第一篇：試論政策分析的步驟

試論政策分析的步驟

2012年11月23日 14:06 來源：《中國行政管理》2012年4期 作者：謝明 字號

打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量 109 【內(nèi)容提要】本文試圖通過對一些重要理論觀點的評述探討政策分析的基本步驟。這些重要的理論觀點包括托馬斯·戴伊的三段式分析、卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇的快速分析、威廉·鄧恩的五步驟分析、尤金·鮑爾道奇的八重路徑分析。盡管政策分析并沒有統(tǒng)一固定的程序與模式，但對于這些過程與步驟的研究，可以為我們提供政策分析的一些指導(dǎo)性原則，并勾勒出政策分析的基本輪廓。

【關(guān)鍵詞】政策分析 三段式分析 快速分析 政策影響

進(jìn)入21世紀(jì)，人類社會面臨更多、更復(fù)雜的難題，如環(huán)境、人口、衛(wèi)生、能源、交通、教育、貧困、犯罪等，社會的變化與發(fā)展對公共政策提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時也有力促進(jìn)了公共政策分析學(xué)科的完善和職業(yè)的發(fā)展。從目前情況看，各國介入公共政策分析的部門和人員越來越多，相關(guān)費(fèi)用所占政府預(yù)算的比例也越來越高，公共政策分析已成為當(dāng)代社會科學(xué)中發(fā)展速度最快、最富有研究活力的學(xué)科之一。

那么，政策分析應(yīng)如何進(jìn)行？有哪些具體的步驟和程序？到目前為止，盡管還沒有形成一種統(tǒng)一的說法或標(biāo)準(zhǔn)性框架，但經(jīng)過前期研究人員的大量工作，已逐漸形成一些具有代表性的理論觀點，并在指導(dǎo)政策分析實踐中發(fā)揮了重要的作用。本文將對這些理論觀點進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和評述。一、三段式分析

按照托馬斯·戴伊的觀點，所謂公共政策就是政府選擇做的或選擇不做的事情。[1]政策分析就是回答如下幾個問題：政府做了什么？為什么要這么做？做與不做有何不同，即政策行為會產(chǎn)生什么樣的結(jié)果？

通過三段式政策分析我們能夠得到什么收獲呢？首先，我們能夠?qū)W會描述政策——可以得知政府在公共管理領(lǐng)域(福利、教育、環(huán)境、衛(wèi)生、交通、稅收等)正在做的事情。了解一些公共政策的實際信息。例如，國家的社會保障計劃處于什么狀況，公共醫(yī)療補(bǔ)助和保險制度對窮人和老年人做出了怎樣的承諾？國內(nèi)外反恐斗爭進(jìn)展如何？政府為此每年支出多少費(fèi)用？

其次，我們能夠?qū)W會探究原因，了解一些政策的決定性因素。為什么政策會是現(xiàn)在這個樣子？為什么政府非得這樣去做？政治制度、政治過程、政治行為對政策產(chǎn)生了哪些影響？(例如，特殊利益集團(tuán)的游說對政府稅收制度產(chǎn)生的影響)社會、經(jīng)濟(jì)、文化等因素對政策產(chǎn)生了哪些影響？(例如，經(jīng)濟(jì)的大蕭條對政府支出的影響)當(dāng)我們對政策原因進(jìn)行分析時，政策就是因變量，而決定政策的各種社會、政治因素就成為自變量。

第三，我們能夠?qū)W會對結(jié)果進(jìn)行分析(通常被稱為政策評估)，了解公共政策給社會生活帶來的結(jié)果。比如，死刑是不是有助于遏制犯罪？福利計劃是不是傷害了人們的工作熱情？教育支出是不是真的與學(xué)生成績成正比？當(dāng)我們對政策結(jié)果進(jìn)行分析時，政策就成為自變量，而政策對社會、政治的影響就變成了因變量。

然而，政策分析(policy analysis)與政策倡議(poli-cy advocacy)是有區(qū)別的。[2]

