì)大量采用投標(biāo)保證現(xiàn)金、履約保證現(xiàn)金，造成企業(yè)標(biāo)投的越多，流動(dòng)資金越短缺，融資壓力越大。同時(shí)在目前招投標(biāo)的法律體系框架下，企業(yè)還必須增加場(chǎng)外資金成本費(fèi)用。因?yàn)槠髽I(yè)為獲得工程項(xiàng)目往往需要更多同行企業(yè)互相協(xié)助才能中標(biāo)并形成有利的中標(biāo)價(jià)格，也就需要更多的場(chǎng)外資金作保證，但這些場(chǎng)外交易資金對(duì)企業(yè)來(lái)講不能以合法的形式體現(xiàn)這就勢(shì)必使企業(yè)將投標(biāo)所需資金成本轉(zhuǎn)嫁給“工程實(shí)際控制者”。即便某些企業(yè)不以互相協(xié)助的形式獲得工程，但因建筑市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的殘酷性，使其很難獲得合理的工程價(jià)格，最終只有通過(guò)層層轉(zhuǎn)包，讓“工程實(shí)際控制者”掛靠來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)基本的利潤(rùn)，否則，企業(yè)就會(huì)面臨虧損的局面。

2）市場(chǎng)準(zhǔn)入成本復(fù)雜。目前全國(guó)建筑市場(chǎng)雖已放開，但各地區(qū)、各行業(yè)無(wú)論從價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上，還是在政策制定上仍存在較強(qiáng)的地區(qū)市場(chǎng)壁壘、行業(yè)市場(chǎng)壁壘，一些企業(yè)為拓展市場(chǎng)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入成本，不得不尋求當(dāng)?shù)亍肮こ虒?shí)際控制者”來(lái)進(jìn)入市場(chǎng)，規(guī)避各部門及地方政府設(shè)置的市場(chǎng)壁壘。

3）工程管理過(guò)程中的關(guān)系成本復(fù)雜。建筑管理的多程序、多環(huán)節(jié)使工程實(shí)施過(guò)程中無(wú)法杜絕暗箱操作而各方面利益主體為平衡各種關(guān)系，導(dǎo)致關(guān)系成本增加。而建筑企業(yè)對(duì)這部分關(guān)系成本在賬面上是無(wú)法體現(xiàn)的，只有通過(guò)轉(zhuǎn)包、掛靠的方式才能規(guī)避這部分關(guān)系成本。4）直接工程管理成本復(fù)雜。工程的直接成本管理，無(wú)法象工廠一樣達(dá)到管理的標(biāo)準(zhǔn)化。某項(xiàng)工程涉及到的勞務(wù)用工崗位、機(jī)械、材料種類越多，則成本管理越復(fù)雜，稍有管理漏洞，即可造成項(xiàng)目的虧損。特別是目前各地方政府投資項(xiàng)目為避免本地稅源流失而形成的各地稅收征管方式的差異、漏洞，使企業(yè)（尤其是非在企業(yè)注冊(cè)地承接的工程管理）往往會(huì)以轉(zhuǎn)包、掛靠的形式來(lái)簡(jiǎn)化成本管理過(guò)程，進(jìn)而達(dá)到轉(zhuǎn)嫁稅收成本、合理避稅目的。4轉(zhuǎn)包掛靠現(xiàn)象的危害

企業(yè)一旦采取層層轉(zhuǎn)包、掛靠的方式進(jìn)行管理，作為“工程實(shí)際控制者”必定會(huì)通過(guò)偷工減料，降低質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，偷稅漏稅來(lái)獲取最大利益，其對(duì)工程、企業(yè)本身及社會(huì)的危害程度是不言而喻的。1）容易導(dǎo)致工程質(zhì)量、安全事故。2）容易導(dǎo)致農(nóng)民工工資支付困難。

3）由于轉(zhuǎn)包、掛靠的管理一般不會(huì)建立真實(shí)的成本賬目，相關(guān)證據(jù)無(wú)法有效提取，一旦“工程實(shí)際控制者”工程項(xiàng)目管理不善，將給企業(yè)帶來(lái)大量經(jīng)濟(jì)糾紛。4）容易導(dǎo)致國(guó)家稅收流失。

“工程實(shí)際控制者”往往使用大量的現(xiàn)金支付，不建立真實(shí)成本賬目造成國(guó)家稅收流失；部分材料供應(yīng)商、勞務(wù)提供方、機(jī)械租賃方為了轉(zhuǎn)嫁稅收成本，在“工程實(shí)際控制者”配合下，不提供發(fā)票或不建立真實(shí)成本賬目造成國(guó)家稅收流失。

5）容易導(dǎo)致資金監(jiān)管方面的漏洞，客觀上為“工程實(shí)際控制者”洗錢提供了平臺(tái)。

6）容易導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法建立自己的品牌，對(duì)企業(yè)做大做強(qiáng)不利。7）擾亂了建筑市場(chǎng)秩序。5轉(zhuǎn)包掛靠現(xiàn)象的治理措施 5.1“堵”的治理措施 “堵”就是用法律和行政手段規(guī)范建筑市場(chǎng)行為。

1）在《招投標(biāo)法》和《建筑法》中明確轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、掛靠的法律概念和法律責(zé)任，并增加“工程實(shí)際控制者”的法律概念和法律責(zé)任。2）在《招投標(biāo)法》和《建筑法》中制定對(duì)接受轉(zhuǎn)包和實(shí)施掛靠的“工程實(shí)際控制者”的處罰措施，增加“工程實(shí)際控制者”違法違規(guī)成本。3）在《招投標(biāo)法》中制定對(duì)企業(yè)采取轉(zhuǎn)包、掛靠管理的市場(chǎng)限制措施，譬如：取消1～3年投標(biāo)資格等。

4）要按照《刑法》第162、191、201、203、225條的規(guī)定，對(duì)實(shí)施轉(zhuǎn)包、掛靠的企業(yè)和“工程實(shí)際控制者”界 定罪與非罪。

5）建設(shè)行政主管部門要與勞動(dòng)部門、人民法院建立關(guān)于受理因轉(zhuǎn)包、掛靠引起的民工工資糾紛案件的仲裁結(jié)果或?qū)徖斫Y(jié)果的信息溝通機(jī)制，以便及時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)包、掛靠進(jìn)行處罰。

6）要制定合理的、統(tǒng)一的建筑稅收征管政策。取消企業(yè)以項(xiàng)目部名義開設(shè)的賬戶，使“工程實(shí)際控制者不能利用項(xiàng)目部的臨時(shí)性來(lái)逃避工程所在地稅務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目部稅務(wù)的監(jiān)管和套取現(xiàn)金。規(guī)定企業(yè)異地施工必須設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，工程所在地稅務(wù)部門應(yīng)加大對(duì)分支機(jī)構(gòu)的稅務(wù)監(jiān)查力度，規(guī)范分支機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)行為

7）強(qiáng)化個(gè)人從業(yè)資格及責(zé)任，個(gè)人違規(guī)就狠狠懲罰個(gè)人，甚至剝奪其終身從業(yè)資格。

8）明確項(xiàng)目管理的法律地位后，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)必須邀請(qǐng)獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)或建筑中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)其管理的分包單位轉(zhuǎn)包、掛靠行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其財(cái)務(wù)賬目、資金流向、農(nóng)民工勞動(dòng)關(guān)系及工資支付進(jìn)行不定期審計(jì)。

9）規(guī)范材料供應(yīng)商（特別是砂、卵石、碎石、小型材料等無(wú)法準(zhǔn)確核定產(chǎn)量的供應(yīng)商）、機(jī)械租賃方（特別是個(gè)人擁有機(jī)械設(shè)備的租賃方）的市場(chǎng)行為，強(qiáng)化稅收征管手段。5.2“疏”的治理措施

“疏”就是通過(guò)制度創(chuàng)新，遵循市場(chǎng)平等、統(tǒng)一原則，修改法律和行政法規(guī)規(guī)章，理順建筑市場(chǎng)發(fā)展體制，消除市場(chǎng)歧視，從而減少轉(zhuǎn)包、掛靠的產(chǎn)生。

1）在《招投標(biāo)法》、《建筑法》、《合同法》三法中統(tǒng)一對(duì)“承包單位”、“綜合承包”、“專業(yè)承包”、“施工作業(yè)承包”、“工程項(xiàng)目部”、“項(xiàng)目管理”等專業(yè)詞語(yǔ)做出完整、準(zhǔn)確的法律定義，刪除“總承包”、“工程總承包”“施工總承包”、“肢解”、“主體”、“關(guān)鍵”、“非主體”“非關(guān)鍵”等表述模糊、概念不清的詞語(yǔ)。

2）在《建筑法》中將交通、水利、電力、廣電、通信鐵道、民航等部門管理的建筑活動(dòng)納入調(diào)整對(duì)象。

3）在《建筑法》中明確任何承包單位必須建立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，并明確其法律責(zé)任，發(fā)揮項(xiàng)目管理在建筑市場(chǎng)資源配置中的基礎(chǔ)作用和優(yōu)勢(shì)。

4）在建筑工程施工許可中增加工程項(xiàng)目部關(guān)鍵項(xiàng)目管理崗位執(zhí)業(yè)資格人員配備條件和法律責(zé)任。

5）在從業(yè)資格中對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工等建筑業(yè)企業(yè)設(shè)置綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)承包三個(gè)統(tǒng)一的資質(zhì)序列，不設(shè)資質(zhì)等級(jí)。企業(yè)資質(zhì)等級(jí)的評(píng)定可交由協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

6）將現(xiàn)有的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第159號(hào)）、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第160號(hào)）合并，制定統(tǒng)一的《建設(shè)工程企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，并規(guī)定：取得綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)資質(zhì)的企業(yè)在核準(zhǔn)的資質(zhì)范圍內(nèi)承接相應(yīng)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢、項(xiàng)目管理等。但其承包的工程勘察、設(shè)計(jì)、施工的監(jiān)理必須由第三方擔(dān)任，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)必須符合法律規(guī)定。7）按照“綜合承包資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入從嚴(yán)，專業(yè)承包、施工作業(yè)承包資質(zhì)準(zhǔn)入放寬”的原則，重新制定綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)承包資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)現(xiàn)已頒發(fā)的各等級(jí)勘察、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)統(tǒng)一按一定標(biāo)準(zhǔn)、一定比例并入相應(yīng)的綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)承包資質(zhì)序列，并設(shè)立與新序列標(biāo)準(zhǔn)過(guò)渡期。譬如：可將工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)企業(yè)，行業(yè)甲級(jí)企業(yè)，特、一級(jí)施工總包企業(yè)納入綜合承包資質(zhì)序列。經(jīng)營(yíng)范圍仍是原資質(zhì)核準(zhǔn)的范圍?？蓪⒐こ淘O(shè)計(jì)專業(yè)、專項(xiàng)甲級(jí)企業(yè)，二級(jí)施工總包企業(yè)，一級(jí)專業(yè)施工企業(yè)納入專業(yè)承包資質(zhì)序列。經(jīng)營(yíng)范圍仍是原資質(zhì)核準(zhǔn)的范圍?？蓪⒐こ淘O(shè)計(jì)行業(yè)乙、丙、丁級(jí)企業(yè)，專業(yè)、專項(xiàng)乙、丙、丁級(jí)企業(yè)，三級(jí)施工總包企業(yè)，二級(jí)及二級(jí)以下專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)施工企業(yè)，各等級(jí)的勞務(wù)施工企業(yè)納入施工作業(yè)承包資質(zhì)序列。經(jīng)營(yíng)范圍仍是原資質(zhì)核準(zhǔn)的范圍。8）對(duì)無(wú)資質(zhì)的“工程實(shí)際控制者”，要通過(guò)專業(yè)承包、施工作業(yè)承包資質(zhì)準(zhǔn)入條件的放寬，積極引導(dǎo)其取得專業(yè)承包、施工作業(yè)承包資質(zhì)。譬如：只要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具備建造師執(zhí)業(yè)資格，技術(shù)負(fù)責(zé)人具備工程師職稱或高級(jí)技工資格，有設(shè)備、場(chǎng)地、資金，即可頒發(fā)專業(yè)承包資質(zhì)或施工作業(yè)承包資質(zhì)，而不冠以“勞務(wù)”二字。

