第一篇：對我國專項轉(zhuǎn)移支付改革的研究

對我國專項轉(zhuǎn)移支付改革的研究

摘要：專項轉(zhuǎn)移支付是我國轉(zhuǎn)移支付制度的重要組成部分。自實行分稅制以來，我國專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷增加，專項轉(zhuǎn)移支付項目眾多，幾乎涵蓋了所有的經(jīng)濟和社會活動領(lǐng)域，在增強中央政府宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)特定宏觀政策目標(biāo)，緩解部分地區(qū)財政困難等方面發(fā)揮了重要作用。但我國的專項轉(zhuǎn)移支付存在著諸多問題，一直來被社會廣為關(guān)注和垢病。出現(xiàn)這種的現(xiàn)象的主要原因有：政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府與市場邊際不清晰，中央與地方權(quán)責(zé)不對等等。我國在專項轉(zhuǎn)移支付的改革探索中已獲顯著成效，但是改革仍在進行。本文就推進我國專項轉(zhuǎn)移支付改革提出相應(yīng)對策與建議。

關(guān)鍵詞：財政專項轉(zhuǎn)移支付改革

一、我國專項轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀與問題及原因分析

（一）現(xiàn)狀

自分稅制改革以來，我國專項轉(zhuǎn)移支付制度在實踐中不斷得到完善，不僅在管理制度、使用效率等方面取得了比較明顯的成效，而且在増強中央政府宏觀調(diào)控能力，實現(xiàn)特定宏觀政策目標(biāo)，緩解部分地區(qū)財政困難等方面發(fā)揮了重要作用

（二）我國專項轉(zhuǎn)移支付存在的問題

項目眾多、資金分散，影響了中央宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的落實；規(guī)模偏大、要求配套項目多，影響地方政府自主財力的增加；項目設(shè)立和決策程序不夠規(guī)范，涉足競爭性領(lǐng)域過多；資金分配中的自由裁量權(quán)大對資金的撥付和管理監(jiān)督制約不夠；專項轉(zhuǎn)移支付的效益不夠理想。

（三）原因分析 首先，政府職能的越位和錯位導(dǎo)致財政職能越位和缺位并存在原計劃經(jīng)濟條件下，我國政府是全能型的＂萬能政府＂。其最主要的特點是無所不管，且管理經(jīng)濟和社會主要通過指令性計劃和行政手段進行。其次，政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟導(dǎo)致財政支出過多涉及競爭性領(lǐng)域由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府與市場邊界不夠清晰，政府經(jīng)常越位，過多地介入競爭性領(lǐng)域，使得財政支出也過多涉及競爭性領(lǐng)域。最后，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰合理對事權(quán)的劃分一般是指政府各項職能在各級政府之間的界定。從公共產(chǎn)品的層次來說，全國都受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，僅某地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供。比如國防、外交、全國性公共事務(wù)等，受益面廣，為中央事權(quán)；地方的公益事項、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要受益人群限制在一定區(qū)域內(nèi)，為地方事權(quán)。事權(quán)劃分是否清晰合理直接影響到政府間支出責(zé)任的劃分，以及財政體制的完善，從而影響到專項轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范。還有專項轉(zhuǎn)移支付的管理和監(jiān)督機制不健全等。

二、我國專項轉(zhuǎn)移支付的改革探索和成效

（一）清理壓縮中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模早在2002年，財政部就提出要清理專項撥款，明確皮縮、取消專項資金28項。2006年，財政部又提出對現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付進行清理整合，決策層開始重視專項轉(zhuǎn)移支付比例過大所引起的問題，全國人大連續(xù)Ｈ年督促財政部說明轉(zhuǎn)移支付的情況。2007年，時任財政部部長金人慶向全國人大做了《關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》，承諾將嚴格控制新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付項目，并提出了一系列規(guī)范整頓的思路和意見。比如，將中央現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目按照取消類、整合類、保留類、固定數(shù)額類分別處理；取消一次性項目、到期項目及不再需要的項目，等。

（二）初步整合中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付資金 針對專項轉(zhuǎn)移支付資金分散和管理和率偏低等問題，中央政府嘗試整合一些財政專項資金。財政部從涉農(nóng)專項著手整合，2013年8月印發(fā)了《關(guān)于黑龍江?。纱笃皆F(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，將中央下達黑龍江省的７７項涉農(nóng)專項資金納入整合范圍，允許根據(jù)任務(wù)需求，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用，著力解決涉農(nóng)財政專項資金長期管理分散問題。在2014年預(yù)算安排中，將中央補助廉租住房保障專項資金、中央補助城市棚戶區(qū)改造專項資金和中央補助公共租賃住房專項資金等70多個項目合并為中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金等20多個項目。

（三）加強專項轉(zhuǎn)移支付管理的法制建設(shè)

早在2007年，財政部就明確表示過，要以法治化、透明化為方向制定《財政轉(zhuǎn)移支付暫行條例》，但隨著2008年應(yīng)對金融危機措施的實施，這一工作被擱置。2011年，針對財政系統(tǒng)因?qū)ｍ椯Y金管理漏洞而屢屢出現(xiàn)的腐敗案件，財政部著手研究制定統(tǒng)一的規(guī)范和加強專項轉(zhuǎn)移支付管理的有關(guān)制度，卻一直未能出臺。但財政部加大了對專項轉(zhuǎn)移支付的管理，會同有關(guān)部口出臺或修訂了一批專項轉(zhuǎn)移支付項目的管理制度，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2012年就發(fā)布了50多個。并提出2014年所有的專項轉(zhuǎn)移支付項目都要制訂管理辦法。同時，財政部也正在著手修巧完善中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付替理辦法，對專項轉(zhuǎn)移支付的項目設(shè)立、預(yù)算編制、資金分配、撥付使用和管理、預(yù)算績效管理等提出明確要求。

三、推進專項轉(zhuǎn)移支付改革的對策與建議

（一）切實轉(zhuǎn)變政府職能

變?nèi)苄驼疄椋⒂邢挢?zé)任＂政府，明確市場經(jīng)濟條件下政府職能的范圍和界限，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。把市場能做的交給市場去做，使市場在資源配置中起決定性作用；簡政放權(quán)，逐步從競爭性領(lǐng)域退出黨的十八屆Ｈ中全會決定，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，碗保政府職能的全面正確履行，要繼續(xù)簡政放權(quán)，中央政府要盡量不參與對微觀事務(wù)的管理。要按照Ｗ上原則，進一步改變目前政府對微觀經(jīng)濟活動的不當(dāng)干預(yù)過多和對市場競爭秩序維護＂缺位＂并存的狀況。轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，要硏究轉(zhuǎn)變財政對相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的支持方式，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付。權(quán)衡好政府的＂寬度＂和市場的＂廣度＂，區(qū)分公共性的層次，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，更多地向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。一是取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥７矊伲⑿?、散、亂＂、效用不明思Ｗ及用于純競爭性領(lǐng)域的專項應(yīng)堅決取消。

（二）建立中央與地方財力和事權(quán)相匹配的制度

合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，順中央和地方收入劃分，要圍繞實現(xiàn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，加強中央與地方財力和事權(quán)相匹配的制度建設(shè)。也就是要根據(jù)中央和地方＂誰該干什么事＂決定＂誰掏錢＂，再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付讓＂錢＂與＂事＂相匹配。按財為和事較相匹配原則推動專項轉(zhuǎn)移支付改革在合理劃分中央和地方事權(quán)支出責(zé)任基礎(chǔ)上，逐步推進轉(zhuǎn)移支付改革，形成一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。屬于中央事權(quán)的，主要通過中央本級支出承擔(dān)支出責(zé)任，少量通過專項轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)支出責(zé)任；隨著中央事權(quán)和支出責(zé)任適當(dāng)上移，適當(dāng)減少委托事務(wù)，提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少專項轉(zhuǎn)移支付。

（三）推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè) 切實加強反腐倡廉教育，強對相關(guān)部口公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念教育，筑牢拒腐防變的思想防線。一是定期上黨課、開設(shè)廉政知識講座、要求各種任職培訓(xùn)必須包含廉政教育內(nèi)容等形式，切實抓好對黨紀(jì)國法、廉政法規(guī)、從政道德和禁止性規(guī)定的宣傳教育工作，使公職人員清楚地了解＂紅線＂在哪兒。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，結(jié)合改革的不斷深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷制定和完善各個領(lǐng)域的管理制度，規(guī)范政府及各部口的行政斤為，建立其配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)為運行機制。加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，＂零容忍＂態(tài)度堅決懲治腐敗。

另外還有加強和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的管理，為專項轉(zhuǎn)移支付最主要的管理部門，財政部要積極推動專項轉(zhuǎn)移支付相關(guān)管理制度體系的健全，切實加強和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的管理等 參考文獻：

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第二篇：農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究

農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移

支付問題研究

“>農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究2007-02-10 16:49:10

一、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性

年開始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費改革取得很大的成績它對于減輕農(nóng)民負擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣農(nóng)村稅費改革也具有兩面性在肯定農(nóng)村稅費改革積極作用的同時也應(yīng)該看到其存在的問題農(nóng)村稅費改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減短期的辦法只有通過加大轉(zhuǎn)移支付的形

式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。

轉(zhuǎn)移支付制度就是通過上級財政的轉(zhuǎn)移支付解決地方財力分配不均問題。其應(yīng)遵循的原則應(yīng)該是一保運轉(zhuǎn)原則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。二均衡性原則轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政需要成正比與財政收入能力成反比。三透明原則轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該公正合理杜絕撥款過程中的尋租行為。四激勵原則轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源節(jié)流培植地方財力和稅基控制無效率的財政行為。