托馬斯·戴伊認(rèn)為政策分析與政策倡議根本不是一回事，不能把兩者相互混淆。解釋公共政策的原因與結(jié)果并不等于指明政府應(yīng)該追求何種政策。了解政府為什么這樣做而沒有那樣做，以及這樣做會產(chǎn)生哪些影響，并不意味著告訴政府應(yīng)該做什么，如何去做，以及行動上應(yīng)做出何種變化。政策倡議需要修辭、說服、組織和實踐的技巧，而政策分析卻鼓勵研究人員運(yùn)用調(diào)查工具去評判重大的政策議題，嘗試發(fā)現(xiàn)那些構(gòu)建公共政策的基本因素，以及公共政策所帶來的相關(guān)影響。政策分析活動產(chǎn)生的知識是政策倡議和政策實踐的先決條件。

此外，政策輸出(policy output)與政策影響(policy impact)也有所不同。評估政策影響時不能僅僅滿足于衡量政府的行為，比如，只知道人均教育支出和醫(yī)療支出，并不能對一項政策對目標(biāo)群體的影響做出客觀的評估。托馬斯·戴伊指出：“許多政府機(jī)構(gòu)用大量的統(tǒng)計來衡量產(chǎn)出，比如已支付的福利款項、逮捕罪犯的起訴數(shù)量、醫(yī)療保險的支出、學(xué)校的招生人數(shù)等等。但這種方式說明不了貧窮、犯罪、健康或教育的狀況。我們不能僅滿足于計算一只烏鴉煽動了多少次翅膀，而要考慮這只烏鴉到底飛行了多遠(yuǎn)。”[3]輸出這一概念使人們集中關(guān)注物質(zhì)層面的內(nèi)容，比如稅收總量、建設(shè)高速公路的長度、實行的限價協(xié)定、交通罰款額或承擔(dān)的外國援助項目等。一般來說，輸出比較容易進(jìn)行計算、加總與統(tǒng)計分析。檢查輸出可以表明，或似乎表明，為執(zhí)行某一政策許多事情正在進(jìn)行或已經(jīng)完成。然而，評估不是數(shù)豆子的游戲，不可如此“斤斤計較”?？墒牵块T往往會聚焦于政策輸出而不是政策影響，以求能夠制造出發(fā)展幻象的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。如果某一地方的大學(xué)畢業(yè)生人數(shù)百分比上升了，這是否能告訴我們這些大學(xué)生所受教育的質(zhì)量如何呢？

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政策影響并不是要否定政策輸出，只是為了區(qū)分兩者的不同。在描述一個政策甚至解釋一個政策的時候，衡量政策輸出同樣是非常重要的。然而，政策輸出是政府部門追求政策決定與政策聲明而實際做的事情，是工作總結(jié)需要關(guān)注的內(nèi)容，而政策評估的焦點則主要在政策影響上。

二、快速分析

根據(jù)卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇的觀點[4]，按照政策分析的項目要求不同，可以把政策分析分為研究型分析(researched analysis)與快速分析(quick analysis)。

研究型分析主要面向一些大型的或長期性的項目，分析人員努力尋求問題背后的真相，對分析的復(fù)雜性和精確性有較高的要求；快速分析多涉及社會生活中的一些具體事項，目標(biāo)比研究型分析更為實在，旨在向決策者提供簡明的建議。研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者們和思想庫的顧問們多受雇對一些公共政策問題進(jìn)行專門的研究，人們習(xí)慣于稱這類分析為研究型的政策分析或政策研究(policy studypolicy research)。這類政策分析的重要特點是研究周期長，投入成本高，占有資料多，效果顯示慢。它對社會現(xiàn)實問題的回應(yīng)力相對來講是比較弱的，與日常工作中為決策提供服務(wù)的分析方法顯然不同。快速分析或基礎(chǔ)分析(basic analysis)這類術(shù)語恰好能夠說明與研究型分析的這種區(qū)別?？焖俜治鲂枰獙φ邌栴}作出及時的反應(yīng)，在時間資源稀有條件下，快速提出有效的政策建議。它以簡便、快捷的分析過程及其分析結(jié)果的及時提供引起了決策者的廣泛關(guān)注并受到政策分析人員的青睞，逐步在政策分析領(lǐng)域得到推廣和應(yīng)用。

