第一篇：完善人民銀行縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的思考（小編推薦）

完善人民銀行縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的思考

[摘要]人民銀行縣支行作為中央銀行的基層派出機(jī)構(gòu)，是宏觀調(diào)控政策的具體執(zhí)行者、貨幣政策的傳導(dǎo)者、地方金融穩(wěn)定的監(jiān)護(hù)者、金融服務(wù)的提供者和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者，其作用的有效發(fā)揮、地位的持續(xù)鞏固，有賴于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的形成和不斷完善。筆者通過(guò)近年來(lái)縣支行的實(shí)踐，認(rèn)為人民銀行縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的健全和完善，需要重點(diǎn)把握筑牢民主管理基石，發(fā)揮各管理層群體和個(gè)體職位績(jī)效，不斷創(chuàng)新和提高基層央行的履職能力建設(shè)，有效服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)支行 監(jiān)督機(jī)制 思考

一、縣支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）縣支行建設(shè)改革步伐明顯加快

近年來(lái)，許多地方的人民銀行縣支行制度設(shè)計(jì)日臻完善，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)得到不斷優(yōu)化，人員編制得到初步有效整合,縣支行“小而有為”的組織架構(gòu)建立初顯成效，基層央行的履職能力建設(shè)深入推進(jìn)，地方經(jīng)濟(jì)對(duì)金融服務(wù)需求明顯增強(qiáng)，基層央行履職功能明顯增多，成為加快完善縣支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的主要?jiǎng)恿Α?/p>

（二）縣支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，對(duì)縣支行工作機(jī)制的探索和修訂從未停歇。進(jìn)入2010年，中心支行下查一級(jí)的工作機(jī)制基本成形，除了業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)口實(shí)施的業(yè)務(wù)監(jiān)督和中心支行內(nèi)審部門(mén)對(duì)縣支行實(shí)施的周期性全面審計(jì)、履職審計(jì)等監(jiān)督措施外，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)縣支行的監(jiān)督檢查以半年為周期進(jìn)行（用中支年度工作總結(jié)）。在同級(jí)監(jiān)督方

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面，設(shè)立了三條基線，一是由中心支行紀(jì)委派駐縣支行的紀(jì)檢組牽頭實(shí)施對(duì)縣支行黨組的同級(jí)監(jiān)督；二是由在縣支行設(shè)立的紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)審室，牽頭實(shí)施對(duì)縣支行內(nèi)設(shè)各部門(mén)的同級(jí)監(jiān)督；三是縣支行紀(jì)檢組長(zhǎng)按年向中心支行紀(jì)委述職、中心支行紀(jì)檢監(jiān)察室和內(nèi)審處對(duì)縣支行紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)審室年度工作目標(biāo)考核等促進(jìn)縣支行同級(jí)監(jiān)督者履職的制度安排。

（三）多元化的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制初步形成

此外，還有黨組成員之間的互相監(jiān)督、支行行政領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)各部門(mén)的監(jiān)督管理、群眾對(duì)中層干部和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督等。由此可以看出，從縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)而言，已經(jīng)日臻完善。但不可否認(rèn)的是，制度設(shè)計(jì)還存在諸如上級(jí)行對(duì)下級(jí)行實(shí)施同級(jí)監(jiān)督的工作績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)于粗放、縣級(jí)支行紀(jì)檢組和紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)審室履職能力的培養(yǎng)途徑單一等問(wèn)題。

二、制約縣支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的主要因素

（一）主要領(lǐng)導(dǎo)自覺(jué)性和執(zhí)行意志

人民銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)管理體制的一個(gè)重要特點(diǎn)，是實(shí)行黨組（委）領(lǐng)導(dǎo)下的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。作為縣支行黨政“一把手”的黨組書(shū)記、行長(zhǎng)，如果沒(méi)有接受同級(jí)監(jiān)督的自覺(jué)性，也沒(méi)有在本支行堅(jiān)決推進(jìn)同級(jí)監(jiān)督的意志，同級(jí)監(jiān)督制度的執(zhí)行就不可避免地出現(xiàn)不好監(jiān)督、不便監(jiān)督、不敢監(jiān)督的“三不”現(xiàn)象：黨政“一把手”處于同級(jí)的核心和主導(dǎo)地位，監(jiān)督者的“命運(yùn)”很大程度上集中在被監(jiān)督者手中。對(duì)于有的以“老大”自居，自恃特殊，不愿意接受監(jiān)督，甚至一聽(tīng)到監(jiān)督就反感，認(rèn)為是在找茬子、捅婁子的黨政“一把手”，監(jiān)督者往往懾于權(quán)威，害怕“穿小鞋”，擔(dān)心工作職位被調(diào)整，顧慮“碰釘子”，睜只眼閉只眼，削弱或放 ─ ─ 2

棄監(jiān)督。對(duì)部門(mén)或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督與查處，也需要黨政“一把手”的重視與支持。黨政“一把手”重視了，同級(jí)監(jiān)督便會(huì)順利進(jìn)行，監(jiān)督力度才能適應(yīng)監(jiān)督工作目標(biāo)。

（二）監(jiān)督者履職能力和主動(dòng)履職意愿

在黨組書(shū)記、行長(zhǎng)對(duì)實(shí)施同級(jí)監(jiān)督的自覺(jué)性和執(zhí)行意志得到保證的條件下，同級(jí)監(jiān)督制度體系、工作機(jī)制的完善等問(wèn)題會(huì)迎刃而解，監(jiān)督者的履職能力和主動(dòng)履職意愿就上升為影響縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督制度績(jī)效的主要問(wèn)題。

（三）監(jiān)督工作機(jī)制不健全

目前縣支行在同級(jí)監(jiān)督的范圍、權(quán)限、內(nèi)容、方法和程序，缺乏縝密的具體規(guī)范，要么分散零碎不成體系，要么過(guò)于原則不好操作，而在對(duì)黨政“一把手”的同級(jí)監(jiān)督中，傳統(tǒng)的上對(duì)下式的開(kāi)會(huì)、發(fā)文件、聽(tīng)匯報(bào)、搞專項(xiàng)檢查的監(jiān)督方法不適用，黨紀(jì)政紀(jì)所規(guī)定的各類處罰手段因權(quán)限限制又不能用。這種機(jī)制的缺漏、方法手段的貧乏，使同級(jí)監(jiān)督陷入了軟弱無(wú)力的境地。

三、縣支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的體系設(shè)計(jì)

隨著外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變化和央行職能不斷調(diào)整,對(duì)縣級(jí)支行的監(jiān)督工作也提出了更高和更新的要求,迫切需要探索建立同級(jí)綜合監(jiān)督體系。筆者以為，在這一體系中，在肯定黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，要注意發(fā)揮4個(gè)層次的監(jiān)督職能：一是行長(zhǎng)的監(jiān)督職能。人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)實(shí)行的都是行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,履行監(jiān)督職能，是行長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)其行政意圖的主要途徑和手段；二是紀(jì)檢組的監(jiān)督職能。紀(jì)檢組的監(jiān)督，需要實(shí)現(xiàn)執(zhí)行上級(jí)行紀(jì)委、監(jiān)察部門(mén)工作部署與體現(xiàn)支行黨組的行政意志的有機(jī)結(jié)合。三是部門(mén)負(fù)責(zé)人為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期或階段工作目標(biāo)而對(duì)本部門(mén)及其員工履行

─ 3 ─ 的監(jiān)督職能。四是群眾的民主監(jiān)督職能。四個(gè)層次的監(jiān)督應(yīng)該并行不悖，相輔相成?而這四個(gè)層次監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，需要做好三件事：一是完善支行黨組議事規(guī)則，確立對(duì)黨組及其成員的監(jiān)督效果；二是規(guī)劃支行履職目標(biāo)，落實(shí)同級(jí)監(jiān)督載體；三是健全行為準(zhǔn)則考評(píng)機(jī)制，促進(jìn)支行履職目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)。此外，上級(jí)行和縣級(jí)支行所在地黨委、政府、相關(guān)政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者的監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能的有效發(fā)揮，對(duì)縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督機(jī)制的健全和完善也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

