第一篇:李汝海:創(chuàng)新法制監(jiān)督工作機制,完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度
李汝海:創(chuàng)新法制監(jiān)督工作機制,完善行政
執(zhí)法監(jiān)督制度
東麗區(qū)政府法制辦 李汝海
一、政府法制監(jiān)督工作是政府內(nèi)部層級監(jiān)督的重要組成部分。
政府法制監(jiān)督工作屬于行政監(jiān)督,是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對所屬各部門、上級人民政府所屬各部門對下級人民政府所屬相應(yīng)各部門執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章工作的監(jiān)督,是政府內(nèi)部的層級監(jiān)督,在整個法律監(jiān)督體系中最直接,最便捷。政府法制監(jiān)督的內(nèi)容主要包括:
(一)規(guī)范性文件內(nèi)容;
(二)行政執(zhí)法主體資格;
(三)行政執(zhí)法程序;
(四)具體行政行為;
(五)法定職責(zé)的履行;
(六)其他需監(jiān)督的事項。政府法制監(jiān)督的任務(wù)是:
(一)監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán);
(二)依法保護(hù)相對人的合法權(quán)益;
(三)協(xié)調(diào)處理行政機關(guān)在執(zhí)法工作中的各種矛盾。而且,政府法制監(jiān)督權(quán)是政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的延伸,政府法制監(jiān)督的職能主要表現(xiàn)在組織規(guī)劃,監(jiān)督檢查,實施審查,指導(dǎo)把關(guān)、行政復(fù)議,調(diào)查研究,綜合評價等方面。因此,從政府法制監(jiān)督工作的性質(zhì)、內(nèi)容、職責(zé)和任務(wù)等方面看,都是行政機關(guān)內(nèi)部自我約束與自我優(yōu)化的體現(xiàn),是促進(jìn)政府及所屬各部門依法行政,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,是從嚴(yán)治政和依法治政,提高行政執(zhí)法質(zhì)量和效率的必要制度和客觀要求。從實現(xiàn)依法治國基本方略的高度認(rèn)識,政府法制監(jiān)督工作是非常重要的。
二、政府法制監(jiān)督工作的體制障礙及存在的主要問題?,F(xiàn)階段政府法制監(jiān)督工作同全社會對加大對行政執(zhí)法監(jiān)督力度的迫切要求有相當(dāng)大的差距,問題也不少。一是在體制上存在監(jiān)督流于形式、監(jiān)督權(quán)責(zé)不明、監(jiān)督工作機制陳舊、監(jiān)督方式不明確、監(jiān)督措施不具體等問題,直接影響到政府法制監(jiān)督作用的發(fā)揮。二是思想觀念與社會主義市場經(jīng)濟條件下政府依法規(guī)范運作的要求不適應(yīng)。一些部門行政執(zhí)法人員只認(rèn)上級領(lǐng)導(dǎo)指示,對待法制監(jiān)督存在認(rèn)為多此一舉、無關(guān)緊要的看法和認(rèn)識。三是行政執(zhí)法行為不規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督不到位的現(xiàn)象與依法執(zhí)法、公正執(zhí)法的要求不適應(yīng)。目前較突出的生硬執(zhí)法、程序違法、執(zhí)法推諉、執(zhí)法不到位、執(zhí)法效率低等不規(guī)范執(zhí)法嚴(yán)重影響了行政執(zhí)行力,但是由于監(jiān)督虛化、乏力,得不到及時有效的糾正。四是政府法制監(jiān)督缺乏手段,監(jiān)督形式陳舊單一。行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)是一項經(jīng)常性的政府職能,專業(yè)性強、工作量大,沒有強有力的手段和制度支撐是難以實施的。
三、健全政府法制監(jiān)督制度,強化行政層級監(jiān)督權(quán)。
行政監(jiān)督是實現(xiàn)依法行政的重要保障,而強化對行政執(zhí)法的法制監(jiān)督是行政層級監(jiān)督重要內(nèi)容。第一、明確法制監(jiān)督作為基層政府法制機構(gòu)的核心職能,強化政府法制機構(gòu)的監(jiān)督職能。第二、本著建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制的原則,健全政府法制監(jiān)督制度,在已有的原則性規(guī)定基礎(chǔ)上針對不同的政府行政行為分別制定具體的、便于操作、有約束力的行政執(zhí)法監(jiān)督實施辦法和規(guī)程。改變以往監(jiān)督規(guī)定有,但抽象、原則,缺乏具體措施和手段的局面。第三、針對目前政府法制監(jiān)督工作中普遍存在的條塊分離、強調(diào)縱向、弱化橫向的問題,按照新頒布的行政復(fù)議法實施條例精神,基層政府法制監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)對政府所屬全部行政執(zhí)法部門實施監(jiān)督和指導(dǎo),因此,政府法制監(jiān)督應(yīng)規(guī)劃全局,全面部署和開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作。第四、政府法制監(jiān)督工作要向政府行政行為的前端延伸,將被動式、批示式監(jiān)督變?yōu)橹鲃有?、日常性監(jiān)督。有必要把一些備案類監(jiān)督方式,改變?yōu)榍爸媒槿?。政府層級監(jiān)督應(yīng)追求主動、效率。應(yīng)充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)掌握法律、法規(guī)全面、系統(tǒng)和專業(yè)的優(yōu)勢,克服和避免行政執(zhí)法部門僅側(cè)重部門法的執(zhí)行所帶來的諸多弊端,作到指導(dǎo)把關(guān)在前,監(jiān)督及時有效。
四、完善對行政執(zhí)法的法制監(jiān)督工作制度,從機制創(chuàng)新入手。
傳統(tǒng)上對行政執(zhí)法的法制監(jiān)督機制如行政執(zhí)法人員資格審查、行政執(zhí)法人員培訓(xùn)、行政執(zhí)法案卷檢查、重大行政行為備案、行政復(fù)議等,在政府法制監(jiān)督工作中發(fā)揮了重要作用,對規(guī)范和提高行政執(zhí)法水平起到的非常明顯的效果。但是,隨著改革開放的進(jìn)一步深入和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,面對很多深層次的、未曾顯現(xiàn)的新的問題大量出現(xiàn),行政執(zhí)法中存在的觀念陳舊、體制滯后、程序缺失、部門利益、行政執(zhí)行力低等問題日益突顯。這些問題涉及行政立法、行政管理體制等多方面,但政府法制監(jiān)督未能及時跟進(jìn)也是當(dāng)前行政執(zhí)法質(zhì)量和水平不能適應(yīng)依法行政要求的重要因素。因此,現(xiàn)有的政府法制監(jiān)督機制應(yīng)在實踐中不斷地完善,并且要有創(chuàng)新。
(一)行政執(zhí)法培訓(xùn)要有針對性,側(cè)重于提高行政執(zhí)法能力。應(yīng)結(jié)合當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的重實體、輕程序;重權(quán)力、輕責(zé)任;重處罰、輕整改;以及重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題,重點開展執(zhí)法理念、執(zhí)法能力、執(zhí)法務(wù)實、執(zhí)法藝術(shù)、執(zhí)法效果的培訓(xùn),緊緊抓住質(zhì)量這條生命線,創(chuàng)新方法。要重點培養(yǎng)一批行政執(zhí)法骨干力量,培訓(xùn)解決執(zhí)法問題和難點的綜合能力,同時注重培訓(xùn)的多樣性。
(二)重大行政處罰案件和重大執(zhí)法強制措施備案制改為報告和指導(dǎo)制。政府所屬行政執(zhí)法部門在作出重大行政處罰和執(zhí)法強制措施之前,應(yīng)向政府法制機構(gòu)報告,政府法制機構(gòu)應(yīng)進(jìn)行指導(dǎo)把關(guān),這并非替代行政執(zhí)法部門的越權(quán)行為,而是政府內(nèi)部層級監(jiān)督的直接體現(xiàn)。因為重大行政處罰案件和重大執(zhí)法措施一旦作出,往往嚴(yán)重影響行政管理相對人的重要利益,社會影響大,必須慎重。行政執(zhí)法部門代表政府對外行使行政管理權(quán)是統(tǒng)一的,政府法制機構(gòu)對所屬部門重大執(zhí)法活動進(jìn)行指導(dǎo)把關(guān)符合行政監(jiān)督原則。因此,要探索這方面的制度和機制。
(三)加大對行政執(zhí)法不作為的督查力度。要加強對《行政復(fù)議法實施條例》的宣傳,鼓勵和引導(dǎo)群眾通過行政復(fù)議機制糾正行政執(zhí)法不作為現(xiàn)象,這應(yīng)成為監(jiān)督行政不作為的重要手段。同時,政府法制機構(gòu)對群眾投訴的行政執(zhí)法不作為,或者有關(guān)行政部門反映的其他部門行政執(zhí)法不作為,以及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的以罰代管等行政執(zhí)法不作為,都要積極受理和辦理,要制定登記、核實、轉(zhuǎn)送、報告、執(zhí)法督查、處理、反饋等一套完備監(jiān)督制度,使之規(guī)范化、程序化、制度化。還要加強同監(jiān)察、人事等部門的密切配合,形成運轉(zhuǎn)良好的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