從某種意義上講，快速分析并不比研究型分析來得輕松。研究型分析具有相對固定的程式，存在一些常規(guī)性的步驟和已為人們所接受的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。而快速分析最重要的特征就是與現(xiàn)實因素的密切互動，表現(xiàn)出很強(qiáng)的實踐性特征?？焖俜治龅幕静襟E如下：

1.確認(rèn)政策問題

問題最初會表現(xiàn)出多面性特征，不要不經(jīng)質(zhì)疑就輕易接受最初對問題的陳述，這也許只是浮在水面的冰山之頂，只是一個更大問題的一小部分，或是決策者和執(zhí)行者根本無法施加影響的那一部分；由于問題具有即時性、分析具有短期性，所以常常需要問題的反向解決方法(backward problem solving)，即依據(jù)其后步驟能夠得到的信息，重新對問題進(jìn)行界定；因為最初的時候目標(biāo)不很確定，經(jīng)常會在陳述中表現(xiàn)出沖突的特征，而且還存在因術(shù)語的不同理解引起的溝通障礙，所以對問題的界定常常會遇到很大的困難。

2.建立評估標(biāo)準(zhǔn)

人比較高矮要有高度標(biāo)準(zhǔn)，比較胖瘦要有重量標(biāo)準(zhǔn)，比較美丑要有大眾標(biāo)準(zhǔn)，比較好壞要有道德標(biāo)準(zhǔn)。那么，為了在備選方案之間進(jìn)行比較、權(quán)衡和選擇，就必須確立相關(guān)的評估標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的確立源于事實和價值的判斷。一些被普遍運(yùn)用的衡量標(biāo)準(zhǔn)包括成本，效益、公平、效率、管理簡便、管制便捷、合理合法、政治可接受性等等。標(biāo)準(zhǔn)很少是平等的，所以必須考慮對各類突出標(biāo)準(zhǔn)的滿足程度。因此，標(biāo)準(zhǔn)的相對重要性就成為政策分析的一個中心問題。

3.提出備選方案

無為方案(繼續(xù)保持原狀或做出最小的變動)是值得推薦的策略。這種以靜制動的方式看似保守，但經(jīng)常是較佳的選擇(付出成本小)；如果委托人在確認(rèn)問題時已經(jīng)有了自己偏好的可選方案，分析人員只需把它推演開來，提供一些細(xì)節(jié)的幫助；類似的問題也許在別處早已存在，那么不僅那里嘗試過的方案可以作為一種選擇，而且那里的分析人員可能還考慮過其他的方案，這些經(jīng)驗都非常值得借鑒；可行性方案可能會很多，實際選擇的往往是一套方案而非一個方案，比如要解決大城市的交通擁堵問題，單靠多修路是無濟(jì)于事的；備選方案的變動和組合是一個重要的方法，不同的方案體現(xiàn)了思考問題的不同角度，正確的取舍源于對細(xì)節(jié)的關(guān)注；對那些以前不被接受的方案也應(yīng)重視，以前不可行不代表現(xiàn)在不可行，既然參與者的價值判斷和環(huán)境條件會隨時間而改變，那么昨天否定的方案在今天就不能不經(jīng)分析而加以簡單拋棄。

4.評估備選方案

問題的性質(zhì)和評估標(biāo)準(zhǔn)的形式將會對評估工作給予提示。政策方案的預(yù)期影響是什么？它們是否滿足評估標(biāo)準(zhǔn)和滿足到何種程度？這是方案評估必須要面對的問題。評估中要避免使用你所熟悉或喜歡的工具箱式的方法去衡量每一個方案，比如，你只會使用錘子，那么就可能把所有的問題都視為釘子。成本-收益分析方法是不錯的評估方法，但它并非包治百病的靈丹妙藥。有些問題需要進(jìn)行定量分析，另外一些問題則需要定性分析。方案評估不但需要考慮經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的可行性，更要考慮政治上的可行性。許多方案能否被執(zhí)行往往是政治方面的問題。在方案評估過程中發(fā)現(xiàn)的一些新情況、新信息也許會揭示出問題的新內(nèi)容，從而會要求改變或附加評估標(biāo)準(zhǔn)。盡管這種情況的出現(xiàn)會使人感到有些泄氣，但在政策分析過程中循環(huán)往復(fù)是必不可少的經(jīng)歷。

