第一篇：論我國行政組織的改革

論我國行政組織的改革

概要：隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的不斷深入，行政管理領(lǐng)域的改革也逐步推進(jìn)。改革開放以來，中國先后進(jìn)行了四次大規(guī)模的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，改革不斷深入且取得成效的同時(shí)也存在不足之處，亟待改革。關(guān)鍵詞：行政組織·改革·背景·措施

一、我國行政組織改革內(nèi)容及其背景

1978年以來，我國國務(wù)院和地方各級人民政府共進(jìn)行了四次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。

1.1982年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

改革的主要內(nèi)容是：①改革國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制，提高效率。②精簡機(jī)構(gòu)。③精干領(lǐng)導(dǎo)班子，一是按照革命化、專業(yè)化、年輕化、知識化的干部“四化”方針選賢任能；二是減少部、委、司、局級副職人數(shù)；三是規(guī)定正副部長和司長的任職年齡。④廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，實(shí)行干部離退休制度。⑤緊縮編制，輪訓(xùn)干部。

1981年，國務(wù)院的工作部門有100個(gè)，達(dá)到建國以來的最高峰。臃腫的管理機(jī)構(gòu)已不能適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，亟待改革。在同年12月五屆全國人大四次會議的政府工作報(bào)告中，國務(wù)院決定，從國務(wù)院各部門首先做起進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，限期完成。

1982年3月8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議。這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，人員編制從原來的5．1萬人減為3萬人。

這次改革，在領(lǐng)導(dǎo)班子方面，明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)；省、自治區(qū)政府工作部門從50～60個(gè)減為30～40個(gè)；直轄市政府機(jī)構(gòu)稍多于省政府工作部門；城市政府機(jī)構(gòu)從50～60個(gè)減為45個(gè)左右；行署辦事機(jī)構(gòu)從40個(gè)左右減為30個(gè)左右，縣政府部門從40多個(gè)減為25個(gè)左右；在人員編制方面，國務(wù)院各部門從原來的5．1萬人減為3萬人；省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)人員從18萬人減為12萬余

人。市縣機(jī)關(guān)工作人員約減20%；地區(qū)機(jī)關(guān)精簡幅度更大一些。改革之后，國務(wù)院各部委正副職是一正二副或者一正四副，領(lǐng)導(dǎo)班子平均年齡也有所下降，部委平均年齡由64歲降到60歲，局級平均年齡由58歲降到54歲。

這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展可能對政府機(jī)構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機(jī)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟(jì)組織，但沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，沒有實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

改革的主要內(nèi)容有五項(xiàng)：①轉(zhuǎn)變職能，按照政企分開的原則，弱化直接管理。②下放權(quán)力，主要是政府向企事業(yè)單位，中央向地方下放權(quán)力。③調(diào)整機(jī)構(gòu)，調(diào)整當(dāng)政重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)。④精簡人員。⑤搞好配套改革，在改革政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，推進(jìn)干部人事制度改革，抓緊建立和逐步實(shí)施國家公務(wù)員制度。

在1982年機(jī)構(gòu)改革后，由于沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，沒有實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變等原因，政府機(jī)構(gòu)不久又呈膨脹趨勢。因此國務(wù)院決定再次進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。此次改革是在推動(dòng)政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運(yùn)行機(jī)制，加速行政立法。改革的重點(diǎn)是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實(shí)施的方式進(jìn)行。但是，由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一命題在實(shí)踐中沒有及時(shí)“破題”。

3.1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

這次改革的指導(dǎo)思想是，把適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快市場 2

經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，要求在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率等方面取得明顯進(jìn)展。這次改革的實(shí)際結(jié)果收效不大。

這次改革是在確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下進(jìn)行的，它的核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。這次改革的指導(dǎo)思想是，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。這次機(jī)構(gòu)改革的歷史性貢獻(xiàn)在于：首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。

4.1998年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革

改革的主要內(nèi)容是：①精簡人員編制50%左右。②強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門。國家計(jì)劃委員會更名為國家發(fā)展計(jì)劃委員會，擴(kuò)大了國家經(jīng)貿(mào)委的職能。③精簡專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，撤銷機(jī)械部、冶金部等部門。④簡化了某些文體部門，將國家體委、廣播電影電視部降格成國務(wù)院直屬局。

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；按照依法治國、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。

1998年改革的目的與目標(biāo)高度協(xié)調(diào)。推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，在一定意義上說，撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門就是取消了國家 3

與企業(yè)之間的“二道販子”，消除了政企不分的組織堡壘。

二、行政改革過程中的不足及應(yīng)對措施 1.必須理順好行政組織與其他組織的職能關(guān)系

① 理順行政組織與人民代表大會的職能關(guān)系。長期以來，人民代表大會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)并未得到充分行使。其原因在于人大在組織上比較軟弱、人大的監(jiān)督權(quán)方面缺少必要的法律規(guī)定、政府工作人員觀念上的問題。隨著行政組織改革的深化和民主政治的發(fā)展，行政組織接受人大監(jiān)督、質(zhì)詢的制度還應(yīng)逐步加強(qiáng)和健全。② 理順行政組織與執(zhí)政黨的職能關(guān)系。一方面，黨對政府要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，在此前提下，政府要獨(dú)立地行使自己的職能，不能將自己的具體工作交由黨委去辦。③ 理順行政組織與企業(yè)的關(guān)系。為了改變“以政代企”、“政企不分”等現(xiàn)象，政府必須在具體的經(jīng)營管理方面向企業(yè)放權(quán)，以把企業(yè)建成一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、科學(xué)管理的獨(dú)立法人實(shí)體。④ 理順行政組織與社會事業(yè)單位的職能關(guān)系。將以前管得過多過死的具體事務(wù)交給事業(yè)單位去辦，同時(shí)將部分職責(zé)交給社會中介組織去辦。⑤ 理順社會中介組織與社會團(tuán)體組織的職能關(guān)系。一是健全農(nóng)村和城市的基層行政組織；二是大力發(fā)揮工青婦組織的作用，通過群眾自治，推動(dòng)我國民主政治向更高層的方向發(fā)展；三是改變政府過去對群眾性團(tuán)體多以行政手段為主的管理方式，盡量以法制手段來規(guī)范其活動(dòng)和目標(biāo)。

2.向市場放權(quán)

必須堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，進(jìn)一步處理好政府與市場的關(guān)系。市場在創(chuàng)造財(cái)富、提高效率方面有優(yōu)勢，政府在進(jìn)行再分配、促進(jìn)社會公平方面有長處，如果把握好兩者的“度”，就可以獲得一加一大于二的效果。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，健全現(xiàn)代市場體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機(jī)制化建設(shè)，不能用政府這只“看得見的手”代替市場這只“看不見的手”。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須承擔(dān)起宏觀調(diào)控的職責(zé)，但宏觀調(diào)控應(yīng)尊重市場運(yùn)行的基本規(guī)律。

3.建立一支高素質(zhì)的，廉潔清明的行政管理隊(duì)伍

政府公務(wù)人員是人民的勤務(wù)員，應(yīng)始終保持艱苦奮斗的本色，保持永作人民公仆的信念。一要“儉”。儉生廉，廉生信;儉則成，奢則敗。轉(zhuǎn)變政風(fēng)要從儉樸開始，從實(shí)實(shí)在在地減少“三公”消費(fèi)做起。二要“簡”。轉(zhuǎn)變政風(fēng)就須簡約行政。應(yīng)下力氣減少行政審批和行政干預(yù)。三要 “謙”。政府公務(wù)人員應(yīng)從自身做起，謙虛謹(jǐn)慎，把群眾當(dāng)先生，認(rèn)認(rèn)真真向群眾學(xué)習(xí)。

三、總結(jié)

當(dāng)前改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，行政組織改革面臨諸多新情況新問題。一方面，要以更大的勇氣和智慧沖破傳統(tǒng)思想觀念的障礙，突破既得利益的藩籬;另一方面，還須“開門改革”，廣納人民群眾的智慧，擴(kuò)大社會參與，為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革增加正能量。

第二篇：論我國政府行政組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及改革

論我國政府行政組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及改革

行政管理 唐雨婷 201007064020 自新中國成立到現(xiàn)在，短短六十多年，我國政府行政組織的設(shè)置就經(jīng)歷了六次比較大的改革，究竟是什么原因?qū)е挛覈煌５貙で蟾玫母母锓桨福楷F(xiàn)階段我國政府行政組織設(shè)置現(xiàn)狀又是什么？未來我國政府行政組織的設(shè)置將會怎樣改革？

作為國家行政職能的承擔(dān)者、運(yùn)用行政權(quán)力依法實(shí)施行政管理的主體，行政組織所發(fā)揮的作用至關(guān)重大。一個(gè)政府是否得民心、一個(gè)政黨能否被百姓擁戴并長久留存于世，與他們的行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制有著最直接的關(guān)系。中國一句古老的名言警句“水能載舟，亦能覆舟”就很明確地指出了政府與群眾的關(guān)系；政府是人民選出來的，沒有人民擁護(hù)的政府只是一具空殼。真正具有服務(wù)意識的政府，其行政組織的設(shè)置也必須順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的規(guī)律，因?yàn)橹挥羞@樣才能不被時(shí)代所拋棄，只有這樣才能改善民生、發(fā)展生產(chǎn)力，才能使自己的民族立于不敗之地。