四、構(gòu)建縣級(jí)支行同級(jí)監(jiān)督體系的設(shè)想

（一）完善縣支行黨組議事規(guī)則

縣級(jí)支行的黨組議事規(guī)則，經(jīng)過(guò)多年的不斷完善，已經(jīng)確立了民主集中制原則和相應(yīng)的具體規(guī)定。實(shí)踐證明，為了確保以民主集中制原則在黨組議事規(guī)則中核心地位的體現(xiàn)，避免出現(xiàn)因個(gè)人能力突出或其他原因而形成黨組書(shū)記在黨組議事過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位或獨(dú)斷專行行為，在議事規(guī)則的具體規(guī)定中，應(yīng)該補(bǔ)充建立“事前尊重民意，事中服從審核，事后接受評(píng)價(jià)”的硬性規(guī)定。一是事前尊重民意，是指黨組在依職議定相關(guān)事項(xiàng)前，必須就該事項(xiàng)征求全行干部職工意見(jiàn)，在支持率小于80%的情況下，不予議定。二是事中服從審核，是指黨組在討論待議事項(xiàng)的過(guò)程中，要聽(tīng)取法律事務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審部門(mén)或人員就待議事項(xiàng)的合法、合規(guī)性的審核意見(jiàn)，審核未通過(guò)的事項(xiàng)，不予議定。三是事后接受評(píng)價(jià)，是指以半年為期，由黨組委托紀(jì)檢組或工會(huì)委員會(huì)對(duì)這一期間黨組議定的所有事項(xiàng)進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，以確定哪些事項(xiàng)可以繼續(xù)施行，哪些事項(xiàng)需要進(jìn)行修訂后再施行，哪些事項(xiàng)應(yīng)該停止施行，確保黨組議定事項(xiàng)的與時(shí)俱進(jìn)。部分縣支行的情況看，新 ─ ─ 4

一屆黨組在實(shí)施這一規(guī)定后，監(jiān)督力量對(duì)黨組及其成員的監(jiān)督約束成為常態(tài)，使黨組決策的正確性和有效性得到保證，干群關(guān)系明顯好轉(zhuǎn)，支行履職效果顯著提升。

（二）規(guī)劃履職目標(biāo)和落實(shí)監(jiān)督載體

行為服從于思想，而思想則隨個(gè)人或團(tuán)隊(duì)境遇的變化而不斷調(diào)整，是所謂“隨遇而安”或“順勢(shì)而起”。因此，為個(gè)人和團(tuán)隊(duì)規(guī)劃 “共同愿景”即履職目標(biāo)就成為構(gòu)建同級(jí)監(jiān)督體系的關(guān)鍵問(wèn)題。由此，必須科學(xué)規(guī)劃支行一定時(shí)期的履職目標(biāo)，并以層層分解的目標(biāo)作為同級(jí)監(jiān)督的載體，才能使同級(jí)監(jiān)督具體化。分解的履職目標(biāo)需要包括四個(gè)層次：一是縣級(jí)支行在上級(jí)行年度綜合考核中的名次定位；二是支行在轄區(qū)內(nèi)通過(guò)履行貨幣政策傳導(dǎo)、金融穩(wěn)定、金融監(jiān)管、金融服務(wù)等職能需要達(dá)到的具體工作目標(biāo)或具體事件；三是季度、月度縣級(jí)支行需要規(guī)劃和完成的、以事件為標(biāo)志的重點(diǎn)、創(chuàng)新或中心工作；四是以總結(jié)、部署一周工作為目的的行長(zhǎng)辦公會(huì)周例會(huì)。

（三）健全行為準(zhǔn)則考評(píng)機(jī)制突出同級(jí)監(jiān)督效果

一是健全和完善黨員監(jiān)督管理制度，落實(shí)黨員發(fā)揮先鋒模范帶頭作用的行為準(zhǔn)則。從目前情況看，黨員在人民銀行縣級(jí)支行中所占比例普遍較高，有的縣支行黨員占全行員工的比例高達(dá)近90%。支行由紀(jì)檢組牽頭，出臺(tái)《黨員黨性行為積分考核辦法》，從每個(gè)黨員的理論學(xué)習(xí)、作風(fēng)紀(jì)律、履職責(zé)任、廉潔自律等4個(gè)方面梳理了若干行為準(zhǔn)則，并序時(shí)進(jìn)行積分考核、適時(shí)開(kāi)展黨務(wù)公開(kāi)，促進(jìn)了黨風(fēng)的明顯好轉(zhuǎn)，帶動(dòng)了工作質(zhì)量和效果的有效提升。二是健全和完善人民銀行員工與金融企業(yè)及其員工的交往監(jiān)督制度，落實(shí)人民銀行員工依法履職的行為準(zhǔn)則。除了紀(jì)檢監(jiān)察

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室已經(jīng)實(shí)施的人民銀行員工公務(wù)活動(dòng)《廉政卡》外，還需要對(duì)人民銀行員工就個(gè)人及其家屬在轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)取得的貸款、提供的擔(dān)保、是否存在干涉金融企業(yè)正當(dāng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為等情況進(jìn)行監(jiān)督。三是健全和完善支行內(nèi)部同事之間、部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)、生活交往監(jiān)督制度，構(gòu)建和諧氛圍。四是嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)行關(guān)于黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、行務(wù)公開(kāi)的各項(xiàng)規(guī)定，加強(qiáng)民主管理，鞏固支行同級(jí)監(jiān)督成果。

（四）優(yōu)化和提升監(jiān)督隊(duì)伍的履職能力

一是要整頓、調(diào)整、提高現(xiàn)有隊(duì)伍，不斷優(yōu)化選人機(jī)制，逐步改善監(jiān)督隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。二是要適應(yīng)反腐敗和監(jiān)督工作長(zhǎng)期性的要求，通過(guò)在職培訓(xùn)、大專院校開(kāi)辟監(jiān)督專業(yè)等措施，推動(dòng)監(jiān)督工作逐步走上職業(yè)化、規(guī)范化之路。三是要注重對(duì)監(jiān)督隊(duì)伍經(jīng)常性的考核，逐步消除監(jiān)督者本身難以得到監(jiān)督的空白，激勵(lì)監(jiān)督工作者奮發(fā)向上、不斷進(jìn)取，更好地承擔(dān)起時(shí)代賦予的監(jiān)督重任。

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第二篇：人民銀行XXX市中心支行大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)工作管理辦法

中國(guó)人民銀行XXX市中心支行 大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)工作管理辦法

第一章 總則

第一條 為進(jìn)一步增強(qiáng)XXX市中支監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的針對(duì)性和實(shí)效性，促進(jìn)中支安全、高效履行工作職責(zé)，特制訂本辦法。

第二條 本辦法適用于中國(guó)人民銀行XXX市中心支行。

第三條 大監(jiān)督機(jī)制是以降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率為目標(biāo)，以整合監(jiān)督資源、共享監(jiān)督信息、開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為手段，運(yùn)用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的管理技術(shù)及方法，形成的一種資源共享、分工協(xié)作、整體聯(lián)動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。

第四條 大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)遵循的原則：

（一）全員參與。大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)要形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門(mén)分工負(fù)責(zé)，其它職能部門(mén)主動(dòng)配合，全體職工充分參與的運(yùn)作方式。

（二）全面覆蓋。大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)要貫穿于央行職責(zé)履行的全過(guò)程，涵蓋每個(gè)層級(jí)、部門(mén)、崗位和環(huán)節(jié)。大監(jiān)督范圍要力求全面，不留死角。

（三）突出重點(diǎn)。大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)要在全面控制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)集中、易發(fā)的部位，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)和權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)關(guān)的有效監(jiān)督。