(四)加強政府法制機構(gòu)執(zhí)法協(xié)調(diào)工作。目前,新舊法律、法律與法規(guī)、法規(guī)與規(guī)章之間對各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限的規(guī)定常有相互沖突、相互交叉、相互重疊、或者表述不明確等現(xiàn)象,加之部門利益作用,客觀上形成有利的搶著執(zhí)法,無利的或者責(zé)任大、有風(fēng)險的往外推。這對社會管理、政府功能、政府形象都非常有害。政府法制監(jiān)督應(yīng)主動出擊,推進(jìn)和深化行政執(zhí)法責(zé)任制,開出行政執(zhí)法清單,并公布于眾。要依法精確界定每個行政執(zhí)法部門執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法崗位、責(zé)任人員、追究辦法等。要完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制,加大執(zhí)法協(xié)調(diào)的力度和權(quán)威,切實解決各自為政、各行其是,有利就上、無利就推,不講配合的現(xiàn)象,凡經(jīng)法制機構(gòu)協(xié)調(diào)并報領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的應(yīng)立即執(zhí)行,切實提高行政執(zhí)法效率。
(五)建立政府法制機構(gòu)統(tǒng)管移送案件審核制度。解決以罰代刑問題,固然要強化行政執(zhí)法部門的執(zhí)法意識和執(zhí)法力度,但涉及符合刑法要求的證據(jù)收集、證人調(diào)查、區(qū)分行政違法與刑事犯罪、犯罪構(gòu)成分析等專業(yè)性問題,基層行政執(zhí)法部門缺乏這方面經(jīng)驗,也極少培訓(xùn),所以在案件移送過程中存在證據(jù)材料不規(guī)范、不齊全、不充足的現(xiàn)象,往往造成移送過程中來回扯皮,影響對違法行為的打擊,社會效果也非常不好。雖然日常工作中有政法委的協(xié)調(diào),但移送案件很多方面問題,都只靠行政執(zhí)法部門自行解決。政府法制機構(gòu)具備這方面法律專業(yè)優(yōu)勢,同時,作為政府法制監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)統(tǒng)一審核重大涉法事項。因此,應(yīng)建立凡行政執(zhí)法部門認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)移送的案件,均報政府法制機構(gòu)審核把關(guān),必要時提前介入指導(dǎo)工作。
(六)在行政執(zhí)法聯(lián)動機制中發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用。由于現(xiàn)時行政管理強調(diào)專業(yè)化分工,部門分權(quán)、行政執(zhí)法橫向分散、職權(quán)交叉等因素形成的條塊分割、部門分割、多頭執(zhí)法、誰都管誰都不管等問題,建立行政執(zhí)法統(tǒng)一調(diào)度、部門聯(lián)動機制勢在必行。政府法制機構(gòu)應(yīng)積極參與其中,發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用,依法明晰各行政執(zhí)法部門管轄范圍和權(quán)限職能,規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法活動,依法全程監(jiān)督指導(dǎo)。與政府主管機構(gòu)一起,共同保證行政執(zhí)法部門通力協(xié)作、密切配合,形成綜合、系統(tǒng)、有效的行政執(zhí)法聯(lián)動機制。
(七)對涉企的行政執(zhí)法檢查統(tǒng)籌安排制度。2004年市委、市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴大對外開放加快開放型經(jīng)濟發(fā)展的決定》,要求嚴(yán)格控制和減少各種檢查,推行行政執(zhí)法機關(guān)聯(lián)合檢查。依法檢查要提前通知企業(yè),以書面檢查為主,不得影響企業(yè)的正常生產(chǎn)和經(jīng)營。行政執(zhí)法部門對企業(yè)實施普遍性的現(xiàn)場監(jiān)督檢查活動,應(yīng)向政府上報年度計劃,由政府法制部門結(jié)合所有執(zhí)法部門的檢查計劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排,報本級政府批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。嚴(yán)格檢查次數(shù),能夠合并的合并,能聯(lián)合的應(yīng)聯(lián)合實施。防止多頭重復(fù)檢查,以及隨意性大和執(zhí)法擾民。將行政執(zhí)法檢查規(guī)范化、法制化。同時,每年抽選部分企業(yè)進(jìn)行調(diào)查,收集企業(yè)對行政執(zhí)法部門執(zhí)法活動的意見,努力營造優(yōu)良的行政執(zhí)法軟環(huán)境,使企業(yè)來得快、留得住。
(八)將執(zhí)法案卷評查工作經(jīng)常化?,F(xiàn)在的執(zhí)法案卷評查工作往往一年一次集中進(jìn)行,而且時間倉促,不能準(zhǔn)確反映部門執(zhí)法常態(tài),監(jiān)督效果很不明顯。為深入推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制,加強政府法制監(jiān)督力度,應(yīng)將年度執(zhí)法案卷檢查經(jīng)?;辽倜總€季度檢查或抽查一次,使之經(jīng)?;?、制度化、規(guī)范化。同時,將執(zhí)法案件評查要求細(xì)化,對存在的執(zhí)法問題當(dāng)場提出,并隨時解決執(zhí)法中遇到的問題和困難,做到在監(jiān)督中服務(wù)。檢查后,及時總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗,通報檢查結(jié)果,大力促進(jìn)行政執(zhí)法水平提高。
(九)建立行政執(zhí)法評議考核制度。行政執(zhí)法評議考核要堅持綜合評定原則,要吸納人民代表、政協(xié)委員和人民群眾意見,要與政務(wù)公開和服務(wù)承諾結(jié)合,要與行政執(zhí)法責(zé)任制落實情況結(jié)合,要與行政執(zhí)法責(zé)任追究制結(jié)合,要與日常行政執(zhí)法案卷評查結(jié)合,要與行政復(fù)議和行政訴訟情況結(jié)合,要和投訴核實情況結(jié)合,全面評議各項指標(biāo)完成情況,并將評議考核情況與績效考核掛鉤,獎勵先進(jìn),鞭策后進(jìn)。改變以往主動執(zhí)法與被動執(zhí)法、執(zhí)法好與壞一個樣,群眾是否滿意一個樣等弊端,形成爭做人民滿意的行政執(zhí)法模范單位和行政執(zhí)法標(biāo)兵的良好局面。
第二篇:行政法制監(jiān)督的完善
行政法制監(jiān)督的完善
[摘要]完善行政法制監(jiān)督是我國民主法制建設(shè)中的重要內(nèi)容。本文首先分析了我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀及其問題,提出了完善行政法制監(jiān)督的相關(guān)思路對策。
[關(guān)鍵詞]行政法制 監(jiān)督 問題 完善
行政法制監(jiān)督是指監(jiān)督主體對行政主體及其工作人員行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的行為是否合法、合理,是否遵紀(jì)守法所進(jìn)行的法律監(jiān)督。主要包括國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、國家司法機關(guān)的監(jiān)督、專門行政監(jiān)督機關(guān)(行政監(jiān)察、審計)的監(jiān)督、國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人和組織的監(jiān)督等。
一、我國行政法制監(jiān)督的現(xiàn)狀及其存在的問題
新中國成立60年來,經(jīng)過不斷的探索和完善,我國行政法制監(jiān)督體系已初步建立。但是從總體上看,目前我國的行政法制監(jiān)督還處于開創(chuàng)、探索和發(fā)展階段,因此,我國的行政法制監(jiān)督仍存在諸多亟待解決的問題。