9）對(duì)監(jiān)理、工程咨詢、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢等中介機(jī)構(gòu)取消資質(zhì)及等級(jí)（包括執(zhí)業(yè)人員等級(jí)）限制，放寬準(zhǔn)入條件，實(shí)行建筑中介服務(wù)從業(yè)登記證（按業(yè)務(wù)類別頒發(fā)）和合伙企業(yè)制度。強(qiáng)化監(jiān)理對(duì)轉(zhuǎn)包掛靠的法律監(jiān)督責(zé)任，擴(kuò)大監(jiān)理的工作范圍。

10）將《建筑法》第24條修改為：“發(fā)包人可以將建筑工程勘察設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)一并發(fā)包給一個(gè)具備相應(yīng)資質(zhì)承包人或具備相應(yīng)資質(zhì)的聯(lián)合體承包人；也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)中的一項(xiàng)或多項(xiàng)發(fā)包給具備相應(yīng)資質(zhì)的承包人或具備相應(yīng)資質(zhì)的聯(lián)合體承包人”。

11）實(shí)行聯(lián)合共同承包制度。只要不同的企業(yè)具有能滿足各自承擔(dān)的施工任務(wù)的能力就可以參加投標(biāo)。刪除《建筑法》27條中“兩個(gè)以上不同資質(zhì)等級(jí)的單位實(shí)行聯(lián)合共同承包的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程”的內(nèi)容。

12）在《建筑法》28條規(guī)定“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)讓他人”。刪除“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人”的內(nèi)容。

13）將《建筑法》29條按“綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)承包可以全部或部分分包，也可全部或部分完成承包項(xiàng)目，全部或部分分包的，承包單位必須與建設(shè)單位一起以聯(lián)合招標(biāo)（主要以邀請(qǐng)招標(biāo)為主）的方式擇優(yōu)選擇分包單位，并接受相關(guān)行政部門的監(jiān)督，任何分包活動(dòng)只能一次，禁止層層分包”的原則進(jìn)行修改。

14）在《招投標(biāo)法》或即將實(shí)施的《招投標(biāo)法實(shí)施條例》中鼓勵(lì)綜合承包招標(biāo)、聯(lián)合體投標(biāo)，促使勘察、設(shè)計(jì)與施工企業(yè)的資源整合。界定有絕對(duì)控股關(guān)系的母子公司不能同時(shí)參與同一標(biāo)段工程項(xiàng)目的投標(biāo)。

15）在《招投標(biāo)法》或即將實(shí)施的《招投標(biāo)法實(shí)施條例》中劃定綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)承包招標(biāo)具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。16）制定綜合承包、專業(yè)承包、施工作業(yè)承包招標(biāo)文件范本和分包招標(biāo)文件范本及合同范本。在招標(biāo)文件范本及合同范本中明確項(xiàng)目管理的人員配置和職責(zé)，明確項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)對(duì)分包單位的質(zhì)量、進(jìn)度、安全、成本、資金控制的職能，明確第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)或建筑中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

17）在清單計(jì)價(jià)中合理確定項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)比例，合理設(shè)定項(xiàng)目管理費(fèi)用和分包項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)，防止承包單位通過(guò)收取高額項(xiàng)目管理費(fèi)而盤剝分包單位。

18）鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)資金、民營(yíng)資本特別是有資質(zhì)的承包企業(yè)以投資的形式參與政府工程建設(shè)，解決政府工程資金籌集壓力和項(xiàng)目管理壓力，使政府投資工程市場(chǎng)化。具備承包資質(zhì)企業(yè)以投資的形式參與政府工程公開招投標(biāo)后，不需進(jìn)行二次施工招投標(biāo)，但承包企業(yè)自愿選擇的除外。6結(jié)語(yǔ) 通過(guò)采取“堵”、“疏”結(jié)合，重在“疏”的治理，相信建筑市場(chǎng)上的轉(zhuǎn)包、掛靠現(xiàn)象會(huì)更少，從而使企業(yè)發(fā)展模式由規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，逐步形成資金技術(shù)密集、管理先進(jìn)、科技創(chuàng)新能力強(qiáng)的建筑業(yè)龍頭企業(yè)。

收稿日期：2010-03-24 作者簡(jiǎn)介：汪國(guó)華（1968-），男，湖南常德人，經(jīng)濟(jì)師，主要從事工程招投標(biāo)及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)工作。

第二篇：建設(shè)工程招投標(biāo)中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象分析及對(duì)策

建設(shè)工程招投標(biāo)中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象分析及對(duì)策

時(shí)間：2011-08-19 15:50:12 來(lái)源： 作者：

近年來(lái)，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》的深入貫徹落實(shí)，招標(biāo)人和中標(biāo)人的行為得到了很大的規(guī)范，從源頭上預(yù)防腐敗、保證工程質(zhì)量取得了明顯的效果。但出借資質(zhì)投標(biāo)和中標(biāo)工程的轉(zhuǎn)包與違法分包行為卻屢禁不止，社會(huì)影響極壞。對(duì)此，我們進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)其表現(xiàn)形式及其成因進(jìn)行了分析，并提出了防治對(duì)策。

一、掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象分析

（一）掛靠。掛靠實(shí)際上就是借用或買賣資質(zhì)。既包括沒有資質(zhì)的個(gè)人、單位向有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)借用資質(zhì)，又包括低資質(zhì)的建筑施工企業(yè)向高資質(zhì)的建筑施工企業(yè)借用資質(zhì)以求與建設(shè)項(xiàng)目要求相適應(yīng)，這種行為在法律上被稱為“掛靠”。“掛靠”一般具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、掛靠人沒有從事建筑活動(dòng)的主體資格，或者雖有從事建筑活動(dòng)的資格，但不具備與建設(shè)項(xiàng)目的要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)；

2、被掛靠的施工企業(yè)具有與建設(shè)項(xiàng)目的要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)證書，但往往缺乏承攬?jiān)摴こ添?xiàng)目的手段和能力；

3、掛靠人向被掛靠的施工企業(yè)交納一定數(shù)額的“管理費(fèi)”，被掛靠的施工企業(yè)收取“管理費(fèi)”后以自己名義對(duì)外訂立合同以及辦理有關(guān)手續(xù)，但不對(duì)實(shí)際施工活動(dòng)實(shí)施管理，或者所謂“管理”也僅僅停留在形式上，并不承擔(dān)技術(shù)、質(zhì)量等實(shí)質(zhì)責(zé)任。

4、投標(biāo)人借用或買賣資質(zhì)進(jìn)行投標(biāo)，是為了在招投標(biāo)過(guò)程中進(jìn)行更好的圍標(biāo)，或?yàn)榱嗽龃髧鷺?biāo)成功的概率。

（二）轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指承包人將所承包工程完全轉(zhuǎn)手給他人承包的行為。轉(zhuǎn)包有以下兩種表現(xiàn)形式：第一種是承包人將全部建設(shè)工程全部轉(zhuǎn)包給一個(gè)人；第二種是承包人將全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給多人。這兩種行為只有形式的不同，并無(wú)實(shí)質(zhì)的區(qū)別。因此，只要承包人承接工程后存在對(duì)所接工程不派出項(xiàng)目管理班子、不進(jìn)行質(zhì)量安全進(jìn)度管理、不依照合同約定承包義務(wù)的行為，無(wú)論其直接將工程全部轉(zhuǎn)包他人，還是以分包名義將工程肢解后分別轉(zhuǎn)包他人，也無(wú)論是否經(jīng)發(fā)包人同意或認(rèn)可，這種行為都將被認(rèn)定為轉(zhuǎn)包行為。

（三）違法分包。“違法分包”主要指以下行為：

1、總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位；

2、建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分工程交由其他單位完成；

3、施工總承包單位將建設(shè)工程的主體結(jié)構(gòu)的工程分包給其他單位；

4、分包單位將其承包的工程再行分包。

二、存在的成因

當(dāng)前，在招投標(biāo)活動(dòng)中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象比較突出，嚴(yán)重影響公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，而且往往涉及商業(yè)賄賂，助長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象的蔓延，危害性很大。盡管其表現(xiàn)形式多種多樣，究其成因，不外乎如下幾個(gè)方面：

（一）利益驅(qū)使，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈?，F(xiàn)階段我國(guó)建筑市場(chǎng)呈現(xiàn)出供大于求的形勢(shì)，進(jìn)入建筑市場(chǎng)門檻低，行業(yè)利潤(rùn)率較高。如我縣目前備案企業(yè)共有90家，其中本地企業(yè)12家，70%為三級(jí)企業(yè)，而去年的工程招標(biāo)額為10多億元，平均每家企業(yè)近千萬(wàn)元。這吸引社會(huì)上一些無(wú)資質(zhì)人員、低資質(zhì)企業(yè)蠢蠢欲動(dòng)。他們因?yàn)樽陨韺?shí)力不強(qiáng)，無(wú)法單憑自己實(shí)力參與競(jìng)爭(zhēng)，往往外借資質(zhì)或結(jié)成聯(lián)盟進(jìn)行投標(biāo)。甚至，個(gè)別企業(yè)以出借資質(zhì)為主要收入來(lái)源，成了專門投標(biāo)的“皮包公司”。圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象之所以嚴(yán)重，掛靠是一個(gè)重要原因。只要能參與投標(biāo)就有利可圖，使得招投標(biāo)市場(chǎng)上產(chǎn)生了一批靠借取資質(zhì)或多方掛靠，專門從事投標(biāo)而不求中標(biāo)只求陪標(biāo)謀利為目的的投標(biāo)專業(yè)戶?！叭缙湔嬲袠?biāo)招來(lái)一個(gè)假中標(biāo)人，不如假招標(biāo)招一個(gè)信譽(yù)好有實(shí)力的真中標(biāo)人”現(xiàn)象值得深思。

（二）市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制不健全。一是監(jiān)管合力尚未真正形成。對(duì)于工程建設(shè)招投標(biāo)市場(chǎng)的行政監(jiān)督，許多職能部門都負(fù)有相關(guān)職責(zé)，但各相關(guān)部門之間的有效溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有建立形成，信息閉塞、各自為政，無(wú)法及時(shí)解決、應(yīng)對(duì)許多新情況、新問(wèn)題。二是標(biāo)后監(jiān)管不力。存在重程序輕管理現(xiàn)象，只注重招投標(biāo)工作過(guò)程監(jiān)督，對(duì)中標(biāo)后的工作疏于管理，尤其對(duì)施工合同的履行管理缺位，存在虎頭蛇尾的現(xiàn)象。投標(biāo)人之所以敢進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)，其中一個(gè)重要原因就是中標(biāo)后，招標(biāo)人、監(jiān)理單位和主管部門對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的管理力度不夠，對(duì)中標(biāo)人投標(biāo)時(shí)的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督，對(duì)中標(biāo)后擅自更換項(xiàng)目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。