（四）持續(xù)改進(jìn)。大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)要結(jié)合基層央行履職環(huán)境的變化，適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的要求，動(dòng)態(tài)調(diào)整、持續(xù)完善大監(jiān)督的內(nèi)容和手段。

第二章 組織機(jī)構(gòu) 第五條 中國(guó)人民銀行XXX市中心支行成立以行長(zhǎng)為組長(zhǎng)，紀(jì)委書(shū)記為副組長(zhǎng)；紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審、事后監(jiān)督中心、黨委辦公室（法律事務(wù)）、組織人事（機(jī)關(guān)黨委）、宣傳群工部等部門(mén)為主要成員單位的大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組。

領(lǐng)導(dǎo)小組工作職責(zé)包括但不限于以下內(nèi)容：

（一）貫徹落實(shí)上級(jí)行大監(jiān)督工作部署；

（二）研究制訂大監(jiān)督工作計(jì)劃，整合監(jiān)督資源，確定監(jiān)督項(xiàng)目；

（三）研究制訂大監(jiān)督工作制度，決定重要監(jiān)督事項(xiàng)；

（四）評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)狀況，確定風(fēng)險(xiǎn)處置措施；

（五）討論通過(guò)大監(jiān)督綜合報(bào)告。

第六條 中國(guó)人民銀行XXX市中心支行大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)執(zhí)行辦公室（簡(jiǎn)稱“大監(jiān)督辦公室”），負(fù)責(zé)大監(jiān)督日常工作。辦公室設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察室，辦公室主任由紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察室主任兼任。

大監(jiān)督辦公室工作職責(zé)包括但不限于以下內(nèi)容：

（一）每季度組織召開(kāi)大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議；

（二）起草大監(jiān)督工作制度，經(jīng)大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組同意后組織實(shí)施；

（三）建立大監(jiān)督信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大監(jiān)督組成部門(mén)之間的信息溝通；

（四）收集項(xiàng)目檢查報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，提出風(fēng)險(xiǎn)處置建議；

（五）起草大監(jiān)督綜合報(bào)告；

（六）辦理大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組決定和交辦的工作。

第七條 中國(guó)人民銀行XXX市中心支行大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組成員部門(mén)依據(jù)各自分工，履行以下工作職責(zé)：

（一）落實(shí)大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組部署的與本部門(mén)、縣支行相關(guān)的各項(xiàng)監(jiān)督工作；

（二）加強(qiáng)與大監(jiān)督辦公室及成員部門(mén)的溝通，按時(shí)參加大監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議，按要求報(bào)送監(jiān)督檢查計(jì)劃和檢查結(jié)論；

（三）定期開(kāi)展各類業(yè)務(wù)檢查和風(fēng)險(xiǎn)排查，每半年向大監(jiān)督辦公室報(bào)送綜合檢查分析報(bào)告。

第三章 監(jiān)督資源整合

第八條 建立大監(jiān)督檢查報(bào)備制度。年初，各監(jiān)督檢查部門(mén)和業(yè)務(wù)職能部門(mén)向大監(jiān)督辦公室報(bào)送全年監(jiān)督檢查計(jì)劃，包括實(shí)施主體、檢查對(duì)象、檢查內(nèi)容、檢查時(shí)間及期限等要素。各部門(mén)有臨時(shí)性監(jiān)督檢查任務(wù)應(yīng)及時(shí)向大監(jiān)督辦公室報(bào)備。

第九條 大監(jiān)督的主要檢查形式包括三種：綜合檢查項(xiàng)目、專項(xiàng)檢查項(xiàng)目、督導(dǎo)項(xiàng)目。

（一）綜合檢查項(xiàng)目。大監(jiān)督辦公室將各部門(mén)計(jì)劃在相近時(shí)期組織實(shí)施的檢查項(xiàng)目，協(xié)調(diào)在同一時(shí)間段，集中統(tǒng)一進(jìn)行；對(duì)多部門(mén)涉及檢查對(duì)象相同、內(nèi)容相近的檢查項(xiàng)目，指定牽頭部門(mén)組織聯(lián)合檢查。

（二）專項(xiàng)檢查項(xiàng)目。大監(jiān)督辦公室圍繞總、分行、長(zhǎng)沙中支以及中支黨委中心工作，從促進(jìn)重大決策部署貫徹落實(shí)、強(qiáng)化內(nèi)控安全的實(shí)際需要出發(fā)，不定期組織開(kāi)展專項(xiàng)檢查。

（三）督導(dǎo)項(xiàng)目。包括現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)和非現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)?，F(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)是反映大監(jiān)督辦公室對(duì)難以整合的監(jiān)督檢查項(xiàng)目，建立大監(jiān)督工作臺(tái)賬，督導(dǎo)各部門(mén)按時(shí)開(kāi)展檢查并抄報(bào)檢查結(jié)果。非現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)是指大監(jiān)督辦公室采取函審、函詢等形式，收集各部門(mén)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督信息匯總監(jiān)督結(jié)果。

第十條 大監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。中支組建大監(jiān)督人才庫(kù)，采取推薦選拔、定向培養(yǎng)等方式，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平精湛，有較強(qiáng)事業(yè)心、責(zé)任心的工作人員吸納到大監(jiān)督人才隊(duì)伍之中，實(shí)行分散管理、統(tǒng)一使用。同時(shí)，要建立監(jiān)督協(xié)管員隊(duì)伍，各部門(mén)、各縣支行要明確1人作為大監(jiān)督協(xié)管員，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查、信息收集和報(bào)告等工作。

第四章 監(jiān)督信息共享

第十一條 建立大監(jiān)督信息共享制度。各部門(mén)要明確信息共享的內(nèi)容、形式和范圍。應(yīng)該共享的信息包括但不限于以下方面：

(一）紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督檢查、懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)檢查、案件防范風(fēng)險(xiǎn)排查、執(zhí)法監(jiān)察以及專項(xiàng)治理等情況；

（二）內(nèi)審部門(mén)關(guān)于離任審計(jì)、履職審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、內(nèi)控評(píng)估等情況；

（三）事后監(jiān)督部門(mén)關(guān)于國(guó)庫(kù)、貨幣發(fā)行、營(yíng)業(yè)室等部門(mén)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督情況；

（四）組織人事（機(jī)關(guān)黨委）部門(mén)關(guān)于干部選拔任用以及黨員干部的政治理論學(xué)習(xí)，思想道德教育等監(jiān)督情況；

（五）辦公室（法律事務(wù)）部門(mén)關(guān)于依法行政、執(zhí)法檢查等情況；

（六）宣傳群工部門(mén)關(guān)于群眾監(jiān)督等情況；

（七）其他職能部門(mén)關(guān)于制度建設(shè)、業(yè)務(wù)檢查等方面的情況。第十二條 建立大監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議制度。每季度召開(kāi)大監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議，參會(huì)人員為大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組成員，會(huì)議主要內(nèi)容是分析評(píng)估大監(jiān)督工作形勢(shì)、研究部署大監(jiān)督工作、分析檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和隱患、提出落實(shí)整改的意見(jiàn)和建議。會(huì)后編會(huì)議紀(jì)要發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和成員部門(mén)。

第十三條 建立大監(jiān)督信息共享平臺(tái)。各部門(mén)、縣支行要及時(shí)將現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、接受上級(jí)檢查等監(jiān)督檢查信息以規(guī)定的格式報(bào)送大監(jiān)督辦公室。發(fā)布大監(jiān)督檢查計(jì)劃、結(jié)果及整改落實(shí)情況。大監(jiān)督辦公室按季匯總，并遵照信息管理規(guī)定進(jìn)行披露。

第五章 內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

第十四條 各部門(mén)要探索建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警體系，制訂部門(mén)、縣支行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，提出綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估量化指標(biāo)。

第十五條 各部門(mén)每半年對(duì)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行自我評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出風(fēng)險(xiǎn)處置意見(jiàn)，上報(bào)大監(jiān)督辦公室。