一、我國政府行政組織設(shè)置現(xiàn)狀分析：

從行政組織的基本要素來看，我國行政組織的設(shè)置有以下一些特點(diǎn)：

1、從目標(biāo)要素來看，我國行政組織最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。我國的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，現(xiàn)階段的行政組織也是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政組織，因此，黨的最終目標(biāo)即為行政組織的最終目標(biāo)。我國目前正處于社會主義初級階段，現(xiàn)階段我國行政組織的目標(biāo)就是盡快實(shí)現(xiàn)社會主義，使我國早日進(jìn)入發(fā)達(dá)國家之列。但是，我國行政組織的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，實(shí)現(xiàn)一個(gè)生產(chǎn)力高度發(fā)展、物質(zhì)財(cái)富極大豐富、社會成員共同占有全部生產(chǎn)資料、實(shí)行各盡所能、按需分配的原則、徹底消滅階級差別和重大社會差別、全體社會成員具有高度的共產(chǎn)主義覺悟和道德品質(zhì)、國家消亡的社會。

2、從制度要素來看，我國行政組織的組織結(jié)構(gòu)是直線職能式結(jié)構(gòu)，組織程序是各種行政法律、規(guī)章制度的結(jié)合。

由于單純的縱向和橫向組織結(jié)構(gòu)各有優(yōu)缺點(diǎn)，我國也同世界上絕大多數(shù)國家一樣，采用了網(wǎng)絡(luò)型的直線職能式結(jié)構(gòu)。從縱向看，我國行政組織劃分為中央（國務(wù)院）——省、自治區(qū)、直轄市——自治州、縣、自治縣、市——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四個(gè)層次；從橫向看，每級政府內(nèi)部又分為幾個(gè)平行部門，比如：一個(gè)縣政府下轄的教育局、地稅局是平行的。

行政組織規(guī)劃好后，相應(yīng)的制度方面的保障是必不可少的。沒有行政法律、規(guī)章制度的約束，行政組織必然會腐敗，因?yàn)槿诵远际勤吚?，人們對?quán)力和金錢的渴望必然會使其為所欲為（在沒有約束的條件下）。我國及時(shí)認(rèn)識到了這方面問題的嚴(yán)重性，因此也出臺了一些政策予以保障，比如：《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國財(cái)政法》等，還有一些規(guī)章制度，這里就不再一一贅述了。

3、從人員要素來看，我國行政組織主要由公務(wù)員、其他非公務(wù)員編制的后勤人員構(gòu)成。

行政組織作為國家這樣的階級產(chǎn)物的執(zhí)行者，它的組成成員的素質(zhì)高低與否直接影響了它的發(fā)展好壞和快慢。在我國，公務(wù)員很受追捧，被奉為“鐵飯碗”、“金飯碗”，可見公務(wù)員在千變?nèi)f化的社會的受歡迎程度。這

么好的職位必然會有激烈的競爭，競爭所帶來的好處就是我國行政組織的構(gòu)成人員素質(zhì)會越來越高，我國行政組織的執(zhí)政能力會得到很大提升。其它非公務(wù)員編制的后勤人員的素質(zhì)也隨著社會的發(fā)展而逐漸提高，這會給我國行政組織的發(fā)展提供強(qiáng)有力的后勤保障。

4、從物質(zhì)要素來看，我國行政組織的場所、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等都是由國家財(cái)政保障的。

眾所周知，我國的財(cái)政收入主要來自稅收，而繳納稅收的正是人民，因此，政府是在拿人民的錢為人民辦事。政府在利用財(cái)政改善辦公環(huán)境的同時(shí)一定要注意加大監(jiān)管力度，堅(jiān)決杜絕利用“改善辦公環(huán)境”的口號貪污或買一些奢華的物資。政府要做到“取之于民，用之于民”，只有這樣才能讓人民的血汗錢真正發(fā)揮其作用。

5、從觀念要素來看，行政人員應(yīng)具有正確的組織觀念和價(jià)值觀念，樹立“全心全意為人民服務(wù)”的思想。行政人員大多數(shù)都是高學(xué)歷的人，這里的“高”不只是單純的學(xué)習(xí)成績高，還要有高尚的服務(wù)意識。行政人員應(yīng)更多地樹立一種“服務(wù)”意識，而不是“權(quán)力”意識，他們應(yīng)該明確：政府是為百姓服務(wù)的，而不是在百姓頭上作威作福。

（二）我國行政組織設(shè)置所面臨的問題：

1、“民主集中制”中“民主”體現(xiàn)越來越少，“集中”越來越多。① 我國作為一個(gè)多民族的大國，民主是必不可少的，隨著人民文化水平的提升，越來越多的人正在呼吁民主之風(fēng)。但是目前的現(xiàn)實(shí)卻是：政府的領(lǐng)導(dǎo)往往一人獨(dú)大，什么事都是一個(gè)人說了算，其他人都只是陪襯，幾乎不影響領(lǐng)導(dǎo)的決策。這還只是在政府內(nèi)部，普通老百姓呢？他們的苦可有幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)懂得？這些老百姓 有話卻無處說，這就是“民主”嗎？

2、行政組織設(shè)置不合理、超編人員較多。我國目前的行政組織設(shè)置并不合理，有些地方政府會設(shè)置一些并不是很需要的臨時(shí)單位，這樣做的初衷是好的：僅僅是為了使一些任務(wù)盡快完成，但是這些臨時(shí)單位過后又不撤銷，最終導(dǎo)致我國行政組織的規(guī)模越來越龐雜，開支也越來越大。我國行政組織里的人員并不都是公務(wù)員，很多人是非事業(yè)編制的，有些政府部門就是通過超額招收辦事人員來增加財(cái)政撥款從中抽取利潤的。

3、行政組織設(shè)置時(shí)職能不明確導(dǎo)致行政效率低下。② 中國公民大概都很頭疼去政府辦事，因?yàn)橛泻芏嗲闆r下會被告知“某人不在，稍后再過來”抑或“這事不歸我們管，是歸某某局管”。到底是什么原因?qū)е逻@樣的現(xiàn)象呢？歸根結(jié)底是我國行政管理體制的不健全造成的。政府職能劃分的不清晰使得出現(xiàn)重大事故或突發(fā)事件時(shí)政府手足無措的尷尬場面，很多領(lǐng)導(dǎo)也因此而丟了官職。

4、行政組織的地方利益意識較強(qiáng)，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。③ 現(xiàn)在的很多政府機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的地方保護(hù)主義，他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)本地企業(yè)不惜加高進(jìn)入門檻，這樣的做法雖然會對本地企業(yè)起到很好的保護(hù)作用，但是這樣的做法會嚴(yán)重妨礙到我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這就是行政組織沒有嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)章制度的后果，國家應(yīng)該設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)督這樣的不公平行為。

5、我國行政組織中監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位，無法實(shí)現(xiàn)對使用權(quán)力者的有效監(jiān)督。④

權(quán)力的行政組織內(nèi)部權(quán)力設(shè)置不科學(xué)，很多領(lǐng)導(dǎo)在其機(jī)構(gòu)里就類似一個(gè)個(gè)“小皇帝”，什么事都是他說了算，這樣的設(shè)置是腐敗產(chǎn)生的一個(gè)客觀條件。我

國雖然也有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)設(shè)置很不健全，而且也受到了很多因素的影響，特別是上級部門的壓力，很多監(jiān)督機(jī)構(gòu)比如：檢察院、反貪局等等都不能很好地履行其使命。

二、我國政府行政組織設(shè)置的改革方案：

既然有這么多問題，而且可能會觸動(dòng)黨的根基和國家的穩(wěn)定，那改革就勢在必行了。因此，我運(yùn)用所學(xué)知識，簡單地提出了一些自己淺薄的看法：

1、加快行政組織改革的科學(xué)性、可行性的論證，深化行政組織改革。行政組織設(shè)置的改革不是一句話能說清的事，在改革之前必須做好充分的論證，以免出現(xiàn)失控的局面。我國曾經(jīng)有過幾次比較大的改革，但是其中有成效的只有1998年的機(jī)構(gòu)改革，其它很多次改革都以機(jī)構(gòu)數(shù)量反彈而失敗，這是一個(gè)警世鐘。國家應(yīng)召集有關(guān)專家進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的論證，同時(shí)也可以參考國外行政組織改革的成功案例，努力精簡機(jī)構(gòu)，聘用高素質(zhì)人才，爭取建成一個(gè)科學(xué)、高效、民主的政府。

2、國家應(yīng)該積極推動(dòng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立，加快規(guī)范行政組織的法律、規(guī)章制度的制定。

目前，我國在行政組織的監(jiān)督力度方面很薄弱，很多情況下都是已經(jīng)發(fā)生、被大眾知道的事監(jiān)督機(jī)構(gòu)才會出手?jǐn)[平，這也導(dǎo)致很多人鉆了空子。所以我國應(yīng)大力推進(jìn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以把監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其它部門分開，減少串通的可能性；與此同時(shí)，國家也應(yīng)加強(qiáng)立法，把有關(guān)行政組織違規(guī)的具體行為詳細(xì)地羅列出來，對蠢蠢欲動(dòng)的官員起到一個(gè)警示作用。

3、行政組織應(yīng)聘用高素質(zhì)的專業(yè)人才，提高行政人員的整體素質(zhì)。

行政組織是為人民服務(wù)的產(chǎn)物，如果讓一群素質(zhì)低下的人去管理政府，人民必然會處于水深火熱之中，而且目前我國也出現(xiàn)了不少有關(guān)“民怨”和“民憤”的惡性事件，所以聘用高素質(zhì)的人才迫在眉睫。國家在公務(wù)員招聘這方面正在努力改進(jìn)，但還是有些營私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生，為此國家應(yīng)在未來加大考核力度以確保所招聘的人是否符合社會和人民的需要。