二、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計

農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響盡量淡化主觀因素的干擾提供一套相對均等化的轉(zhuǎn)移支付公式并用××年個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費改革后計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力和支出需求其目的在于說明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相

近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力應(yīng)進一步擴大經(jīng)濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求應(yīng)按“單位費用×單位測定數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路進行測算。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的估算

明確農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度首先要計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對應(yīng)的經(jīng)濟稅基估算出的收入能力它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實有的收入規(guī)模由于數(shù)據(jù)及測算技術(shù)等方面的原因難以采用“經(jīng)濟稅基×平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入只能根據(jù)收入的主要部分進行測算由于農(nóng)村稅費改革是在不太發(fā)達的地區(qū)推行而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)業(yè)稅收工商稅收只占很小一部分因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的公式如下

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入能力是鄉(xiāng)

鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會商品零售總額和分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率根據(jù)近三年來實際數(shù)字測算而來。

二財政支出的估算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的估算就是計算標(biāo)準(zhǔn)支出標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達到均衡范圍內(nèi)公共支出項目均等化所需的支出它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異標(biāo)準(zhǔn)財政支出計算的依據(jù)主要是國家有關(guān)財政支出的規(guī)定和影響財政支出的客觀因素。

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出項目

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府社區(qū)層次較低財政收支活動相對簡單因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的類別以及決定因素以及根據(jù)阜陽市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計資料每類支出所占的比重如下一教育支出是由在校學(xué)生決定的在編教師和平均受教育年份決定它占財政總支出比重為。二行政管理支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)決定的它占財政總支出比重為。三衛(wèi)生支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和人

口平均壽命決定的它占財政總支出的比重為。四社會福利支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)以及下崗失業(yè)人數(shù)、優(yōu)撫對象人數(shù)決定的它占財政總支出的比重為。五基礎(chǔ)設(shè)施維護支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有鄉(xiāng)村公路長度、基礎(chǔ)設(shè)施新舊程度決定它占財政總支出的。六其他服務(wù)是由人口決定的它占財政總支出比重為。

計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞科溥x擇原則：一這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。二這些變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)容易獲得。三要避免重復(fù)計算。

計算各類支出需求

各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的上級財政不再轉(zhuǎn)移支付對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能滿足需要的屬于收入努力不足的部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過增收解決支出需要但通過增收仍不能解決的部分其財力缺口作為計算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。

一對教育支出的計算

××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教育的支出需求是每個在編教師每年的標(biāo)準(zhǔn)工資額補助費辦公費阜陽市個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個在編教師年工資額為元補助費辦公費應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)工資額基礎(chǔ)上按一定比例加成或者確定一個標(biāo)準(zhǔn)絕對額是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編教師總數(shù)它是由在校學(xué)生總數(shù)確定的×是加權(quán)平均師生比例ε是修正系數(shù)它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個特點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負相關(guān)。

二對行政管理支出的計算

α××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求α是每個在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補助費、辦公費是行政人員總數(shù)它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和官民比例確定的即×ε是修正系數(shù)它是指按規(guī)定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

政管理支出的特點是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)與官民比例亦呈正相關(guān)。

三對衛(wèi)生管理支出需求的計算

α××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對衛(wèi)生的支出需求ε是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對每個鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補額是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù)它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的ε是修正系數(shù)它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。

此公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負相關(guān)。

四對社會福利支出的計算

α×α×ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會福利的支出需求α是離退休人員的平均工資補助費是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補助額是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù)ε是修正系數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計算所得的鄉(xiāng)

鎮(zhèn)社會福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。

五基礎(chǔ)設(shè)施維護支出計算

α×α×ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護的支出需求α是每公里鄉(xiāng)村公路的維護修理費用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長度α是規(guī)定的每間房屋的修繕費用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù)ε是修正系數(shù)即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。

用這個公式計算的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護的支出需求的特點有某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān)與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負相關(guān)。

其他服務(wù)的支出需求與人口總數(shù)呈正相關(guān)。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求

需要說明的是用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相

同服務(wù)時的成本差異嚴格說來應(yīng)該用成本支出的差異進行調(diào)整但是農(nóng)村稅費改革的試點有著很強的區(qū)域性各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時的成本可能會有差異如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債不同下崗失業(yè)人員不同供養(yǎng)離退休老人五保老人不同這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定并且在每項支出的計算中都已調(diào)整過了因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時的成本差異不需要單獨調(diào)整了。

三對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定

根據(jù)以上計算對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的計算公式為

此公式假設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求與財政能力之間的差額即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的為均等化轉(zhuǎn)移支付這與現(xiàn)實轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠在當(dāng)前不可能做到可考慮在今后財政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中逐漸提高均等化比重即目前轉(zhuǎn)移支付資金按均等化方式分配其余的仍按老

辦法分配。

三、模型驗證和分析

僅設(shè)計模型是不夠的還必須根據(jù)經(jīng)濟能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進一步驗證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越強轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越弱轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付存在著長官偏好致使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴重不足本文用大小樣的數(shù)據(jù)予以說明選取的大樣本是我國最早實行農(nóng)村稅費改革的太和縣該縣從年開始實施稅費改革有著很強的典型性。選取的兩個小樣本一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的鎮(zhèn)該鎮(zhèn)土地較少工商業(yè)較發(fā)達財政收入主要依靠工商業(yè)農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較小二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較大。根據(jù)上述模型計算得出以下三級典型數(shù)據(jù)

從下表中我們發(fā)現(xiàn)第一財政收入是決定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模除體制

補助、兩稅返還外的決定因素鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入高可以減少甚至不需轉(zhuǎn)移支付。第二轉(zhuǎn)移支付資金分配的均等化程度水平不高既然轉(zhuǎn)移支付的主要目的之一是彌補地區(qū)差距的農(nóng)村稅費改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減迫切需要加大轉(zhuǎn)移支付的力度而現(xiàn)實的轉(zhuǎn)移支付僅滿足需求的和顯然太小了。

表農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況

項目太和縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)

實際財政收入

財政支出需求

財政實際支出

轉(zhuǎn)移支付資金需求

已實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付

尚需追加轉(zhuǎn)移支付

四、結(jié)論及政策性建議

本文分析了農(nóng)村稅費改革條件下加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的必要性并設(shè)計了數(shù)學(xué)模型由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的復(fù)雜性這些模型需要進一步測算和驗證。同

時我們還應(yīng)關(guān)注的問題是農(nóng)村稅費改革后如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級政府能否滿足我們的思路是在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認由于種種因素制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政該收的部分沒有收上來造成財力下降鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠同時由于財政上實行分灶吃飯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力不足財政支出缺乏監(jiān)督人為地造成財政缺口為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。

至于轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該逐步實現(xiàn)均等化為此提出如下措施一增加轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度避免資金分配過程中過分的討價還價使那些善于討價還價的本領(lǐng)得不到施展減少或杜絕腐敗行為。二形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加收入和節(jié)省開支的制度激勵從而促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的良性發(fā)展。三解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的均衡性。

第三篇：我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配機制研究

我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配機制研究

2012年07月31日 09:46 來源：《經(jīng)濟研究》2012年1期 作者：賈曉俊 岳希明 字號

打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量 126 【內(nèi)容提要】 財力均等化轉(zhuǎn)移支付是公共服務(wù)均等化的前提條件，是落后地區(qū)提供基本公共服務(wù)的資金保障。均等化轉(zhuǎn)移支付資金通常是按照一般公式分配的。本文首先通過均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式的推導(dǎo)和解釋，明確了隱含在一般公式中的公共服務(wù)均等化理念以及資金分配原則。其后，根據(jù)一般公式的資金分配原則，實證地分析我國唯一按一般公式分配資金的均衡性轉(zhuǎn)移支付。分析結(jié)果顯示，僅就得到轉(zhuǎn)移支付資金的省份而言，人均轉(zhuǎn)移支付資金與財力水平之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，財力越強的省份，得到轉(zhuǎn)移支付資金人均值也越多。這一資金分配結(jié)果主要源于以財政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式。財力較強的省份，總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口比重較高，以財政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式最終導(dǎo)致資金向財力較強的省份傾斜。資金分配過程中對少數(shù)民族省份的優(yōu)待也是資金向財力較強省份發(fā)生傾斜的另一重要原因。

一、引言

公共服務(wù)均等化以及保證經(jīng)濟落后地區(qū)基本公共服務(wù)的提供是我國政府長期以來一直追求的目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要中央政府或上級政府對下一級政府的轉(zhuǎn)移支付，不僅如此，在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，需要向財力較低的地區(qū)進行傾斜，使得財力較弱的地區(qū)能夠得到較多的轉(zhuǎn)移支付資金。通過轉(zhuǎn)移支付，落后地區(qū)不僅具有提供基本公共服務(wù)所需的資金，同時各地區(qū)財力差距將大大縮小。本文的目的在于考察我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配是否傾斜于財力較弱的地區(qū)。

均衡性轉(zhuǎn)移支付是目前我國一般性轉(zhuǎn)移支付的組成部分之一。①目前的均衡性轉(zhuǎn)移支付是從1994年分稅制改革時設(shè)立的“過渡期轉(zhuǎn)移支付”演變而來的。2002年中央政府實施所得稅分享改革，并將因分享改革增加的收入用于對落后地區(qū)該類轉(zhuǎn)移支付上。與此同時，“過渡期轉(zhuǎn)移支付”更名為一般性轉(zhuǎn)移支付。2009年一般性轉(zhuǎn)移支付改稱為均衡性轉(zhuǎn)移支付。②自設(shè)立以來，均衡性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷擴大，在轉(zhuǎn)移支付資金總額中的比重不斷上升。