1.行政法制監(jiān)督的立法滯后。行政法制監(jiān)督立法是建立和完善行政法制監(jiān)督機制的前提和保證。監(jiān)督主體執(zhí)行監(jiān)督職能,必須以客觀事實為依據(jù),以有關(guān)法律為準(zhǔn)繩。如果缺乏行政法制監(jiān)督立法,就會造成監(jiān)督機關(guān)無法可依,行使監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。我國目前行政法制監(jiān)督的有關(guān)法律還比較少,有些領(lǐng)域甚至還是空白,所以立法的滯后給行政法制監(jiān)督帶來了消極影響。行政法制監(jiān)督體系不健全。從表面上看,我國行政法制監(jiān)督體系健全,多元監(jiān)督主體以多樣化方式和途徑對行政機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。但實際上,雖然監(jiān)督主體多元但并未產(chǎn)生監(jiān)督合力,這種多元監(jiān)督力量事實上構(gòu)成了一種耗散結(jié)構(gòu),作用分散低效,缺乏對多元力量的整合協(xié)調(diào)機制,使得在“完善”的多元監(jiān)督體制之下存在著“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”等怪現(xiàn)象。行政法制監(jiān)督程序不規(guī)范。行政法制監(jiān)督方式可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督,三種方式有機結(jié)合,全方位進(jìn)行,才能取得較好的監(jiān)督效果。從一定意義上說,事前預(yù)防的監(jiān)督功能比事后追懲功能更為重要。但是長期以來,我國一直將監(jiān)督工作的重點放在查錯糾偏的追懲性的事后監(jiān)督上。行政法制監(jiān)督程序不規(guī)范體現(xiàn)在具體的監(jiān)督實施中,監(jiān)督違法違紀(jì)多,監(jiān)督權(quán)力行使過程少;事后審查多,日常滲透少;具體的微觀事項監(jiān)督多,全面的宏觀控制少。行政法制監(jiān)督力度不夠。行政法制監(jiān)督體系中各個監(jiān)督機制都不同程度地存在“軟監(jiān)督”、“虛監(jiān)督”和“漏監(jiān)督”現(xiàn)象。受制于中國傳統(tǒng)官本位思想的影響及行政體制的安排,社會公眾對政府的重大決策及實施情況知之甚少,知情權(quán)匱乏導(dǎo)致行政相對人的積極性和參與度過低,并且行政相對人和社會輿論的監(jiān)督與制約力難以抗衡強大的行政權(quán)力,即使監(jiān)督也多是“敢怒不敢言”,從而使監(jiān)督流于形式。行政法制監(jiān)督體制不健全,監(jiān)督主體缺乏獨立性。在我國行政法制監(jiān)督體系中,監(jiān)督體制多元無序,各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系沒有理順,在運行機制上缺乏應(yīng)有的溝通和協(xié)調(diào),致使監(jiān)督主體之間的相互推諉或重復(fù)監(jiān)督現(xiàn)象嚴(yán)重,影響了行政監(jiān)督的有效性。如我國權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督還遠(yuǎn)未被重視,司法監(jiān)督的獨立也未真正實現(xiàn)等這些都嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體獨立監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮,難以達(dá)到監(jiān)督的目的。
二、完善我國行政法制監(jiān)督的思路
行政法制監(jiān)督是行政職能得以順利實施和行政權(quán)力得以合理行使的重要保證,是完善依
法行政的基本要求,是構(gòu)建社會主義法治社會的題中之義。為此,筆者從以下幾個方面提出完善我國行政法制監(jiān)督的建議。
1.完善行政監(jiān)督法律制度
首先,需要制定一部從整體上對行政法制監(jiān)督的主體與客體、權(quán)力與義務(wù)、程序和法律責(zé)任進(jìn)行全面規(guī)制的基本法,明確規(guī)定各種監(jiān)督之間的職能界限和層次關(guān)系,優(yōu)化制約機制。其次,“在制定監(jiān)督法基礎(chǔ)上,還應(yīng)單獨制定罷免法、追究法、個案監(jiān)督條例等,以達(dá)到依法強化監(jiān)督、細(xì)化監(jiān)督、增強可操作性的目的”。另外,對于不符實際情況的法律、法規(guī)、規(guī)章及時進(jìn)行修訂,對于監(jiān)督職權(quán)重復(fù)交叉、相互沖突的進(jìn)行協(xié)調(diào),對于缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督方法的制定切實可行的具體規(guī)范,整合現(xiàn)有的法律規(guī)范資源。
造社會主義法治環(huán)境,健全行政法制監(jiān)督法律體系
行政法制監(jiān)督立法是依法實行行政法制監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。為營造我國行政法制監(jiān)督的法治環(huán)境,首先,必須盡快建立健全相關(guān)的法律法規(guī),為行政法制監(jiān)督提供法律層面的保障和指導(dǎo),做到有法可依。其次,完善行政法制監(jiān)督程序。行政法制監(jiān)督與行政行為一樣都應(yīng)該具有嚴(yán)格的程序,使行政法制監(jiān)督主體按照法定程序進(jìn)行監(jiān)督。只有建立健全法律制度,形成完善的法律體系,才能推動我國行政法制監(jiān)督的健康發(fā)展。注重事前監(jiān)督,使事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合作為一種權(quán)力制約機制,行政法制監(jiān)督應(yīng)貫穿于整個行政權(quán)力運作的全過程,我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督要改變輕事前監(jiān)督、重事后監(jiān)督的做法,形成一個事前、事中、事后全過程的動態(tài)監(jiān)督機制。“防范勝于救火”,建立行政法制監(jiān)督的事前監(jiān)督機制,可以起到事半功倍的效果。事中監(jiān)督即對具體行政行為的監(jiān)督,事中監(jiān)督便于及時發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施。事后監(jiān)督類似于“救火”,是監(jiān)督體制的最后一道防線,其重要性毋庸置疑。綜上所述,就行政法制監(jiān)督的整體工作而言,應(yīng)做好事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的相互銜接,充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。加大行政法制監(jiān)督力度,完善行政相對人監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制
行政法制監(jiān)督中“軟監(jiān)督”、“虛監(jiān)督”和“漏監(jiān)督”的現(xiàn)象在一定程度上反映了我國行政法制監(jiān)督力度的疲軟和監(jiān)督手段的單一。因此,必須加大行政法制監(jiān)督力度,建立行政法制監(jiān)督協(xié)調(diào)機制,做好監(jiān)督的總體規(guī)劃,避免不同監(jiān)督機制間的沖突,使監(jiān)督真正落到實處,增強監(jiān)督的整體合力和效能。同時,行政機關(guān)要誠意接受行政相對人的監(jiān)督,積極實行政府信息公開,提高政府工作的透明度。整合監(jiān)督主體的力量,保障行政法制監(jiān)督的獨立性單一的權(quán)力機關(guān)或司法機關(guān)監(jiān)督已不足以監(jiān)督和制約行政權(quán),必須建立起完整的行政法制監(jiān)督體系,提高行政法制監(jiān)督主體的地位,把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合起來,使監(jiān)督體系更趨合理、科學(xué)。即只有保障監(jiān)督主體的獨立性,才能使監(jiān)督力量更強大。各監(jiān)督主體只有實現(xiàn)真正意義上的獨立,才能有效地開展監(jiān)督工作。
參考文獻(xiàn):
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第三篇:完善煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作機制
完善煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作機制 進(jìn)一步鞏固發(fā)展煤礦安全兩個攻堅戰(zhàn)成果
皖南監(jiān)察分局 吳衛(wèi)龍 張建亭
黨中央、國務(wù)院對煤礦安全生產(chǎn)高度重視,采取了一系列政策措施推進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)工作。特別是今年以來,國務(wù)院連續(xù)在山西太原和遼寧沈陽召開了兩次煤礦安全專題會議,張德江副總理出席并都發(fā)表了重要講話,對煤礦安全生產(chǎn)特別是瓦斯治理和小煤礦整頓關(guān)閉工作起到了進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識、明確思路、增強信心的作用。眾所周知,瓦斯事故是煤礦安全的“第一殺手”,抓好瓦斯治理是解決煤礦安全問題的關(guān)鍵,小煤礦是安全生產(chǎn)的“重災(zāi)區(qū)”,進(jìn)一步加大整頓關(guān)閉力度,是提高煤礦安全保障能力的根本措施。如何加大監(jiān)察執(zhí)法力度,貫徹落實好兩個會議精神,深化煤礦安全兩個攻堅戰(zhàn),是我們煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)目前亟待解決的問題。