4、明確行政組織的職能劃分同時(shí)禁止地方保護(hù)主義。

為了提高人民的滿意程度、保證人民正常的生活需要，國家應(yīng)出臺相關(guān)規(guī)定明確行政組織的職能劃分，避免再出現(xiàn)互相推諉、辦事效率低下的尷尬局面。國家應(yīng)該明令禁止地方保護(hù)主義，促進(jìn)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總之，在當(dāng)前, 我國要敏銳地辨別各種紛繁復(fù)雜的理論和思潮, 立足我國具體國情,充分借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建適合我國特色的組織理論，防止畫虎類犬、南橘北枳等錯(cuò)誤,以把我國建設(shè)成為一個(gè)真正“廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范，管理科學(xué)”的社會主義現(xiàn)代化國家。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革探討

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是我國行政組織體系的基本單元，是維護(hù)我國社會穩(wěn)定、推進(jìn)我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)有重要力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革是我國行政組織改革的重要組成部分。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織有基礎(chǔ)性功能，其改革必將從加大對資源配置監(jiān)管，行政組織責(zé)、權(quán)、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)定崗定編法制化，轉(zhuǎn)變政府服務(wù)理念，優(yōu)化人員配置，加強(qiáng)重構(gòu)干部的激勵(lì)機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)等方面著手。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政組織；改革

當(dāng)前，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革正在我國持續(xù)、深入開展，它的成功與否、成敗如何，直接關(guān)系到我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展、和諧穩(wěn)定，因此有必要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革作為論題進(jìn)行探討。下面我將從三個(gè)方面加以探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的歷史進(jìn)程及其意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是我國當(dāng)前行政組織中最基本的工作單元，該組織的運(yùn)行狀況直接關(guān)系到行政組織體系的穩(wěn)定和發(fā)展，從很大程度上說，其運(yùn)行狀況是我國政治體系的晴雨表。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織并不像其他級別行政組織那樣擁有相應(yīng)的權(quán)力，但她卻是維護(hù)社會穩(wěn)定的最基本因素。因?yàn)槲覈?dāng)前尚處于社會主義初級階段，農(nóng)業(yè)人員仍占居著全國總?cè)丝诘?0%以上，而且這絕大部分農(nóng)業(yè)人員都生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，故此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的運(yùn)行好壞直接關(guān)系到我國的社會基礎(chǔ)，進(jìn)而說鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是國之基本。

近年來，特別是改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等發(fā)生了巨大變化，使得我們原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的運(yùn)行模式已漸漸不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，甚至成為生產(chǎn)力發(fā)展的阻礙。哲學(xué)的基 本原理為生產(chǎn)關(guān)系是一定要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展的。那么生產(chǎn)關(guān)系怎樣去適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展呢？答案很簡單，那就是通過革命或改革的手段來實(shí)現(xiàn)。如果生產(chǎn)關(guān)系不主動(dòng)去改革，勢必被動(dòng)地被革命掉。而政府行政組織作為上層建筑，是維系現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，如果我們跟不上生產(chǎn)力迅速發(fā)展的要求，一成不變或變之甚少，我們必將被經(jīng)濟(jì)所拋棄、被時(shí)代所拋棄。為了我們來之不易的發(fā)展形勢和取得的改革成果，我們只有不斷地改革不適應(yīng)的行政組織形式、特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織體系，我們中國才能跟上時(shí)代步伐，才能屹立于世界民族之林，才能長久立于不敗之地，最終才能實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是怎么運(yùn)行和發(fā)展的呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織運(yùn)行和發(fā)展是為了適應(yīng)各時(shí)期社會發(fā)展的。先讓我們一起回顧我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織各時(shí)期的運(yùn)行狀況吧。新中國成立之初，整個(gè)國家由亂轉(zhuǎn)治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的運(yùn)行是為了維護(hù)社會穩(wěn)定，防范反動(dòng)勢力的反革命行徑，并適時(shí)指導(dǎo)社會主義的經(jīng)濟(jì)改造；隨后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的主體職責(zé)仍然是維護(hù)社會穩(wěn)定，同時(shí)完成好各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；再往后，由于國家領(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤判斷，在國內(nèi)掀起了轟轟烈烈的“文化大革命”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織變成了造反派、革委會的老巢。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革面臨的問題和挑戰(zhàn)

那么我們現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的狀況又是怎樣的呢？隨著費(fèi)改稅的落實(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革便大刀闊釜地進(jìn)行著，辭退冗員、精減機(jī)構(gòu)一度高漲，切實(shí)藏富于民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)村 穩(wěn)定的局面開始逐漸拉開。目前正在運(yùn)行著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織體系正是本輪行政機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果，總體說，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織體系應(yīng)該是相對適宜的，但也出現(xiàn)了很多不足。由于本輪改革并不徹底，特別是相關(guān)配套改革沒有跟上，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，職能盡其人，但卻人浮于事、趨利避害。結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織缺乏活力，干部的工作主動(dòng)性、積極性不僅得不到充分調(diào)動(dòng)，相反是不比工作比待遇、不比奉獻(xiàn)比享受。各單位部門的工作職責(zé)得不到發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織與人民群眾的關(guān)系松馳，金錢之爭、權(quán)力之爭較為凸現(xiàn)。如此長期發(fā)展下去，勢必出現(xiàn)黨聯(lián)系廣大群眾的紐帶將會割斷，群眾眼中的行政組織將會是權(quán)力的象征、金錢的奴隸，黨將無法聯(lián)系人民群眾、并最終脫離群眾甚至成為群眾的反面。其影響是深遠(yuǎn)的，其結(jié)果是危險(xiǎn)的，為此我們不得不慎重地對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革。

三、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革的基本思路

為了保證我國的長治久安，人民群眾安居樂業(yè)，維護(hù)來之不易的改革成果，我們就有必要繼續(xù)深入加強(qiáng)行政組織自身變革，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革。那么怎樣才能全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革呢？我個(gè)人認(rèn)為總體說表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革重點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織功能的重構(gòu)上，具體應(yīng)該從如下幾個(gè)方面突破：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革要以縣域?yàn)閱挝煌七M(jìn)農(nóng)村綜合改革，改革并不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，也應(yīng)包括縣直部門及事業(yè)單位，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)。

迄今為止，我國農(nóng)村基層仍實(shí)行的是“條塊結(jié)合“的管理 體制。這種管理體制在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下確實(shí)發(fā)揮了很重要的作用，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的加大推進(jìn)，這種管理模式已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會的全面快速發(fā)展，而且更深入說，這種體制確實(shí)是造成事責(zé)不清，各種矛盾形成的制度性根源。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革過程中必須以縣域?yàn)閱挝?，?shí)行縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直部門?，F(xiàn)行“條塊結(jié)合”的管理體制使得現(xiàn)存的鄉(xiāng)村公共管理體系和公共體系存在著機(jī)構(gòu)林立、條塊分割以及“小而全”、效能差的狀況，而這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必須解決的問題。故此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必須打破條條塊塊，嚴(yán)格按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合公共管理和公共服務(wù)體系的要求設(shè)置用事機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)，縣級單位要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，在本著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一盤棋的思想，適當(dāng)放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)事責(zé)權(quán)，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革要立足于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的明確定位，強(qiáng)化維穩(wěn)和公共服務(wù)功能，轉(zhuǎn)變對資源的配置監(jiān)管模式。政府職能的轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革的重點(diǎn)和核心。隨著費(fèi)改稅政策的深入落實(shí)，政府職能已從過去直接抓經(jīng)營、催種催收，轉(zhuǎn)到落實(shí)政策，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能上來，特別是要強(qiáng)化為“三農(nóng)”服務(wù)、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更需要安定團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的社會局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織在這方面充當(dāng)著重要角色。具體如加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)體系，努力培育農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，提倡合 理的人口生育觀念，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生市場，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，切實(shí)維護(hù)社會穩(wěn)定，加大持續(xù)發(fā)展力度，全面搞好安全監(jiān)管。堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，突出以人為本，造就全面可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、社會環(huán)境。資源是社會發(fā)展的前置因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對資源配置就應(yīng)采取效益調(diào)節(jié)模式，切實(shí)加強(qiáng)對不可再生資源的監(jiān)管，培育新型節(jié)約型發(fā)展理念，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)走向良性循環(huán)軌道。

（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革要合理統(tǒng)籌職責(zé)權(quán)限，權(quán)力適當(dāng)下放，真正做到經(jīng)費(fèi)、人員、權(quán)力下移，全面實(shí)現(xiàn)職權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

要在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織功能定位上，科學(xué)合理地配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，堅(jiān)持簡政放權(quán)，理順條塊關(guān)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正統(tǒng)一、效能的農(nóng)村社區(qū)政權(quán)組織。上級政府應(yīng)按照政治、經(jīng)濟(jì)和社會功能分化的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，使其政治、經(jīng)濟(jì)、社會資源得到有效配置，將行政組織權(quán)力重心下移，特別是充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織處理基層基本問題的能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織職責(zé)與權(quán)利充分統(tǒng)一，以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的功效。徹底實(shí)施以錢養(yǎng)事機(jī)制，嚴(yán)格按事責(zé)確定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)加以浮動(dòng)，實(shí)行專帳專戶管理，待遇與事責(zé)掛鉤，以充分調(diào)動(dòng)干部工作積極性。融合條塊格局，實(shí)行一事一崗，避免交叉重疊、工作相互推諉。為了確保責(zé)任落實(shí)到位，必須加大事責(zé)待遇，高薪養(yǎng)廉，解決干部后顧之憂。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面協(xié)調(diào)事責(zé)單位工作權(quán)限，使事責(zé)部門能相互配合，形成合力，建立起政令暢通、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織管理體系。

（四）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位和責(zé)任權(quán)限，重新配置行政組織機(jī)構(gòu)、崗位和人員，并逐步實(shí)現(xiàn)定崗定編的法制化。