與一般性轉(zhuǎn)移支付中的其他子項目相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付具有明顯的特征。在資金分配上，它是完全按照均等化轉(zhuǎn)移支付的一般公式分配資金的。在資金使用上，對接受資金的地方政府不附加任何限制，其主要功能是解決地區(qū)間財力差異。由于其運作的規(guī)范性和客觀性，以往對均衡性轉(zhuǎn)移支付的評價都是正面的、肯定的，關(guān)于其問題的討論幾乎沒有。這一點反映在政府文件中是提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付中的比重。③但是事實并不如此。如上所述，均衡性轉(zhuǎn)移支付是按均等化一般公式分配資金的，在考慮各地區(qū)公共服務(wù)提供成本差異之后，各地區(qū)得到轉(zhuǎn)移支付資金人均值和人均財政收入之間應(yīng)當(dāng)成反比，④人均財政收入越多的地區(qū)，得到的人均轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)越少，也就說資金分配必須向財力較弱地區(qū)傾斜。遺憾的是，我國現(xiàn)階段均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配并沒有做到這一點。本文分析顯示，單就得到轉(zhuǎn)移支付資金的省份而言，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入越高的省份，得到的人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金也越多。也就是說，均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配非但沒有向財力較弱地區(qū)傾斜，反而傾斜于財力較強的地區(qū)。實證地驗證這一點，以及追究資金分配沒有向財力較弱地區(qū)傾斜的原因，正是本文的主要內(nèi)容?！娟P(guān) 鍵 詞】均等化轉(zhuǎn)移支付 標(biāo)準(zhǔn)財政支出 標(biāo)準(zhǔn)財政收入

有關(guān)我國轉(zhuǎn)移支付制度的研究已有很多。李萍（2006，2010）、曾軍平（2000）、Shah&Shen（2006）、Tsui（2005）、尹恒等（2007）和賈曉?。?009）等通過基尼系數(shù)及其分解考察了我國轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)；馬駿（1997）重新設(shè)計了我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金（當(dāng)時的過渡期轉(zhuǎn)移支付）分配的一般公式；賈俊雪等（2010）利用省級面板數(shù)據(jù)實證分析了轉(zhuǎn)移支付對地方財政支出競爭行為的影響。但均由于分析對象的差異，以往文獻沒有涉及到均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配中存在的問題，本文將彌補這一缺陷。

本文第二部分推導(dǎo)并詳細解釋均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式，以此明確隱含在一般公式中的公共服務(wù)均等化理念；第三部分根據(jù)一般公式的資金分配原則，實證地分析我國財力均等化轉(zhuǎn)移支付資金分配中存在的問題；第四部分追究均衡性轉(zhuǎn)移支付分配沒有向財力較弱地區(qū)傾斜的原因；第五部分給出本文的結(jié)論。

二、均等化轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式——基于一般公式探討

簡單地講，均等化轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是為各地方政府提供均等化公共服務(wù)給予資金保障。公共服務(wù)水平高低通常是以人均財政支出的多少測量的，因此以公共服務(wù)均等化為目的的財力均等化轉(zhuǎn)移支付旨在使不同地區(qū)人均財政支出均等化。本節(jié)通過推導(dǎo)均等化轉(zhuǎn)移支付的一般公式，以及解釋公式中各種要素的內(nèi)涵和相互關(guān)聯(lián)，明確均等化轉(zhuǎn)移支付這一目標(biāo)。⑤

為了表述的簡單化和通俗易懂，本節(jié)對公共服務(wù)和稅收收入不進行分類，假設(shè)各轄區(qū)政府只提供一種公共物品，只從一個稅種上取得稅收收入。⑥在這種情況下，某一轄區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付資金需求量等于該轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出與標(biāo)準(zhǔn)財政收入之差，這即是均等化轉(zhuǎn)移支付的一般公式。用式子表示如下：

式中的下標(biāo)i代表轄區(qū)；表示該轄區(qū)人均標(biāo)準(zhǔn)財政支出；代表人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入；為標(biāo)準(zhǔn)財政支出與標(biāo)準(zhǔn)財政收入之差，也就是該轄區(qū)應(yīng)得均等化轉(zhuǎn)移支付資金。該式給出了各個轄區(qū)均等化轉(zhuǎn)移支付資金人均值，轉(zhuǎn)移支付總額則按人均值乘人口數(shù)計算。理論上講，可正可負，也可為零。（1）式雖然十分簡單，但是已經(jīng)充分體現(xiàn)了均等化轉(zhuǎn)移支付資金的分配原則，那就是，一個地區(qū)均等化轉(zhuǎn)移支付資金的需求量與該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出成正比，與標(biāo)準(zhǔn)財政收入成反比。在標(biāo)準(zhǔn)財政支出給定的條件下，或者在控制標(biāo)準(zhǔn)財政支出的條件下，標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付資金與標(biāo)準(zhǔn)財政收入應(yīng)當(dāng)成反比，人均財政收入越少的地區(qū)，得到轉(zhuǎn)移支付資金人均值也應(yīng)當(dāng)越多。這是（1）式的主要含義之一，是以公共服務(wù)均等化為目的的均等化轉(zhuǎn)移支付制度的基本要求。下一節(jié)將通過實證分析驗證我國均衡性轉(zhuǎn)移支付是否滿足這一要求。

無論是標(biāo)準(zhǔn)財政支出式，也就是：

還是標(biāo)準(zhǔn)財政收入，都可以寫成全國平均水平和各地區(qū)差異系數(shù)相乘的形

與第二項和第三項相比，（4）式右面第一項代表全國標(biāo)準(zhǔn)財政支出人均值與全國標(biāo)準(zhǔn)財政收入人均值之間差異引起的轉(zhuǎn)移支付資金需求。具體地說，如果均等化轉(zhuǎn)移支付所追求的全國人均財政支出水平大于（所有轄區(qū)）人均財政收入時（E-R＞0），該項為正數(shù)。當(dāng)二者相等時，該項為零，⑦由于（4）式右面第二項和第三項對所有轄區(qū)加總等于零，因此第一項無論是大于零還是等于零，都有重要的含義，它代表著不同的轉(zhuǎn)移支付制度安排。當(dāng)該項為正數(shù)時（E-R＞0），各地區(qū)財政支出的總和超過財政收入的加總，所需轉(zhuǎn)移支付資金需要從轄區(qū)之外籌集，中央政府或者上級政府通常是資金的主要提供者（或唯一提供者），這種制度安排為中央政府（或者上級政府）主導(dǎo)的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。除極個別情況外，各國均等化轉(zhuǎn)移支付制度均屬于這種類型。⑧如果這一項等于零，表明轄區(qū)整體的財政收支實現(xiàn)平衡，無需外來資金填補，或者說無需中央政府或上級政府的資金介入，均等化轉(zhuǎn)移支付所需資金在各個轄區(qū)之間調(diào)劑解決。屬于這種轉(zhuǎn)移支付僅有德國州際均等化轉(zhuǎn)移支付。

上面關(guān)于均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式的推導(dǎo)，假定了政府只提供一種公共服務(wù)，只依賴一個稅種取得財政收入。這一假定實際上沒有對公共服務(wù)和稅收收入進行分類。但是現(xiàn)實中，幾乎所有國家在分配均等化轉(zhuǎn)移支付資金時，不但對公共服務(wù)進行分類，分別測算各項公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)財政支出，而且在測算標(biāo)準(zhǔn)稅收收入時都是分稅種進行的。當(dāng)對公共服務(wù)和稅收收入進行分類時，均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式為：⑨

式中k代表公共物品，j代表稅種。該公式顯示，對公共服務(wù)進行分類時的人均標(biāo)準(zhǔn)財政支出（總額）等于各項公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出的加總。與此相同，對稅收進行分類時的標(biāo)準(zhǔn)財政收入等于分稅種計算的標(biāo)準(zhǔn)稅收收入的加總。

以上是對均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式的推導(dǎo)和解釋。綜上所述，一般公式所包含的均等化轉(zhuǎn)移支付制度的基本內(nèi)容可以簡單概括如下：均等化轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是通過對財力不足地區(qū)提供轉(zhuǎn)移支付資金的方式，為各地方政府均等化公共服務(wù)提供資金保障。均等化轉(zhuǎn)移支付的資金分配原則要求，在標(biāo)準(zhǔn)財政支出給定的條件下，財力越弱的地區(qū)，得到的均等化轉(zhuǎn)移支付資金越多。本文目標(biāo)之一是驗證我國均衡性轉(zhuǎn)移支付是否滿足這一要求。

三、均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配是否傾斜于財力較低的省份？

本節(jié)利用均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式以及體現(xiàn)在其中的財力均等化理念，評價我國目前均衡性轉(zhuǎn)移支付制度。要回答的問題是：各省人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間是否存在負相關(guān)？或者說，均等化轉(zhuǎn)移支付資金的分配是否傾斜于財力較弱的省份？

首先通過明確回歸方程式，使要檢驗的假說具體化。根據(jù)上一節(jié)的一般公式，我們可以得到一個可供檢驗假說，那就是在控制了地區(qū)間公共服務(wù)提供成本差異的情況下，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入越低的地區(qū)，得到的人均轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)越多，這即是我們要檢驗的假說，用公式表示如下：

公式中下標(biāo)i為省代碼，t表示年份，本文使用的數(shù)據(jù)年份為1999-2009年；G為人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金；E為向量，表示地區(qū)間公共服務(wù)提供成本差異因素；R表示標(biāo)準(zhǔn)財政收入；α為常數(shù)項；β和λ為其他變量的估計系數(shù)。在此回歸方程中，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入的估計系數(shù)應(yīng)當(dāng)為負數(shù)。⑩