（三）市場(chǎng)主體操作不規(guī)范。作為建筑市場(chǎng)的主要參與方，總承包商的信用缺失是導(dǎo)致違法掛靠分包、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象的主要原因?？偝邪虥]有履行合同所規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，沒有兌現(xiàn)合同中對(duì)業(yè)主的承諾，將履行合同的義務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方（可能是低資質(zhì)或無(wú)資質(zhì)的承包商），自己并不管理項(xiàng)目，而只是通過(guò)收取管理費(fèi)或者轉(zhuǎn)包壓價(jià)獲得經(jīng)濟(jì)利益。與總承包企業(yè)信用缺失相比，業(yè)主單位的信用缺失對(duì)建筑市場(chǎng)的影響更大更廣。業(yè)主出于“關(guān)系”或者某種利益的考慮，可能會(huì)規(guī)避公開招標(biāo)或虛假招標(biāo)，而將工程指定發(fā)包給無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)企業(yè)或指使中標(biāo)單位將工程轉(zhuǎn)包或部分分包給無(wú)資質(zhì)或低資質(zhì)企業(yè)，并且直接向內(nèi)定分包方支付工程款，默許分包方不服從總承包商的管理協(xié)調(diào)，從而使掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包成為既定事實(shí)。

（四）執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力。由于掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來(lái)一定難度，即使查實(shí)了有關(guān)違法違規(guī)行為，一些主管部門在處罰時(shí)，因考慮到企業(yè)的生存和發(fā)展，特別是涉及地方骨干企業(yè)時(shí)，往往對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為查處力度不夠，震懾作用不強(qiáng)。因此，在目前有關(guān)部門對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)違規(guī)違法行為執(zhí)法不嚴(yán)、懲處不力的環(huán)境下，一些市場(chǎng)主體受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所獲得的收益，就以中標(biāo)為目的不擇手段地進(jìn)行掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包等行為。在項(xiàng)目建設(shè)中，又依仗項(xiàng)目要趕工程，留下“半拉子工程”，迫使項(xiàng)目業(yè)主和管理部門進(jìn)退兩難，作出妥協(xié)和讓步，致使施工合同無(wú)法兌現(xiàn)，既成事實(shí)。“招的是一外地大企業(yè)，建的卻是本地人”。企業(yè)的投標(biāo)工程與其信用狀況沒有掛鉤，這是導(dǎo)致招投標(biāo)行業(yè)缺乏誠(chéng)信最直接原因，失信的企業(yè)受不到懲罰，誠(chéng)信企業(yè)得不到獎(jiǎng)勵(lì)。

三、蘄春在治理投標(biāo)工作中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包的一些做法

面對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，蘄春縣已積極采取有效措施，從完善制度、創(chuàng)新辦法、轉(zhuǎn)變思想三方面著手，疏堵結(jié)合整頓和規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境。

（一）加強(qiáng)建章立制工作，完善管理制度。一是以縣政府辦名義印發(fā)《蘄春縣招標(biāo)投標(biāo)管理補(bǔ)充規(guī)定》，出臺(tái)了《整頓規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)十七條措施》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)工作的若干規(guī)定》、《關(guān)于建立投標(biāo)保證金制度的通知》，以及《蘄春縣招投標(biāo)市場(chǎng)誠(chéng)信管理實(shí)施辦法的通知》、《蘄春縣工程施工招標(biāo)投標(biāo)資格后審暫行辦法的通知》、《關(guān)于對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中標(biāo)后監(jiān)督檢查的通知》，取得了很好的社會(huì)效果。二是創(chuàng)辦了《蘄春招投標(biāo)簡(jiǎn)報(bào)》宣傳介紹我縣招投標(biāo)動(dòng)態(tài)，印制1200冊(cè)《招投標(biāo)及公共資源交易知識(shí)問(wèn)答》發(fā)送給各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、招標(biāo)人、投標(biāo)人，使招投標(biāo)的各方主體知道自己應(yīng)該干什么、怎么干，了解違法應(yīng)負(fù)的責(zé)任，提高他們認(rèn)真履行職責(zé)和依法辦事的自覺性。三是通過(guò)參加蘄春縣人民廣播電臺(tái) “政風(fēng)行風(fēng)熱線”與群眾面對(duì)面交流，回答群眾咨詢，受理群眾投訴，解決實(shí)際問(wèn)題。四是健全招投標(biāo)投訴舉報(bào)制度，對(duì)招投標(biāo)利益關(guān)系人的投訴事項(xiàng)，進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，并將處理結(jié)果向社會(huì)公布。

（二）嚴(yán)格招標(biāo)過(guò)程的管理。一是實(shí)行備案登記制，嚴(yán)把入口關(guān)。進(jìn)蘄施工企業(yè)必須按規(guī)定辦理登記、備案手續(xù)，備案時(shí)企業(yè)負(fù)責(zé)人必須當(dāng)面作出不出借資質(zhì)、不轉(zhuǎn)包，不違法分包等12項(xiàng)承諾。凡有違規(guī)行為的，將按規(guī)定扣分并網(wǎng)上公示，記入黑名單，情節(jié)嚴(yán)重的清出蘄春招投標(biāo)市場(chǎng)。二是實(shí)行人員身份識(shí)別制和其它證件查驗(yàn)制度。明確要求法人授權(quán)代理人為在本公司注冊(cè)的項(xiàng)目經(jīng)理，并提供向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門繳納上社會(huì)保障金憑證，同時(shí)對(duì)參與投標(biāo)的企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理的真實(shí)身份進(jìn)行身份證識(shí)別，對(duì)執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格的網(wǎng)上審查，在部分大型項(xiàng)目中要求參與投標(biāo)的法人代表必須親自到達(dá)投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)參與開標(biāo)活動(dòng)。三是采取往來(lái)資金轉(zhuǎn)賬制。規(guī)范投標(biāo)保證金提交方式，投標(biāo)保證金采取基本帳戶往來(lái)轉(zhuǎn)帳方式，必須從投標(biāo)人注冊(cè)地基本帳戶匯至縣公共資源交易中心投標(biāo)保證金專用帳戶，不得以分公司、辦事處或其他機(jī)構(gòu)的名義提交。招標(biāo)完成后未中標(biāo)單位的投標(biāo)保證金退回原帳戶，中標(biāo)單位的工程款也直接轉(zhuǎn)入其備案時(shí)所提供的基本賬戶，嚴(yán)格控制直接撥付現(xiàn)金，以此來(lái)進(jìn)一步限制借用資質(zhì)。四是變資格預(yù)審為“后”審，改變過(guò)去工程建設(shè)招投標(biāo)“資格預(yù)審”的做法，原則上一律實(shí)行“資格后審”，不得提高資質(zhì)等級(jí)要求，不得設(shè)置限制性條款，所有符合招標(biāo)文件規(guī)定要求的企業(yè)均可參加投標(biāo)，開放式的競(jìng)爭(zhēng)最大限度地吸引潛在投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)。這樣既可以增強(qiáng)投標(biāo)的責(zé)任意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)，也加強(qiáng)因借出資質(zhì)要法人到達(dá)投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，帶來(lái)的責(zé)任和制約，限制他們借出資質(zhì)。

（三）加強(qiáng)工程中標(biāo)后的監(jiān)督管理。對(duì)中標(biāo)的工程，建立了一套長(zhǎng)效的監(jiān)督檢查機(jī)制，會(huì)同紀(jì)律監(jiān)察、行業(yè)主管部門重點(diǎn)對(duì)300萬(wàn)以上工程采取定期或不定期隨機(jī)檢查形式進(jìn)行施工現(xiàn)場(chǎng)檢查。一是加強(qiáng)施工合同管理。要求招標(biāo)人和中標(biāo)企業(yè)到縣公共資源交易中心簽訂合同，蘄春縣招投標(biāo)監(jiān)督管理局對(duì)施工承包合同予以嚴(yán)格審查備案，確保合同與招標(biāo)結(jié)果一致，確保其施工管理班子與招標(biāo)結(jié)果一致；二是嚴(yán)查施工人員到位。項(xiàng)目經(jīng)理及“五大員”一律實(shí)行壓證施工，一名項(xiàng)目經(jīng)理原則上只能負(fù)責(zé)一個(gè)與其等級(jí)相適應(yīng)的工程，不得同時(shí)兼管多項(xiàng)工程。在簽訂施工承包合同前，中標(biāo)人必須將項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及“五大員”的執(zhí)業(yè)資格證書交縣招投標(biāo)管理辦公室暫管，直至工程竣工驗(yàn)收合格后返還。同時(shí)加強(qiáng)施工管理班子考核管理，建立中標(biāo)單位項(xiàng)目經(jīng)理考勤記錄，規(guī)定中標(biāo)單位項(xiàng)目部人員保證每月駐場(chǎng)時(shí)間不少于20個(gè)工作日，如三次檢查均未達(dá)到要求，將停止該公司在蘄一至二年投標(biāo)資格。嚴(yán)禁在合同履行過(guò)程中更換主要管理人員，切實(shí)做到施工人員與中標(biāo)人員一致，中標(biāo)人員與備案人員一致。投標(biāo)文件中的主要管理人員確需更換的，必須經(jīng)招標(biāo)人書面同意，并報(bào)我辦和有關(guān)部門批準(zhǔn)。三是嚴(yán)查轉(zhuǎn)讓或肢解轉(zhuǎn)包中標(biāo)項(xiàng)目。施工單位必須自行組織完成主體結(jié)構(gòu)施工，不得違法分包。業(yè)主單位不得直接指定分包工程承包人。專業(yè)工程分包除在施工總承包合同中有約定外，必須經(jīng)業(yè)主單位認(rèn)可。四是加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)項(xiàng)目資金的監(jiān)管。工程進(jìn)度款接受財(cái)政監(jiān)督后直接轉(zhuǎn)入投標(biāo)人注冊(cè)地基本帳戶，嚴(yán)格控制直接撥付現(xiàn)金，嚴(yán)禁招標(biāo)人直接向投標(biāo)人注冊(cè)地基本帳戶以外的其他單位和個(gè)人撥付項(xiàng)目資金。

（四）推進(jìn)信用體系建設(shè)，建立行業(yè)自律機(jī)制。推進(jìn)建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)，健全誠(chéng)信獎(jiǎng)勵(lì)和失信懲戒制度，充分發(fā)揮信用管理信息系統(tǒng)的輿論監(jiān)督和市場(chǎng)導(dǎo)向作用。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在政府與企業(yè)之間橋梁和紐帶的作用。促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，自覺抵制轉(zhuǎn)包和違法分包，通過(guò)加強(qiáng)自身綜合實(shí)力在建筑市場(chǎng)站穩(wěn)腳跟，營(yíng)造健康發(fā)展的氛圍。今年上半年我縣通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)違法違規(guī)行為信息發(fā)布平臺(tái)，發(fā)布了對(duì)10家施工企業(yè)1家代理公司不良行為記錄進(jìn)行了扣分信息，效果很好。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督手段。建立特邀監(jiān)督員制度，聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和從事紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法司工作及新聞媒體人員等為特邀監(jiān)督員，參與對(duì)重大招投標(biāo)活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督及重大招標(biāo)決策，對(duì)招投標(biāo)管理工作提出意見和建議，深得民心。