要根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置。按照精減機(jī)構(gòu)、合理配置資源、以提高效率為目的設(shè)置要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的工作要求，從精配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。對于不必要的或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)和部門予以堅(jiān)決地撤并，實(shí)現(xiàn)社會化和市場化管理。打破行政區(qū)劃的界限即“塊塊”，按“需”設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)和部門。對于人口少、范圍小、業(yè)務(wù)量少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以實(shí)行跨區(qū)域共同設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，以減少機(jī)構(gòu)和人員，降低行政管理成本。反之，對于業(yè)務(wù)量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則可增加機(jī)構(gòu)。不搞上下對口，也不搞一刀切，應(yīng)根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及其需要設(shè)立機(jī)構(gòu)，在對不必要的機(jī)構(gòu)精簡的同時(shí),對于需要加強(qiáng)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充實(shí)和加強(qiáng)。如當(dāng)前農(nóng)村一些地方社會治安秩序混亂，稅務(wù)部門征稅能力不足，應(yīng)適時(shí)加強(qiáng)公安部門和稅收部門，以強(qiáng)化社會秩序和稅收征管能力。

同時(shí)，必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革納入到法制化軌道，加強(qiáng) 和完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、人員編制的依法管理，此即依法定編。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后應(yīng)承擔(dān)的職能及其履行職能的能力尤其是財(cái)力，進(jìn)行科學(xué)論證，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能機(jī)構(gòu)、人員編制做出明確規(guī)定,重點(diǎn)是對機(jī)構(gòu)的規(guī)格、數(shù)量、人員實(shí)行定編定員定崗。在保持機(jī)構(gòu)、人員總體相對穩(wěn)定的前提下，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展和社會需求的變化，依法逐步進(jìn)行擴(kuò)充、增減。

（五）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革要旨在轉(zhuǎn)變政府社會管理和公共服務(wù)的模式，從單純的依賴政府直接提供服務(wù)向通過市場化“購買”部分服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。

正如經(jīng)濟(jì)改革中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離一樣，政府社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任與政府直接提供相應(yīng)的服務(wù)并不能等同起來。從各地的實(shí)踐來看，即使是社會治安這樣需要政府直接提供的公共產(chǎn)品，也并不是完全由公安部門獨(dú)立承擔(dān)的，也需要其他社會組織的參與和協(xié)助。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制及“七站八所”的改革中，要嚴(yán)格本著“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，堅(jiān)持市場取向，大力推進(jìn)“七站八所”的市場化、社會化及民營化，將競爭機(jī)制引入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域，鼓勵(lì)和支持私營企業(yè)和社會組織參與和提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會管理的社會化、多元化和契約化，并建立政府與這些社會組織和經(jīng)濟(jì)組織之間的“伙伴關(guān)系”和“合作關(guān)系”形成以縣域?yàn)榛A(chǔ)、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)、公私合作的多元化鄉(xiāng)村社會服務(wù)體系。在公共服務(wù)的方式上，不能是政府完全壟斷公共服務(wù)，而應(yīng)是盡可能 動(dòng)員和利用社會的力量參與提供公共服務(wù)；不能是政府直接提供所有的公共服務(wù)，而應(yīng)是通過市場和社會“購買”部分公共服務(wù)。將某些社會公益性事務(wù)面向社會進(jìn)行公開招標(biāo)，優(yōu)先委托給原站所改制后組建的經(jīng)營性服務(wù)實(shí)體實(shí)施，并由政府通過合同契約形式明確責(zé)權(quán)利，按實(shí)施情況給予相應(yīng)的報(bào)酬；積極探索相關(guān)職能公共服務(wù)的市場化、社會化和民營化，這樣有利于節(jié)約管理成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（六）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革要深化人事制度改革，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人才創(chuàng)新、形成人才流動(dòng)、激勵(lì)和培訓(xùn)機(jī)制，合理配置人員格局，將優(yōu)秀人才吸納到基層政權(quán)組織中來。

（七）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大干部職工的工作主動(dòng)性、積極性，重構(gòu)行政干部的激勵(lì)機(jī)制在生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力之間的關(guān)系中，人是最能動(dòng)的因素、最活躍的因素。一項(xiàng)工作部署下來，干得好壞與否，人是最決定的因素。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的正常開展，就必須充分調(diào)動(dòng)廣大干部職工的工作主動(dòng)性、積極性。那么怎么去調(diào)動(dòng)干部職工的工作主動(dòng)性、積極性呢？我個(gè)人認(rèn)為要從以下五個(gè)機(jī)制上下功夫。

（1）突出干部的服務(wù)、責(zé)任理念，強(qiáng)化理念機(jī)制。隨著市場管理理念的引入，我們的政府管理工作要樹立效率意識，增強(qiáng)活力；構(gòu)建服務(wù)型政府理念，突出民主觀念、責(zé)任觀念、績效觀念，強(qiáng)調(diào)依法行政；樹立“顧客上帝”理念，充分讓市場去配置資源。

（2）重科學(xué)講民主，注重考核機(jī)制。干部工作干得好與壞，只 有經(jīng)過考核才能分辨得出。為此我們應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行分層、分類考核，并將考核指標(biāo)細(xì)化，具有操作性強(qiáng)的特點(diǎn)；充分引入社會公眾評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)官方評估與民間評估并重；反復(fù)醞釀，設(shè)計(jì)一套參入程序、渠道、回饋網(wǎng)絡(luò)，充分吸納被考核對象廣泛參入，并真實(shí)反映被考核者實(shí)際情況；加大績效考核結(jié)果兌現(xiàn)力度，落實(shí)考核激勵(lì)作用。

（3）強(qiáng)調(diào)公開透明、責(zé)任追究，重視晉升機(jī)制。挖掘干部的工作潛力，就有必要適時(shí)給予晉升。堅(jiān)持公開原則，完善晉升制度；全面搞好監(jiān)督，加強(qiáng)晉升工作的責(zé)任追究。

（4）促進(jìn)公平、合理，調(diào)整薪酬機(jī)制。建立完善的薪酬立法，形成穩(wěn)定的薪酬機(jī)制；其次是優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)，突出激勵(lì)措施，重在發(fā)掘人才。

（5）采取嚴(yán)密、嚴(yán)格方式，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲機(jī)制。我們應(yīng)建立完善的行政干部獎(jiǎng)懲制度，采取嚴(yán)格執(zhí)行方式，并積極完善行政干部的正負(fù)激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)嚴(yán)密兌現(xiàn)該項(xiàng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織是最基層的行政政權(quán)，維護(hù)著廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，所以，我們不能削弱基層政權(quán)，更不能取消基層政權(quán)，而是要通過改革基層政權(quán)來加強(qiáng)基層政權(quán)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織改革并不能一蹴而就，馬上見成效，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。既不能操之過急，也不能一成不變，而應(yīng)該根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會、經(jīng)濟(jì)等各種客觀環(huán)境及軟環(huán)境的發(fā)展需要，分階段逐步實(shí)施，切實(shí)維護(hù)好好社會穩(wěn)定，全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】：

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09秋行政管理?？? 歐傳娣

第四篇：論我國環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

論我國環(huán)境行政管理體制的弊端與改革

【摘要】環(huán)境行政管理體制主要由環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)配置、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制三個(gè)部分有機(jī)組成?？疾煳覈F(xiàn)行環(huán)境行政管理體制，主要存在以下問題：

1.環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不合理，職權(quán)分工不科學(xué)，橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成執(zhí)法合力；2.環(huán)保部門地位尷尬，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，難以有效抵制地方保護(hù)主義；3.協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺、參與機(jī)制稚嫩、監(jiān)督機(jī)制無力,導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法運(yùn)行不暢。應(yīng)以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的、監(jiān)督有力”為原則進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的改革，以早日構(gòu)筑我國科學(xué)化的現(xiàn)代環(huán)境管理體制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政法;管理體制;弊端;改革

【正文】

一、環(huán)境行政管理體制的含義

對于“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段，對人類損害或影響環(huán)境的活動(dòng)加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足人類不斷增長的需要。

（一）組織結(jié)構(gòu)。指國家對享有環(huán)境行政管理權(quán)的行政管理機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置以及機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系。擁有一定職權(quán)的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政管理體制的核心和重要組成部分，其主要包括環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的機(jī)構(gòu)與社會組織三部分。環(huán)境行政機(jī)關(guān)指按照憲法和組織法的規(guī)定設(shè)立的，以行使環(huán)境行政權(quán)，對國家的環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)，根據(jù)所轄區(qū)域范圍的不同，可以分為中央環(huán)境管理機(jī)關(guān)和地方環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)，在我國主要是國務(wù)院、環(huán)保部、地方人民政府以及地方各級環(huán)保局。授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，指并不因組織的成立而從憲法和組織法獲得行政職權(quán)，而來自于有權(quán)機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)形式的授予而獲得相應(yīng)環(huán)境行政權(quán)力的環(huán)境行政主體。在我國這類授權(quán)主體比較多，如《環(huán)境保護(hù)法》第7條第2、3款規(guī)定的授權(quán)主體.（二）權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。指各種環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)橫向的職權(quán)分工、權(quán)限劃分以及縱向的職權(quán)位階等。權(quán)力的配置是垂直分工，水平分工，還是交叉分工？具體可分為四個(gè)方面的內(nèi)容：一是環(huán)保行政權(quán)力在中央和地方之間的配置；二是環(huán)保行政權(quán)力在同級政府之間的配置，如省與省之間的配置；三是環(huán)保行政權(quán)力在沒有隸屬關(guān)系的同級政府的不同部門或機(jī)構(gòu)之間的配置，例如在環(huán)保局、林業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局等部門之間的配置；四是環(huán)保行政權(quán)力在具體的一個(gè)部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的分工，如在綜合處、污控處、生態(tài)保護(hù)處、監(jiān)察大隊(duì)、監(jiān)測站之間的配置與分工。