一、目前煤礦安全監(jiān)察工作現(xiàn)狀及存在的問題
組建煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)是黨中央、國務(wù)院深化煤礦安全監(jiān)察體制改革,保障煤礦安全生產(chǎn)采取的一項重大舉措。八年多來,在國家局、省局的正確領(lǐng)導(dǎo)下,全體監(jiān)察員積極履行安全監(jiān)察職責(zé),不斷探索新形勢下煤礦安全監(jiān)察工作的新方法、新思路。深入基層,深入井下,依法開展安全監(jiān)察執(zhí)法工作,尤其是在煤礦安全專項整治中發(fā)揮了重要作用,樹立了煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威。通過監(jiān)察執(zhí)法,嚴(yán)查重處了一些違法違規(guī)行為,推進(jìn)了煤礦瓦斯治理和關(guān)閉整頓兩個攻堅戰(zhàn)的落實,關(guān)閉了大批資源條件差、管理水平低等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和不具備安全生產(chǎn)基本條件的小煤礦,促進(jìn)了瓦斯綜合治理,加強了煤礦的安全基礎(chǔ)工作,改善了安全生產(chǎn)條件,提高了煤礦職工特別是礦主的安全意識,增強了礦井的抗災(zāi)能力。煤礦事故有了較大幅度下降,3人以上事故得到了有效遏制,兩個攻堅戰(zhàn)的成果已充分顯現(xiàn)。但也必須看到,皖南小煤礦整體安全程度和管理水平依然比較低,與法律法規(guī)和《煤礦安全規(guī)程》的要求仍存在較大差距,安全違法行為還經(jīng)常發(fā)生,煤礦零星事故仍未得到有效控制,煤礦安全生產(chǎn)的不確定性依然較多。這說明我們的工作依然比較艱巨,也說明我們的安全監(jiān)察執(zhí)法工作還有不到位的地方,還存在差距和不足,主要表現(xiàn)為:
(一)從外部看:一是煤礦安全監(jiān)察法律法規(guī)建設(shè)相對滯后,執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)難以操作??傮w上說,近幾年國家相繼出臺了一系列安全方面的法律法規(guī),相關(guān)法律體系正逐步完善,但就煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法而言,在適用法律上,引用不同法律條文,有時會出現(xiàn)不同的處罰結(jié)果。由于沒有統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),部分安全監(jiān)察員在執(zhí)法或行使自由裁量權(quán)時,客觀上就會出現(xiàn)偏軟的情況。二是行業(yè)管理部門監(jiān)督管理乏力。在機構(gòu)改革中,行業(yè)管理普遍削弱,存在著責(zé)任不清、職能不順,監(jiān)管不嚴(yán)等問題。在煤礦安全監(jiān)察中,協(xié)調(diào)、配合、支持力度有所減弱,沒有形成合力,以至于監(jiān)察指令落實不到位,隱患整改就事論事,煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在煤礦安全監(jiān)察中未能真正形成“抓大案、查重案”的監(jiān)察機制。
(二)從內(nèi)部看,安全監(jiān)察執(zhí)法工作機制尚待進(jìn)一步完善,還沒有真正形成目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、考評嚴(yán)格、激勵有效、約束有力、規(guī)范有序、依法行政的工作運行機制。一是在執(zhí)法觀念上存在差距,在職責(zé)定位上沒有真正樹立國家監(jiān)察的理念。監(jiān)察員在一個地區(qū)實施監(jiān)察存在著看慣了、習(xí)慣了的問題,二是在監(jiān)察方式方法上存在差距。在安全監(jiān)察中,存在重井下、輕地面,強調(diào)了監(jiān)察頻率,忽視了監(jiān)察深度,重檢查、輕整改。三是隊伍建設(shè)上存在差距。安全監(jiān)察員綜合素質(zhì)亟待提高。部分監(jiān)察員存在政治意識、大局意識和責(zé)任意識還不強,監(jiān)察能力弱的問題。囿于專業(yè)限制,對專業(yè)特長以外的問題難以準(zhǔn)確定性把握,必然會出現(xiàn)“該發(fā)現(xiàn)、而未發(fā)現(xiàn)”等情況。這些都容易導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、寬嚴(yán)失當(dāng)、執(zhí)法隨意等現(xiàn)象。
二、多管齊下創(chuàng)新形式,進(jìn)一步加大對煤礦安全監(jiān)察監(jiān)管力度
(一)應(yīng)進(jìn)一步鞏固、加強、完善對煤礦實施國家監(jiān)察制度。煤礦屬高危企業(yè),極易發(fā)生安全生產(chǎn)事故。煤礦安全生產(chǎn)實行“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”工作機制,符合當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀。實踐證明,黨中央、國務(wù)院作出建立垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體制的決策是完全正確的,這個體制隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)從以下方面進(jìn)一步鞏固和完善:
1、牢固樹立國家監(jiān)察的理念,形成抓大防小的的工作機制,不斷提高控制重特大事故的監(jiān)察能力
隨著煤礦安全監(jiān)察工作的深入,那種大規(guī)模、高強度、不分層次、事無巨細(xì)的監(jiān)察,存在的不足逐漸顯現(xiàn)。要大力推進(jìn)監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察形式、監(jiān)察方式的創(chuàng)新,樹立國家監(jiān)察理念,堅持抓大防小、實施重點監(jiān)察,立足于查大系統(tǒng)、改大隱患、防大事故,不斷提高監(jiān)察執(zhí)法能力。
(1)在監(jiān)察內(nèi)容上,要提升監(jiān)察層次,重點監(jiān)察決策層、管理層、技術(shù)層的安全生產(chǎn)行為。強化技術(shù)監(jiān)察。重點對開采布局的合理性、生產(chǎn)系統(tǒng)的完整性、安全性、可靠性進(jìn)行監(jiān)察,對企業(yè)內(nèi)部的安全管理運行機制、隱患排查整改制度的落實以及“十六字”瓦斯綜合治理工作體系的構(gòu)建等進(jìn)行監(jiān)察。
(2)在監(jiān)察方式方法上,要抓大防小,突出重點。對轄區(qū)煤礦要做到家底清、清況明,并在此基礎(chǔ)上,逐礦分析,梳理排隊,確定重點監(jiān)控礦井和重大安全隱患并實施重點監(jiān)察。對煤礦存在突出問題和重大安全隱患,要明確專人,實施掛牌監(jiān)察,跟蹤督查,限期消除,有計劃、分階段地解決一些突出問題,逐步改善礦井安全生產(chǎn)狀況,要形成煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)“抓大案、查重案”安全監(jiān)察執(zhí)法機制。
(3)在監(jiān)察形式上,應(yīng)分三個層面、準(zhǔn)確定位。第一層面分局,要把工作著力點放在具體的監(jiān)察執(zhí)法上來。要根據(jù)不同季節(jié)和安全生產(chǎn)特點,編制監(jiān)察計劃,組織開展重點監(jiān)察,加大行政執(zhí)法的力度,不斷提高綜合素質(zhì),夯實內(nèi)部管理和監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)工作,完善監(jiān)察工作機制,努力提高監(jiān)察執(zhí)法效果。第二層面省局,要把工作著力點放在如何加強和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察上來。加強監(jiān)察執(zhí)法工作的調(diào)查研究。針對性開展一些重點監(jiān)察、專項監(jiān)察,解決一些分局難以解決和推動的突出問題,并加強對分局監(jiān)察工作的檢查指導(dǎo);促進(jìn)分局認(rèn)真地履行監(jiān)察職責(zé),進(jìn)一步做好監(jiān)察職責(zé)。第三層面國家局,要從戰(zhàn)略、全局的高度,規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作,探索長效機制,加強隊伍建設(shè),謀求長遠(yuǎn)發(fā)展。并對重點省區(qū)有針對性開展一些重點監(jiān)察、專項監(jiān)察,解決一些省局難以解決和推動的突出問題。當(dāng)前,要針對煤炭行業(yè)的法律法規(guī),加以全面梳理,盡可能的把針對同一違法行為的不同處理處罰規(guī)定統(tǒng)一起來,形成煤炭行業(yè)行政執(zhí)法的“法典”,進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。
(4)在隊伍建設(shè)上,要加強隊伍的思想作風(fēng)和業(yè)務(wù)建設(shè),增強監(jiān)察員政治意識、大局意識、責(zé)任意識和廉潔自律意識,提高監(jiān)察員理解和把握國家安全生產(chǎn)方針政策的能力、對地方政府安全監(jiān)管工作檢查指導(dǎo)的能力和監(jiān)察執(zhí)法的能力,牢固樹立國家監(jiān)察的理念,堅決克服人情關(guān)、面子關(guān),消除畏難情緒和厭戰(zhàn)情緒,認(rèn)真履行職責(zé)。要切實關(guān)心監(jiān)察員的生活,解決后顧之憂,并在此基礎(chǔ)上加大交流力度,加強培訓(xùn),不斷提高監(jiān)察員綜合素質(zhì),確保各項監(jiān)察執(zhí)法工作落實到位。