四、對(duì)策和建議

（一）完善制度，提倡合法分包。我國(guó)建設(shè)主管部門鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)工程分包企業(yè)和勞務(wù)作業(yè)分包企業(yè)，提倡分包活動(dòng)進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)公開交易，完善有形建筑市場(chǎng)的分包工程交易功能。建設(shè)工程的分包活動(dòng)必須依法進(jìn)行。然而在目前的市場(chǎng)環(huán)境下，一些工程分包過(guò)程仍存在不規(guī)范的操作，如分包活動(dòng)未經(jīng)業(yè)主同意、分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì)、總承包單位將建筑主體結(jié)構(gòu)分包、分包單位將其承包的工程再分包等。這些現(xiàn)象擾亂了正常的分包市場(chǎng)，嚴(yán)重威脅了建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和安全。從制度上、機(jī)制上和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上預(yù)防和減少轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的發(fā)生。針對(duì)一些明顯滯后、已不符合當(dāng)前實(shí)際的工程施工招投標(biāo)規(guī)章制度予以修訂完善，徹底改變投標(biāo)文件中無(wú)分包規(guī)定，而施工過(guò)程中卻普遍存在的現(xiàn)象。在招投標(biāo)管理辦法上不歧視分包，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分包，嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包和層層分包；在招標(biāo)文件中根據(jù)工程的實(shí)際情況，鼓勵(lì)施工單位提出合理的分包方案；在規(guī)章制度上提出相關(guān)的轉(zhuǎn)包和違法分包的管理規(guī)定和有效的監(jiān)管機(jī)制。

（二）理順招投標(biāo)監(jiān)督管理體系，多部門齊抓共管。建設(shè)工程領(lǐng)域的轉(zhuǎn)包和違法分包是導(dǎo)致劣質(zhì)工程的主要原因之一，它伴隨著腐敗，危害他人的生命財(cái)產(chǎn)。建議由招標(biāo)投標(biāo)管理部門牽頭，監(jiān)察、財(cái)政、建設(shè)、交通、水利、審計(jì)等部門聯(lián)合組成標(biāo)后監(jiān)督小組，小組臨時(shí)成員由相關(guān)工程建設(shè)的主管部門組成，如道路建設(shè)需加上交通局。招標(biāo)投標(biāo)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)中標(biāo)企業(yè)投標(biāo)承諾的跟蹤管理，并參與合同造價(jià)的監(jiān)管，牽頭查處轉(zhuǎn)包和違法分包行為；監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對(duì)工程招投標(biāo)和政府采購(gòu)工作的檢查監(jiān)督；建設(shè)部門對(duì)工程質(zhì)量、造價(jià)進(jìn)行監(jiān)管；財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金投資項(xiàng)目工程概、預(yù)（結(jié)）、決算進(jìn)行審核及資金使用、撥付情況監(jiān)督；相關(guān)工程建設(shè)的主管部門在職能范圍內(nèi)對(duì)主管的工程建設(shè)進(jìn)行行政監(jiān)督。

（三）發(fā)揮業(yè)主在防止掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象發(fā)生的重要作用。業(yè)主作為建設(shè)項(xiàng)目的所有者，是建設(shè)市場(chǎng)的重要參與者，同時(shí)由于建筑物的成本、工期、質(zhì)量與其利益息息相關(guān)，因此業(yè)主也是激勵(lì)規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，防止違法掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包行為的重要力量。然而在建筑市場(chǎng)上，一些業(yè)主單位的違規(guī)操作是掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包行為的源頭。由于目前建筑市場(chǎng)上供給大于需求，業(yè)主處于優(yōu)勢(shì)地位，因此對(duì)于業(yè)主的違規(guī)操作，承包商出于長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益考慮只能惟命是從，在一定程度上對(duì)業(yè)主的違規(guī)操作起到助推的作用。制定相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)制度來(lái)落實(shí)業(yè)主單位的責(zé)任，同時(shí)加大問(wèn)責(zé)力度，嚴(yán)肅查處相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。業(yè)主單位是防范違法掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包行為的核心要素，必須加強(qiáng)對(duì)業(yè)主單位的監(jiān)管，通過(guò)立法明確業(yè)主單位作為項(xiàng)目投資第一責(zé)任人的地位，使之在投資效益、工期、質(zhì)量和安全等方面切實(shí)擔(dān)起責(zé)任，從客觀上減少業(yè)主單位對(duì)建筑企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)，從源頭遏制掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第三篇：工程轉(zhuǎn)包與掛靠的認(rèn)定與甄別

工程轉(zhuǎn)包與掛靠的認(rèn)定與甄別

2014年9月1日，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)方案》，要求各級(jí)主管部門對(duì)在建的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的承發(fā)包情況進(jìn)行全面檢查，檢查建設(shè)單位有無(wú)違法發(fā)包行為，檢查施工企業(yè)有無(wú)轉(zhuǎn)包、違法分包以及轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)行為，檢查施工企業(yè)或個(gè)人有無(wú)掛靠行為，并責(zé)令主管部門嚴(yán)懲重罰各類違法行為。檢查與懲罰，均以對(duì)違法行為的準(zhǔn)確認(rèn)定為基礎(chǔ)，在這方面，住建部2014年8月4日發(fā)布并于2014年10月1日起實(shí)施的《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）則為落實(shí)《工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)方案》、準(zhǔn)確認(rèn)定各類違法行為提供了依據(jù)。

在建設(shè)工程領(lǐng)域的違法行為中，轉(zhuǎn)包與掛靠是兩種最為常見的類型，二者相互區(qū)別，又具有一定的相似性。本文擬結(jié)合新出的《管理辦法》對(duì)二者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)分方法做初步的探討。

一、非法轉(zhuǎn)包的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1997年制定的《建筑法》第二十八條規(guī)定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給他人?！?000年制定的《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條也規(guī)定：“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓?！?/p>

1998年《建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工程招標(biāo)投標(biāo)管理的規(guī)定》（建建〔1998〕162號(hào)）對(duì)轉(zhuǎn)包作出如下界定：“凡承包單位在承接工程后，對(duì)該工程不派出項(xiàng)目管理班子，不進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度等管理，不依照合同約定履行承包義務(wù)，無(wú)論是將承包的工程全部轉(zhuǎn)包給他人，還是以分包的名義將工程肢解后分別轉(zhuǎn)包給他人，均屬違法的轉(zhuǎn)包行為。”其后，原建設(shè)部《1999年整頓和規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)的意見》（建建〔1999〕53號(hào)）中《關(guān)于若干違法違規(guī)行為的判定》第二條對(duì)轉(zhuǎn)包判定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定復(fù)述了上述界定。2000年國(guó)務(wù)院制定的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十八條，以及2004年原建設(shè)部制定的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》第十三條對(duì)轉(zhuǎn)包的定義，也與上述界定基本相同?？梢姺欠ㄞD(zhuǎn)包的形式可以分為全部轉(zhuǎn)包和肢解分包，而其共同的特點(diǎn)在于承包單位對(duì)工程不參與項(xiàng)目管理，對(duì)于這一點(diǎn)，也有部分地方規(guī)范進(jìn)一步予以了規(guī)定，如2001年制定的《深圳市制止建設(shè)工程轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠規(guī)定》第四條規(guī)定：“承包單位對(duì)其承包的建設(shè)工程未派出項(xiàng)目管理班子或其技術(shù)管理人員數(shù)量明顯低于正常水平的，以轉(zhuǎn)包行為論處?！?/p>

《管理辦法》同樣也對(duì)轉(zhuǎn)包進(jìn)行了定義，其第六條規(guī)定：“本辦法所稱轉(zhuǎn)包，是指施工單位承包工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的行為?！敝档米⒁獾氖?，和以往的定義相比，該定義刪除了承包單位不參與項(xiàng)目管理的內(nèi)容。而《管理辦法》突破既有規(guī)定之處更在于，其采取了列舉和兜底的方式，對(duì)轉(zhuǎn)包的認(rèn)定進(jìn)一步細(xì)化，其第七條規(guī)定：

存在下列情形之一的，屬于轉(zhuǎn)包：

（一）施工單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；

（二）施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；

（三）施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或未派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員，不履行管理義務(wù)，未對(duì)該工程的施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理的；

（四）施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位不履行管理義務(wù)，只向?qū)嶋H施工單位收取費(fèi)用，主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備的采購(gòu)由其他單位或個(gè)人實(shí)施的；

（五）勞務(wù)分包單位承包的范圍是施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位承包的全部工程，勞務(wù)分包單位計(jì)取的是除上繳給施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位“管理費(fèi)”之外的全部工程價(jià)款的；

（六）施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位通過(guò)采取合作、聯(lián)營(yíng)、個(gè)人承包等形式或名義，直接或變相的將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；

（七）法律法規(guī)規(guī)定的其他轉(zhuǎn)包行為。

上述規(guī)定第三項(xiàng)關(guān)于承包單位不履行管理義務(wù)的內(nèi)容，不是作為全部轉(zhuǎn)包和肢解分包的共同特點(diǎn)，而是與二者并列作為認(rèn)定轉(zhuǎn)包的標(biāo)準(zhǔn)之一。同時(shí)，該規(guī)定還特別區(qū)分了合法的勞務(wù)分包與轉(zhuǎn)包之間的界限，并指出了合作、聯(lián)營(yíng)、個(gè)人承包等其他的偽裝形式。因此，從整體上看，《管理規(guī)定》規(guī)定的轉(zhuǎn)包認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加明確，并且更加嚴(yán)格。

二、掛靠的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

《建筑法》第二十六條規(guī)定：“禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其他單

位或者個(gè)人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程?！?/p>

上述《關(guān)于若干違法違規(guī)行為的判定》第四條規(guī)定：

根據(jù)《建筑法》第二十六條的規(guī)定，凡通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書或者以其他方式允許他人以本單位名義承接工程任務(wù)的，均屬掛靠承接工程任務(wù)，包括無(wú)資質(zhì)證書的單位、個(gè)人或低資質(zhì)等級(jí)的單位，通過(guò)種種途徑和方式，利用有資質(zhì)證書或高資質(zhì)等級(jí)的單位名義承接工程任務(wù)。

其判定條件是：

（一）有無(wú)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，即其資產(chǎn)是否以股份等方式劃轉(zhuǎn)現(xiàn)單位，并經(jīng)公證；

（二）有無(wú)統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理，不能以“承包”等名義搞變相的獨(dú)立核算；

（三）有無(wú)嚴(yán)格、規(guī)范的人事任免和調(diào)動(dòng)、聘用手續(xù)。凡具備上述條件之一的，定為掛靠行為。

根據(jù)該規(guī)定，掛靠（也可以稱為借用資質(zhì)）的判斷標(biāo)準(zhǔn)有資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人事三個(gè)方面，其中人事的判斷標(biāo)準(zhǔn)在《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)，其第十五條則規(guī)定：“分包工程發(fā)包人沒有將其承包的工程進(jìn)行分包，在施工現(xiàn)場(chǎng)所設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目核算負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員不是工程承包人本單位人員的，視同允許他人以本企業(yè)名義承攬工程”。

《管理辦法》第十條則規(guī)定：“本辦法所稱掛靠，是指單位或個(gè)人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義，承攬工程的行為”，這個(gè)定義和以往的規(guī)定相比顯得非常簡(jiǎn)明清晰，并且和對(duì)轉(zhuǎn)包一樣，《管理辦法》也對(duì)掛靠的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，其第十一條規(guī)定：