第十六條 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要內(nèi)容包括：

（一）運(yùn)行機(jī)制評(píng)估。包括對(duì)組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面的評(píng)估；

（二）運(yùn)行環(huán)境評(píng)估。包括對(duì)道德風(fēng)尚、行為規(guī)范、紀(jì)律約束、激勵(lì)機(jī)制、廉政建設(shè)等方面的評(píng)估；

（三）內(nèi)控過(guò)程評(píng)估。包括對(duì)制度的執(zhí)行情況、信息交流的暢通性、各關(guān)鍵崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的評(píng)估；

（四）履職結(jié)果評(píng)估。包括對(duì)貫徹上級(jí)重大決策部署，履行人民銀行職能等方面的績(jī)效評(píng)估。

第十七條 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果原則上劃分為“高、較高、中、較低和低”五個(gè)等級(jí)。

第六章 監(jiān)督成果運(yùn)用

第十八條 各部門(mén)要定期整理、綜合分析并充分利用大監(jiān)督工作成果。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)為“中”級(jí)以上的部門(mén)或縣支行主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人，可采取約見(jiàn)談話、批評(píng)教育、發(fā)函詢問(wèn)等方式進(jìn)行提醒警示，并責(zé)令限期整改，必要時(shí)進(jìn)行責(zé)任追究。

第十九條 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)為“中”級(jí)以上的部門(mén)和縣支行要重點(diǎn)監(jiān)督，加大檢查頻率和力度，督促其限期整改。第二十條 實(shí)行大監(jiān)督綜合報(bào)告制度。大監(jiān)督辦公室每半年應(yīng)向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委報(bào)送大監(jiān)督綜合報(bào)告，內(nèi)容包括大監(jiān)督工作開(kāi)展情況、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及原因分析、風(fēng)險(xiǎn)處置結(jié)果及風(fēng)險(xiǎn)防范建議等。

第七章 責(zé)任追究和紀(jì)律約束

第二十一條 要建立監(jiān)督激勵(lì)和約束機(jī)制。對(duì)內(nèi)部控制有力、履職成效顯著的部門(mén)或崗位給予正向激勵(lì)；對(duì)違反法律法規(guī)或規(guī)章制度，不履行或不正確履行工作職責(zé)，導(dǎo)致事故、案件、重大工作差錯(cuò)，造成經(jīng)濟(jì)損失和不良影響的，實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰或“一票否決”，并視情節(jié)追究法律責(zé)任。

第二十二條 建立違規(guī)違紀(jì)行為和重大差錯(cuò)責(zé)任追究制度。對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要統(tǒng)一問(wèn)題定性、統(tǒng)一處罰手段和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第二十三條 大監(jiān)督工作人員紀(jì)律要求：

（一）不準(zhǔn)代替被監(jiān)督部門(mén)更改差錯(cuò)；

（二）不準(zhǔn)隱瞞被監(jiān)督部門(mén)的履職差錯(cuò)；

（三）不準(zhǔn)延誤報(bào)告發(fā)現(xiàn)重大差錯(cuò)和事故的時(shí)間；

（四）不準(zhǔn)拖延報(bào)送相關(guān)資料。

對(duì)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、違反紀(jì)律的監(jiān)督人員，大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組要視情節(jié)輕重進(jìn)行責(zé)任追究。

第八章 檔案管理

第二十四條 大監(jiān)督工作檔案按照相關(guān)業(yè)務(wù)分工實(shí)行歸口管理，各部門(mén)按照檔案管理要求辦理立卷、歸檔手續(xù)。

第二十五條 大監(jiān)督工作檔案管理的主要內(nèi)容：

（一）大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組、大監(jiān)督聯(lián)系會(huì)議及大監(jiān)督辦公室產(chǎn)生的檔案資料由大監(jiān)督辦公室負(fù)責(zé)收集管理；

（二）各部門(mén)、縣支行向大監(jiān)督辦公室報(bào)備的檢查項(xiàng)目資料，由大監(jiān)督辦公室建立檔案索引，便于查詢利用。

第九章 附則

第二十六條 本辦法由中國(guó)人民銀行XXX市中心支行大監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組制訂并負(fù)責(zé)解釋。

第二十七條 本辦法印發(fā)之日起實(shí)施。

第三篇：完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

華亭縣檢察院徐立科劉麗

根據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)偵查、審判、執(zhí)行等各訴訟環(huán)節(jié)進(jìn)行法律監(jiān)督。但目前，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作卻存在很多值得研究和解決的突出問(wèn)題，只有通過(guò)建立和完善法律監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)督運(yùn)作方式，不斷提高法律監(jiān)督能力和水平，才能更好的履行法律監(jiān)督職能。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制存在的主要不足

（一）立案監(jiān)督疲軟、監(jiān)督難以到位?！缎淌略V訟法》第87條規(guī)定人民檢察院有“要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由”和“通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”的職權(quán)，但在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)往往以虛假理由、不充分理由加以唐塞、拖延，或立而不偵、破而不訴。檢察機(jī)關(guān)在法律程序又沒(méi)有相應(yīng)的糾正措施，造成監(jiān)督立案多，進(jìn)入刑事程序少，使立案監(jiān)督形同虛設(shè)。

（二）監(jiān)督批捕執(zhí)行疲軟、影響憲法權(quán)威。批捕監(jiān)督是憲法原則。在工作中一是對(duì)公安機(jī)關(guān)隨意變更檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕沒(méi)有監(jiān)督措施。《刑事訴訟法》第78條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在對(duì)批捕的犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知原批捕的人民檢察院。但在實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)出變更強(qiáng)制措施后向人民檢察院送達(dá)備案，檢察院發(fā)現(xiàn)變更措施錯(cuò)誤時(shí)犯罪嫌疑人已釋放。二是對(duì)公安機(jī)提請(qǐng)批捕時(shí)以在逃等理由對(duì)某些同案犯不提請(qǐng)批捕，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督批捕，決定逮捕的往往得不到執(zhí)行。致使監(jiān)督批捕執(zhí)行落實(shí)不到位。

（三）刑事審判監(jiān)督弱化、抗訴工作難以收效。檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟審判活動(dòng)中違反訴訟程序，有權(quán)向法院提出糾正意見(jiàn)，并對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定有提起抗訴的權(quán)力。由于刑法分則中規(guī)定的量刑幅度過(guò)大，侵財(cái)犯罪普遍適用罰金刑，附代民事關(guān)乎群眾利益，法院往往先調(diào)賠償后開(kāi)庭，先談罰金再量刑，給群眾造成以錢(qián)贖罪的誤區(qū)。刑法條文中3年以上，3年以下規(guī)定較多，法定刑3年以上的案件，只要賠償好，罰金高，就可判3年，3年就可以適用緩刑，罪刑不相適應(yīng)，但檢察機(jī)關(guān)無(wú)法抗訴糾正。

（四）民事行政審判監(jiān)督?jīng)]有保障，舉步維艱。民事訴訟法和行政訴訟法均規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的錯(cuò)誤判決、裁定，有權(quán)提起抗訴，但檢察機(jī)關(guān)在民事行政審判監(jiān)督中應(yīng)該享有哪些具體權(quán)力，依何種程序行使監(jiān)督權(quán)，法律沒(méi)有明確規(guī)定，造成檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間在調(diào)卷、再審出庭、審理期限、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證等一系列問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)議，在一定程度上使民、行監(jiān)督權(quán)取決于法院的認(rèn)可程度，致使民事檢察工作舉步維艱、難以開(kāi)展。

（五）糾正違法缺乏強(qiáng)制力，監(jiān)督效果不佳。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與行政、審判機(jī)關(guān)相比，既沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)，也沒(méi)有紀(jì)律處分權(quán)，只有提檢察建議，發(fā)《糾正違法通知書(shū)》等行使法律監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)有法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋中即沒(méi)有設(shè)監(jiān)督追究責(zé)任的條款，也沒(méi)有強(qiáng)制保障措施，雖然檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)出《糾正違法通知》等方式進(jìn)行了大量的監(jiān)督活動(dòng)，但真正監(jiān)督效果不佳。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的原因