中央對省均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配時使用的標(biāo)準(zhǔn)財政收入指標(biāo)由5項構(gòu)成：（1）標(biāo)準(zhǔn)本級財政收入；（2）稅收返還；（3）除均衡性轉(zhuǎn)移支付之外的一般性轉(zhuǎn)移支付；（4）專項轉(zhuǎn)移支付中分部門事業(yè)費補助和社會保障轉(zhuǎn)移支付以及（5）凈上解，（11）其中除本級標(biāo)準(zhǔn)財政收入之外，其余各項均使用上一年的實際值。標(biāo)準(zhǔn)本級財政收入是分稅種按上年全國平均稅率乘以各省實際稅基測算的，（12）而不是采用上一年稅收收入的實際數(shù)。由于財政部沒有公開每一年的標(biāo)準(zhǔn)本級財政收入，本文將該指標(biāo)用本級財政收入實際數(shù)代替。這種替代對估計結(jié)果是否有實質(zhì)影響，我們將在后面給予討論。關(guān)于導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)提供成本出現(xiàn)差異的因素，根據(jù)以往有關(guān)財政支出決定因素的研究，（13）以及可利用數(shù)據(jù)，本文考慮財政供養(yǎng)人口、少數(shù)民族因素、人口密度、總?cè)丝?、城市交通工具、耕地面積、糧食產(chǎn)量、牧業(yè)產(chǎn)值、行政村個數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、城市化率、平均氣溫、在校學(xué)生、0-4歲兒童及65歲以上人口等因素。這些因素的絕大部分采用相對值。由于我們的關(guān)注點在于人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入的估計系數(shù)上，因此對成本差異因素估計系數(shù)的顯著性不予更多的考慮。另外，為了觀測人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入估計系數(shù)對是否控制成本差異因素的敏感性，我們將同時給出控制與不控制成本差異因素的回歸結(jié)果。

在顯示轉(zhuǎn)移支付資金和財力之間相關(guān)關(guān)系的實證結(jié)果之前，首先簡單觀察一下均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模和時間趨勢。就得到轉(zhuǎn)移支付資金的省份，表1給出了1999-2009年人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的均值、最小值、最大值和變異系數(shù)，以及資金總額和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

該表顯示的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的最大特征之一是其高速增長速度。（14）資金總額和人均值分別由1999年的75.3億元和8.8元增加到2009年的3918.0億元和376.0元，后者分別是前者的52倍和42.7倍。增長速度最快的是2002年，無論是總額還是人均值均比上年增加了一倍以上。該年均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的快速增長源于這一年所得稅分享改革。根據(jù)新的所得稅分享方案，中央政府在其分享份額增加同時，約定將改革增加的收入用于對地方主要是中西部地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付上。這不僅使2002年當(dāng)年的資金總額增長了一倍，同時使其后的增長速度超過了所得稅分享改革之前的增長速度（2009年例外）。2008年之后，由于金融危機的影響，資金總額的增長速度明顯放緩，2009年較前一年僅增加了11.1%，是這段期間增長速度最慢的一年。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)（當(dāng)年中央可用于轉(zhuǎn)移支付資金總量和按公式計算轉(zhuǎn)移支付資金需求總量的比率）隨著資金總額的快速增長而顯著上升，由1999年8.4%上升到2009年的71.7%。近年來轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的停滯不前乃至于下降，主要是由于資金總額增長速度放慢導(dǎo)致的。省際人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的顯著差異是表1顯示的另一特征。1999年人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金最少的省為0.8元，最多的省為103.9元，后者為前者的136倍，該倍數(shù)到2009年下降至36倍。人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的變異系數(shù)在1999年為1.259，之后逐年下降，到2009年下降到0.771。

以下通過分析人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金和人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間的相關(guān)關(guān)系來考察資金分配是否傾斜于財力較弱的省份，首先通過圖形進行直觀的考察，圖1分不同樣本組顯示了二者的關(guān)系。

圖1-1包括所有省份，該圖最明顯的特征是西藏的位置。西藏的人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入值與北京大致相同，（15）但是其接受的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金人均值為全國最高，比第二位的青海高出很多。是否包括西藏，對轉(zhuǎn)移支付和財政收入之間的相關(guān)關(guān)系將會產(chǎn)生顯著的影響。包括西藏，二者傾向正相關(guān)，不包括西藏，二者則傾向負相關(guān)。相關(guān)系數(shù)的計算結(jié)果證實了這一點，包括西藏時為0.307，不包括時為0.164。（16）為了避免西藏對整個分析結(jié)果的影響，以下的回歸分析均不包括西藏。圖1-2顯示了除西藏之外的所有省份。從該圖可以看出，上海、北京、天津等省份對轉(zhuǎn)移支付資金和財力之間關(guān)系起著決定性作用，這些省因人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入超過標(biāo)準(zhǔn)財政支出而未能得到均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，除這三個直轄市外，還有江蘇、浙江和廣東三省。觀察圖1-2的直觀感覺是，如果包括未接受轉(zhuǎn)移支付的6省市，人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金和人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入傾向于負相關(guān)，如果不包括的話，則傾向于正相關(guān)。為了更直觀地觀察去掉6省市之后的相關(guān)關(guān)系，圖1-3僅僅描繪了接受轉(zhuǎn)移支付資金省份（也就是去掉了未得到轉(zhuǎn)移支付資金6省市之外的所有省份，當(dāng)然西藏仍然不包括在內(nèi)）的分布圖。從該圖不難看出，人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金和人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間存在明顯正相關(guān)，盡管相關(guān)關(guān)系可能不是線性的。

從圖形得到的相關(guān)關(guān)系雖然具有直觀的優(yōu)點，但是缺少嚴密性，其統(tǒng)計上的顯著性，需要進一步驗證。以下通過回歸分析來驗證二者之間相關(guān)關(guān)系及其顯著性。為此可供使用的回歸分析手法有幾種，首先是使用最小二乘法（OLS）的分年回歸。由于均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配是每一年獨立進行的，因此通過分年回歸，不僅可能考察每一年的資金分配是否傾斜于財力較低的省份，同時可以觀察資金分配的時間變化。表2給出了所有省份（西藏除外）為樣本的回歸結(jié)果，回歸結(jié)果是按未控制成本差異和控制成本差異兩種給出的。（17）由于篇幅的限制以及我們的關(guān)注點在于資金分配的傾斜性上，我們省略了除人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之外的所有變量。（18）從表2可知，在未控制成本差異時，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入估計系數(shù)為負，而且在2004年之后均達到了統(tǒng)計上的顯著水平，估計系數(shù)的絕對值逐年上升，說明資金分配對財力較低省份的傾斜度越來越強。在控制了成本差異之后，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入估計系數(shù)變?yōu)檎龜?shù)，但與統(tǒng)計上的顯著程度相差甚遠?？刂瞥杀静町愔蟮腞2高達0.5左右，說明回歸時考慮的因素可以解釋省際人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金差異的一半。

從被說明變量的數(shù)據(jù)性質(zhì)來看，Tobit模型更合適。原因是某些省市由于標(biāo)準(zhǔn)財政收入超出標(biāo)準(zhǔn)財政支出而未得到轉(zhuǎn)移支付資金（同時也不需要把超出部分上繳中央），因此被說明變量在0發(fā)生截取。為了檢驗上述OLS結(jié)果的穩(wěn)健性，我們使用Tobit進行了估計，估計結(jié)果和OLS的回歸結(jié)果基本一致。（19）

觀察圖1可知，以所有省份為樣本觀察到的轉(zhuǎn)移支付資金和財力之間的負相關(guān)，主要源于幾個財力較強的省市沒有得到轉(zhuǎn)移支付資金，如果不考慮這些省份，從圖中觀察到的相關(guān)關(guān)系可能為正。為了驗證這一點，我們僅僅以接受均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的省市為樣本（西藏仍然除外）進行了回歸，結(jié)果顯示在表3中。在不控制成本的情況下，人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的估計系數(shù)均為正，雖然除2000年及2003年外未達到統(tǒng)計上的顯著水平，但是與10%統(tǒng)計顯著水平十分接近?？刂屏顺杀疽蛩刂?，估計系數(shù)有正有負，在統(tǒng)計上均未達到顯著水平。由此我們可以說，在得到轉(zhuǎn)移支付資金的省市之間，資金的分配不僅沒有向財力較弱地區(qū)傾斜，相反財力較強地區(qū)卻得到了更多的轉(zhuǎn)移支付資金。

以上OLS以及Tobit分年份回歸結(jié)果，在統(tǒng)計上可能受到許多因素的影響，進而導(dǎo)致估計系數(shù)可能存在偏差，其中之一是由于遺漏變量（omitted variable）導(dǎo)致的內(nèi)生性問題。遺漏變量是由于無法觀測而不能納入回歸估計的變量。當(dāng)某種無法觀測的因素在影響人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金（被解釋變量）的同時，又與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入（解釋變量）保持較強相關(guān)關(guān)系時，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入則產(chǎn)生內(nèi)生性，其估計值是有偏的，偏差的方向取決于省略變量與人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金以及人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入的相關(guān)關(guān)系。（20）解決遺漏變量問題的辦法之一是收集盡可能多的信息，使遺漏變量不再遺漏，但是這在任何時候都是不可能的，因此需要在計量方法上考慮如何消除省略變量的影響。面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)模型（fixed effects model）在解決由不隨時間變化（time-invariant）的遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性上起著決定性作用。（21）使用固定效應(yīng)模型的估計結(jié)果顯示在表4中。