存在下列情形之一的，屬于掛靠：

（一）沒有資質(zhì)的單位或個(gè)人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的；

（二）有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的，包括資質(zhì)等級(jí)低的借用資質(zhì)等級(jí)高的，資質(zhì)等級(jí)高的借用資質(zhì)等級(jí)低的，相同資質(zhì)等級(jí)相互借用的；

（三）專業(yè)分包的發(fā)包單位不是該工程的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的，但建設(shè)單位依約作為發(fā)包單位的除外；

（四）勞務(wù)分包的發(fā)包單位不是該工程的施工總承包、專業(yè)承包單位或?qū)I(yè)分包單位的；

（五）施工單位在施工現(xiàn)場(chǎng)派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人中一人以上與施工單位沒有訂立勞動(dòng)合同，或沒有建立勞動(dòng)工資或社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的；

（六）實(shí)際施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位與建設(shè)單位之間沒有工程款收付關(guān)系，或者工程款支付憑證上載明的單位與施工合同中載明的承包單位不一致，又不能進(jìn)行合理解釋并提供材料證明的；

（七）合同約定由施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位負(fù)責(zé)采購(gòu)或租賃的主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備或租賃的施工機(jī)械設(shè)備，由其他單位或個(gè)人采購(gòu)、租賃，或者施工單位不能提供有關(guān)采購(gòu)、租賃合同及發(fā)票等證明，又不能進(jìn)行合理解釋并提供材料證明的；

（八）法律法規(guī)規(guī)定的其他掛靠行為。

該規(guī)定的第一、二項(xiàng)重復(fù)了掛靠的基本形式，第三、四項(xiàng)為分包情形下認(rèn)定掛靠提供了依據(jù)，而第五項(xiàng)和第六、七項(xiàng)則可以看做是原有人事標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步具體化。細(xì)化后的掛靠認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)顯然更加具有針對(duì)性和操作性。

三、轉(zhuǎn)包與掛靠的區(qū)分意義與疑難

雖然轉(zhuǎn)包與掛靠的認(rèn)定各有其標(biāo)準(zhǔn)，并且在新的《管理辦法》的規(guī)定下各自的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加明晰，但在實(shí)踐中，二者之間，特別是全部轉(zhuǎn)包和掛靠之間卻具有不容否認(rèn)的外觀相似性，導(dǎo)致區(qū)分上的困難。

首先，二者具有主體上的相似性，即都存在名義上的承包人和實(shí)際施工人。雖然轉(zhuǎn)包的認(rèn)定不以接受轉(zhuǎn)包方?jīng)]有相應(yīng)資質(zhì)為條件，但事實(shí)上在轉(zhuǎn)包的情形下，實(shí)際施工人幾乎都是沒有相應(yīng)資質(zhì)的，和掛靠人的情況完全一致。

其次，二者具有人事上的相似性。由于不管是轉(zhuǎn)包還是掛靠，工程都由實(shí)際施工人負(fù)責(zé)，也就使得工程管理也由實(shí)際施工人來(lái)掌控，實(shí)踐中往往均表現(xiàn)為管理人員與名義承包人之間沒有勞動(dòng)關(guān)系，是由實(shí)際施工人派駐的，而這里的實(shí)際施工人是認(rèn)定為接受轉(zhuǎn)包人還是掛靠人，并不能從人事關(guān)系本身判斷。

再次，二者具有財(cái)務(wù)上的相似性。轉(zhuǎn)包人與接受轉(zhuǎn)包人之間，以及被掛靠人和掛靠人之間，都是相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，都不可避免地存在賬目上的獨(dú)立核算。而且不論是轉(zhuǎn)包還是掛靠，發(fā)包人往往對(duì)此并非不知情，也普遍存在發(fā)包人與實(shí)際施工人之間的款項(xiàng)支付關(guān)系。此外，接受轉(zhuǎn)包人和掛靠人作為實(shí)際施工人，都存在以自己名義直接對(duì)外發(fā)生諸如購(gòu)買建材等財(cái)務(wù)關(guān)系的情況。

最后，二者具有利潤(rùn)形式的相似性。雖然轉(zhuǎn)包人的利潤(rùn)通過(guò)差價(jià)實(shí)現(xiàn)，而被掛靠人的利潤(rùn)則

通過(guò)諸如管理費(fèi)等各種名目實(shí)現(xiàn)，但二者往往均表現(xiàn)為工程價(jià)款的一個(gè)固定比例。由于轉(zhuǎn)包和掛靠都需要合法的外衣，比如簽訂所謂內(nèi)部承包合同，所以這種利潤(rùn)性質(zhì)其實(shí)很難通過(guò)合同文本判明。

雖然轉(zhuǎn)包與掛靠在區(qū)分上存在上述困難，但二者的區(qū)分具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)槎叩姆珊蠊槐M相同。

從《管理辦法》來(lái)看，其第十三條第三項(xiàng)規(guī)定：

對(duì)認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包違法行為的施工單位，依據(jù)《建筑法》第六十七條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十二條規(guī)定，責(zé)令其改正，沒收違法所得，并處工程合同價(jià)款0.5％以上1％以下的罰款；可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書。

而該條第四項(xiàng)規(guī)定：

對(duì)認(rèn)定有轉(zhuǎn)讓、出借資質(zhì)證書或者以其他方式允許他人以本單位的名義承攬工程的施工單位，依據(jù)《建筑法》第六十六條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十一條規(guī)定，責(zé)令改正，沒收違法所得，并處工程合同價(jià)款2％以上4％以下的罰款；可以責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書。

上述罰款數(shù)額與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定吻合，從對(duì)轉(zhuǎn)包和掛靠的罰款比例可以看出，掛靠被認(rèn)為是較轉(zhuǎn)包更加嚴(yán)重的違法行為。這種相對(duì)的嚴(yán)厲性，同樣體現(xiàn)在該條第三項(xiàng)規(guī)定了對(duì)掛靠人的處罰，但并未有處罰接受轉(zhuǎn)包人的條款。

除了行政法意義上的后果不同，更為重要的是掛靠與轉(zhuǎn)包民法后果的差異。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第四條的規(guī)定，承包人非法轉(zhuǎn)包或者沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效。而根據(jù)該《司法解釋》第一條的規(guī)定，沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效。也就是說(shuō)，對(duì)于轉(zhuǎn)包而言，轉(zhuǎn)包合同無(wú)效而承包合同有效；對(duì)于掛靠而言，不僅掛靠合同無(wú)效，而且承包合同也無(wú)效。

四、作為甄別方法的工程承接與人事管理標(biāo)準(zhǔn)

既然區(qū)分轉(zhuǎn)包與掛靠具有重要的意義，而包括《管理辦法》在內(nèi)的規(guī)范性文件并未為二者的區(qū)分提供可以操作的標(biāo)準(zhǔn)，那么審判實(shí)踐中，法官是如何對(duì)二者進(jìn)行甄別的呢？

經(jīng)過(guò)對(duì)諸多案例的研究發(fā)現(xiàn)，甄別轉(zhuǎn)包和掛靠最為有效的方法是考察名義承包人的合同相對(duì)人對(duì)工程承接環(huán)節(jié)的介入，我們可以稱之為工程承接標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)可以細(xì)分為以下幾點(diǎn)：

1、介入工程承接環(huán)節(jié)的時(shí)間。轉(zhuǎn)包是由轉(zhuǎn)包人承接到工程，取得承包權(quán)后再轉(zhuǎn)包給接受轉(zhuǎn)包人，而掛靠則是掛靠人在工程承接時(shí)即已介入，并且通常是掛靠人現(xiàn)行獲得工程發(fā)包的信息，與發(fā)包人初步接洽后，再尋覓或聯(lián)系合適的被掛靠人。

2、在工程承接工作中的作用與地位。與轉(zhuǎn)包人主導(dǎo)工程承接不同，在掛靠的情況下，是否承接工程、以什么價(jià)格和什么條件承接工程，主要是由掛靠人決定的，被掛靠人只是負(fù)責(zé)資質(zhì)上的配合。在實(shí)踐中，還普遍存在掛靠人作為被掛靠單位的委托代理人，直接與發(fā)包人簽訂合同的情況。

3、工程承接費(fèi)用的承擔(dān)。與發(fā)包人接洽承包工程，是需要成本的，在正式的招標(biāo)投標(biāo)程序中，還有投標(biāo)保證金、招標(biāo)文件購(gòu)置費(fèi)、投標(biāo)文件編制費(fèi)等支出。在轉(zhuǎn)包的情況下，由于是轉(zhuǎn)包人負(fù)責(zé)承接工程，所以這些成本均由轉(zhuǎn)包人承擔(dān)。而在掛靠的情況，這些成本則由掛靠人承擔(dān)。

在工程承接標(biāo)準(zhǔn)之外，對(duì)人事管理的考察也是一種可行的方法。雖然如上文所言，轉(zhuǎn)包和掛靠在人事上往往均表現(xiàn)為項(xiàng)目管理人員與名義承包人之間沒有勞動(dòng)關(guān)系，而由實(shí)際施工人指派，但是實(shí)踐中，名義承包人參與工程管理的程度各有不同。一般而言，轉(zhuǎn)包人的目的在追求轉(zhuǎn)手的差價(jià)，通常在轉(zhuǎn)包后并不參與工程管理，而掛靠則因?yàn)榇嬖谫Y質(zhì)借用，掛靠人和被掛靠人之間實(shí)際上是一種合作的關(guān)系，所以被掛靠人參與工程管理的程度一般較轉(zhuǎn)包為深。

這種區(qū)別也體現(xiàn)在《管理辦法》的規(guī)定中。《管理辦法》中轉(zhuǎn)包認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)第十一條第三項(xiàng)為：“施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或未派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員，不履行管理義務(wù)，未對(duì)該工程的施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理的”，而掛靠認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)第七條第五項(xiàng)為：“施工單位在施工現(xiàn)場(chǎng)派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人中一人以上與施工單位沒有訂立勞動(dòng)合同，或沒有建立勞動(dòng)工資或社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的”。一個(gè)是名義承包人未派駐管理負(fù)責(zé)人，一個(gè)是管理負(fù)責(zé)人中有一個(gè)與名義承包人之間不存在勞動(dòng)關(guān)系，二者具有明顯的區(qū)別。但我們也可以發(fā)現(xiàn)，這二者之間并不存在清楚的界限，而是存在交集。這種交集，不僅僅體現(xiàn)為名義承包人完全未派駐管理負(fù)責(zé)人的情形，而是更為寬泛。一方面，上述《管理辦法》第十一條第三項(xiàng)是作為認(rèn)定轉(zhuǎn)包的并列標(biāo)準(zhǔn)之一，并非是認(rèn)定轉(zhuǎn)包的必要條件。另

一方面，正如上述《深圳市制止建設(shè)工程轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠規(guī)定》第四條：“承包單位對(duì)其承包的建設(shè)工程未派出項(xiàng)目管理班子或其技術(shù)管理人員數(shù)量明顯低于正常水平的，以轉(zhuǎn)包行為論處”所體現(xiàn)的，在司法實(shí)踐中，并非完全未派駐管理人員即認(rèn)定為轉(zhuǎn)包，派駐了至少一個(gè)管理人員就認(rèn)定為掛靠，這其間仍然存在一個(gè)從量變到質(zhì)變的多樣性，而如何認(rèn)定其實(shí)還有賴于法官的自由裁量權(quán)。也正是因?yàn)檫@種交集和自由裁量的區(qū)間，所以人事管理標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分轉(zhuǎn)包和掛靠的依據(jù)，并不像工程承接標(biāo)準(zhǔn)那樣更本質(zhì)和更明確。