（一）立法過(guò)于原則空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)民事行政審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但監(jiān)督范圍只限于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，并限定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。對(duì)于民事審判過(guò)程中發(fā)生的“暗箱操作”卻無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督、制約。監(jiān)督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如立案監(jiān)督，人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)在立案中發(fā)生違法行為提出糾正意見(jiàn)，如果公安機(jī)關(guān)不予采納、拒不糾正，檢察機(jī)關(guān)如何處理，法律沒(méi)有依據(jù)；對(duì)通知立案而公安機(jī)關(guān)拒不立案，法律也沒(méi)有授予檢察機(jī)關(guān)如何解決的措施。

（二）缺乏機(jī)制措施。由于未形成完整的法律監(jiān)督保障措施體系，檢察機(jī)關(guān)提出的《通知立案決定書(shū)》、《糾正違法通知書(shū)》、《檢察建議書(shū)》等監(jiān)督建議、不被公安、法院采納或無(wú)故拖延，造成檢察機(jī)關(guān)束手無(wú)策，形成了“你發(fā)你的建議，我搞我的決定”，有時(shí)使檢察監(jiān)督權(quán)形

同虛設(shè)，嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效。

（三）檢察理論與政治理論結(jié)合研究滯后。在構(gòu)建和諧社會(huì)的政治背景下，去年以來(lái)，高檢、高法出臺(tái)了一系列司法解釋，目前的法律監(jiān)督理論研究多致力于檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，許多設(shè)想和原則流于理想層次，缺乏基本的理論構(gòu)架和引導(dǎo)，成為注釋法律條文和具體實(shí)踐的工具，還未形成完整有效的法律監(jiān)督理論體系。致使法律監(jiān)督法理不足，政論饋乏，二者結(jié)合研究欠缺。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)法律監(jiān)督機(jī)制的思考

（一）完善立法，制定統(tǒng)一、完備的司法解釋，為法律監(jiān)督提供法律保障

一是補(bǔ)充完善刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中尚未完善和健全的有關(guān)內(nèi)容及應(yīng)有的保障性規(guī)定。如立案監(jiān)督，通過(guò)增設(shè)刑事訴訟法條款和司法解釋明確立案監(jiān)督不僅包括“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督，還包括不應(yīng)立案而立案，對(duì)公安是否立案、不立案的知情和整個(gè)立案活動(dòng)的全面監(jiān)督；通過(guò)立法進(jìn)一步明確《說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》、《通知立案決定書(shū)》、《糾正違法通知書(shū)》、《糾正違法建議書(shū)》的法律效力，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒不接受監(jiān)督單位和個(gè)人建議處分權(quán)。在偵查監(jiān)督上，要確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的知悉權(quán)、偵查參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督處分權(quán)和提前介入的法律地位，在審判監(jiān)督上，通過(guò)司法解釋賦予規(guī)范庭外調(diào)查權(quán)，建議休庭權(quán)；在判決裁定監(jiān)督上，通過(guò)司法解釋明確審判監(jiān)督程序抗訴案件的審理期限，防止久拖不決；在民事行政監(jiān)督上，通過(guò)司法解釋規(guī)定人民檢察院參與訴訟權(quán)，明確同級(jí)人民檢察院有抗訴權(quán)等。

二是細(xì)化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關(guān)關(guān)工作細(xì)則。建議最高人民檢察院制定立案、偵查、審判、判決裁定、執(zhí)行各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督細(xì)則、規(guī)則，提交全國(guó)人大審核發(fā)布，避免公、檢、法三機(jī)關(guān)各定章程，各行其事，使檢察監(jiān)督制度化、規(guī)范化。由全國(guó)人大統(tǒng)一司法解釋權(quán)，通過(guò)統(tǒng)一解釋，以減少不必要的摩擦，確保執(zhí)法統(tǒng)一和正確實(shí)施。

（二）構(gòu)建檢察一體化，增強(qiáng)法律監(jiān)督能力

一是按照中央《意見(jiàn)》改革檢察機(jī)關(guān)的人事體制。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則下，強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的力度，保證法律監(jiān)督的獨(dú)立公正。同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)人事決定權(quán)，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)應(yīng)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)提名，同級(jí)人大任命；檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員一般不從地方黨政機(jī)關(guān)調(diào)任。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察官有懲戒處分權(quán)和人事調(diào)動(dòng)權(quán)。

二是改革檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制。將地方財(cái)政負(fù)擔(dān)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)改為中央政府負(fù)擔(dān)，建立全國(guó)檢察經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌制度，由最高人民檢察院統(tǒng)一作出預(yù)算，報(bào)中央財(cái)政核定后納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，實(shí)行計(jì)劃單列，逐級(jí)下?lián)?、分?jí)管理。

三是完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度。將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)工作的體制具體化，明確規(guī)定請(qǐng)示、報(bào)告制度；指令糾正、備案報(bào)批制度和內(nèi)部檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，形成下級(jí)院對(duì)上級(jí)院負(fù)責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

（三）探索“偵檢一體化”模式，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查程序的監(jiān)控力度

一是建立偵、檢一體化刑事司法模式，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查取證行為的引導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)行刑事警察與治安警察分離制度，使其直接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)要完善監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)督方式，使監(jiān)督作用直接化、具體化，確保刑事司法體制持續(xù)高效運(yùn)作。

二是完善各訴訟監(jiān)督的責(zé)任管理制度、考核獎(jiǎng)懲制度及錯(cuò)案責(zé)任追究制度，使其更加符合具有檢察特色的管理方式，保證各訴訟環(huán)節(jié)上的監(jiān)督工作有效開(kāi)展，防止監(jiān)督不力、流于形式。

（四）改善用人機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍管理、培訓(xùn)力度，提高隊(duì)伍素質(zhì)

一是進(jìn)人、用人要堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行《檢察官法》，把真正德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才錄用到檢察機(jī)關(guān)。

二是加大教育培訓(xùn)力度，分級(jí)管理責(zé)任到人、事，不斷提高干警的政治素質(zhì)、職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力。

三是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)干警的工作熱情和創(chuàng)新意識(shí)，提高法律監(jiān)督的質(zhì)量、效率和水平。

第四篇：完善規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制思考建議

現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，權(quán)力需要監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力容易產(chǎn)生腐??；如何加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督已成為近年來(lái)行政法學(xué)研究的一個(gè)潮流。根據(jù)行政法的理論，行政機(jī)關(guān)履行社會(huì)管理職能作出的行政行為主要分為兩大類，一類為具體行政行為，另一類則為抽象行政行為。具體行政行為，顧名思義，就是針對(duì)特定人或特定事項(xiàng)作出的可以具化到次數(shù)的行政行為，它可以直

接影響特定對(duì)象的權(quán)利或義務(wù)。而抽象行政行為，則是針對(duì)非特定對(duì)象的，具有較大的適用范圍，并在未來(lái)一段較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)具備效力，可以針對(duì)不同對(duì)象反復(fù)適用的的具有普遍約束力的行政行為；抽象行政行為不直接針對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的變更，只能作為特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更的依據(jù)。目前我國(guó)針對(duì)具體行政行為已經(jīng)建立了涵蓋行政訴訟、行政復(fù)議、信訪、行政執(zhí)法責(zé)任制等措施在內(nèi)的多層次的立體監(jiān)督機(jī)制，而對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督，則還處在逐步完善的階段。

抽象行政行為的表現(xiàn)形式很多，包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施以及其他具有普遍約束力的決定和命令，等等。根據(jù)其不同的法律效力，主要體現(xiàn)為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件。對(duì)不同種類的抽象行政行為，其監(jiān)督機(jī)制有不同的重點(diǎn)。由于對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督涉及到較強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性問(wèn)題，而且容易對(duì)社會(huì)管理的穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響，對(duì)其監(jiān)督應(yīng)有一個(gè)較為慎重的態(tài)度和穩(wěn)妥的處理方式；再且《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)其監(jiān)督機(jī)制也已作了較為具體的規(guī)定，因而本文對(duì)此部分內(nèi)容暫不涉及，而重點(diǎn)研究行政法規(guī)、行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制。