首先觀察以所有省份為樣本的估計結(jié)果（（1）和（2）列）。如果不控制成本差異，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入的估計系數(shù)為負，而且達到了統(tǒng)計上的顯著水平；控制成本差異時，估計系數(shù)雖然保持負號，但是不顯著。這一結(jié)果和表2分年份回歸結(jié)果基本一致。再看以得到轉(zhuǎn)移支付資金的省市為樣本的估計結(jié)果（表4的（3）和（4）列）?？刂瞥杀静町惻c否，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入的估計系數(shù)均為正數(shù)，不同的是在不控制成本差異時沒有達到統(tǒng)計上的顯著水平。這一估計結(jié)果與表3分年份OLS估計結(jié)果大致相同，略有差異。表3顯示，當(dāng)不控制成本差異時，分年份估計系數(shù)均為正數(shù)，統(tǒng)計上雖然在絕大多數(shù)年份不顯著，但是十分接近10%顯著水平?？刂瞥杀静町愔螅帜攴莨烙嫿Y(jié)果有正有負，但均未達到統(tǒng)計上的顯著水平。與此不同，固定效應(yīng)估計系數(shù)為正，且顯著。

面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型在解決由遺漏變量引起的內(nèi)生性上發(fā)揮著重要的作用，但是仍然要求解釋變量與隨時間變化的誤差項之間在任何時點上不存在著相關(guān)關(guān)系。這一點用式子表示為：對于時間點t和s（t，s=1，2，…，T）來說，E（）=0都成立。這里的為某一解釋變量，為隨時間變化的誤差項。這種無相關(guān)關(guān)系通常叫做嚴格外生性（strictly exogenous）。如果嚴格外生性假定得不到滿足，固定效應(yīng)模型估計值則是有偏的。至少在以下兩種情況下，嚴格內(nèi)生性假定無法成立。第一種情況是說明變量包含被解釋變量的滯后項，這種模型通常稱為動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型（dynamic panel data model）。在說明變量包含了被說明變量的滯后項時，固定效應(yīng)模型對變量變形后，被說明變量滯后項與隨時間變化誤差項之間存在著相關(guān)關(guān)系。第二種情況是先決變量（predetermined variable）和內(nèi)生變量（endogenous variable）的存在。先決變量是指當(dāng)期值受當(dāng)期之前（不包括當(dāng)期）誤差項≠0（s＜t）但E（受誤差項

影響的變量，也就是E（）=0（s≥t）。和先決變量不同的是，內(nèi)生變量不但在當(dāng)期之前，而且在當(dāng)期也）≠0（s≤t）但E（）=0（s＞t）。由于內(nèi)生性的存在，相的影響，也就是E（關(guān)變量估計系數(shù)是有偏的。就本文所探討的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金決定因素而言，我們并不擔(dān)心由于均衡性轉(zhuǎn)移支付資金滯后項所帶來的內(nèi)生性問題。因為均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配是每一年獨立進行的，某一地區(qū)當(dāng)年得到多少均衡性轉(zhuǎn)移支付資金，并不受上年該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金多少的影響，而是完全由標(biāo)準(zhǔn)財政支出和標(biāo)準(zhǔn)財政收入決定的。與其他省份相比，某一省份今年得到較多的轉(zhuǎn)移支付資金，明年有可能也如此，但這主要是由于地區(qū)間財力差異造成的，在資金分配上，并不存在上一年轉(zhuǎn)移支付資金的多少決定下一年資金量的機制。因此我們不把轉(zhuǎn)移支付資金滯后項作為解釋變量來考慮。在以上考慮的解釋變量中，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入和財政供養(yǎng)人口可能存在著內(nèi)生性。如果得到轉(zhuǎn)移支付資金的地區(qū)能夠有效地使用資金的話，今年得到的資金量可能會增加當(dāng)年或其后的本級財政收入。當(dāng)然，完全相反的情況也可能存在。也就是說，很容易得到轉(zhuǎn)移支付資金可能會增加地方政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴性，降低地方政府組織自有財源的努力，因此降低標(biāo)準(zhǔn)財政收入中本級收入部分。同樣，轉(zhuǎn)移支付資金的多少可能會影響財政供養(yǎng)人口的規(guī)模。較多的轉(zhuǎn)移支付資金可能會降低地方政府控制公務(wù)員數(shù)量的努力，甚至?xí)黾庸珓?wù)員的數(shù)量。相反，較少的轉(zhuǎn)移支付資金有助于地方公務(wù)員的減少。

在解決被解釋變量滯后項作為解釋變量時導(dǎo)致的內(nèi)生性，以及其他先決變量和內(nèi)生變量的內(nèi)生性問題上，Arellano&Bond（1991）動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型是通用的計量方法。Arellano-Bond動態(tài)面板模型本來是解釋變量包含被解釋變量滯后項時的計量方法，但在其他解釋變量為先決變量（predetermined variable）或內(nèi)生變量時也是有效的。（22）為了解決標(biāo)準(zhǔn)財政收入和財政供養(yǎng)人口的潛在內(nèi)生性問題，我們使用了Arellano&Bond（1991）動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型進行了估計，估計結(jié)果顯示在表5中。該表的結(jié)果可以簡單解釋為：以所有省份為樣本（西藏除外），均衡性轉(zhuǎn)移支付資金人均值與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間存在負相關(guān)，但僅就得到資金的省份而言，二者的相關(guān)關(guān)系則為正。與表4面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型估計結(jié)果相比，盡管估計系數(shù)大小有所差異，但是在估計系數(shù)的符號和統(tǒng)計顯著性上十分相似。

本節(jié)以上是對人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金和人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間相關(guān)關(guān)系的實證分析，分析結(jié)果可以簡單地總結(jié)為：就所有省份（除西藏外）來看，二者之間存在奐的相關(guān)關(guān)系，也就是說財力越低的省，得到的轉(zhuǎn)移支付資金也越多，資金分配向財力較弱的省發(fā)生了傾斜。但是這一傾斜主要由于6個財力最強省份沒有得到轉(zhuǎn)移支付資金帶來的。單就得到轉(zhuǎn)移支付資金的省份而言，轉(zhuǎn)移支付資金與財力水平之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，也就是財力越強的省份，得到轉(zhuǎn)移支付資金人均值也越多，資金的分配向財力較強的地區(qū)發(fā)生了傾斜。

四、均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配為何沒有傾向財力較弱的省份？

上節(jié)的實證結(jié)果顯示，就得到轉(zhuǎn)移支付資金省份而言，資金分配并沒有向財力較弱省份傾斜，反而財力越強的省份，得到的轉(zhuǎn)移支付資金越多。本節(jié)討論資金分配沒有傾斜于財力較弱省份的原因。

標(biāo)準(zhǔn)財政收入指標(biāo)可能是導(dǎo)致上述分析結(jié)果的原因之一。上節(jié)提到，財政部定義的標(biāo)準(zhǔn)財政收入包括兩個部分：本級標(biāo)準(zhǔn)財政收入和中央對地方稅收返還及補助（扣除地方上解）。具體計算時，后者按上年實際數(shù)計算，前者分稅種按全國平均有效稅率乘以各省稅基估算，而不是上年稅收收入實際數(shù)。由于財政部沒有公開其每年估算的標(biāo)準(zhǔn)財政收入，本文只有將上年實際稅收收入總額作為本級標(biāo)準(zhǔn)財政收入使用。這一替代可能給估計結(jié)果帶來偏差。（23）慶幸的是，李萍（2006）提供了由財政部估算的2005年分省標(biāo)準(zhǔn)財政收入數(shù)據(jù)，（24）使用該數(shù)據(jù)我們進行了回歸分析，除了估計系數(shù)的大小略有差異之外，系數(shù)的符號和統(tǒng)計上的顯著程度沒有發(fā)生任何變化。由此可見，關(guān)于資金分配向財力較強省份傾斜的結(jié)論并不是由標(biāo)準(zhǔn)財政收入定義的差異引起的。

那么又是哪些因素導(dǎo)致了資金分配向財力較強省份的傾斜呢？仔細閱讀由財政部每年公布的有關(guān)均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法不難發(fā)現(xiàn)，財政供養(yǎng)人口是均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配的最重要決定因素?！熬S持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和保障公務(wù)員工資正常發(fā)放”（25）是均衡性轉(zhuǎn)移支付的首要任務(wù)，這一點在過渡期轉(zhuǎn)移支付初期尤其如此。財政供養(yǎng)人口僅僅是各地區(qū)總?cè)丝诘囊徊糠?，在其他因素一定的條件下，按財政供養(yǎng)人口分配資金，最終導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金的人均值和人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間的相關(guān)關(guān)系依賴于各地區(qū)總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口比重與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間的相關(guān)關(guān)系。這一點從下列關(guān)系式中看的十分清楚：

式中的i代表地區(qū)，G、P和分別表示均衡性轉(zhuǎn)移支付資金、總?cè)丝诤拓斦B(yǎng)人口。該式為恒等式，意思是地區(qū)i的人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金等于總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口比重（均衡性轉(zhuǎn)移支付資金（與財政供養(yǎng)人口人均）的乘積。在財政供養(yǎng)人口人均轉(zhuǎn)移支付資金給定的條件下，人均轉(zhuǎn)移支付資金完全取決于財政供養(yǎng)人口占總?cè)丝诒戎?。不僅如此，不同地區(qū)間人均轉(zhuǎn)移支付資金與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入的相關(guān)關(guān)系，也完全依賴于總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口的比重與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間的相關(guān)關(guān)系。如果人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入越高的省份，財政供養(yǎng)人口比重也越高的話（二者之間正相關(guān)），主要依據(jù)財政供養(yǎng)人口的轉(zhuǎn)移資金分配機制將導(dǎo)致人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間產(chǎn)生正相關(guān)?，F(xiàn)實中，財政供養(yǎng)人口比重和人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間是否存在顯著的正相關(guān)呢？為此我們以人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入為橫軸，以財政供養(yǎng)人口比重為縱軸，分年繪制了二者的分布圖。由于每年結(jié)果十分相似，在此我們僅僅給出2005年結(jié)果。結(jié)果顯示在圖2中。