2、突出重點,加大執(zhí)法力度,進(jìn)一步提高國家監(jiān)察的影響力 要堅持不做盲目監(jiān)察、不做無效果的監(jiān)察。要突出瓦斯和水患威脅較重和管理基礎(chǔ)較差的礦井為重點,合理科學(xué)地編制監(jiān)察執(zhí)法的年、月度計劃,加大對重點監(jiān)控礦井監(jiān)察頻率,保持高壓態(tài)勢并建立重點監(jiān)控礦井定期分析制度,以點促面,抓大防小,要通過抓典型,充分運用“停產(chǎn)整頓”和“關(guān)閉”等手段,加大執(zhí)法力度,樹立執(zhí)法權(quán)威,從源頭上解決一些突出問題,凡在限期內(nèi)對存在的重大安全隱患未能及時消除的,必須實施停產(chǎn)整頓,經(jīng)停產(chǎn)整頓后仍不具備安全生產(chǎn)條件的,則堅決予以關(guān)閉。要通過停產(chǎn)整頓和關(guān)閉,增強辦礦單位和辦礦者依法辦礦、依法管礦的責(zé)任感,提高辦礦單位和辦礦者遵章守紀(jì)的自覺性。
3、積極推進(jìn)兩個責(zé)任主體的落實,形成工作合力,進(jìn)一步提高國家監(jiān)察的推動力
搞好煤礦安全監(jiān)察是一項長期而艱巨的任務(wù),作為煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)雖依法獨立監(jiān)察,但必須善于發(fā)揮、調(diào)動多種社會力量,形成工作合力,搞好煤礦監(jiān)察執(zhí)法工作。一是要正確處理好同地方政府及有關(guān)部門的關(guān)系,構(gòu)建工作協(xié)調(diào)機制,加強溝通和協(xié)調(diào),爭取地方政府及有關(guān)部門的配合和支持,形成搞好煤礦安全工作的合力。二是按照國務(wù)院辦公廳界定的職責(zé),加強對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作的檢查指導(dǎo)。及時向當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門通報煤礦存在的問題,落實地方政府責(zé)任。對煤礦存在的突出問題,分局和省局要及時準(zhǔn)確的向有關(guān)市、縣政府和部門提出監(jiān)察建議。對提出的監(jiān)察建議落實情況,分局要實施跟蹤。三是要開展聯(lián)合執(zhí)法。在瓦斯治理、安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、重大隱患整治等方面,共同合作,實施聯(lián)合執(zhí)法。特別是要積極配合地方人民政府搞好小煤礦深化整治工作。要利用我們的技術(shù)優(yōu)勢,配合地方人民政府搞好小煤礦深化整治工作,大力推行煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作。
(二)分類監(jiān)察,分類指導(dǎo),要堅定不移地推進(jìn)煤礦安全兩個攻堅戰(zhàn)的深入
1、加強行業(yè)管理,提高煤炭行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善,政府不直接管理企業(yè),但是不能不管行業(yè)。加強煤炭行業(yè)管理,抓緊修訂煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程和設(shè)計規(guī)范。要重新制定新辦煤礦的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn),對礦井儲量、服務(wù)年限要嚴(yán)格的規(guī)定,提高準(zhǔn)入門檻。特別是在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平和人員素質(zhì)的條件下,在煤炭市場銷售趨好的情況下,國家應(yīng)對煤炭資源要統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)利用。要限制高瓦斯與突出煤田、有煤塵爆炸危險煤田以及構(gòu)造復(fù)雜以上煤田的開發(fā)利用,列入不可采礦井,嚴(yán)把入口關(guān),減少事故的發(fā)生。
就皖南小煤礦而言,雖然通過幾年的安全整治,煤礦安全生產(chǎn)條件得到一定的提高,安全生產(chǎn)形勢基本保持穩(wěn)定。但是受地質(zhì)條件、從業(yè)人員文化技術(shù)素質(zhì)等多種因素的影響和制約,從客觀上就難以實現(xiàn)大規(guī)?;夭珊驼?guī)回采。沒有規(guī)模在客觀上就難以保證有效的安全投入。加之,小煤礦勞動強度大、作業(yè)環(huán)境差、社會保障制度沒有得到有效落實等,造成了小煤礦招工難,招高素質(zhì)的職工更難,目前在小煤礦就業(yè)的職工全部是農(nóng)民工;隨著國家對煤礦經(jīng)濟政策的建立和完善,如資源有償轉(zhuǎn)讓、煤礦完全成本的實施、以及安全投入、風(fēng)險保障機制和環(huán)境保護(hù)的要求,煤礦的成本將會愈來愈高,利潤空間將會愈來愈小。對于皖南地區(qū)主要以個體辦礦為主體的私營企業(yè),安全風(fēng)險將會愈來愈大。因此,我們必須堅定信心,嚴(yán)格按照《關(guān)于加強小煤礦安全基礎(chǔ)管理的指導(dǎo)意見》的要求,克服困難,通過整頓關(guān)閉,逐步建立小煤礦退出機制,淘汰落后生產(chǎn)力,推進(jìn)煤礦整頓關(guān)閉攻堅戰(zhàn)向縱深發(fā)展。
2、開展瓦斯治理工作現(xiàn)場會診,認(rèn)真查找差距。“通風(fēng)可靠、抽采達(dá)標(biāo)、監(jiān)控有效、管理到位”的煤礦瓦斯治理“十六字工作體系”,抓住了重點、抓住了關(guān)鍵,是對煤礦瓦斯治理的新要求、新思路。為確?!笆止ぷ黧w系”的落實,當(dāng)前要對現(xiàn)有煤礦分層次開展會診,要結(jié)合《加強煤礦基礎(chǔ)管理工作的指導(dǎo)意見》和《加強煤礦瓦斯治理工作的指導(dǎo)意見》,借鑒百日安全生產(chǎn)督查專項行動的經(jīng)驗,逐礦梳理、找準(zhǔn)差距,摸清家底,掌握煤礦企業(yè)在礦井通風(fēng)系統(tǒng)、瓦斯抽采利用、監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)和現(xiàn)場管理工作等方面的現(xiàn)狀,做到心中有數(shù),并對存在問題向地方政府通報,提出整治的要求,督促企業(yè)制定深化瓦斯治理工作整改方案,做到整改項目、資金、責(zé)任、進(jìn)度“四落實”。要通過會診,明確重點監(jiān)察對象和重點監(jiān)察內(nèi)容,加大監(jiān)察力度,此項工作有利于企業(yè)明確整改目標(biāo),有利于形成工作合力,有利于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。要通過現(xiàn)場會診,在皖南地區(qū)重點解決好:一是牢固樹立“瓦斯超限就是事故”的意識,強化瓦斯管理。使企業(yè)深刻理解、把握“通風(fēng)可靠、抽采達(dá)標(biāo)、監(jiān)控有效、管理到位”煤礦瓦斯綜合治理工作體系的內(nèi)涵和實質(zhì),認(rèn)真做好隱患排查、治理工作。二是強力推行正規(guī)的開采布局。高瓦斯突出礦井凡是新采區(qū)開拓、水平延深必須要有資質(zhì)部門設(shè)計,并報市經(jīng)委批準(zhǔn),確保礦井生產(chǎn)系統(tǒng)完善可靠。三是要強制推進(jìn)突出礦井區(qū)域性瓦斯治理工作,凡是新采區(qū)開拓、水平延深必須打底板巖石巷道開展瓦斯預(yù)抽工作,確保瓦斯抽采達(dá)標(biāo),凡是沒有進(jìn)行瓦斯預(yù)抽的區(qū)域不得開采。四要加大對瓦斯治理的投入,重點解決好瓦斯治理的裝備問題。
3、要牢固樹立“嚴(yán)查事故是最好預(yù)防”的觀念,加大責(zé)任追究的力度。嚴(yán)查事故是樹立執(zhí)法權(quán)威的最好手段,調(diào)查處理速度要快,對有影響的事故案例要通過媒體向社會公布處理結(jié)果。對小煤礦必須加大經(jīng)濟處罰的力度,凡是發(fā)生事故的,要依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)事故調(diào)查處理條例》和《安全生產(chǎn)行政處罰辦法》,給予經(jīng)濟處罰,同時還要責(zé)令礦井停產(chǎn)整頓,堅決做到處理落實不到位不放過,加大事故查處力度,提高事故成本,真正起到警示作用。
(三)廣泛動員,加強宣傳,應(yīng)把安全生產(chǎn)作為我國的一項基本國策,營造全社會關(guān)心生命、關(guān)注安全的良好氛圍
安全生產(chǎn)水平是一個國家政治、經(jīng)濟、文化多方面的綜合反映,涉及到國家、社會和人民生活的各個領(lǐng)域,關(guān)系到國家聲譽、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人民安居樂業(yè)各個層面,是黨和政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。把安全生產(chǎn)作為國家的基本國策,是時代發(fā)展的要求。2000年以來,我國經(jīng)濟增長明顯具有以重工業(yè)為主導(dǎo)的特征。從發(fā)達(dá)國家工業(yè)化發(fā)展歷史看,這一階段是生產(chǎn)安全事故的高發(fā)期,并將持續(xù)相當(dāng)長的時間。無論從促進(jìn)我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展,保持社會穩(wěn)定,還是從增強綜合國力,全面建設(shè)小康社會來看,都應(yīng)當(dāng)與人口、資源、環(huán)境一樣,把安全生產(chǎn)作為我國的一項基本國策。