另外，如果從權(quán)力的來源進(jìn)行分類，職權(quán)的配置結(jié)構(gòu)也可指在環(huán)境行政機(jī)關(guān)、授權(quán)的環(huán)境行政機(jī)構(gòu)、受委托的社會組織之間和各自內(nèi)部的環(huán)境行政職權(quán)范圍的具體分工，以及分配的環(huán)境行政職權(quán)在整個(gè)環(huán)境行政權(quán)力體系中的位階態(tài)勢。如《噪聲污染防治法》第40條授予民航部門負(fù)責(zé)減輕機(jī)場噪聲的職責(zé)；第50條、57條、58條授予公安部門對城市噪聲和交通噪聲污染給與警告與罰款的職權(quán)；第57條第2款授予港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對違法排放噪聲的機(jī)動(dòng)船舶的警告與處罰職權(quán)等，這就涉及作為職權(quán)主體的環(huán)保部門與作為授權(quán)主體的公安部門、民航部門以及港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門之間在環(huán)境噪聲方面環(huán)保行政權(quán)力的分工與銜接問題。

（三）職權(quán)運(yùn)行機(jī)制。指享有環(huán)保行政權(quán)力的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)運(yùn)行方式、行政程序以及各機(jī)構(gòu)之間開展環(huán)境事務(wù)進(jìn)行行政協(xié)作的方式等，如行政決策的機(jī)制、行政命令的執(zhí)行機(jī)制、環(huán)保行政事務(wù)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制等。

以上三個(gè)方面在環(huán)境行政管理體制中相互獨(dú)立但又有機(jī)聯(lián)系，共同構(gòu)成統(tǒng)一的整體，組織結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的組織形式和組織保證；行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是環(huán)境行政管理的職能形式和功能保證；運(yùn)行機(jī)制是環(huán)境行政管理的組織結(jié)構(gòu)與職能分工的動(dòng)態(tài)結(jié)合方式和環(huán)保功能的實(shí)現(xiàn)形式。只有環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理、各機(jī)構(gòu)之間的職權(quán)分工科學(xué)、環(huán)境行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用環(huán)境行政職權(quán)的運(yùn)行機(jī)制流暢、高效，整個(gè)環(huán)境行政管理體制的設(shè)置才算科學(xué)合理，但以此考察我國現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制，發(fā)現(xiàn)問題重重，亟待進(jìn)行改革。

二、我國環(huán)境管理體制的弊端

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)保行政職權(quán)分工不科學(xué)——橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成多部門執(zhí)法合力

1．管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不清，責(zé)任不明

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定，其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開展行動(dòng)。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當(dāng)考慮，對于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門對有利可圖的事務(wù)競相主張管轄權(quán)，而對于不利的事物則主張沒有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級權(quán)威部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)候，執(zhí)法部門之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行。

現(xiàn)實(shí)中，一般認(rèn)為與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的事務(wù)應(yīng)有環(huán)保部門負(fù)主責(zé)，而其他部門進(jìn)行配合，但真正在一線開展環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)的主要還是環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門唱“獨(dú)角戲”的尷尬局面。譬如在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨(dú)斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執(zhí)照的不吊銷，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。在已初步實(shí)施移送制度的15個(gè)省級環(huán)保部門移送的850件違法案件，涉及工商、經(jīng)貿(mào)、司法和監(jiān)察等部門，結(jié)案率卻不足60％。

2．管理機(jī)構(gòu)重疊

這主要是我國機(jī)構(gòu)改革不徹底而留下來的負(fù)面效應(yīng)。由于我國的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，而沒有顧及或沒來得及對原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷或合并，于是就發(fā)生了某些管理機(jī)構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。

3．管理機(jī)構(gòu)職能的重疊或交叉

據(jù)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，至少存有如下幾種類型的重疊與交叉：(1)規(guī)劃職能的重疊和交叉；(2)監(jiān)測職能的重疊和交叉，如國家環(huán)保總局和水利部的水資源水文司以及國家海洋局都具有水質(zhì)監(jiān)測的職能，而且實(shí)際中環(huán)保局與水文司的監(jiān)測結(jié)果往往還存在重大的沖突，導(dǎo)致人們無所適從；（3）保護(hù)職能的重疊和沖突，如國家環(huán)?？偩峙c國家林業(yè)局之間都有監(jiān)督檢查各類型自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)工作；（4）污染糾紛處理職能的交叉和重疊，如發(fā)生漁業(yè)污染糾紛或船舶污染糾紛時(shí)，則依照《水污染防治法》第28條的規(guī)定，縣級以上環(huán)保局與漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或交通部門的航政機(jī)關(guān)都有處理污染糾紛的職能。

（二）環(huán)保部門缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，受制于地方各級政府，難以抵制地方保護(hù)主義

1．環(huán)保部門財(cái)政不獨(dú)立

（1）由于財(cái)政不獨(dú)立，環(huán)境管理部門缺乏獨(dú)立性，受制于地方政府

在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，基層環(huán)保執(zhí)法部門的工資和福利待遇是由當(dāng)?shù)卣峁皇怯蓢医y(tǒng)一撥款的。而在實(shí)踐中，地方的重要污染源主要是當(dāng)?shù)氐母黝惼髽I(yè)，這些環(huán)境執(zhí)法的對象同時(shí)又是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，是解決當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)壓力、增加財(cái)政收入的主要力量，因此，這些污染企業(yè)往往受到當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)。俗話說“吃人的嘴軟，拿人的手短”，在這種財(cái)政體制下，由于環(huán)保執(zhí)法部門人員的位子、票子均受到地方政府的制約，所以基層環(huán)保執(zhí)法部門說話就要看當(dāng)?shù)卣哪樕惺铝?，失去自身的?dú)立性何談堅(jiān)持環(huán)保的原則啊。同時(shí)，地方政府又不受上級政府的環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，由于缺乏有力的制約力量，而無所顧忌地走犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路，可見，地方主義的久禁不止也就不足為怪了。

（2）由于受地方財(cái)政影響，各地基層環(huán)境管理部門發(fā)展很不平衡，貧窮地方的環(huán)保部門力量薄弱

由于不是由國家統(tǒng)一撥款，基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的規(guī)模與力量往往受到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)卣闹萍s，因此基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展很不平衡，許多貧窮地方的環(huán)保執(zhí)法力量相當(dāng)薄弱，有的地方甚至都沒有環(huán)保部門。據(jù)悉，2005年底，全國平均每個(gè)機(jī)構(gòu)只有1.5輛車左右，300多個(gè)縣沒有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，200多個(gè)縣的執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法車輛，更沒有取證設(shè)備。然而，如此“貧窮”的環(huán)保部門卻監(jiān)管了近30萬家工業(yè)污染企業(yè)、70多萬家三產(chǎn)企業(yè)、幾萬個(gè)建筑工地，還要面臨十分繁重的農(nóng)村及生態(tài)環(huán)境監(jiān)察任務(wù)、承擔(dān)著120多億元/年排污費(fèi)的征收工作和6萬多件/年的污染事故與糾紛調(diào)查處理工作。

2．環(huán)境行政管理部門權(quán)威有限

在我國的現(xiàn)行環(huán)境管理體制與立法之下，由于受制于當(dāng)?shù)卣h(huán)保行政部門“權(quán)力小”、“手段軟”，環(huán)保權(quán)威十分有限。權(quán)力“小”，主要體現(xiàn)在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣鲇诮?jīng)濟(jì)的考慮一般并不采納這種建議，對此，環(huán)保部門無能為力。

手段“軟”，主要體現(xiàn)在環(huán)境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強(qiáng)制劃撥權(quán)等行政強(qiáng)制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到的很大限制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本。譬如，我國環(huán)境立法對罰款大都規(guī)定了一個(gè)上限，如《水污染防治法》第43條第2款規(guī)定：“對造成水污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，按照直接損失的20%計(jì)算罰款，但是最高不得超過20萬元”，就連最新出臺的《固體廢物污染環(huán)境防治法》也只規(guī)定為50萬元。在這種“守法成本高，違法成本低”的畸形法制狀態(tài)下，多數(shù)企業(yè)往往選擇繳納罰款而不愿意建設(shè)治理設(shè)施整治污染。據(jù)此，有關(guān)部門曾統(tǒng)計(jì)，我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的2%。

（三）缺乏高效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制我國的環(huán)境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統(tǒng)一管理與分部門相結(jié)合”的管理體制。由于立法或歷史上的原因，存在部門之間權(quán)限不清、管理機(jī)構(gòu)重疊、部門管理職能重疊或交叉、管理部門錯(cuò)位等多種弊端而嚴(yán)重影響環(huán)境法律的有效實(shí)施的情況，但另一方面我國又缺乏應(yīng)對措施——即沒有設(shè)置對這些沖突與矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的權(quán)威性部門或機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，有的地方有一些很好的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，如武漢建立了社區(qū)居民自治和部門聯(lián)動(dòng)的新型管理機(jī)制，但總的說來這

種協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)沒有形成一個(gè)規(guī)范化、法律化的制度，由于每次都要臨時(shí)組織協(xié)調(diào)，往往由于各方面的原因?qū)е戮猛喜粵Q而效率低下。再者，就是這種不成熟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制也還沒有在全國得到很好的推廣。

三、以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”為原則，改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制

1．建立獨(dú)立的財(cái)政體制

要改革現(xiàn)行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過完善的制度設(shè)計(jì)來規(guī)制政府的行為，刨掉地方保護(hù)主義的土壤，并嚴(yán)厲打擊政府的尋租現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的管理體制，把目前“分灶吃飯”、“自主創(chuàng)收”的財(cái)政體制，轉(zhuǎn)變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。由國務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)與勞務(wù)、津貼、福利問題，同時(shí)排污費(fèi)與環(huán)境稅費(fèi)則統(tǒng)一上繳國庫，即采用“先收后放，收支兩條線”的體制形式，加強(qiáng)監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機(jī)制和切實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。試問，在這樣的體制下，地方保護(hù)主義還有多少生存的空間？（當(dāng)然，這一措施改革的力度很大，為了維持穩(wěn)定大計(jì)，應(yīng)該循序漸進(jìn)的進(jìn)行。）