以所有省份（包括西藏）為樣本的圖2-1顯示，二者之間存在明顯正相關(guān)，盡管不是線性的。如果僅就得到轉(zhuǎn)移支付資金的省份來看，二者之間的正相關(guān)更加顯著（圖2-2）。為了更加準(zhǔn)確地測量財政供養(yǎng)人口比重與人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入之間的相關(guān)關(guān)系，我們把前者對后者進行了回歸。結(jié)果顯示，以所有省份為樣本時（是否包括西藏都一樣），回歸系數(shù)無一例外地為正數(shù)，除2007-2009年三年之外，統(tǒng)計上均達到了1%的顯著水平。以得到轉(zhuǎn)移支付資金省份為樣本，回歸系數(shù)不僅每年為正，而且都達到了1%的統(tǒng)計顯著水平。調(diào)整后的在1999年高達0.648，之后雖然逐年下降，但到2009年仍為0.379。

均衡性轉(zhuǎn)移支付向財力較強省份傾斜的資金分配方式，與少數(shù)民族省份有著不可分割的聯(lián)系。這一點可以通過比較圖1中轉(zhuǎn)移支付與財力之間的相關(guān)關(guān)系，以及圖2中財政供養(yǎng)人口比重與財力之間相關(guān)關(guān)系得到確認。圖1-3以人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金為縱軸，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入為橫軸，描繪了得到轉(zhuǎn)移支付資金省份的分配圖。如上一節(jié)所述，二者之間存在明顯的正相關(guān)。這里值得注意的是，圖中位于右上角的省份，基本是少數(shù)民族省份，如青海、寧夏、新疆和內(nèi)蒙古等。與其他非少數(shù)民族省份相比，這些少數(shù)民族省份雖然財力已經(jīng)很強，但是仍然得到了較多的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金。之所以如此，原因之一是這些省份總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口的比重較高（見圖2-2），以財政供養(yǎng)人口為主要因素的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配方式，最終導(dǎo)致這些省份在財力較強的情況下再次得到較多的轉(zhuǎn)移支付資金。財政供養(yǎng)人口比重較高絕不是少數(shù)民族省份得到較多轉(zhuǎn)移支付資金的唯一原因，資金分配時對這些省份的特殊考慮也是重要因素之一。均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配予以少數(shù)民族省份特殊考慮的方式隨時間有所變化。（26）2011年之前的“過渡期轉(zhuǎn)移支付”期間，均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分為兩部分，一個是客觀因素轉(zhuǎn)移支付補助，另一個是政策性轉(zhuǎn)移支付補助，而后者則是專門針對少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補助。也就是說，少數(shù)民族地區(qū)除了和其他省份平等地參與客觀因素轉(zhuǎn)移支付補助的分享之外，另外還可以得到政策性轉(zhuǎn)移支付補助。2002年所得稅分享改革之后，對少數(shù)民族地區(qū)的特殊考慮則是通過提高這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)實現(xiàn)的，在同等條件下，少數(shù)民族省份轉(zhuǎn)移支付系數(shù)的提高使這些地區(qū)得到較其他地區(qū)更多的轉(zhuǎn)移支付資金。

綜上所述，無論是財政供養(yǎng)人口因素，還是對少數(shù)民族區(qū)的特殊考慮，都是這些地區(qū)人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入較多的情況下得到了更多的均衡性轉(zhuǎn)移支付補助，（27）這是均衡性轉(zhuǎn)移資金分配向財力較強省份傾斜的最重要原因。

五、結(jié)論

在目前政府間財政關(guān)系的框架下，財力均等化轉(zhuǎn)移支付是公共服務(wù)均等化的前提條件，是落后地區(qū)提供基本公共服務(wù)的資金保障。均等化轉(zhuǎn)移支付是按照一般公式分配資金的，一般公式要求，在考慮各地區(qū)成本差異的基礎(chǔ)之上，人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入越低的地區(qū)，得到的人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)越多。也就是說，資金的分配應(yīng)當(dāng)向財力較弱地區(qū)傾斜。本文通過均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式的推導(dǎo)和解釋，首先明確了隱含在一般公式中的公共服務(wù)均等化理念以及資金分配原則。其后，根據(jù)一般公式的資金分配原則，本文探討我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配。均衡性轉(zhuǎn)移支付是我國一般性轉(zhuǎn)移支付中唯一按財力均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式分配資金的轉(zhuǎn)移支付方式。由于其資金分配方式的規(guī)范性、透明性和客觀性，一直被認為問題最少、財力均等化程度最強的轉(zhuǎn)移支付方式。但是事實并非如此。本文的分析顯示，就所有省份而言，財力越低的省，得到更多轉(zhuǎn)移支付資金，也就是說資金分配向財力較弱的省發(fā)生了傾斜。但是這一傾斜主要由于北京、上海等6個財力最強省市沒有得到轉(zhuǎn)移支付資金帶來的。僅就得到轉(zhuǎn)移支付資金的省份而言，轉(zhuǎn)移支付資金與財力水平之間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)，也就是財力越強的省份，得到轉(zhuǎn)移支付資金人均值也越多，資金的分配向財力較強的地區(qū)發(fā)生了傾斜。這種資金分配結(jié)果主要源于以財政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式。財力較強的省份，總?cè)丝谥胸斦B(yǎng)人口比重較高，以財政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式最終導(dǎo)致資金向財力較強的省份傾斜。資金分配過程中對少數(shù)民族地區(qū)的優(yōu)待也是轉(zhuǎn)移支付資金向財力較強省份發(fā)生傾斜的另一重要原因。

注釋：

①一般性轉(zhuǎn)移支付（或一般性撥款）是與專項轉(zhuǎn)移支付（或?qū)ｍ棑芸睿┫鄬?yīng)的概念。與轉(zhuǎn)移支付理論的分類和各國實踐大致相同，我國轉(zhuǎn)移支付也是由一般性撥款和專項撥款兩部分組成。一般性撥款是不指定用途的資金，通常用于解決政府間縱向和橫向不均衡，具有重要的財力均等化效應(yīng)。與此不同，專項撥款是指定用途的撥款，通常用于解決外部性，以及誘導(dǎo)下級政府支出某種特定公共物品，區(qū)域間財力均等化并不是其主要目標(biāo)。與理論和各國實踐不同的是，我國一般性轉(zhuǎn)移支付并不是把資金總額完全按照均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式分配的，而是由獨立的轉(zhuǎn)移支付子項目組成的，子項目的個數(shù)隨時間推移而增多，目前多達十余個子項目。這些子項目多是在國家出臺重大政策時，為了保證出臺的政策能夠順利實施而設(shè)立的，在資金分配上，雖然考慮了地方政府間財力差異因素，但除均衡性轉(zhuǎn)移支付以外都不是按一般公式分配資金的。不僅如此，有些子項目對資金是指定用途的，資金必須用于與相關(guān)政策有關(guān)的支出項目上。例如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付必須用于在職公務(wù)員以及離退休人員的工資發(fā)放上。

②原來的財力性轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)地改名為一般性轉(zhuǎn)移支付，本文使用2009年更名之后的用語。

③我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要提到，“十二五”期間要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，調(diào)減和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。

④這里的人均財政收入應(yīng)當(dāng)是分配均等化轉(zhuǎn)移支付資金時使用的人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)財政收入的定義，參見本文第三節(jié)或李萍（2010）第61-64頁。

⑤Ahmad&Thomas（1997）對財力均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式進行了推導(dǎo)，并根據(jù)一般公式對幾個國家實際使用的公式進行了討論。該研究的重點主要集中在標(biāo)準(zhǔn)財政支出以及標(biāo)準(zhǔn)財政收入測算等技術(shù)性問題上。

⑥賈曉俊、岳希明（2010）給出了公共服務(wù)以及稅收收入分類時的均等化轉(zhuǎn)移支付一般公式的推導(dǎo)過程。

⑦現(xiàn)實中，作為均等化轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的人均財政支出小于人均財政收入的情況幾乎不存在。

⑧世界上絕大多數(shù)國家采取由中央政府主導(dǎo)的財力均等化轉(zhuǎn)移支付方式不是偶然的，它根源于財政體制中的縱向不均衡。按照效率原則在中央政府和地方政府之間劃分事權(quán)和財權(quán)的結(jié)果，中央政府通常是財權(quán)過大，事權(quán)過小，而地方政府通常是財權(quán)過小，事權(quán)過大。為了糾正中央政府和地方政府之間的縱向不均衡，需要中央政府對地方政府的凈轉(zhuǎn)移。由中央政府出資的財力均等化轉(zhuǎn)移支付，在解決橫向不均衡的同時，實際上解決了縱向不均衡。