第四篇:對規(guī)范行政執(zhí)法行為完善執(zhí)法監(jiān)督制度的調(diào)研思考
內(nèi)容題要:行政執(zhí)法是行政法制的最主要環(huán)節(jié)之一。目前在行政執(zhí)法中存在一系列不規(guī)范執(zhí)法,不依法行政的問題和矛盾,嚴(yán)重影響執(zhí)法隊伍形象,不利于法治目標(biāo)的實現(xiàn)。產(chǎn)生這些問題的?-因很多,但最根本的在于對執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權(quán)力的行使缺乏深刻的認(rèn)識和有效的監(jiān)督,權(quán)利與責(zé)任脫節(jié)。努力推動規(guī)范執(zhí)法,從法律制度,政策、方法等諸方面加強改進(jìn)對行政
執(zhí)法行為的監(jiān)督和制約,盡快形成科學(xué)高效的執(zhí)法監(jiān)督新機制,乃是改善行政執(zhí)法,實現(xiàn)依法行政的重要保障。
依法行政是實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的關(guān)鍵,這項宏大的社會系統(tǒng)工程涉及?-濟、政治、文化等社會生活各個領(lǐng)域,包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法、執(zhí)法監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié);而如何加強和改善行政執(zhí)法,提高執(zhí)法水平,乃是最主要的一個環(huán)節(jié)。所謂執(zhí)法,即廣義的行政處理行為,包括行政許可、確認(rèn)、檢查、處罰、強制等多種行為方式。行政執(zhí)法面廣量大,涉及諸多利益因素,是產(chǎn)生具體行政行為的最主要環(huán)節(jié),也是研究依法行政的一個主要課題。近年來,從省交通廳到無錫市交通局對依法行政工作給予了高度的重視,出臺了一系列規(guī)范執(zhí)法的文件,行政執(zhí)法的規(guī)范化較以往有大幅度的進(jìn)步,但要實現(xiàn)行政執(zhí)法的正確,及時公正地實施執(zhí)法行為,還需要在加強和改善執(zhí)法監(jiān)督,形成科學(xué)有效的監(jiān)督機制上不斷探索,積累?-驗。鑒于此,筆者擬對當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的突出問題及?-因進(jìn)行調(diào)研分析,并就如何完善監(jiān)督機制,改進(jìn)行政執(zhí)法,實現(xiàn)依法行政提出若干思考。
一、規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)狀不容樂觀
近年來,全省各級交通部門以貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》,省委《法治?-蘇建設(shè)綱要》和交通部《全面推進(jìn)交通行政執(zhí)法責(zé)任制》為契機,認(rèn)真實施法治交通戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)變職能,改進(jìn)方法,使依法辦事的意識和能力進(jìn)一步得到增強,依法行政的水平進(jìn)一步提高,法治交通的環(huán)境進(jìn)一步改善。但有法不依、違法不究,執(zhí)法不嚴(yán),濫用職權(quán),執(zhí)法行為隨意性太強等現(xiàn)象至今仍程度不同地在許多地方存在,主要表現(xiàn)在:
1、執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊。由于一些執(zhí)法人員對依法行政的重要性缺乏認(rèn)識,法制觀念差,政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德水準(zhǔn)等方面存在的差異,使少數(shù)執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高,執(zhí)法不嚴(yán),不作為和放棄職責(zé),不依程序執(zhí)法,隨意性大,以及濫用執(zhí)法權(quán)力,執(zhí)法不公,以權(quán)謀私,甚至采用引誘、欺?-等不正當(dāng)手段調(diào)查取證等問題時有發(fā)生。
2、存在趨利執(zhí)法傾向。少數(shù)執(zhí)法單位由于受到利益驅(qū)動,而背離正確的執(zhí)法目的和價值取向,違規(guī)取證,搶證規(guī)費,亂處濫罰,與民爭利,一定程度上損害了交通執(zhí)法形象。
3、重復(fù)執(zhí)法矛盾很多。由于交通執(zhí)法分散,而出現(xiàn)的多頭和重復(fù)檢查處罰等問題比較突出,一方面加大了執(zhí)法成本,另一方面又帶來了行政管理相對人的不滿,社會反響大。
二、存在問題的?-因分析
造成行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)問題的?-因是多方面的,其中對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督不力,也是主要?-因之一。行政執(zhí)法行為是否合理、合法、適當(dāng),行政執(zhí)法行為受不受監(jiān)督,如何進(jìn)行監(jiān)督,有哪個部門進(jìn)行監(jiān)督,怎樣限制,規(guī)范行政執(zhí)法行為,防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用,防止對當(dāng)事人的侵權(quán)等等,對于這些問題的探討,由來已久,但真正落到實處,還需要一段時間。目前,在行政執(zhí)法行為中,除當(dāng)事人依法提出復(fù)議申請引起行政復(fù)議程序,或向人民法院提出行政訴訟主張,引起行政訴訟程序外,其他行政執(zhí)法行為的監(jiān)督比較薄弱。
(一)從執(zhí)法環(huán)節(jié)看,主要?-因在于:
1、由于行政執(zhí)法本身的特點,即行政執(zhí)法不僅范圍廣,數(shù)量大,任務(wù)重,執(zhí)法主體多,執(zhí)法依據(jù)的層次和種類多,而且執(zhí)法程序富有彈性,執(zhí)法結(jié)果不夠穩(wěn)定,同時與普通公民的生活和利益密切相關(guān)等,因此,執(zhí)法的困難較多,糾紛較多,容易失誤,不易得到相對人很高很一致的評價。
2、制度、政策方面的缺陷和弊端對行政執(zhí)法的消極影響,主要表現(xiàn)為:不合理的部門利益驅(qū)動,執(zhí)法程序規(guī)定不完善,考核和獎懲制度不健全,缺乏嚴(yán)格的執(zhí)法責(zé)任制等。
3、執(zhí)法人員認(rèn)識上的滯后對行政執(zhí)法產(chǎn)生的消極影響主要表現(xiàn)為:一些執(zhí)法者缺乏“執(zhí)行法律”和“為人民服務(wù)的觀念”,只看重“行使權(quán)力”而忽視“履行職責(zé)”,在觀念上是權(quán)高于法,利重于法,人情大于法,實施行政執(zhí)法行為時怕被復(fù)議,怕當(dāng)被告,怕?lián)?zé)任等。
(二)從執(zhí)法監(jiān)督環(huán)節(jié)看,主要?-因在于:
1、執(zhí)法監(jiān)督體制不盡合理。主要表現(xiàn)為:不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性,一些監(jiān)督部門職能重復(fù),交叉過多,監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系未理順,監(jiān)督部門之間d-調(diào)、配合不夠,對行政執(zhí)法部門未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力等。
2、執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全。主要表現(xiàn)為:執(zhí)法監(jiān)督工作尚未做到?-?;?、制度化、實體化,對上級部門的
第五篇:行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機制的缺陷與完善
我國在改革開放中,通過一系列經(jīng)濟和行政立法初步構(gòu)建起中國特色社會主義市場經(jīng)濟的法律體系。與此同時,隨著一些行政規(guī)章、準(zhǔn)司法規(guī)范的出臺并得到執(zhí)行,行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)追究刑事犯罪的工作制度也得到確立,并逐步形成合力。而目前制約行政執(zhí)法向刑事執(zhí)法順利轉(zhuǎn)換的因素,主要出現(xiàn)在具體的技術(shù)層面,即行政執(zhí)法行為、行政訴訟證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位不明確或缺乏操作性,以至兩種執(zhí)法體系難以實現(xiàn)有機銜接。這使得行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法工作脫節(jié)導(dǎo)致的案件查處反差日益突出。由于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法溝通渠道不暢,銜接機制不健全,使進(jìn)入刑事訴訟的案件與實際發(fā)生的犯罪案件之間存在一定的差距,大量犯罪分子沒有受到刑事追究。如不盡快采取對策,勢必減弱刑事執(zhí)法在市場經(jīng)濟培育、發(fā)展過程中應(yīng)有的社會調(diào)節(jié)作用,最終會嚴(yán)重影響我國政治、經(jīng)濟建設(shè)的法制環(huán)境。