2．科學(xué)分工各部門的職能，并清晰其權(quán)限范圍

科學(xué)分工各部門的職能和權(quán)限范圍，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮：第一，部門性質(zhì)。不同性質(zhì)的部門只能從事與其性質(zhì)相適應(yīng)的工作，不能甲管乙事，如資源部門主要負(fù)責(zé)對資源的持續(xù)、合理利用與公平分配問題，而相應(yīng)的環(huán)保事務(wù)則主要由環(huán)保部門來負(fù)責(zé)處理。

第二，“效率原則”。不同的部門所掌握的知識、技術(shù)、設(shè)備是不同的，職能的分工應(yīng)充分發(fā)揮他們的長處，揚(yáng)長避短才能提高其工作的效率。如民航和鐵道部門以及環(huán)保部門都是行業(yè)性比較強(qiáng)的部門，民航和鐵道部門負(fù)責(zé)管理控制民用航空器和鐵路的經(jīng)營效率較高，而管理航空器噪聲，鐵路噪聲則不太合效率原則了，而應(yīng)由環(huán)境監(jiān)督管理部門來行使。

第三，“公正原則”。依據(jù)訴訟法 “自己不能審理自己的案件” 的基本原則，一個(gè)部門不能“既當(dāng)球員又當(dāng)裁判員”。國家經(jīng)貿(mào)委本是一個(gè)負(fù)責(zé)國家經(jīng)濟(jì)事業(yè)的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)授權(quán)經(jīng)貿(mào)委，而應(yīng)完全交由環(huán)保部門行使；或者環(huán)保部門享有最高的監(jiān)督權(quán)，可以通過國務(wù)院辦公會議或主管副總理而對經(jīng)貿(mào)委進(jìn)行直接的監(jiān)督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

3．設(shè)立并完善跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

基于環(huán)境要素本身的流動(dòng)性、整體性、不可分割性等特點(diǎn)，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的跨行政區(qū)的機(jī)構(gòu)，尤其是強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，如流域水行政管理機(jī)構(gòu)。許多國家的環(huán)境管理主管部門非常重視這種跨行政區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，他們將這種跨區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為環(huán)境管理主管部門的派出機(jī)構(gòu)或直屬機(jī)構(gòu)，人員編制屬于環(huán)境管理主管部門。

當(dāng)然，我國也可在已有的行政建制上設(shè)立適合我國國情的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)第一種類型，我國已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的改革：根據(jù)2006年7月的《總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》，在全國設(shè)立東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個(gè)分區(qū)管理機(jī)構(gòu)，而這些分區(qū)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上都屬于國家環(huán)?？偩值呐沙鰴C(jī)構(gòu)，均垂直從屬于國家環(huán)?？偩郑渎毮苤槐闶窃谖袡?quán)限內(nèi)“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”和“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。根據(jù)第二種類型，我國可根據(jù)國內(nèi)的幾大主要河流而設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，如長江流域環(huán)境管理委員會、黃河流域環(huán)境管理委員會等，目前我國已經(jīng)開始了這方面的實(shí)踐，但在處理流域管理委員會與中央環(huán)保局以及地方政府的關(guān)系上還沒有理順，還存在諸如流域機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺乏、地方保護(hù)主義影響水資源統(tǒng)一管理、流域管理信息采集難度大、流域規(guī)劃監(jiān)督無力等弊端，有必要進(jìn)行大膽改革。

除了對企業(yè)要進(jìn)行有力的監(jiān)管外，對于監(jiān)督企業(yè)的環(huán)保部門也要進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止其違法行政。環(huán)保行政部門在行政執(zhí)法中經(jīng)常發(fā)生諸如環(huán)境行政不作為、環(huán)境行政越權(quán)、濫用環(huán)境行政權(quán)、違反法定環(huán)境行政程序等現(xiàn)象，因此，也需要對此進(jìn)行大力監(jiān)督。在以后的環(huán)境立法中，國家應(yīng)該要有意識的規(guī)定有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容，以監(jiān)督環(huán)保行政部門合法、正當(dāng)?shù)亻_展環(huán)境行政管理工作。在這方面，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國等西方國家，把發(fā)展環(huán)保非政府組織作為今后加強(qiáng)和改善環(huán)境行政管理的努力方向之一。

結(jié)語

環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對我國環(huán)境行政管理體制的影響；社會公眾尤其是非政府組織在環(huán)境行政管理體制改革中的作用；改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；國外管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)以及本土化等各種因素，要防止過于保守和過于急于求成的兩種極端思想?？傊?，由于原有體制的巨大慣性，以及改革內(nèi)容和目標(biāo)的重大性決定了此項(xiàng)改革是一個(gè)長期、艱難的轉(zhuǎn)型過程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進(jìn)，進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的考察、設(shè)計(jì)、論證、試點(diǎn)和推廣，方能成功。

第五篇：論我國非營利組織監(jiān)管體制的改革.pdf

．專

▲ 稿

論我國非營利組織監(jiān)管體制的改j

來加以分析，而應(yīng)是立足予零土他的思考，同

口劉忠

營利組織公共責(zé)任缺失，促進(jìn)非營利組織

布的題為“慈善資金的投資”的 蠹：黧燕疊鬻篙慧淼熟鬻裂簍健康發(fā)展等方面發(fā)揮了較大作用，但是，年英國政府簽署的《政府與志口 織合作框架協(xié)議》等。

在對慈善組織的監(jiān)管方面 會的主要做法如下：a．在注冊{ 蒔有選擇地借鑒吸收他國的有益經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此理 我國非營利組織監(jiān)管體制在實(shí)踐當(dāng)中暴

黲，我國非營利組織監(jiān)管體制改革的基本思路 露的問題也越來越突出。因此，改革和完

包括樹立有限監(jiān)管的理念、建立有效的社會監(jiān) 善非營利組織監(jiān)管體制已成為當(dāng)前我國

Abstract：The chmcterthat cllina’s non一 管體制的借鑒 有設(shè)立“業(yè)務(wù)主管部門”且必須

8880c18咖“ol”8‘nuno玨ah”6”山8 P8‘h fo” of 在的歷史久遠(yuǎn)，目前已基本形成體系相對 完備成熟的監(jiān)管體制。從世界范圍內(nèi)看，似的社會團(tuán)體”和“全國性機(jī)十 方設(shè)立分支機(jī)構(gòu)”等要求和限a ”n”’““甥em”‘8攀8“d“de引h8h”8，Ⅲ8‘”哆8礎(chǔ)礬8k“‘“。^88吣?！? i“‘“6 吼nd’“篡。?of_8m砒：81把?、oi【ihi“，8 】_0。菠二。ithi。king一。d幽。optionally ab．

。rb。嗍。ief；【ll。。ri嘲。雒。凼。。un哦。瓢 |I-}I。。d。瑙|ED0d，t“b鼬沁id。of。fo。f 依據(jù)政府監(jiān)管主體是否多元化，非營利組 織監(jiān)管體制可分為專門化的監(jiān)管體制和 多元化的監(jiān)管體制。前者是指國家通過立

督管理上，著重于對慈善組織} 活動(dòng)的性質(zhì)應(yīng)否給予財(cái)政優(yōu)惠 公開、投資活動(dòng)是否違規(guī)、是{平競爭以及是否已登記注冊魯 審查。在此方面，較有特色的j 法規(guī)定由某一特定機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)對非營 利組織實(shí)施統(tǒng)一管理職能的一種監(jiān)管體

chi醯，。。一p躺t矗函。i。ti。。incl。dg溉te，mechanism。f social supe 制，以英國為代表。后者是指國家通過立

國對慈善組織依據(jù)其規(guī)模大，j l|ishing”ef＆etive nri-營利組織實(shí)施某一方面管理職能的一種 小慈善組織，不予以注冊登記 監(jiān)管體制，以美國為代表。

審查，但接到公眾舉報(bào)時(shí)，對j 醚涮，i nurtufillg”d deVel。pi{llg￡he self—disci-Keyw。r；d”璺嬋一Pr商t ==協(xié)把ry o唱njz“Dn；Regu’ 8ys塘瞄K幽?1de8 干1853年英國頒布的《慈善法》。1860年 須提交報(bào)告，包括財(cái)務(wù)j 慈善委員會(雖設(shè)置于政府之內(nèi)，但性質(zhì) 細(xì)，其中1000萬以上的慈善l

34符區(qū)經(jīng)萬濟(jì)方Sp∞iaI數(shù)據(jù) zomE∞咖此拉開了英國對非營利組織統(tǒng)一監(jiān)管的 在對非營利組織監(jiān)督管理

y 2008年2月

公眾公開其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信 息，捐款者和受益者等可以隨時(shí)到慈善組 益性機(jī)構(gòu)只免一部分稅種，但不能免捐贈(zèng) 稅等。

規(guī)定過于原則化且相當(dāng)粗糙，而對于非營 禾Ⅱ組織的自律組織，迄今未作任何規(guī)定?？傮w而言，我國非營利組織監(jiān)管體制 織查閱財(cái)務(wù)報(bào)告等相關(guān)信息，一般小的慈

善組織不敢去民間的權(quán)威評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行 評估等等。

英國專門化的監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)在于

通過嚴(yán)格入口，較大程度上地避免了慈善 在美國，輿論監(jiān)督力量滲透到社會各 個(gè)角落。例如1995年藁國聯(lián)合之路總裁 的貪污行為及其他丑聞，雖躲過了理事會