我們可以兩個(gè)案例來(lái)作為上述標(biāo)準(zhǔn)的例證：

【案例1】

安徽省高級(jí)人民法院（2013）皖民四終字第00042號(hào)：中鐵一局集團(tuán)有限公司等與合肥市大軍裝飾有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛上訴案

大軍公司系陳某某個(gè)人投資設(shè)立的有限責(zé)任公司，陳某某系法定代表人。2011年8月，為承建宿州市洪河路東延新汴河大橋及引道工程，陳某某與劉某達(dá)成口頭協(xié)議：由劉某負(fù)責(zé)該工程的招投標(biāo)，中標(biāo)后由大軍公司進(jìn)行施工，大軍公司應(yīng)向劉某交納誠(chéng)信保證金，并按照工程總價(jià)款的5%給付劉某管理費(fèi)。劉某為參與該工程的投標(biāo)，經(jīng)與中鐵一局協(xié)商，雙方于2011年10月23日簽訂一份《標(biāo)前合作協(xié)議》，協(xié)議第一條約定：以甲方（中鐵一局）名義進(jìn)行該工程施工的競(jìng)標(biāo)。第2.1約定：工程中標(biāo)后，以甲方名義負(fù)責(zé)工程施工，甲方同意將中標(biāo)后本工程的全部工程項(xiàng)目交由乙方（劉某）施工。具體事宜，工程中標(biāo)后依據(jù)甲方與業(yè)主簽訂的施工總承包合同約定的原則，另行簽訂施工協(xié)議。第2.2條約定：工程中標(biāo)后，由乙方自主組建項(xiàng)目經(jīng)理部，全部工程項(xiàng)目由乙方負(fù)責(zé)施工、獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。乙方按中標(biāo)總價(jià)的3%向甲方上繳管理費(fèi)，與本項(xiàng)目有關(guān)的應(yīng)繳納的稅、費(fèi)由乙方繳納，或由甲方以甲方的名義代扣代繳。第2.4條約定：由乙方組建的項(xiàng)目經(jīng)理部中，甲方派出項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目總工、質(zhì)安工程師、財(cái)務(wù)人員等3-5人，以控制合同的實(shí)施。甲方派出的3-5名工程管理人員的工資由乙方承擔(dān)，乙方負(fù)責(zé)提供甲方派駐人員的住宿及辦公場(chǎng)所，并提供辦公設(shè)施及交通工具。2011年11月8日建設(shè)單位通知中鐵一局中標(biāo)。中標(biāo)后，劉某通知陳某某進(jìn)場(chǎng)施工。在此期間，陳某某共向劉某支付保證金780萬(wàn)元。其后，大軍公司因故退出施工，中鐵一局給付大軍公司實(shí)際完成工程的工程款。大軍公司索還保證金未果，即以中鐵一局與劉某為被告提起訴訟。經(jīng)法院查明，大軍公司、劉某均不具備建筑施工企業(yè)資質(zhì)。

一審法院認(rèn)為，劉某承包該工程后，其本人沒有出資進(jìn)行工程建設(shè)，而是將該工程全部交給

大軍公司施工，由大軍公司出資進(jìn)行工程建設(shè)。劉某只是收取大軍公司5%的提成，其與大軍公司之間應(yīng)認(rèn)定轉(zhuǎn)包關(guān)系。而中鐵一局與劉某雖然在標(biāo)前協(xié)議中約定劉某以中鐵一局的名義進(jìn)行招投標(biāo)，但雙方在協(xié)議中又同時(shí)約定中標(biāo)后將全部工程交由劉某施工，由劉某組建項(xiàng)目部，中鐵一局派駐項(xiàng)目經(jīng)理及技術(shù)人員的工資均由劉某發(fā)放。且雙方在標(biāo)前協(xié)議中約定中標(biāo)后雙方簽訂施工協(xié)議時(shí)依據(jù)中鐵一局與業(yè)主簽訂的施工總合同主要條款簽訂，中鐵一局只是收取管理費(fèi)，該工程由劉某獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。庭審中，中鐵一局與劉某均認(rèn)可雙方系轉(zhuǎn)包關(guān)系，故，中鐵一局與劉某之間應(yīng)系轉(zhuǎn)包關(guān)系。二審法院對(duì)劉某與大軍公司之間的轉(zhuǎn)包關(guān)系予以，但是認(rèn)為中鐵一局與劉某簽訂的《標(biāo)前合作協(xié)議》約定劉某以中鐵一局名義參與涉案工程施工的競(jìng)標(biāo)。投標(biāo)定價(jià)中鐵一局有建議權(quán)，投標(biāo)最終報(bào)價(jià)由劉某確定?？梢?，涉案工程并非由中鐵一局取得承包權(quán)后再轉(zhuǎn)包給劉某施工的，雙方合作的內(nèi)容是劉某借用中鐵一局施工資質(zhì)，并以中鐵一局的名義承攬工程，雙方屬掛靠關(guān)系。所以，原判認(rèn)定中鐵一局與劉某之間是轉(zhuǎn)包關(guān)系有誤，應(yīng)予糾正。

【評(píng)析】

本案一審法院簡(jiǎn)單地以轉(zhuǎn)包和掛靠相似的外觀，以及當(dāng)事人的自認(rèn)，就將中鐵一局與劉某之間的關(guān)系認(rèn)定為轉(zhuǎn)包，屬于適用法律錯(cuò)誤。二審法院考察劉某在工程承接中的作用，認(rèn)為投標(biāo)報(bào)價(jià)由劉某確定，中鐵一局僅有建議權(quán)，所以案涉工程并非中鐵一局取得承包權(quán)之后再轉(zhuǎn)包，應(yīng)屬掛靠關(guān)系，即為上述工程承接標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)典應(yīng)用。另一方面，中鐵一局與劉某之間的人事安排，是由劉某組建項(xiàng)目經(jīng)理部，由中鐵一局派出項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目總工、質(zhì)安工程師、財(cái)務(wù)人員等，工資由劉某承擔(dān)，這也為人事管理標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用提供了事實(shí)依據(jù)。

【案例2】

杭州市中級(jí)人民法院（2014）浙杭民終字第110號(hào)：彭紀(jì)明與杭州永翔建設(shè)集團(tuán)有限公司建設(shè)工程分包合同糾紛上訴案

2008年3月3日，建國(guó)機(jī)電公司與彭紀(jì)明訂立《建設(shè)工程施工合同》一份，約定建國(guó)機(jī)電公司將公司1、2、3號(hào)車間土建工程發(fā)包給永翔公司進(jìn)行施工，彭紀(jì)明在委托代理人處簽名。2008年5月19日，彭紀(jì)明與永翔公司訂立《工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部承包協(xié)議書》一份，約定永翔公司將其承建的建國(guó)機(jī)電公司車間1、2、3工程以先提成后分配的原則，單獨(dú)立賬，單獨(dú)核算，自負(fù)盈虧的方式委托彭紀(jì)明承包，彭紀(jì)明以工程結(jié)算造價(jià)7.5%作為永翔公司的稅金及管理成本；彭紀(jì)明支付永翔公司提取的費(fèi)用、生產(chǎn)成本、管理成本、稅金等后，盈余部分均由彭

紀(jì)明支配，但必須在工程竣工決算后，建設(shè)單位將全部工程款匯入被告賬戶一個(gè)月內(nèi)，由永翔公司兌現(xiàn)。合同訂立后，彭紀(jì)明向永翔公司交付民工保障金236000元，同時(shí)對(duì)案涉工程進(jìn)行建設(shè)施工。案涉工程于2009年經(jīng)竣工驗(yàn)收合格。后彭紀(jì)明起訴請(qǐng)求永翔公司支付工程款及返還民工保障金。

一審法院查明建國(guó)機(jī)電公司發(fā)招標(biāo)通知給彭紀(jì)明，彭紀(jì)明參加招投標(biāo)，但未中標(biāo)，后變更陳述為以永翔公司名義參加招投標(biāo)。同時(shí)2008年3月3日建國(guó)機(jī)電公司與永翔公司訂立的《建設(shè)工程施工合同》中，彭紀(jì)明在委托代理人處簽名的事實(shí)，可以認(rèn)定彭紀(jì)明參加了建國(guó)機(jī)電公司案涉工程的招投標(biāo)，并參與了案涉《建設(shè)工程施工合同》的訂立。同時(shí)根據(jù)彭紀(jì)明與永翔公司的約定，案涉工程彭紀(jì)明以工程結(jié)算造價(jià)7.5%作為永翔公司的稅金及管理成本，永翔公司在工程竣工決算后，建設(shè)單位將全部工程款匯入永翔公司賬戶一個(gè)月內(nèi)，由永翔公司支付彭紀(jì)明工程價(jià)款的約定，可以認(rèn)定彭紀(jì)明與永翔公司訂立《工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部承包協(xié)議》依附于永翔公司與建國(guó)機(jī)電公司訂立的《建設(shè)工程施工合同》，缺少轉(zhuǎn)包合同所需的獨(dú)立結(jié)算，獨(dú)立付款的要件。宣判后，彭紀(jì)明不服，提出上訴稱：一審判決認(rèn)定彭紀(jì)明與永翔公司之間是掛靠關(guān)系是錯(cuò)誤的，應(yīng)是轉(zhuǎn)包關(guān)系。二審法院駁回上訴、維持原判，理由與一審法院相同。

【評(píng)析】

在本案中，雖然實(shí)際施工人辯稱發(fā)包人與名義承包人的施工合同簽訂在前，而名義承包人與實(shí)際施工人的內(nèi)部承包合同簽訂在后，表面上似乎符合轉(zhuǎn)包而非掛靠的特征。但一審法院一審法院不拘泥于施工合同與內(nèi)部承包合同簽訂的時(shí)間先后，而是從實(shí)際施工人主導(dǎo)工程承接的角度入手，將案涉法律關(guān)系認(rèn)定為掛靠關(guān)系，是對(duì)工程承接標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確把握。而人事管理標(biāo)準(zhǔn)在本案中則完全失效，因?yàn)楸景腹こ坦芾砣藛T與名義承包人之間不存在任何勞動(dòng)關(guān)系，完全由實(shí)際施工人派駐，這正是轉(zhuǎn)包與掛靠在人事管理上的交集，無(wú)法以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分二者。此外，我們還注意到，除了采用工程承接標(biāo)準(zhǔn)以外，一、二審法院還提出，彭紀(jì)明與永翔公司訂立《工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部承包協(xié)議》依附于永翔公司與建國(guó)機(jī)電公司訂立的《建設(shè)工程施工合同》，缺少轉(zhuǎn)包合同所需的獨(dú)立結(jié)算、獨(dú)立付款的要件。一般而言，不管是轉(zhuǎn)包合同還是掛靠合同，都是以發(fā)包人與名義承包人之間的施工合同為背景的，事實(shí)上也就都是一種依附的關(guān)系。而由于掛靠作為掛靠人和被掛靠人之間的一種合作，被掛靠人參與工程管理的程度更高，則其參與財(cái)務(wù)管理，并與發(fā)包人、實(shí)際施工人之間的財(cái)務(wù)糾纏的情況更為普遍，但無(wú)論如何，獨(dú)立結(jié)算、獨(dú)立付款作為轉(zhuǎn)包和掛靠之間可能的交集，是否能夠作為區(qū)分二者的標(biāo)準(zhǔn)，需要更多的事實(shí)與學(xué)理的支持，而在本案中，由于未能看到合同內(nèi)容及其他訴訟材料，判決書的表達(dá)也語(yǔ)焉不詳，我們無(wú)法確切地理解法官的判決依據(jù)。但是，我們可以看出，現(xiàn)實(shí)的商業(yè)操作紛繁復(fù)雜，法官在以工程承接標(biāo)準(zhǔn)作為基準(zhǔn)甄別轉(zhuǎn)包與掛靠的同時(shí)，是否還會(huì)有其他的補(bǔ)充說(shuō)理，將取決于個(gè)案事實(shí)與法官自身的法律思維與自由裁量。