一、行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作制度的缺陷
(一)現(xiàn)有規(guī)范基本上是行政性質(zhì),缺乏司法屬性。國務(wù)院及所屬具有行政管理職能的部門、機構(gòu),可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門范圍內(nèi),制定行政法規(guī)。而刑事執(zhí)法涉及運用強制措施和刑罰限制、剝奪公民人身權(quán)利,對此的立法、司法解釋權(quán)依照憲法和法律分屬全國人大及其常委會、“兩高”。所以,要建立法制化的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法執(zhí)法銜接機制,僅以行政規(guī)章而沒有司法保障,顯然是不行的。
(二)高檢院的規(guī)定雖然具有司法屬性,但只是檢察機關(guān)內(nèi)部的工作制度。根據(jù)刑訴法規(guī)定,檢察機關(guān)直接管轄國家工作人員職務(wù)犯罪案件,因此其受理行政執(zhí)法機關(guān)直接移送審查是否立案的案件,應(yīng)當(dāng)是那些在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌職務(wù)犯罪(如貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等),并非行政相對人違反行政法規(guī)達(dá)到觸犯刑律程度的刑事案件。對公安機關(guān)處置行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的有關(guān)要求,實際是重新規(guī)范或強調(diào)了檢察立案監(jiān)督規(guī)定。因此,就建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制的而言,檢察機關(guān)《規(guī)定》的作用有局限性。
(三)原則規(guī)定多,實務(wù)規(guī)定少。相對而言,《國務(wù)院關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是考慮比較周全的規(guī)范,對移送案件的條件、基本程序及工作時限、違規(guī)責(zé)任都作了明確規(guī)定,甚至少許有涉及司法實體規(guī)定。但案件移送到刑事執(zhí)法階段,對行政執(zhí)法形成的證據(jù)法律地位沒有也不可能作出規(guī)定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程。在當(dāng)前以審判為中心的訴訟模式下,證據(jù)審查是訴訟的核心,如果不解決證據(jù)法律地位及證明規(guī)則問題,顯然不利于行政執(zhí)法案件進(jìn)入司法程序。高檢院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)人民檢察院工作聯(lián)系的意見》,是原則性很強的務(wù)虛文件,缺乏實際執(zhí)行的剛性。比如檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況,需“經(jīng)協(xié)商同意”。
(四)在實踐中難以突破行政層面配合的局限。2005年5月,南充市檢察院、公安局與18家行政執(zhí)法機關(guān)簽訂了《關(guān)于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制的規(guī)定》,這期間許多市、縣(區(qū))相關(guān)單位也都聯(lián)合出臺了類似意見、辦法或規(guī)定。但有關(guān)文件基于“檢察機關(guān)主要通過對行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法活動的知情權(quán)、建議權(quán)、刑事訴訟的啟動權(quán)和為行政執(zhí)法機關(guān)提供法律咨詢服務(wù)上來體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能”的思路,因而無一例外地把工作重點放在信息通報、協(xié)作配合、制約監(jiān)督等上,以達(dá)到通過協(xié)同配合,堵住“以罰代刑”的漏洞的目的。雖然這些舉措很大程度上改善了行政執(zhí)法機關(guān)與刑事執(zhí)法機關(guān)的配合協(xié)作關(guān)系,但并沒有形成合力。最突出的問題是,雖然偵訴機關(guān)根據(jù)聯(lián)合認(rèn)可的文件接受行政機關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件,但在行政查處過程中形成的言詞證據(jù),因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時機,進(jìn)入公安、檢察環(huán)節(jié)后往往時過境遷,無法重新收集證據(jù)。書證、檢驗報告和鑒定結(jié)論等材料情況稍好,但也常常面臨法庭關(guān)于證據(jù)合法性的質(zhì)疑和當(dāng)事人關(guān)于證明公正性的質(zhì)證,法院對此取舍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
二、建立科學(xué)有效的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接工作機制
關(guān)鍵在于賦予其司法屬性,將其納入刑事訴訟程序的法律軌道。具體而言,就是解決行政執(zhí)法轉(zhuǎn)入司法程序,接受司法審查應(yīng)有的法律地位問題。
(一)強化行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法協(xié)調(diào)配合的工作機制
1、建立規(guī)范的信息傳送、溝通渠道。通過建立情況信息通報制度、聯(lián)席會議制度,在行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)和檢察機關(guān)之間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況,研究執(zhí)法中遇到的工作困難、法律難題。
2、規(guī)范查處案件協(xié)作、配合程序制度。重點解決行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)在業(yè)務(wù)查詢、檢驗、鑒定等方面存在的問題。
3、強化個案協(xié)調(diào)和溝通,推動涉嫌犯罪的行政案件及時轉(zhuǎn)入司法審查程序。行政執(zhí)法機關(guān)在向公安機關(guān)移送案件的同時,向同級檢察機關(guān)通報備案。必要時,可以就是否涉嫌犯罪、證據(jù)收集、固定、保全向公安機關(guān)、檢察機關(guān)咨詢,接受咨詢的公安、檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出意見。
4、建立完整的銜接工作監(jiān)督、監(jiān)察制度。包括行政機關(guān)移送案件同時通報檢察機關(guān)的備案制度;檢察機關(guān)直接調(diào)閱、查詢行政執(zhí)法案卷材料制度;檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案監(jiān)督制度;依法對行政機關(guān)及其工作人員“以罰代刑”行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究制度;檢察機關(guān)對不構(gòu)成犯罪的行政違法涉案人處理提出檢察建議的制度,等等。
(二)根據(jù)刑事訴訟效率需要,合理配置執(zhí)法資源,整合內(nèi)部辦案力量
1、規(guī)范行政執(zhí)法檢驗、鑒定工作制度。行政執(zhí)法涉及社會生活的各個方面,需要通過鑒定認(rèn)定的技術(shù)領(lǐng)域異常繁雜,為移送涉嫌犯罪案件專門設(shè)置鑒定機構(gòu)既不可能也不必要。但是,應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)范行政檢驗、鑒定機構(gòu)及工作人員執(zhí)業(yè)行為,如由國務(wù)院或省級人民政府統(tǒng)一認(rèn)證有關(guān)個人、機構(gòu)的檢驗、鑒定資格,明確其檢驗、鑒定程序與權(quán)限,等等。
2、行政執(zhí)法機關(guān)要建立健全跨行業(yè)監(jiān)控反應(yīng)機制,為執(zhí)法特別是后續(xù)追究刑事責(zé)任爭取查辦良機。在現(xiàn)實生活中,許多行政違法案件是跨行業(yè)作案的,單一行政執(zhí)法機關(guān)截獲的往往只是違法信息的表面現(xiàn)象,如果信息渠道暢通、反應(yīng)敏捷,有負(fù)責(zé)的機構(gòu)協(xié)調(diào),就可能及時將表面上互不關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象聯(lián)系起來,凸現(xiàn)事情本質(zhì)或真相,從而作出正確的處置反應(yīng)。