我國(guó)當(dāng)前對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制，首先是《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律賦予的由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的組織監(jiān)督渠道。它主要體現(xiàn)為：

1、全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的決定和命令；

2、縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；

3、國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定；

4、縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。在這種組織監(jiān)督的機(jī)制中，目前已經(jīng)具有較為穩(wěn)定的操作程序、規(guī)則的渠道主要為根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》確定的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督機(jī)制，以及目前在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部較為廣泛的規(guī)范性文件前置審查與事后備案相結(jié)合的“四級(jí)政府、三級(jí)監(jiān)督”的規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制。此外《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十七條也規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)處理，無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。

規(guī)范性文件的第二大類監(jiān)督機(jī)制是由公民、法人和其他組織作為管理相對(duì)人提出申請(qǐng)、要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查而啟動(dòng)的一種社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制最后也是要落實(shí)到組織監(jiān)督，由有權(quán)的機(jī)關(guān)來(lái)處理被提出審查的規(guī)范性文件；但由于它是由管理相對(duì)人啟動(dòng)的，作為管理對(duì)象的公民、法人和其他組織事實(shí)上也參與到了對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的過(guò)程之中，不同于第一大類的純粹是由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的組織監(jiān)督，因而它又可以作為一種特定類別的監(jiān)督機(jī)制。廣義的社會(huì)監(jiān)督通常還包括新聞監(jiān)督。但由于新聞監(jiān)督主要通過(guò)輿論等柔性力量發(fā)揮作用，不直接啟動(dòng)一種監(jiān)督程序，因而本文所稱的社會(huì)監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)的是能夠啟動(dòng)監(jiān)督程序，產(chǎn)生名義上或?qū)嵸|(zhì)上的審查行為的一種監(jiān)督機(jī)制。

目前由管理對(duì)象啟動(dòng)或稱為社會(huì)啟動(dòng)的規(guī)范性文件監(jiān)督渠道主要也包括二種。一種為《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》及其相配套的地方法規(guī)所規(guī)定的公民、法人和其他組織可向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出審查建議的機(jī)制；另一類則為《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》以及《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的，公民、法人和其他組織如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定等各類規(guī)范性文件不合法，可以在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。

比較二類監(jiān)督機(jī)制，第一大類組織監(jiān)督的對(duì)象包括各級(jí)政府及其所屬政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件，監(jiān)督范圍是全面的；另外它的監(jiān)督主體既包括地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，也包括有權(quán)的行政機(jī)關(guān)，因而監(jiān)督渠道是多層次的。而第二大類社會(huì)監(jiān)督，在由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)受理審查的監(jiān)督渠道中，公民、法人和其他組織只能針對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件以及經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)的以政府組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性

文件申請(qǐng)審查，對(duì)于其他未經(jīng)政府批準(zhǔn)的以政府組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性文件，則無(wú)權(quán)利申請(qǐng)審查；在行政復(fù)議渠道，公民、法人和其他組織也不能直接針對(duì)行政規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，只有在針對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，才可對(duì)該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求。

如何對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，事實(shí)上在國(guó)

家層面對(duì)此早已提出要求，并設(shè)定了目標(biāo)，只是目前全國(guó)范圍內(nèi)尚未制定出具體有效的措施。例如，早在1999年《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施時(shí)，國(guó)家就已開(kāi)始允許公民、法人和其他組織在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)一并提出對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》時(shí)又提出，“公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理”，這意味著國(guó)家當(dāng)時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始允許公民、法人和其他組織進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，在行政復(fù)議制度的文件審查機(jī)制之外，另行增加新的渠道，讓管理相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件提出異議申請(qǐng)。2008年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》再次提出 “建立受理、處理公民、法人或者其他組織提出的審查規(guī)范性文件建議的制度，認(rèn)真接受群眾監(jiān)督”。

但也應(yīng)當(dāng)看到的是，我國(guó)目前在規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制方面還有一此亟待完善的地方，其主要表現(xiàn)為：

1、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》及其相配套的地方法規(guī)雖然詳細(xì)規(guī)定了公民、法人和其他組織如何向地方人大常委會(huì)提出審查規(guī)范性文件的申請(qǐng)，以及地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)如何受理、審查被異議的規(guī)范性文件的程序，但是，這種機(jī)制監(jiān)督的行政規(guī)范性文件范圍是很有限的，僅局限于縣級(jí)以上地方人民政府以及經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性文件，不包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件，也不包括縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)未經(jīng)所屬人民政府批準(zhǔn)以自身發(fā)布的規(guī)范性文件。而在社會(huì)管理實(shí)踐中，這些被遺漏的規(guī)范性文件可能是更需要監(jiān)督的對(duì)象。因?yàn)猷l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府往往離上級(jí)政府有較大的空間距離，山高皇帝遠(yuǎn)的自由使得這些基層政府在制定規(guī)范性文件時(shí)更有主觀性強(qiáng)、隨意性大的機(jī)會(huì)，我國(guó)目前基層政府法制素質(zhì)普遍偏弱的狀況又加劇了這些基層政府的規(guī)范性文件存在違反上位法問(wèn)題的可能。

在政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件中，由于部分工作部門(mén)可能為了追求管理效果而忽略行政行為合法性、規(guī)范性，或者個(gè)別部門(mén)為了追求部門(mén)利益不顧國(guó)家法律規(guī)定，因而這些政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件存在合法性問(wèn)題的幾率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的規(guī)范性文件和經(jīng)過(guò)政府把關(guān)的政府工作部門(mén)的規(guī)范性文件。從這些文件是否需要監(jiān)督的必要性來(lái)看，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是最接近社會(huì)的一級(jí)政權(quán)組織，政府工作部門(mén)則是具體履行政府的社會(huì)管理職能的實(shí)質(zhì)主體，因而它們制定的規(guī)范性文件將在實(shí)際上代表政府對(duì)社會(huì)的形象，將最直接地影響到公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)；這些主體制定的規(guī)范性文件合法與否不僅決定它們是否能真實(shí)反映黨和國(guó)家的法律、法規(guī)、政策，還將決定黨和國(guó)家的法律、法規(guī)和政策能否得到有效落實(shí)，因而有必要予以大力監(jiān)督。

由于應(yīng)當(dāng)更予以嚴(yán)格監(jiān)督的規(guī)范性文件反倒未能納入社會(huì)監(jiān)督的范圍，可以判斷，我國(guó)目前由人民代表大會(huì)設(shè)置的規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督機(jī)制還是很薄弱的，不能起到預(yù)期的效果，無(wú)法滿足切實(shí)、有效監(jiān)督各類行政規(guī)范性文件的需要。

2、我國(guó)行政復(fù)議制度雖然規(guī)定了公民、法人和其他組織可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)請(qǐng)求審查規(guī)范性文件，但這種監(jiān)督機(jī)制也具有很大的局限性。

首先，公民、法人和其他組織不能直接針對(duì)有異議的規(guī)范性文件提出審查要求，只能在已經(jīng)針對(duì)具體行政行為作出申請(qǐng)行政復(fù)議的表示之后才可以附帶對(duì)相關(guān)的規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)。這種對(duì)于審查監(jiān)督的啟動(dòng)方式的限制極大地約束了公民監(jiān)督權(quán)利的行使。由于限制了監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)方式，因而整個(gè)監(jiān)督行為也呈現(xiàn)滯后性，往往在規(guī)范性文件對(duì)公民、法人和其他組織的實(shí)質(zhì)危害已經(jīng)發(fā)生之后?？梢哉f(shuō)這種監(jiān)督機(jī)制更具有救濟(jì)機(jī)制的色彩，而不具備有真正意義上的監(jiān)督本質(zhì)；可以預(yù)知，這種監(jiān)督滯后的規(guī)范性文件實(shí)施后的社會(huì)效果將會(huì)是差強(qiáng)人意的，摻雜著許多不和諧的結(jié)果。