及全國慈善活動(dòng)中心的審查，但最終在記 者不懈的努力下曝光。與此同時(shí)，美國非

基本上是以政府作為改革推動(dòng)的主導(dǎo)力 量，通過逐步建立起一系列相關(guān)的法律法 規(guī)突出政府監(jiān)管的強(qiáng)勢地位，社會監(jiān)督作 妁象征性補(bǔ)充的一種單向壓制型的監(jiān)管

體系。

不可否認(rèn)，我國非營利組織監(jiān)管體制 對非營利組織的發(fā)展和穩(wěn)定做出了較大 貢獻(xiàn)，但從現(xiàn)行法律規(guī)定和非營利組織監(jiān) 組織魚龍混雜的局面出現(xiàn)；依托統(tǒng)一的監(jiān)

管機(jī)構(gòu)，提高了監(jiān)管的權(quán)威和效率。其不 營利組織的自律組織諸如董事會資源、基 金會理事會等，通過制定慈善組織問責(zé)性 的標(biāo)準(zhǔn)、籌款和信息材料披露以及提供非 營利組織的法律地位查證服務(wù)等方式發(fā) 揮了較大的作用。

美國多元化的監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)在于

營利組織的社會需要；借助多元主體監(jiān)管

專業(yè)化，提高了監(jiān)管的實(shí)效。其不足之處 足之處表現(xiàn)在法規(guī)之間欠缺協(xié)調(diào)性，法律 條文過于籠統(tǒng)，監(jiān)管范圍較窄等方面。

迄今為止，美國尚未一部專門規(guī)范非

管實(shí)踐看，其仍存在一定的欠缺之處，主 要表現(xiàn)如下： 營利組織的法律，有關(guān)促進(jìn)和規(guī)制非營利 的憲法、稅法、商法或公司法等法律法規(guī) 之中。以稅法為例，先后頒布的代表l生法

律法規(guī)就有1924、1938、1950年稅法，內(nèi)稅收條例》和《國內(nèi)稅收條例實(shí)施細(xì)則》 等。根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，對非營利 組織實(shí)施監(jiān)管的職權(quán)主要由美國聯(lián)邦和 各州的稅務(wù)機(jī)關(guān)和檢察部門共同行使。

在對非營利組織的監(jiān)管上，美國的主 可以自由選擇是否注冊，不登記注冊的不 具有法人資格，但可以合法存在，只是不 能獲得政府的財(cái)政支持和享受免稅待

遇。對于經(jīng)過登記注冊獲取法人資格的非 及弊端 組織的各種法律條款，均散見于聯(lián)邦和外| 放松入口管制，較大程度上滿足了發(fā)展非 ①法律規(guī)范欠缺和不盟晰。一是法律 規(guī)范欠缺，主要有：a．迄今為止，在財(cái)務(wù)、人事與外交等方面，社會團(tuán)體仍然沿襲事 業(yè)單位的做法，沒有建立起適應(yīng)自身特性 的組織建設(shè)規(guī)范．b．在捐贈(zèng)方面，既對受 贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其占有、使用、收益和 是監(jiān)管主體缺乏動(dòng)力和必要的資源，監(jiān)管

二、我國非營利組織監(jiān)管體制的現(xiàn)狀 1969稅制改革法，《國內(nèi)稅收條令》，《國 欠缺主動(dòng)性和連續(xù)性。

使用的權(quán)能歸屬缺乏細(xì)致的界定，又對各 種形式的“募捐”和“收費(fèi)”缺乏統(tǒng)一且明 根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國非營利組織

監(jiān)管體制可概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、確的程序法和實(shí)體法規(guī)定；c．僅原則性 分級管理”。其中，“歸口登記”是指國務(wù)院 地規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對非營利組織實(shí)施

年檢，而對年檢的內(nèi)容、’程序和違反年檢 制度的法律責(zé)任等缺少具體性的規(guī)定；d． 雖規(guī)定社會公眾對非營利組織享有監(jiān)督 權(quán)，但對權(quán)利的行使缺乏保障性的規(guī)定即 民政部門是本級人民政府的非營利組織 的登記機(jī)關(guān)，非營利組織的設(shè)立必須統(tǒng)一 要做法有：．a(chǎn)．在登記注冊上，非營利組織 民政部門和縣級以上地方各級人民政府

到各級民政部門登記注冊，否貝U未經(jīng)登記

開展活動(dòng)即屬違法?！半p重負(fù)責(zé)”是指非營 非營利組織在拒絕社會公眾監(jiān)督時(shí)，法律 利組織設(shè)立時(shí)必須先經(jīng)過縣級以上各級

上應(yīng)當(dāng)對其采取什么措施。二是法律規(guī)范 營利醫(yī)院、學(xué)校等特定機(jī)構(gòu)來說，要領(lǐng)取 執(zhí)業(yè)證書還必須通過政府有關(guān)部門的審

查批準(zhǔn)；b．在監(jiān)督管理上，著重于對非營 人民政府及其有關(guān)主管部門或業(yè)務(wù)主管 單位批準(zhǔn)或?qū)彶橥猓缓蟛拍芟蚋骷壝?/p>

不明晰，突出表現(xiàn)在對業(yè)務(wù)主管單位范圍 的界定過于寬泛。

利組織根據(jù)從事活動(dòng)的性質(zhì)是否應(yīng)當(dāng)給 予稅收優(yōu)惠、財(cái)務(wù)是否公開、投資活動(dòng)是 否違規(guī)、是否存在不公平競爭、是否從事 政治活動(dòng)等方面進(jìn)行審查。在整個(gè)的政府

監(jiān)管體系當(dāng)中，州是非營利組織監(jiān)管的關(guān) 政部門申請登記注冊?！胺旨壒芾怼笔侵赴?②政府有限監(jiān)管理念欠缺。非營利組 照非營禾U組織活動(dòng)的地域分級登記管理，織登記設(shè)立及對其成立后的持續(xù)性監(jiān)管 即全國性的社會團(tuán)體由民政部負(fù)責(zé)登記

管理，可在全國范圍內(nèi)發(fā)展成員和活動(dòng)，的法律規(guī)定表明，民政部門和業(yè)務(wù)主管單 位的監(jiān)管不僅是全方位的，而且是深層次 的。以人事任免為例，目前，有近2／3的 非營利組織的干部或者直接來源于業(yè)務(wù) 主管部門的派遣和任命，或者由組織提名 再通過業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。目前，非營利 組織政府監(jiān)管中存在的主要問題是：一是 監(jiān)管內(nèi)容繁多與受制于人員、物質(zhì)等條件 的監(jiān)管能力有限之間存在矛盾，造成了或 是監(jiān)管走走過場，或是干脆不履行監(jiān)管職 責(zé)的局面。例如，在“希望工程”中。對其審 而地方性的社團(tuán)則由所在地的縣級以上

民政部門負(fù)責(zé)登記管理，只能在相應(yīng)的區(qū) 鍵點(diǎn)。州檢察長是責(zé)任官員，其主要責(zé)任 在于確保從公眾募集的錢用于慈善目的，確保公眾可以取得準(zhǔn)確而可靠的財(cái)務(wù)和 項(xiàng)目信息。在聯(lián)邦層面，聯(lián)邦稅務(wù)局主要 負(fù)責(zé)對非營利組織的所得稅和財(cái)產(chǎn)稅減 免，在此方面，較有特色的做法是美國對 稅收優(yōu)惠采取了分類管理，例如，公益性 機(jī)構(gòu)可以免稅，對其捐贈(zèng)可免所得稅；互 域發(fā)展成員和活動(dòng)，不得跨界。此外，我國 現(xiàn)行法也確立了限制競爭的原則，即在同 一行政區(qū)域內(nèi)，不允許成立相同或相似的 公益性社會團(tuán)體。

在確認(rèn)政府對非營利組織負(fù)有監(jiān)管

職責(zé)的同時(shí)，法律法規(guī)也規(guī)定了社會公眾 享有對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，但其

萬方數(shù)據(jù)

濟(jì)35

2008年2月sp∞齜zo鵬Ec哪my犄區(qū)經(jīng)

計(jì)監(jiān)督本應(yīng)由法定的政府審計(jì)部門負(fù)責(zé)，最終卻演變?yōu)橛伞懊耖g”審計(jì)事務(wù)所承擔(dān)； 二是監(jiān)管內(nèi)容的重點(diǎn)不突出，“胡子眉毛 一把抓”，其結(jié)果是監(jiān)管精力分散，監(jiān)管績 效甚微。

③監(jiān)管主體職責(zé)界限不明。自在立法 民間組織管理局也難于協(xié)調(diào)與其他政府 部門之間的關(guān)系，使得現(xiàn)行體制做不到對 民間公益組織的有效監(jiān)管，因此，應(yīng)當(dāng)取

1．樹立有限監(jiān)管的理念

有限監(jiān)管的理念落實(shí)到實(shí)踐中，就是 要求政府做到監(jiān)管重點(diǎn)突出。要實(shí)現(xiàn)以上 目標(biāo)，務(wù)實(shí)的做法應(yīng)當(dāng)是首先從以下方面 消業(yè)務(wù)主管單位，同時(shí)改革登記部門，改

為在全國人大下面設(shè)立公益慈善委員會，專門負(fù)責(zé)對各類公益組織的監(jiān)管。對此，我們不敢茍同。

著手：a．保留業(yè)務(wù)主管單位對社團(tuán)負(fù)責(zé) 人進(jìn)行政治思想教育，對社團(tuán)負(fù)責(zé)人換屆 選舉的審核、工作調(diào)動(dòng)、工資調(diào)整、職稱評

定等方面的管理以及對社團(tuán)接受資助和 上首次確立雙重管理體制以來，業(yè)務(wù)主管 單位與民政部門之間的職責(zé)界限一直處 不可否認(rèn)，設(shè)立業(yè)務(wù)主管單位確實(shí)加