3、合理調(diào)整公安機關(guān)內(nèi)部案件管轄分工。當(dāng)前,公安機關(guān)內(nèi)部對破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理秩序的犯罪案件,經(jīng)濟偵查部門和治安部門有交叉管轄現(xiàn)象,既不利于案件的對口移送,也容易造成內(nèi)部推諉現(xiàn)象??梢钥紤]按刑法分類劃分公安機關(guān)內(nèi)部管轄,即由經(jīng)濟偵查部門管轄破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪,治安部門負(fù)責(zé)妨害社會管理秩序的犯罪案件,并按管轄犯罪類別不同配備有不同業(yè)務(wù)專長的偵查人員。
4、通過相互培訓(xùn)、專題研討活動,提高執(zhí)法人員辦案技能。要著力提高行政執(zhí)法人員刑事訴訟意識,提高識別案件性質(zhì)的能力和收集、固定、保全證據(jù)的水平;通過向相關(guān)的行政執(zhí)法部門學(xué)習(xí),使公安偵查員、刑事檢察官熟悉、掌握涉嫌犯罪行政案件的行業(yè)知識,增強他們辦理此類涉嫌犯罪行政案件的能力。
5、適當(dāng)調(diào)整行政執(zhí)法工作方法與策略,以適應(yīng)與行政違法犯罪斗爭的需要。當(dāng)前,行政違法犯罪呈現(xiàn)有組織實施的趨勢,特別是制售假冒偽劣商品、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、非法經(jīng)營、走私等多環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)違法犯罪目的的案件。而對涉嫌違犯行政法規(guī)的違法犯罪行為啟動執(zhí)法程序,系行政執(zhí)法機關(guān)依照職權(quán)采取的主動行為,這對完整查明案件真相,抓獲不同環(huán)節(jié)實施違法犯罪行為人不利。因此,行政執(zhí)法機關(guān)查處涉嫌犯罪的行政案件,要在指導(dǎo)方針上明確對符合條件的案件采取“適時破案”的工作策略。公安機關(guān)則要發(fā)揮刑事偵查專門優(yōu)勢,針對有組織違法犯罪現(xiàn)狀,正確處理“及時破案”與“適時破案”的辯證關(guān)系,在配合協(xié)調(diào)的制度框架下,通過協(xié)商及時介入行政執(zhí)法查辦案件。
三、積極推動行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接的司法化進(jìn)程
行政案件轉(zhuǎn)入司法程序后涉及限制或剝奪違法者的人身自由,在刑事訴訟由偵查中心轉(zhuǎn)為審判為中心的現(xiàn)行訴訟模式下,擔(dān)當(dāng)司法審查主角的人民法院對行政執(zhí)法在刑事訴訟中法律地位意識十分關(guān)鍵。行政違法犯罪案件在行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法階段只有量的多少而沒有質(zhì)的區(qū)別。根據(jù)我國現(xiàn)行的有關(guān)法律,具有可訴性的行政執(zhí)法行為,可以因行政相對人運用法定的司法救濟手段而進(jìn)入司法審查程序。但行政訴訟與刑事訴訟的規(guī)則和證據(jù)要求是不一樣的。行政訴訟對證據(jù)的認(rèn)識,雖然也與刑事訴訟一樣要求圍繞“關(guān)聯(lián)性、合法性和真實性進(jìn)行質(zhì)證”,但普遍認(rèn)為認(rèn)定規(guī)則要求低于刑事訴訟。一審法院對事實的認(rèn)定是以行政程序收集的證據(jù)為基礎(chǔ),是對其在獲取和處理證據(jù)及得出事實結(jié)論上是否合法進(jìn)行審查。從訴訟職能到證明標(biāo)準(zhǔn)他們之間差別巨大。應(yīng)當(dāng)借鑒行政司法審查原理,引入或移植行政訴訟的程序規(guī)則和證據(jù)規(guī)則開展刑事訴訟活動。當(dāng)然,考慮到這涉及行政相對人的人身權(quán),為了體現(xiàn)保障其合法權(quán)益的價值取向,在認(rèn)定事實和證據(jù)上應(yīng)適用“排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)”,通過類似“疑罪從無”的標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)。實現(xiàn)這一設(shè)想的具體步驟,遠(yuǎn)期目標(biāo)是力促全國人大及其常委會通過行政執(zhí)法直接轉(zhuǎn)入刑事執(zhí)法,將其司法化的法律規(guī)則,當(dāng)務(wù)之急則是爭取“兩高”對行政執(zhí)法在刑事訴訟中的法律地位作出符合訴訟規(guī)律的司法解釋。
(一)對進(jìn)入司法程序的行政執(zhí)法案件事實和證據(jù),比照行政訴訟審判要求側(cè)重對行政執(zhí)法的合法性進(jìn)行復(fù)審。重點審查行政執(zhí)法人員是否符合主體資格要求,體驗、鑒定是否按照行業(yè)管理的有關(guān)法規(guī)、制度進(jìn)行,等等。如果不能形成司法解釋,至少應(yīng)經(jīng)過行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)及“兩高”協(xié)商,形成《紀(jì)要》,如“兩高”、公安部、國家煙草專賣局《關(guān)于辦理假冒偽劣商品煙草制品等刑事案件適用法律問題座談會紀(jì)要》。
(二)明確賦予行政執(zhí)法機關(guān)依法獲取的證據(jù)材料刑事訴訟法律地位。對行政執(zhí)法機關(guān)移送行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實物證據(jù),按照刑訴法第四十五條規(guī)定精神,作為公安、檢察和法院收集、調(diào)取的證據(jù),直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù):對有關(guān)檢驗報告、鑒定結(jié)論等專門性證據(jù)材料,司法機關(guān)只作要式程序?qū)彶?,即可決定是否作為刑事訴訟證據(jù):對在執(zhí)法過程制作的調(diào)查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄,以及行政相對人的陳述筆錄、自書材料等證據(jù)材料,原則上要求司法人員重新制作(或收集),但確因有不可抗拒原因(如原證人、陳述人死亡),經(jīng)偵查機關(guān)查證與其他證據(jù)吻合,相互印證違法事實的,也可以作為刑事訴訟機關(guān)要求介入涉嫌犯罪案件參與聯(lián)合調(diào)查,按照高檢院、公安部有有關(guān)刑事訴訟規(guī)定制作的調(diào)查筆錄,經(jīng)立案偵查階段依法核實,也應(yīng)作為刑事訴訟的證據(jù)使用,事實上,對進(jìn)入刑事執(zhí)法階段之前行政執(zhí)法形成的各種筆錄采取上述做法,在有些地方司法機關(guān)協(xié)商認(rèn)定為刑事訴訟證據(jù)并在實踐中試行,并取得良好的法律效果與社會效果。
(三)明確行政執(zhí)法機關(guān)專門檢驗、鑒定、現(xiàn)場筆錄、處罰決定的權(quán)威屬性。行政執(zhí)法機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法對社會、公共事務(wù)行使行政管理權(quán),并提供相應(yīng)的社會服務(wù)或公共產(chǎn)品,對權(quán)限內(nèi)實施的行為具有公定力。因此,對行政執(zhí)法機關(guān)依法作出涉及其管理領(lǐng)域?qū)iT知識的檢驗、鑒定,以及行政機關(guān)人員在實施具體行政行為時對有關(guān)事項的現(xiàn)場情況當(dāng)場所作的筆錄,甚至是處罰決定,刑事執(zhí)法機關(guān)通過復(fù)核認(rèn)為在形式要件上沒有錯誤,就應(yīng)當(dāng)充分尊重并給予肯定,作為不需要提出證據(jù)進(jìn)行證明的事實。這不僅符合認(rèn)識的邏輯規(guī)律,并且在形式要件無誤的前提下,雖然認(rèn)定的事實與證據(jù)可能與客觀有差距,但卻在程序制度上實現(xiàn)了法律的公正,因而也符合效率與公正相統(tǒng)一的訴訟規(guī)律,應(yīng)當(dāng)以法律的形式國定下來。目前,在個別領(lǐng)域,這個觀點已得到司法解釋的肯定。
(四)防止“以刑抵罰”。對目前大量“以罰代刑”現(xiàn)象,不僅已有法律明文禁止,也為人們普遍理解。但涉嫌犯罪行政案件移送追究刑事責(zé)任后,是否就放棄行政追究職責(zé),在部分行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員主觀上錯誤認(rèn)識,實踐中也有所謂“以刑抵罰”的錯誤做法。對此,雖對某一行政與刑事相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域有解釋,但從建立建全行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接機制的法制保障的高度看,僅一一解釋是不夠的,要滿足國務(wù)院《關(guān)于行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十四條要求,必須在法律上賦予法律與行政監(jiān)督的具體依據(jù)。因此,制定行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法配套法規(guī)制度,在明確禁止“以罰代刑”的同時,也要在法律上明確禁止“以刑抵罰”,并規(guī)定有關(guān)責(zé)任人不作為的行政與法律責(zé)任。