其次，行政復(fù)議制度中請(qǐng)求審查的規(guī)范性文件不能指向所有有異議的文件，只限于被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。這種審查對(duì)象的局限性也就使得公民、法人和其他組織所能進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督的空間較為狹小，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督力度就更為弱小。另外，《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)如何受理審查被申請(qǐng)的規(guī)范性文件其程序和權(quán)限劃分也不盡明確。由于操作程序不明確，可以說(shuō)，行政復(fù)議制度中設(shè)計(jì)的規(guī)范性文件審查社會(huì)監(jiān)督機(jī)制近乎形同虛設(shè)。

3、我國(guó)目前尚缺乏對(duì)抽象行政行為的司法審查制度。對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督若能由司法機(jī)關(guān)作最終裁定，則社會(huì)監(jiān)督機(jī)制才可能具備堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，才能真正地發(fā)揮作用，產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的意義，可以避免由行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象。但《行政訴訟法》第十二條已規(guī)定，對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令而提起的訴訟，人民法院不予以受理；因而可以得知目前對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的社會(huì)啟動(dòng)機(jī)制未必能發(fā)揮期望的作用，容易流于一種形式。

4、由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部受理的規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有待建立。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部已建立的規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制主要為對(duì)下級(jí)人民政府規(guī)范性文件的事后備案審查制度和對(duì)政府工作部門(mén)規(guī)范性文件的前置審查和事后備案審查同時(shí)存在的制度。這種監(jiān)督的主體為行政機(jī)關(guān)本身。公民、法人和其他組織如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件不適當(dāng)或者不合法，如果沒(méi)有針對(duì)相關(guān)的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議，目前則尚無(wú)渠道直接向行政機(jī)關(guān)提出異議。這種類型的社會(huì)監(jiān)督渠道的缺失使得我國(guó)目前對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在結(jié)構(gòu)上極不完整。雖然利益的相關(guān)性可能使得行政機(jī)關(guān)內(nèi)部受理的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督力度上相對(duì)較弱，但這種監(jiān)督機(jī)制是不可或缺的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立社會(huì)監(jiān)督的受理機(jī)制有利于行政機(jī)關(guān)迅速糾正規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題，這種監(jiān)督機(jī)制仍然有著其他監(jiān)督機(jī)制不可替代的優(yōu)點(diǎn)。

與建設(shè)社會(huì)主義法治政府這一戰(zhàn)略目標(biāo)相比較，從我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀出發(fā)，完善我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)是刻不容緩的任務(wù)，具有重要意義：

首先，從橫向角度看，我國(guó)目前對(duì)具體行政行為的監(jiān)督已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)，但對(duì)涵蓋規(guī)范性文件在內(nèi)的各種抽象行政行為的監(jiān)督還不到位，這與二類行政行為各自的重要性以及對(duì)監(jiān)督需求的迫切程度相比是不對(duì)稱的，應(yīng)當(dāng)盡快糾正。具體行政行為畢竟只針對(duì)特定少數(shù)對(duì)象具有影響力，而抽象行政行為，其適用范圍廣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，一旦存在違法問(wèn)題，將影響到許多公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)；因而對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督不應(yīng)僅停留在對(duì)某個(gè)具體行政行為的個(gè)案上，而應(yīng)深入到對(duì)具有普遍約束力的抽象行政行為層面。只有抽象行政行為合法、正確了，行政行為的本質(zhì)屬性和總體規(guī)模才可能正確。另外，抽象行政行為的合法性對(duì)具體行政行為的合法性也將具有示范和引導(dǎo)作用。規(guī)范性文件作為抽象行政行為中法律效力等級(jí)最低的一種表現(xiàn)形式，在加強(qiáng)監(jiān)督方面最具備可行性，需要解決的障礙最少，最易著手，因而有必要盡快完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。

其次，對(duì)政府抽象行政行為加強(qiáng)監(jiān)督有利于政府行為、政策保持科學(xué)性、穩(wěn)定性，有利于實(shí)現(xiàn)依法行政，有利于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合發(fā)展。建立對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是其中較易著手的環(huán)節(jié)，應(yīng)盡快解決。

再次，從現(xiàn)有的監(jiān)督體系看，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督作用有限，需要社會(huì)、群眾參與到監(jiān)督主體中來(lái)，形成全方位的監(jiān)督體系。目前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的規(guī)范性文件以及地方政府對(duì)所屬部門(mén)的規(guī)范性文件通過(guò)備案審查方式進(jìn)行監(jiān)督，有的地方政府則實(shí)行關(guān)口前移，對(duì)所屬工作部門(mén)的規(guī)范性文件采取發(fā)布前審查的方式予以把關(guān)。但各種因素導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的效果是有限度的。如果建立公民、法人和其他組織履行社會(huì)監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制，由于這些公民、法人和其他組織作為規(guī)范性文件規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)的直接承受者，具有利益上的厲害關(guān)系，對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容有可能進(jìn)行比監(jiān)督機(jī)關(guān)還更深入的思考；再由于這些公民、法人和其他組織作為被管理對(duì)象，其思維的出發(fā)點(diǎn)截然不同于管理機(jī)關(guān)，有可能彌補(bǔ)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的思維盲點(diǎn)，因而由公民、法人和其他組織等被管理對(duì)象主導(dǎo)的社會(huì)監(jiān)督將有可能比行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主導(dǎo)的層級(jí)監(jiān)督具有更好的效果。如果建立了規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，那么由各種監(jiān)督機(jī)制組合而成的規(guī)范性文件監(jiān)督體系將是全方位的，在這種體制下的政府將更有可能沿著法制的軌道運(yùn)行，建設(shè)法治政府的目標(biāo)將更加可能得到實(shí)現(xiàn)。

第四，建立規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是公民權(quán)利本位的體現(xiàn)。黨的十五大報(bào)告提出，要進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。黨的十六大強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本地是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”。當(dāng)前政府在社會(huì)管理中的角色要克服權(quán)力本位的觀念，恪守“立黨為公、執(zhí)政為民”準(zhǔn)則，向服務(wù)社會(huì)、保障公民法定權(quán)利的理念轉(zhuǎn)變。公民、法人和其他組織實(shí)行社會(huì)監(jiān)督是公民、法人和其他組織的一項(xiàng)重要權(quán)利。建立規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、保障人民當(dāng)家作主、體現(xiàn)公民權(quán)利本位的重要措施。

最后，建立規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，可以克服規(guī)范性制定過(guò)程中聽(tīng)證程序的不足，有利于行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取社會(huì)的意見(jiàn)，完善自身決策。雖然目前許多行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中也采取了一些包括舉行聽(tīng)證、召開(kāi)專家座談會(huì)在內(nèi)的措施聽(tīng)取社會(huì)的觀點(diǎn)，但這些程序中的不同觀點(diǎn)是否能被吸收沒(méi)有保證，另外，參加聽(tīng)證會(huì)或者參加座談會(huì)的人員畢竟是少數(shù)的，是否具有代表性也不能確定。如果建立規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，行政機(jī)關(guān)則必須正面聽(tīng)取社會(huì)百姓的意見(jiàn)，避免了是否采納意見(jiàn)的隨意性。由于每一個(gè)社會(huì)百姓可以借助監(jiān)督機(jī)制表達(dá)不同觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)聽(tīng)取最廣大群眾的意見(jiàn)，因而還可以通過(guò)公民、法人和其他組織的申請(qǐng)，以管理相對(duì)人的視角觀察、思考規(guī)范性文件的內(nèi)容，這有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行更深入的研究，為制定更高質(zhì)量的規(guī)范性文件和政府決策提供社會(huì)素材。