⑨有關(guān)詳細推導(dǎo)過程，參見賈曉俊、岳希明（2010）。

⑩在我國一般性轉(zhuǎn)移支付實踐中，由于中央政府可用于均衡性轉(zhuǎn)移支付的資金有限，根據(jù)公式計算的資金需求并不能得到百分之百的滿足，各省實際得到的資金等于按一般公式計算的需求量乘以轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，而轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等于中央當(dāng)年可用于轉(zhuǎn)移支付資金總量和按公式計算轉(zhuǎn)移支付資金需求總量的比率。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)隨中央支付的財力改善逐年上升，由1999年的8.4%上升到2009年71.7%（參見正文表1的（8）列）。去掉轉(zhuǎn)移支付系數(shù)影響的辦法之一是，在估算上述回歸方程式之前，把各地區(qū)實際得到的一般性轉(zhuǎn)移支付資金除以轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，使每個地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移資金的實際值還原成按一般公式計算的轉(zhuǎn)移支付資金需求量，然后再回歸。但是由于轉(zhuǎn)移支付系數(shù)在某一年對所有的省份都相同，因此這樣做只是改變估計系數(shù)的大小，不影響其他統(tǒng)計量。

（11）有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)財政收入的詳細定義，參見李萍（2010）第61頁。

（12）這種計算方法適用于稅收收入較大的稅種，對于稅收收入較小的稅種，直接采用稅收收入實際值。詳見李萍（2010）61-64頁。

（13）參見馬駿（1997）和Shah（1994）。

（14）以下討論的增長速度沒有考慮物價上漲的因素。

（15）西藏的標(biāo)準(zhǔn)財政收入人均值高出北京并不是來源于本級財政收入，而是來自于轉(zhuǎn)移支付。也就是說，在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金之前，西藏接受的其他轉(zhuǎn)移支付就足以使其財力與北京媲美。

（16）如果把人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金對人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入回歸的話，包括西藏時的估計系數(shù)達到了統(tǒng)計上10%顯著水平，不包括西藏時統(tǒng)計上不顯著。

（17）本文所有計算（包括圖的繪制），均使用各省人口總數(shù)進行了加權(quán)。

（18）對于本文提到但沒有顯示或者沒有完全顯示的回歸結(jié)果和其他計算結(jié)果，可向作者索取。

（19）詳見賈曉俊、岳希明（2010）。

（20）詳見Wooldridge（2009）第91頁。

（21）除固定效應(yīng)模型外，隨機效應(yīng)模型（random effects model）也是最常用的面板數(shù)據(jù)模型。本文對此不考慮，原因有二個：其一，該模型假定省略變量與其他所有說明變量不相關(guān)，根據(jù)Housman檢驗結(jié)果，這一假說為我們數(shù)據(jù)所拒絕；其二，該模型假定面板數(shù)據(jù)中橫截面樣本（個人、企業(yè)、地區(qū)、國家等）是從大樣本中隨機抽選出來的。這一點不適合本文的數(shù)據(jù)。本文的省樣本包括了所有省份，而不是某個大樣本的隨機子樣本。

（22）由于篇幅的限制，這里不能對Arellano-Bond動態(tài)面板模型進行詳細介紹，有興趣的讀者可參照Arellano&Bond（1991）、Roodman（2006）以及Bond（2002）等。Forbes（2000）從應(yīng)用的角度對面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型，以及動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型進行了通俗的解釋。

（23）如果人均本級財政收入（實際稅收收入總額）較低省份的稅收努力程度較高，本文使用的指標(biāo)會高估這些地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。相反，如果財力較高省份的稅收努力程度較低的話，本文則低估了這些地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。在這種情況下，即使財政部估算的人均標(biāo)準(zhǔn)財政收入與人均均衡性轉(zhuǎn)移支付資金之間存在負相關(guān)，本文使用的標(biāo)準(zhǔn)財政收入也會使二者產(chǎn)生正相關(guān)。

（24）有關(guān)數(shù)據(jù)參見李萍（2006）第72頁。

（25）參見財政部歷年關(guān)于均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法。

（26）參見財政部歷年關(guān)于均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法。

（27）少數(shù)民族地區(qū)人均本級財政收入較高，主要源于在均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配之前已經(jīng)得到較多的轉(zhuǎn)移支付補助，而不是由于其本級財政收入較高造成的。

【參考文獻】

[1]賈俊雪、郭慶旺、高立，2010：《中央財政轉(zhuǎn)移支付、獎勵效應(yīng)與地區(qū)間財政支出競爭》，《財貿(mào)經(jīng)濟》第11期。

[2]賈曉俊，2009：《政府間轉(zhuǎn)移支付制度橫向均衡效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》第3期。

[3]賈曉俊、岳希明，2010：《現(xiàn)實與理念的背離——關(guān)于我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配機制的研究》，工作論文。

[4]李萍主編，2006：《中國政府間財政關(guān)系圖解》，中國財政經(jīng)濟出版社。

[5]李萍主編，2010：《財政體制簡明圖解》，中國財政經(jīng)濟出版社。

[6]馬駿，1997：《中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付——一個均等化公式和模擬結(jié)果》，《經(jīng)濟研究》第3期。

[7]尹恒、康琳琳、王麗娟，2007：《政府間轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)》，《管理世界》第1期。

[8]曾軍平.2000：《政府間轉(zhuǎn)移支付制度的財政平衡效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟研究》第6期。

[9]Ahmad, Ehtisham and Ravi Thomas, 1997, “Types of Transfer—A General Formulation”, In Ahmad, Ehtisham Edited Financing Decentralized Expenditures—An International Comparison of Grants, Washington, D.C.: International Monetary Fund, 361-381.[10]Arellano, Manuel and Stephen R.Bond, 1991, “Some Tests of Specification for Panel Data: Monte Carlo Evidence and an Application to Employment Equations”, Review of Economic Studies, 58(2), 277-297.[11]Bond, Stephen R., 2002, “Dynamic Panel Data Models: A Guide to Micro Data Method and Practice”, Working Paper.Downloadable from http://004km.cnparative Economics, Vol.33, Jan., 173-196.[17]Wooldridge, Jeffrey, 2009, Introductory Econometrics: A Modem Approach, 4th ed., South-Western, Division of Thomson Learning.（本文為賈曉俊、岳希明（2010）的簡縮版本。趙忠教授（中國人民大學(xué)）、鄭涌處長（財政部）以及兩名匿名評審人提出了寶貴建議，在此表示感謝。文責(zé)自負。）

第四篇：農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付問題研究

一、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性

2000年開始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費改革取得很大的成績:它對于減輕農(nóng)民負擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動政府職能轉(zhuǎn)變、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣,農(nóng)村稅費改革也具有兩面性,在肯定農(nóng)村稅費改革積極作用的同時,也應(yīng)該看到其存在的問題,農(nóng)村稅費改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的銳減,短期的辦法只有通過加大轉(zhuǎn)移支付的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。

二、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計

農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響,盡量淡化主觀因素的干擾,提供一套相對均等化的轉(zhuǎn)移支付公式,并用2000-2002年180個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費改革后計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力和支出需求,其目的在于說明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù),對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力,應(yīng)進一步擴大經(jīng)濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求,應(yīng)按“單位費用×單位測定數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路進行測算。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的估算

明確農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度,首先要計算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對應(yīng)的經(jīng)濟稅基估算出的收入能力,它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實有的收入規(guī)模,由于數(shù)據(jù)及測算技術(shù)等方面的原因,難以采用“經(jīng)濟稅基×平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入,只能根據(jù)收入的主要部分進行測算,由于農(nóng)村稅費改革是在不太發(fā)達的地區(qū)推行,而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自農(nóng)業(yè)稅收,工商稅收只占很小一部分,因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的公式如下:

ci=0.0707agdpi+0.0650salesi

式中,ci是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入能力,agdpi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值,salesi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會商品零售總額,0.0707和0.0650分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率(根據(jù)近三年來實際數(shù)字測算而來)。

(二)財政支出的估算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的估算就是計算標(biāo)準(zhǔn)支出,標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達到均衡范圍內(nèi)公共支出項目均等化所需的支出,它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異,標(biāo)準(zhǔn)財政支出計算的依據(jù)主要是國家有關(guān)財政支出的規(guī)定和影響財政支出的客觀因素。

1.確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出項目

計算標(biāo)準(zhǔn)財政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞?其選擇原則：(1)這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。(2)這些變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)容易獲得。(3)要避免重復(fù)計算。

2.計算各類支出需求

各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額,凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的,上級財政不再轉(zhuǎn)移支付,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能滿足需要的,屬于收入努力不足的部分,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過增收解決支出需要,但通過增收仍不能解決的部分,其財力缺口作為計算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。

(1)對教育支出的計算

nie=ae×teacheri×εe

式中:nie是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教育的支出需求,teacheri是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編教師總數(shù),它是由在校學(xué)生總數(shù)(studenti)確定的,ieacheri=studenti×1/23(1/23是加權(quán)平均師生比例),εe是修正系數(shù),它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個特點:(a)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。(b)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負相關(guān)。

(2)對行政管理支出的計算

nig=αg×officali×εg

式中:nig是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求,αg是每個在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補助費、辦公費,officali是行政人員總數(shù),它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)(p)和官民比例(i)確定的,即officali=pi

×ii,εg是修正系數(shù),它是指按規(guī)定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出的特點是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān),與官民比例亦呈正相關(guān)。

(3)對衛(wèi)生管理支出需求的計算

nih=αh×h×εh

式中:nih是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對衛(wèi)生的支出需求,εh是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對每個鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補額,h是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù),它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的,εh是修正系數(shù),它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。

此公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點是:a.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。b.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負相關(guān)。

(4)對社會福利支出的計算

式中:nis是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會福利的支出需求,αs1是離退休人員的平均工資補助費,oldi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù),均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補助額,umpi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù),εs是修正系數(shù),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計算所得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。

(5)基礎(chǔ)設(shè)施維護支出計算

式中:

nii是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護的支出需求,αi1是每公里鄉(xiāng)村公路的維護修理費用,lri是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長度,αi2是規(guī)定的每間房屋的修繕費用,mhi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù),εi是修正系數(shù),即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。