于模糊狀態(tài)，較大程度上影響了對非營利 組織監(jiān)管的有效性。為了克服這一弊端，1998年修訂的《社會團(tuán)體登記條例》做出

了相當(dāng)大的努力，進(jìn)一步明確了各自的職

責(zé)范圍。但是，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，監(jiān)管主體相互之間的職責(zé)范圍仍然存在部分實(shí)

質(zhì)性的交叉：a．在登記方面，民政主管部 門負(fù)責(zé)登記或備案，而業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)

登記前的審查．b．在檢查方面，民政 部門負(fù)責(zé)對社團(tuán)實(shí)施檢查，而業(yè)務(wù)主 管單位負(fù)責(zé)檢查的初審；c．在監(jiān)督 遵守法規(guī)方面，民政部門負(fù)責(zé)對社團(tuán)違法 進(jìn)行監(jiān)督檢查并處罰，而業(yè)務(wù)主管單位負(fù) 責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)社團(tuán)遵守法律法規(guī)等。實(shí)踐當(dāng) 中，其容易導(dǎo)致民政部門與業(yè)務(wù)主管單位

之間相互推諉。

④社會力量邊緣化。從我國非營利組

織發(fā)展的歷程來看，社會力量在對非營利 組織監(jiān)督制約上發(fā)揮的作用是極其有限 的。雖然在中國青少年基金會實(shí)施的“希 望工程”或類似活動(dòng)當(dāng)中，也曾發(fā)生過～ 些公眾舉報(bào)、媒體暴光捐助基金被不當(dāng)使 用的事件(有些后來經(jīng)查不實(shí))，但畢竟是

針對個(gè)案的特例而非常態(tài)。此外，公開的

資料很少顯示社會公眾在此方面有所作 為。造成上述狀況的原因比較復(fù)雜，但不 可否認(rèn)的一點(diǎn)是在整個(gè)的非營利組織監(jiān) 管體制當(dāng)中，社會力量被邊緣化，成為可 有可無的“點(diǎn)綴物”。

三、我國非營利組織監(jiān)管體制改革的

基本思路

在對我國非營利組織監(jiān)管體制改革 的研究當(dāng)中，一些人認(rèn)為設(shè)立業(yè)務(wù)主管單

位提高了非營利組織設(shè)立的門檻，不利于 非營利組織的發(fā)展，而且設(shè)在民政部下的

大了非營利組織設(shè)立的難度，但是以此作

為取消業(yè)務(wù)主管單位的理由并不充分，因

為任何事物都是辯證的。我國非營利組織 產(chǎn)生發(fā)展的時(shí)間相當(dāng)短暫，在其自律機(jī)制

尚為有效建立起來的情況下，取消業(yè)務(wù)主

管單位而完全依賴于力量有限的登記管

理部門審查的做法有可能加劇非營利組

織的不規(guī)范運(yùn)作，并且我國非營利組織被

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為具有濃厚的“官方性”色 彩在今后較長的時(shí)期內(nèi)也不會得到徹底

地改變，這就意味著充分體現(xiàn)這種色彩的 對非營利組織進(jìn)行政治思想教育、人事任 免等做法仍將以一定的方式持續(xù)，顯然它 不在民政部門的職責(zé)范圍之內(nèi)。因此，業(yè) 務(wù)主管單位的存在就具有相應(yīng)的合理性 和必然性。

多年以來，我國政府～直扮演著國家

和社會治理當(dāng)中惟一權(quán)力主體的角色，其 影響力不僅滲透到社會的各個(gè)角落，也促 成了民眾對其過分依賴。雖然近些年來，我國的政治體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)?得了一定的成績，但是巨大的歷史慣性決 定了今后較長時(shí)期內(nèi)政府的威權(quán)難以徹 底消弭，只是以不同于以前的方式存在，其結(jié)果：一方面，政府仍以積極的態(tài)度干 預(yù)社會；另一方面，民眾仍期望政府而不

是代議機(jī)構(gòu)繼續(xù)發(fā)揮作用；其次，在政府

之下設(shè)立一個(gè)}生質(zhì)獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)，將會面臨著法律如何構(gòu)造、如何協(xié)調(diào)與政府 之間關(guān)系等一系列難題，也與目前我國政 府下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法相悖。因此，目前

及今后一定時(shí)期內(nèi)比較妥當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)是

維持登記管理機(jī)關(guān)設(shè)置的現(xiàn)狀。

綜上所述，我國非營利組織監(jiān)管體制

改革的基本思路是：

外事活動(dòng)進(jìn)行審查及管理等相關(guān)職責(zé)規(guī)

定，取消業(yè)務(wù)主管單位其他方面的職責(zé)規(guī)

定，以逐步淡化社團(tuán)的“官方性”色彩，增 加社團(tuán)的自主性和獨(dú)立性；b．對非營利 組織實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)管是英美等發(fā)達(dá) 國家非營利組織健康發(fā)展的重要保證之

一。目前，我國也應(yīng)在此方面有所強(qiáng)化。具 體的做法是在我國非營利組織登記設(shè)立

時(shí)將其是否有嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度作為

重點(diǎn)審查對象之一，在非營利組織運(yùn)作過

程中，要求其提供詳細(xì)完備的財(cái)務(wù)報(bào)告等 相關(guān)財(cái)務(wù)資料并予以公開，按期接受財(cái)務(wù) 審計(jì)，以及在接到公眾舉報(bào)時(shí)及時(shí)介入審 查等。

2．建立有效的社會監(jiān)督機(jī)制

有關(guān)社會監(jiān)督的理論研究和英美等

發(fā)達(dá)國家非營利組織監(jiān)管實(shí)踐均表明，在

非營利組織監(jiān)管體制中，社會監(jiān)督乃是一 個(gè)不可或缺的機(jī)制。在不斷推進(jìn)民主法治 建設(shè)的今日中國，重視社會力量，并通過 建立有效的機(jī)制保障和促進(jìn)社會監(jiān)督的 順利實(shí)施應(yīng)是趨勢所在。它要求做到：a． 明確社會公眾的監(jiān)督主體地位；b．確立

社會監(jiān)督的基本原則為信息公開原則，其 含義是指非營利組織必須向社會公眾公 開而且社會公眾有權(quán)隨時(shí)查詢、質(zhì)疑其財(cái) 務(wù)、活動(dòng)及管理等方面的信息；c．規(guī)定拒

絕社會監(jiān)督的制裁措施。在對非營利組織 的社會監(jiān)督制約上，目前理論界普遍對媒 體監(jiān)督寄予了厚望。我們以為，在社會監(jiān) 督體系中，媒體監(jiān)督雖然始終是其重要的 一環(huán)，但要想在今后發(fā)揮更大的作用，僅 僅大力倡導(dǎo)加強(qiáng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樗?身也存在一個(gè)體制需要改革的問題。如何 破解這一難題，仍需要進(jìn)一步研究。36特區(qū)經(jīng)萬濟(jì)方sp∞ial數(shù)據(jù) zo眥Ec蚰伽y 2008年2月

3．培育發(fā)展行業(yè)自律組織 在對非營利組織監(jiān)管上，英美等發(fā)達(dá) 國家的成功做法之一在于依靠大量的自 律組織實(shí)施內(nèi)部監(jiān)管。我國非營利組織監(jiān) 管實(shí)踐也顯示，政府監(jiān)管屢屢失效的原因 除了監(jiān)管任務(wù)繁重而不堪重負(fù)以外，一個(gè) 重要方面的表現(xiàn)就是制定的非營利組織 的活動(dòng)規(guī)范和行為規(guī)則缺乏應(yīng)有的針對 性。同政府監(jiān)管相比，自律組織監(jiān)管的價(jià) 值優(yōu)勢主要體現(xiàn)在監(jiān)管更有效率、更具有 靈活性和預(yù)防性，因?yàn)樽月山M織匯集了一 大批專業(yè)人士，他們懂得非營利組織如何 利用現(xiàn)有法律空隙，逃避監(jiān)管，也懂得應(yīng) 當(dāng)制定什么樣的規(guī)范才能更好地指導(dǎo)和 約束非營利組織。因此，培育發(fā)展自律組 織應(yīng)是當(dāng)前我國非營利組織監(jiān)管體制改 革的主要措施之一。其基本思路是：a．輿 論上積極引導(dǎo)； b．法律上明確規(guī)定包括 其組織地位、職權(quán)及主要從業(yè)人員的資格

等設(shè)立條件；c．政府資助、稅收優(yōu)惠上傾 斜。4．逐步完善法律規(guī)范 在法律規(guī)范的完善上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需 要，基本的做法應(yīng)當(dāng)是： a．對前文分析的 法律規(guī)范弊端進(jìn)行針對性的修補(bǔ)；b．將 以上對策中提出的基本思路和做法在法 律上作相應(yīng)規(guī)定； c．取消限制競爭的規(guī) 定。為了說明非營利組織之間能否展開競 爭，康曉光從理論上進(jìn)行了分析。他認(rèn)為，社會物品可以分為“私人物品”、“壟斷}生 公共物品”和“競爭性公共物品”，而各種 各樣的第三部門(非營利組織的集合態(tài))則是“競爭性公共物品”的主要生產(chǎn)部 門。因此，非營利組織之間不僅能夠而且 應(yīng)當(dāng)相互競爭。從國外非營利組織立法規(guī) 定及實(shí)踐來看，大多數(shù)國家都無禁止在同 一地區(qū)設(shè)立相同或相似的公益機(jī)構(gòu)的做 法。理論與實(shí)踐表明，限制競爭違背了非 營利組織的職能，也是造成當(dāng)前我國較多 的非營利組織不能獲得合法身份的重要 原因之一?？?/p>

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