西方社會(huì)在對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督方面有不少有意義的措施可供借鑒。如《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第535條第五項(xiàng)規(guī)定，各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請(qǐng)發(fā)布、修改和廢除某項(xiàng)規(guī)章的權(quán)利。在法國(guó)，根據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機(jī)關(guān)的條例，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。在英國(guó)法院還可以審查行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的合法性。

如何強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督應(yīng)結(jié)合中國(guó)的實(shí)情進(jìn)行?？梢詢?yōu)先解決的是盡快完善規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。目前可以考慮以下措施：首先，通過(guò)立法手段，將公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利固定下來(lái)，并借以對(duì)社會(huì)進(jìn)行宣傳。其次，盡快在行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立受理公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件不服提出審查申請(qǐng)的機(jī)制。最后，適時(shí)建立對(duì)規(guī)范性文件的司法審查機(jī)制。公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件不服的，應(yīng)當(dāng)也可以向人民法院申請(qǐng)司法審查。為了避免司法干擾行政，對(duì)規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)僅限于合法性審查。

第五篇：完善制約和監(jiān)督機(jī)制

完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。健全組織法制和程序規(guī)則，保證國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。完善各類公開(kāi)辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。人民民主是社會(huì)主義的生命,社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主。因此,要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。只有這樣,我們的黨和政府才能獲得人民群眾的信任、擁護(hù)、愛(ài)戴和支持。黨的十七大報(bào)告指出,要“完善各類公開(kāi)辦事制度,提高政府工作透明度和公信力”[1]。這里所說(shuō)的“公開(kāi)辦事制度”,最重要的就是黨和政府機(jī)關(guān)的政務(wù)公開(kāi)制度。完善政務(wù)公開(kāi)制度,是提高黨和政府公信力的前提、基礎(chǔ)和必然選擇。

一、政務(wù)公開(kāi)與公信力要正確理解政務(wù)公開(kāi)的涵義,首先要正確理解政務(wù)的涵義。對(duì)政務(wù)的涵義目前有三種理解:一是廣義的理解,認(rèn)為政務(wù)就是關(guān)于政治方面的種種事務(wù),是國(guó)家的管理工作;二是狹義的理解,認(rèn)為政務(wù)僅指行政事務(wù);三是綜合的理解,認(rèn)為“政黨政務(wù)、政府政務(wù)、社會(huì)團(tuán)體、公共事業(yè)和公共服務(wù)部門(mén)的公共權(quán)力的行使等,都?xì)w于政務(wù)之中,也稱為大政務(wù)”[2]。筆者贊成對(duì)政務(wù)進(jìn)行綜合理解的大政務(wù)觀。目前存在泛行政化傾向,執(zhí)政黨、政府、社團(tuán)、基層自治組織、公共事業(yè)和公共服務(wù)部門(mén)等,都具有公共事務(wù)管理的權(quán)力

推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，要按照權(quán)力“取得有據(jù)、配置科學(xué)、運(yùn)行公開(kāi)、行使依法、監(jiān)督到位”的要求，著力推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，保證公開(kāi)內(nèi)容真實(shí)可信、過(guò)程有據(jù)可查、結(jié)果公平公正。要公開(kāi)行政職權(quán)依據(jù)。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的要求，繼續(xù)清理審核，摸清行政職權(quán)的底數(shù)。對(duì)清理審核后的行政職權(quán)，要科學(xué)合理地進(jìn)行分類登記，編制行政職權(quán)目錄并依法向社會(huì)公布。調(diào)整或改變部門(mén)行政權(quán)力要及時(shí)修訂職權(quán)目錄，重新依法向社會(huì)公布。編制、法制、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)要密切配合，嚴(yán)格審核把關(guān)。

二要優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。要明確并依法公開(kāi)權(quán)力行使條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對(duì)人權(quán)利等內(nèi)容，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格行政程序，健全行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

三要規(guī)范行政自由裁量權(quán)。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中自由裁量權(quán)的清理，分檔限制自由裁量空間，嚴(yán)格約束經(jīng)辦人員的裁量自由。

四要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控。要采取多種方式對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行情況實(shí)施監(jiān)督，特別要從財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)等重要環(huán)節(jié)入手，大力推進(jìn)政府上網(wǎng)工程和電子監(jiān)察，逐步形成比較完善的權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。探索創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)辦事公開(kāi)的新局面

落實(shí)制度推進(jìn)辦事公開(kāi)。

淮陰區(qū)局建立了公開(kāi)事項(xiàng)預(yù)審制度、民主管理監(jiān)督制度、工作評(píng)議制度、問(wèn)責(zé)制度，形成辦事公開(kāi)民主管理的長(zhǎng)效機(jī)制，保證公開(kāi)的內(nèi)容真實(shí)可信、過(guò)程有據(jù)可查、結(jié)果公開(kāi)公正，并按照“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的要求，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、司務(wù)公開(kāi)，解決好“敢不敢公開(kāi)、公開(kāi)什么內(nèi)容”這一關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)辦事公開(kāi)的制度化、規(guī)范化。

內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施辦事公開(kāi)。

在加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督的同時(shí)，職工對(duì)單位重要事務(wù)的知情權(quán)得以落實(shí)，主動(dòng)參與監(jiān)督的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，建立了職代會(huì)并產(chǎn)生了職工代表，參與重要事務(wù)管理的民主監(jiān)督，構(gòu)建了單位內(nèi)部監(jiān)督制約的機(jī)制，從制度上解決了班子成員之間監(jiān)督“虛”、職工監(jiān)督 “難”的普遍性問(wèn)題。同時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)也進(jìn)一步提高，重大敏感問(wèn)題主動(dòng)向職工公開(kāi)，向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)報(bào)告，自覺(jué)接受監(jiān)督。

檢查考核促進(jìn)辦事公開(kāi)。

淮陰區(qū)局在淮陰報(bào)、舉報(bào)箱和告客戶書(shū)中公布了舉報(bào)電話及地址，不定期發(fā)放評(píng)議調(diào)查問(wèn)卷，適時(shí)監(jiān)督檢查，認(rèn)真受理群眾的舉報(bào)，不斷加強(qiáng)對(duì)工作人員監(jiān)管力度；區(qū)局將辦事公開(kāi)落實(shí)情況的檢查、評(píng)議情況，與年中小結(jié)、年底考核相結(jié)合，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成績(jī)、找出問(wèn)題不足，促進(jìn)了辦事公開(kāi)工作的落實(shí)；區(qū)局（分公司）還在2010年“省文明行業(yè)驗(yàn)收”和“創(chuàng)優(yōu)秀縣級(jí)局（分公司）”建設(shè)實(shí)績(jī)考核中把辦事公開(kāi)民主管理列為干部工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，并與落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制結(jié)合起來(lái)，考核結(jié)果與干部獎(jiǎng)懲和使用掛鉤。

三、推進(jìn)辦事公開(kāi)有效搭建了“二個(gè)平臺(tái)”

一是搭建了各級(jí)干部展示素質(zhì)的平臺(tái)。

淮陰區(qū)局通過(guò)辦事公開(kāi)工作的開(kāi)展，促進(jìn)了干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部的政策法規(guī)水平，增強(qiáng)了干部組織協(xié)調(diào)、思想工作、適新應(yīng)變、把握全局的工作能力，同時(shí)推動(dòng)了基層干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高了基層組織的辦事效能，牢固樹(shù)立了既抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展又抓黨風(fēng)廉政的責(zé)任意識(shí)。

二是搭建了辦事公開(kāi)職工參與的平臺(tái)。

辦事公開(kāi)是新形式下解決突出問(wèn)題的有效載體，是維護(hù)穩(wěn)定、改善干群關(guān)系增強(qiáng)黨與群眾的血肉聯(lián)系的有益嘗試。淮陰區(qū)局堅(jiān)持干什么讓職工參與，怎么干讓職工監(jiān)督的原則，完善職工代表大會(huì)制度，落實(shí)職工代表大會(huì)各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行職代會(huì)程序，保障了員工依法享有對(duì)單位重要事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。