用這個公式計算的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護的支出需求的特點有:a.某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施維護的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān);b.與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負相關(guān)。

其他服務(wù)的支出需求(nio)與人口總數(shù)呈正相關(guān)。

3.將i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求

ni=nie

+nig+nih+nis+nii+nio

需要說明的是:用這個公式計算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相同服務(wù)時的成本差異,嚴格說來應(yīng)該用成本支出的差異進行調(diào)整,但是農(nóng)村稅費改革的試點有著很強的區(qū)域性,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時的成本可能會有差異,如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債不同,下崗失業(yè)人員不同,供養(yǎng)離退休老人五保老人不同,這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定,并且在每項支出的計算中都已調(diào)整過了,因此,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時的成本差異不需要單獨調(diào)整了。

(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定

根據(jù)以上計算,對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的計算公式為

ti=ni-ci

此公式假設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出需求與財政能力之間的差額,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的100%為均等化轉(zhuǎn)移支付,這與現(xiàn)實轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠,在當(dāng)前不可能做到,可考慮在今后財政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中,逐漸提高均等化比重,即目前轉(zhuǎn)移支付資金40%-60%按均等化方式分配,其余的仍按老辦法分配。

三、模型驗證和分析

僅設(shè)計模型是不夠的,還必須根據(jù)經(jīng)濟能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進一步驗證對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越強,轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟能力越弱,轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多,然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付存在著長官偏好,致使對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴重不足,本文用大小樣的數(shù)據(jù)予以說明,選取的大樣本是我國最早實行農(nóng)村稅費改革的太和縣,該縣從1994年開始實施稅費改革,有著很強的典型性。選取的兩個小樣本,一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的a鎮(zhèn),該鎮(zhèn)土地較少;工商業(yè)較發(fā)達,財政收入主要依靠工商業(yè),農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較小;二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的b鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)村稅費改革對該鎮(zhèn)財政收支影響較大。根據(jù)上述模型計算得出以下三級典型數(shù)據(jù):

表

農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付情況

項目

太和縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)

a鎮(zhèn)

b鎮(zhèn)

實際財政收入

11777

1336.5382.8

財政支出需求

285

411208

547.1

財政實際支出

11777

1256.3382.8

轉(zhuǎn)移支付資金需求

16764

0

162.3

已實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付

2044

0

160.3

四、結(jié)論及政策性建議

本文分析了農(nóng)村稅費改革條件下加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的必要性,并設(shè)計了數(shù)學(xué)模型,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的復(fù)雜性,這些模型需要進一步測算和驗證。同時我們還應(yīng)關(guān)注的問題是:農(nóng)村稅費改革后,如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級政府能否滿足?我們的思路是:在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下,加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認,由于種種因素制約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政該收的部分沒有收上來,造成財力下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠,同時,由于財政上實行分灶吃飯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理能力不足,財政支出缺乏監(jiān)督,人為地造成財政缺口,為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。

第五篇：財政轉(zhuǎn)移支付研究

財政轉(zhuǎn)移支付研究

紀(jì)曉蘭

南京信息工程大學(xué)國際貿(mào)易專業(yè) 20112330010

摘要：財政轉(zhuǎn)移支付也稱財政轉(zhuǎn)移支出，本意是財政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，主要是指上下級預(yù)算主體之間按照法定的標(biāo)準(zhǔn)進行的財政資金的相互轉(zhuǎn)移。1994年，我國實行分稅制體制改革，從2009年起進一步規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付制度，將中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩類。在此期間，我國在財政轉(zhuǎn)移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也產(chǎn)生了了一系列問題。本文探討我國財政轉(zhuǎn)移支付體制的發(fā)展歷程和改革中產(chǎn)生的問題出發(fā)，對我國財政轉(zhuǎn)移支付體系進行研究，并提出一系列可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財力性轉(zhuǎn)移支付 專項轉(zhuǎn)移支付

一、財政轉(zhuǎn)移支付概念

財政轉(zhuǎn)移支付也稱財政轉(zhuǎn)移支出，本意是財政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，主要是指上下級預(yù)算主體之間按照法定的標(biāo)準(zhǔn)進行的財政資金的相互轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制的重要組成部分。根據(jù)分級預(yù)算管理體制，上下級預(yù)算主體間、同級預(yù)算主體間的收支規(guī)模是不對稱，轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級預(yù)算主體間收支規(guī)模不對稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。目前我國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財力補助等方式。

二、我國財政轉(zhuǎn)移支付體系

在我國，財政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化、促進社會和諧的重要制度安排。

我國的財政轉(zhuǎn)移支付體系按照性質(zhì)劃分主要包括以下幾個部分：

（1）稅收返還、體制補助和結(jié)算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，其性質(zhì)是維護既得利益，是舊體制的延續(xù)，不具有均等化功能。

（2）一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉(zhuǎn)移支付。

（3）專項轉(zhuǎn)移支付，服務(wù)于中央宏觀政策目標(biāo)，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區(qū)。但其核定并不規(guī)范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質(zhì)屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。

（4）其他轉(zhuǎn)移支付，包括上述的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付等，其性質(zhì)屬于專項轉(zhuǎn)移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質(zhì)。

現(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對優(yōu)勢，調(diào)整為各占三分之一左右，這標(biāo)志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經(jīng)濟改革；促進了地方相對均衡發(fā)展。

三、我國目前財政轉(zhuǎn)移支付體系中主要存在的問題

1、基本公共服務(wù)均等化問題

我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，在當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應(yīng)該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項目均等化程度應(yīng)該有所差異。當(dāng)前我國真正意義上以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國在實踐中執(zhí)行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計算標(biāo)準(zhǔn)支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護、基本建設(shè)、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標(biāo)下的基本公共服務(wù)范圍。在計算每個項目支出標(biāo)準(zhǔn)時，采用的是全國平均支出水平標(biāo)準(zhǔn)，這正是均等化目標(biāo)下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨項目列出，但環(huán)保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標(biāo)準(zhǔn)，沒有根據(jù)當(dāng)前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平分項目確定等。

2、我國轉(zhuǎn)移支付模式和方式的選擇問題

我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付形式中真正以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付；專項轉(zhuǎn)移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付有違均等化本意；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉(zhuǎn)移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務(wù)，所以有學(xué)者指出，轉(zhuǎn)移支付的重點對象應(yīng)是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群；均等化轉(zhuǎn)移支付的對象應(yīng)該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應(yīng)該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣。

3、均衡性轉(zhuǎn)移支付體制均等化財力效果不顯著

（1）均衡性轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財力差距縮小有一定作用，但力度較小，效果甚微。2002年至今，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模急劇增加，具有極大的區(qū)域均衡效果，但由于總體制度在結(jié)構(gòu)上的不合理，使得不同構(gòu)成的均衡效果相互抵消，降低了發(fā)展趨向應(yīng)有的均衡效率。均衡性轉(zhuǎn)移支付增長很快，但力度小，受益面廣，使得均衡效果甚微，難以校正地區(qū)差距。

（2）在中央與地方的縱向平衡方面作用顯著，地區(qū)間橫向均衡缺乏成效。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在著形式多，不夠規(guī)范等問題。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，實際上仍采用“基數(shù)法”作為主要確定依據(jù)，專項轉(zhuǎn)移支付種類過多。謝旭人部長報告說，在2008年中央財政轉(zhuǎn)移支付中，財力性轉(zhuǎn)移支付占38.1%，可是專項轉(zhuǎn)移支付卻占了43.3%，而且專項轉(zhuǎn)移支付是9個方面。專項轉(zhuǎn)移支付塊頭太大、項目太多，這就必然增加成本，減少了地方的主動性，影響了效益的發(fā)揮。均等轉(zhuǎn)移支付部分力度有限，這一缺陷限制了均衡性轉(zhuǎn)移支付的作用，使其僅有政府間縱向財力均衡的功能，未能發(fā)揮地區(qū)間財力調(diào)節(jié)作用，更沒有形成橫向財力均衡機制。要進一步發(fā)揮其區(qū)域均衡效應(yīng)，必須進行轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和創(chuàng)新。

（3）政府事權(quán)和財權(quán)范圍界定不夠清晰。政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)是合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)。目前，分稅制財政管理體制對財權(quán)的劃分比較明確，但對事權(quán)卻沒有清晰的界定。因此，在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經(jīng)常會存在事權(quán)不清、職能交叉和職能滯后的現(xiàn)象，經(jīng)常因財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一造成部分財政支出不清和上下級政府之間的矛盾，很難進行績效審計和考核及快速明確地界定當(dāng)事人責(zé)任分配，由此導(dǎo)致財政支出整體效益不高。

四、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議

1、清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，增強分配的規(guī)范性、公平性和透明度。

一是對現(xiàn)有的?？钜J真進行清理，對情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實的?？詈蜔o法體現(xiàn)政策作用的專款應(yīng)當(dāng)堅決予以清理。清理出的資金原則上應(yīng)用于一般性轉(zhuǎn)移支付。今后設(shè)立新的專款應(yīng)限于中央事權(quán)事

項或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應(yīng)的事項。二是整合重復(fù)交叉的?？铐椖?。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導(dǎo)，以因素法為主規(guī)范專款分配。四是增強?？罘峙涞耐该鞫?，對于采用因素法分配的，應(yīng)公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于按項目分配的，應(yīng)公開確定項目的標(biāo)準(zhǔn)，分配的結(jié)果也應(yīng)向各省公開。

2、完善財政轉(zhuǎn)移支付的法律制度。

目前我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1993年國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次較低，缺乏權(quán)威性，制約了財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。

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