總之，新《管理辦法》的出臺(tái)，為建設(shè)工程領(lǐng)域各類違法行為的認(rèn)定和處罰提供了更加明確的依據(jù)，必將對(duì)進(jìn)一步規(guī)范建筑工程施工承發(fā)包活動(dòng)，保證工程質(zhì)量和施工安全起到非常重要的作用。而轉(zhuǎn)包和掛靠作為最為重要的違法行為類型，對(duì)二者準(zhǔn)確的認(rèn)定，也將會(huì)成為落實(shí)《管理辦法》的關(guān)鍵之一，成為考驗(yàn)法律從業(yè)人員的智慧所在。

第四篇：轉(zhuǎn)包、違法分包與掛靠的區(qū)別

轉(zhuǎn)包、違法分包與掛靠盡管有形式上及罰款金額上的些許區(qū)別，但其實(shí)質(zhì)都是施工單位不自行承接工程或不自行實(shí)施的工程聯(lián)營(yíng)行為，其行政處罰及行政管理措施基本相同。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，合法的工程聯(lián)營(yíng)情形大致有如下六個(gè)方面：

1、人員派駐

合規(guī)派駐人員要求同時(shí)具備如下4個(gè)條件：

(1)工程現(xiàn)場(chǎng)常駐四大員。四大員即項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人。常駐要求四大員只能專職而不得兼職，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人即項(xiàng)目經(jīng)理不得同時(shí)擔(dān)任其他項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理。至于項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，因不需要法定登記，工程現(xiàn)場(chǎng)常駐四大員可認(rèn)為已設(shè)立。

(2)該四大員有相應(yīng)資格。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)該具有相應(yīng)建造師執(zhí)業(yè)資格及安全生產(chǎn)考核證書。

(3)該四大員由承包方派駐。判斷依據(jù)是該四大員是否同時(shí)有和承包人的勞動(dòng)合同、工資支付、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)三大關(guān)系及相應(yīng)憑證。

(4)該四大員進(jìn)行了管理。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照《建筑施工項(xiàng)目經(jīng)理案例責(zé)任十項(xiàng)規(guī)定》組織編制施工方案、組織審核特種作業(yè)人員操作證書、簽署驗(yàn)收文件、危險(xiǎn)施工現(xiàn)場(chǎng)帶班等等工作，可認(rèn)為盡到了管理義務(wù)。

2、財(cái)務(wù)統(tǒng)一

對(duì)于任何一個(gè)合法施工主體，無(wú)論是總承包人、獨(dú)立承包人(即與發(fā)包人簽訂合同的專業(yè)承包人)，還是專業(yè)分包人和勞務(wù)分包人，合規(guī)統(tǒng)一財(cái)務(wù)應(yīng)該同時(shí)具備以下2個(gè)條件：

(1)所有工程款項(xiàng)均來(lái)自于合法的上一級(jí)主體。即合法的總承包人、獨(dú)立承包人工程款均來(lái)自合法的發(fā)包人；合法的專業(yè)分包人工程款均來(lái)自合法的總承包人、獨(dú)立承包人；合法的勞務(wù)分包人工程款均來(lái)自合法的總承包人、獨(dú)立承包人、專業(yè)分包人。即使存在代為支付，代為支付手續(xù)應(yīng)該是完備的，包括付款委托書、付款說(shuō)明書及發(fā)票等。

(2)所有付出款項(xiàng)均付給了合法的下一級(jí)主體?？偝邪?、獨(dú)立承包人款項(xiàng)要么付給了合法的專業(yè)分包人和勞務(wù)分包人，要么付給了材料設(shè)備供應(yīng)商、機(jī)械設(shè)備出租人及其他合法主體。

合法的專業(yè)分包人款項(xiàng)要么付給了合法的勞務(wù)分包人，要么付給了材料設(shè)備供應(yīng)商、機(jī)械設(shè)備出租人及其他合法主體。

合法的勞務(wù)分包人款項(xiàng)要么付給了現(xiàn)場(chǎng)工人，要么付給了次要材料設(shè)備供應(yīng)商、次要機(jī)械設(shè)備出租人及其他合法主體。

即使存在代為收款，代為收款手續(xù)應(yīng)該是完備的，包括收款委托書、收款說(shuō)明書及發(fā)票等。

3、材機(jī)自購(gòu)

合規(guī)自購(gòu)材機(jī)應(yīng)該同時(shí)具備以下3個(gè)條件：(1)已供主要材料設(shè)備是施工單位采購(gòu)的。除了上一級(jí)合法主體按照合同約定供應(yīng)的外，主要建筑材料、結(jié)構(gòu)配件及工程設(shè)備均是以施工單位自己名義采購(gòu)的。可以委托第三方代為采購(gòu)，但不能委托下一級(jí)主體代為采購(gòu)。

(2)周轉(zhuǎn)材料是施工單位自己的或者租賃的。

(3)大中型施工機(jī)械設(shè)備是施工單位自己的或者租賃的。

4、合規(guī)資質(zhì)

合規(guī)資質(zhì)應(yīng)同時(shí)具備以下2個(gè)條件：

(1)施工主體自己有相應(yīng)資質(zhì)。

(2)施工主體沒有借用其他單位資質(zhì)。無(wú)論借出單位的資質(zhì)比自己高、相同還是低，只要借用就是違法。

5、合規(guī)主體

對(duì)于任何一個(gè)施工主體，合規(guī)主體應(yīng)同時(shí)具備以下2個(gè)條件：

(1)施工主體是“發(fā)包人——承包人——?jiǎng)趧?wù)分包人”、“發(fā)包人——總承包人——專業(yè)分包人——?jiǎng)趧?wù)分包人”、“發(fā)包人——獨(dú)立承包人——專業(yè)分包人——?jiǎng)趧?wù)分包人”三大法定剛性架構(gòu)中某一個(gè)架構(gòu)中的一個(gè)主體。

(2)涉及專業(yè)分包的，同時(shí)具備兩個(gè)條件，一是非主體結(jié)構(gòu)，鋼結(jié)構(gòu)除外；二是合同約定可分包或者發(fā)包人同意分包。

6、價(jià)格合理

對(duì)于任何一個(gè)合法施工主體，無(wú)論是總承包人、獨(dú)立承包人，還是專業(yè)分包人，只有他付給下一級(jí)合法主體的價(jià)款是合理的才是合規(guī)的，即應(yīng)該同時(shí)具備以下2個(gè)條件：

(1)施工單位賺的不僅僅是管理費(fèi)。施工單位應(yīng)該盡合同約定管理義務(wù)，對(duì)工程實(shí)施結(jié)果承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不能只向下一級(jí)合法主體收取一定金額或比例的管理費(fèi)，代付相關(guān)稅費(fèi)。

(2)勞務(wù)分包沒有收取主要材機(jī)價(jià)款。材機(jī)指主要建筑材料、周轉(zhuǎn)材料和大中型施工機(jī)械設(shè)備。如勞務(wù)分包人代上一級(jí)合法施工主體購(gòu)買租賃主要材機(jī)，就有了收取主要材機(jī)款的嫌疑。

按照上述六類15種相互獨(dú)立的承包人合法行為情形一一對(duì)照，一一糾正，無(wú)論在檢查正來(lái)臨前，還是已被責(zé)令整改、停業(yè)整頓，施工企業(yè)就能做好自查自糾工作，預(yù)防和控制查處風(fēng)險(xiǎn)了。

第五篇：關(guān)于大數(shù)據(jù)治理的研究與分析

關(guān)于大數(shù)據(jù)治理的研究與分析

2016-05-01

目錄

1數(shù)據(jù)治理的背景和現(xiàn)狀...............................................................................1

1.1數(shù)據(jù)治理背景...............................................................................................1 1.2數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀...............................................................................................2

2數(shù)據(jù)治理策略.............................................................................................2

2.1數(shù)據(jù)治理要素...............................................................................................3 2.2數(shù)據(jù)治理策略...............................................................................................3

3元數(shù)據(jù)管理.................................................................................................5

3.1元數(shù)據(jù)的定義...............................................................................................5 3.2為什么要進(jìn)行元數(shù)據(jù)管理..............................................................................6 3.3數(shù)據(jù)模型標(biāo)準(zhǔn)化............................................................................................7 3.4標(biāo)準(zhǔn)化體系(數(shù)據(jù)定義&模型設(shè)計(jì))...................................................................7

4主數(shù)據(jù)........................................................................................................8

4.1主數(shù)據(jù)的定義...............................................................................................8 4.2為什么要作主數(shù)據(jù)管理.................................................................................8 4.3如何做好主數(shù)據(jù)管理.....................................................................................9 4.4主數(shù)據(jù)實(shí)施流程............................................................................................9 4.5主數(shù)據(jù)管理體系..........................................................................................10

5數(shù)據(jù)質(zhì)量管理...........................................................................................10

5.1數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題.............................................................................................10

I 5.2組織架構(gòu)設(shè)計(jì).............................................................................................11 5.3數(shù)據(jù)質(zhì)量治理流程......................................................................................11 5.4數(shù)據(jù)治理管理方法......................................................................................12

II

1數(shù)據(jù)治理的背景和現(xiàn)狀

1.1數(shù)據(jù)治理背景

隨著網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的不斷普及，人類產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量正在呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)。大約每?jī)赡攴环?，根?jù)監(jiān)測(cè)，這個(gè)速度在2020 年之前會(huì)繼續(xù)保持下去。這意味著人類在最近兩年產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量相當(dāng)于之前產(chǎn)生的全部數(shù)據(jù)量。

大量新數(shù)據(jù)源的出現(xiàn)則導(dǎo)致了非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)爆發(fā)式的增長(zhǎng)。信息數(shù)據(jù)的單位由TB-PB-EB-ZB的級(jí)別暴增。這些由我們創(chuàng)造的信息背后產(chǎn)生的這些數(shù)據(jù)早已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了目前人力所能處理的范疇。如何管理和使用這些數(shù)據(jù)，逐漸成為一個(gè)新的領(lǐng)域，于是大數(shù)據(jù)的概念應(yīng)運(yùn)而生。

圖1 數(shù)據(jù)治理背景圖

1.2數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀

大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，使它成為IT領(lǐng)域的又一大新興產(chǎn)業(yè)。據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理研究院博士張永力估算，國(guó)外大數(shù)據(jù)行業(yè)約有1000億美元的市場(chǎng)，而且每年都以10%的速度在增長(zhǎng)，增速是軟件行業(yè)的兩倍。我國(guó)2012年大數(shù)據(jù)市場(chǎng)規(guī)模大約4.7億元，2013年增速將達(dá)到138%，達(dá)到11.2億元，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Ψ浅＞薮?。我?guó)大數(shù)據(jù)飛速發(fā)展的背后存在諸多的問(wèn)題：相關(guān)利益交織，協(xié)調(diào)難;方案規(guī)劃容易，落地困難;過(guò)度依賴技術(shù)工具;對(duì)于數(shù)據(jù)沒有明確區(qū)分。

圖2 數(shù)據(jù)現(xiàn)狀分析圖

2數(shù)據(jù)治理策略

2.1數(shù)據(jù)治理要素

圖3 數(shù)據(jù)治理要素分析圖

2.2數(shù)據(jù)治理策略

? 第一步：落實(shí)合適的人員負(fù)責(zé)治理。

任何成功的數(shù)據(jù)治理計(jì)劃的第一個(gè)步驟就是，要在本企業(yè)找到CEO可以授權(quán)的人，然后讓該人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。沒有什么能取代強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人。

數(shù)據(jù)治理是涉及人事的一個(gè)難題，這需要在許多不同的利益相關(guān)者之間達(dá)成共識(shí)。因而，在本企業(yè)里面選定這樣的領(lǐng)導(dǎo)人是一項(xiàng)重要工作。治理官員一旦選定下來(lái)，就要成立由企業(yè)的利益相關(guān)者組成的治理委員會(huì)，制訂監(jiān)管政策、向CEO及董事會(huì)報(bào)告進(jìn)度。

第二步：調(diào)查清楚所處環(huán)境。

一旦選定了領(lǐng)導(dǎo)小組，就要調(diào)查當(dāng)前情形，并清查不同部門在不同領(lǐng)域的當(dāng)前最佳實(shí)踐。領(lǐng)導(dǎo)小組需要越過(guò)獨(dú)立系統(tǒng)看待問(wèn)題，而企業(yè)數(shù)據(jù)治理評(píng)估方法對(duì)這項(xiàng)工作來(lái)說(shuō)必不可少。這有助于比較本企業(yè)的數(shù)據(jù)治理計(jì)劃目前處于什么狀態(tài)，并且提供了一份路線圖以便確定以后的目標(biāo)。

第三步：制訂數(shù)據(jù)治理策略。

數(shù)據(jù)治理評(píng)估之后，治理委員會(huì)就應(yīng)當(dāng)考慮制訂遠(yuǎn)景，希望公司的數(shù)據(jù)治理實(shí)踐在接下來(lái)的幾年達(dá)到何種目標(biāo)，根據(jù)這種需求為未來(lái)制訂遠(yuǎn)景。委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向后規(guī)劃，并且制訂切合實(shí)際的里程碑和項(xiàng)目計(jì)劃來(lái)填補(bǔ)相關(guān)的缺口。具體辦法就是制訂關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來(lái)跟蹤進(jìn)度，并且向CEO和董事會(huì)提交報(bào)告來(lái)證實(shí)成果。

第四步：算出數(shù)據(jù)價(jià)值。

估算數(shù)據(jù)價(jià)值。要是公司不知道數(shù)據(jù)的價(jià)值，它們就無(wú)法提高、保護(hù)或者評(píng)估數(shù)據(jù)對(duì)賬本底線的價(jià)值。數(shù)據(jù)不是一種普通商品，而是像水龍頭里出來(lái)的水--對(duì)生命至關(guān)重要，又往往被人們認(rèn)為是理所當(dāng)然的。你要是不知道某物的價(jià)格，就無(wú)法算出它的價(jià)值。

如果你想算出數(shù)據(jù)的價(jià)值，就要根據(jù)用戶權(quán)限和IT服務(wù)的效用，為數(shù)據(jù)建立內(nèi)部市場(chǎng)。當(dāng)本企業(yè)的每個(gè)人都在直接付費(fèi)獲取IT服務(wù)和數(shù)據(jù)時(shí)，數(shù)據(jù)的價(jià)值就成了公司價(jià)目表上的一部分。

第五步：算出風(fēng)險(xiǎn)概率。

知道數(shù)據(jù)在過(guò)去是如何使用和濫用的，這有助于了解數(shù)據(jù)在將來(lái)會(huì)如何被危及和披露。每家企業(yè)都有一些原因，如一些事件和損失在獨(dú)立系統(tǒng)、層次體系和商業(yè)報(bào)告中消失。這些數(shù)據(jù)已經(jīng)可供使用，卻沒有被大多數(shù)企業(yè)所使用。收集這些數(shù)據(jù)，與其意義聯(lián)系起來(lái)，并研 4 究長(zhǎng)期的損失趨勢(shì)，這可以幫助任何企業(yè)把風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變 成基于事實(shí)的商業(yè)智能方法，從而可分析過(guò)去事件，預(yù)測(cè)未來(lái)?yè)p失，改變當(dāng)前的政策要求，成為未來(lái)改善風(fēng)險(xiǎn)緩解策略。

第六步：密切關(guān)注控制措施的效果。

數(shù)據(jù)治理在很大程度上涉及企業(yè)的組織行為。企業(yè)每天在變化，因而它們的數(shù)據(jù)、價(jià)值及風(fēng)險(xiǎn)也在迅速變化。遺憾的是，大多數(shù)企業(yè)每年對(duì)自己只評(píng)估一次。要是公司無(wú)法改變組織控制措施來(lái)滿足每天或者每周出現(xiàn)的需求，也就談不上變化治理。

圖4 數(shù)據(jù)治理實(shí)施建議圖

3元數(shù)據(jù)管理

3.1元數(shù)據(jù)的定義

技術(shù)元數(shù)據(jù)是存儲(chǔ)關(guān)于數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)系統(tǒng)技術(shù)細(xì)節(jié)的數(shù)據(jù)，是用于開發(fā)和管理數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)使用的數(shù)據(jù)，它主要包括以下信息：數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)結(jié)構(gòu)的描述，包括倉(cāng)庫(kù)模式、視圖、維、層次結(jié)構(gòu)和導(dǎo)出數(shù)據(jù)的定義，以及數(shù)據(jù)集市的位置和內(nèi)容;業(yè)務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)和數(shù)據(jù)集市的體系結(jié)構(gòu)和模式。

業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)從業(yè)務(wù)角度描述了數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，它提供了介于使用者和實(shí)際系統(tǒng)之間的語(yǔ)義層，使得不懂計(jì)算機(jī)技術(shù)的業(yè)務(wù)人員也能夠“讀懂”數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)中的數(shù)據(jù)。業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)主要包括以下信息：使用者的業(yè)務(wù)術(shù)語(yǔ)所表達(dá)的數(shù)據(jù)模型、對(duì)象名和屬性名;訪問(wèn)數(shù)據(jù)的原則和數(shù)據(jù)的來(lái)源;系統(tǒng)所提供的分析方法以及公式和報(bào)表 的信息;具體包括以下信息：企業(yè)概念模型：這是業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)所應(yīng)提供的重要的信息，它表示企業(yè)數(shù)據(jù)模型的高層信息、整個(gè)企業(yè)的業(yè)務(wù)概念和相互關(guān)系。

3.2為什么要進(jìn)行元數(shù)據(jù)管理

圖5 數(shù)據(jù)管理分析圖

3.3數(shù)據(jù)模型標(biāo)準(zhǔn)化

圖6 數(shù)據(jù)模型示意圖

3.4標(biāo)準(zhǔn)化體系(數(shù)據(jù)定義&模型設(shè)計(jì))

標(biāo)準(zhǔn)化體系：一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機(jī)整體。標(biāo)準(zhǔn)化體系它規(guī)定了質(zhì)量方針、目標(biāo)、職責(zé)和程序，并通過(guò)建立相關(guān)體系進(jìn)行過(guò)程管理、質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進(jìn)。

圖7 標(biāo)準(zhǔn)化體系示意圖

4主數(shù)據(jù)

4.1主數(shù)據(jù)的定義

企業(yè)主數(shù)據(jù)分散存儲(chǔ)在企業(yè)各系統(tǒng)內(nèi)，是對(duì)企業(yè)至關(guān)重要的核心業(yè)務(wù)實(shí)體的數(shù)據(jù)，比如客戶、合作伙伴、員工等。

4.2為什么要作主數(shù)據(jù)管理

主數(shù)據(jù)管理(MDM，Master Data Management)描述了一組規(guī)程、技術(shù)和解決方案，這些規(guī)程、技術(shù)和解決方案用于為所有利益相關(guān)方(如用戶、應(yīng)用程序、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、流程以及貿(mào)易伙伴)創(chuàng)建并維護(hù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的一致性、完整性、相關(guān)性和精確性。

主數(shù)據(jù)管理的關(guān)鍵就是“管理”。主數(shù)據(jù)管理不會(huì)創(chuàng)建新的數(shù)據(jù)或新的數(shù)據(jù)縱向結(jié)構(gòu)。相反，它提供了一種方法，使企業(yè)能夠有效地管理存儲(chǔ)在分布系統(tǒng)中的數(shù) 據(jù)。主數(shù)據(jù)管理使用現(xiàn)有的系統(tǒng)，它從這些系統(tǒng)中獲取最新信息，并提供了先進(jìn)的技術(shù)和流程，用于自動(dòng)、準(zhǔn)確、及時(shí)地分發(fā)和分析整個(gè)企業(yè)中的數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn) 行驗(yàn)證。

圖8 數(shù)據(jù)管理原因分析圖

4.3如何做好主數(shù)據(jù)管理

通過(guò)單一平臺(tái)上成熟的多領(lǐng)域MDM集中主數(shù)據(jù)的管理，從而消除點(diǎn)對(duì)點(diǎn)集成，簡(jiǎn)化您的結(jié)構(gòu)，降低維護(hù)成本，改進(jìn)數(shù)據(jù)治理。Informatica MDM(主數(shù)據(jù)管理)能夠通過(guò)以下步驟幫助企業(yè)成功進(jìn)行多領(lǐng)域主數(shù)據(jù)管理：

1.建模：用靈活的數(shù)據(jù)模型定義任意類型的主數(shù)據(jù)

2.識(shí)別：快速匹配和準(zhǔn)確識(shí)別重復(fù)項(xiàng)目

3.解決：合并以創(chuàng)建可靠、唯一的真實(shí)來(lái)源

4.聯(lián)系：揭示各類主數(shù)據(jù)之間的關(guān)系

5.治理：創(chuàng)建、使用、管理和監(jiān)控主數(shù)據(jù)

4.4主數(shù)據(jù)實(shí)施流程

圖9 數(shù)據(jù)管理實(shí)施流程圖

4.5主數(shù)據(jù)管理體系

圖10 主數(shù)據(jù)管理體系流程圖

5數(shù)據(jù)質(zhì)量管理

5.1數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題

·數(shù)據(jù)的值域

·數(shù)據(jù)的定義

·數(shù)據(jù)的完整性

·數(shù)據(jù)的有效性

·業(yè)務(wù)規(guī)則

·結(jié)構(gòu)完整性

·數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換

·數(shù)據(jù)流

5.2組織架構(gòu)設(shè)計(jì)

圖11 架構(gòu)分析圖

5.3數(shù)據(jù)質(zhì)量治理流程

圖12 數(shù)據(jù)質(zhì)量治理流程圖

5.4數(shù)據(jù)治理管理方法

建立合理的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、制定數(shù)據(jù)質(zhì)量管理機(jī)制、落實(shí)人員執(zhí)行責(zé)任、保障組織間高效的溝通、持續(xù)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用過(guò)程和領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)有力的督促是保障企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵。

圖13 策略與方法分析圖