5.展示備選方案

毫無疑問，突出標(biāo)準(zhǔn)的選擇、備選方案的排序、給予各個選項的空間等因素都會對決策構(gòu)成重要的影響。時效性、可視性、直觀性和對比性是展示中需要重視的方面。如果標(biāo)準(zhǔn)能用量化的術(shù)語加以表述，那么價值的比較就能通過圖表的形式進(jìn)行表現(xiàn)。一般來說，分析人員往往希望能為自己鐘情的方案提供強(qiáng)有力的證據(jù)，所以會產(chǎn)生為此專門制作案例的沖動。他們愛把故事式的寫作方法融入政策分析報告當(dāng)中。的確，情節(jié)化、戲劇化的表現(xiàn)手法是人們偏愛的溝通工具，“新聞效應(yīng)”會使信息接受者感受到更強(qiáng)烈的心理沖擊。有人說，“每個解決方案都可能孕育著新的問題，只不過表現(xiàn)的程度有所不同罷了。”的確，汽車的出現(xiàn)帶來了出行的便捷，但尾氣的污染加給社會無窮的煩惱；網(wǎng)吧的嚴(yán)格管制規(guī)定規(guī)范了市場秩序，但黑網(wǎng)吧的游擊戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)致重大的火災(zāi)傷亡事故。事物都有兩面性，要想使委托人接受推薦的方案，需要對利弊加以說明。

6.監(jiān)督政策執(zhí)行

政策分析人員常把自己比作汽車設(shè)計師，他們說自己設(shè)計了汽車但并不開車，這的確是一個很形象、很準(zhǔn)確的比喻。盡管分析人員不參與政策執(zhí)行，但并不能因此放棄監(jiān)督和評估執(zhí)行情況的責(zé)任。由于社會生活中存在太多的不確定因素，政策執(zhí)行中什么情況都可能發(fā)生，所以設(shè)計再好的方案也不一定能夠很順利地執(zhí)行。對政策分析人員來說，了解執(zhí)行信息是非常重要的。政策為什么會失?。渴侨绾问〉?？是設(shè)計問題還是執(zhí)行問題？設(shè)計與執(zhí)行是不是不合拍？對這些問題的關(guān)注無疑將會大大提高政策分析人員前期工作的效率和政策分析的質(zhì)量。

總而言之，卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇提出的是一個較為簡化的過程模式。這個模式雖然簡單，但應(yīng)用范圍較大，從政策問題分析一直延伸至政策執(zhí)行分析。三、五步驟分析

按照威廉·鄧恩的觀點，政策分析會用到5種類型的信息，即有關(guān)政策問題(policy problems)的信息、政策績效(policy performance)的信息、政策預(yù)期結(jié)果(expected policy outcomes)的信息、偏好政策(preferred policies)的信息和政策觀測結(jié)果(observed policy outcomes)的信息。從而產(chǎn)生5個分析的步驟，包括定義(definition)、描述(description)、預(yù)測(prediction)、評價(appraisal)和對策(prescription)。[5]所有的步驟都會涉及如下幾種判斷：判斷是同意還是不同意一種定義問題的方法，接受還是反對一種解釋，認(rèn)可還是不認(rèn)可一種預(yù)測，確信還是質(zhì)疑一種行動，選擇還是不選擇一項對策。在政策分析領(lǐng)域，這些程序已經(jīng)被賦予特有的名稱，即問題構(gòu)建(problem structuring)、監(jiān)測(monitoring)、預(yù)見(forecasting)、評估(evaluation)和建議(recommendation)(見圖1)。

問題構(gòu)建(定義)產(chǎn)生什么樣的問題需要解決的信息，提供與問題基本假設(shè)相關(guān)的知識。這些知識會被用來質(zhì)疑支撐問題定義的基本假設(shè)，沒有這種質(zhì)疑，基于這些假設(shè)的問題將會很順利地進(jìn)入到政策議程當(dāng)中，從而可能對政策制定的質(zhì)量和效率構(gòu)成不利的影響。不僅如此，問題構(gòu)建還有助于發(fā)現(xiàn)隱含的假設(shè)、判斷問題的成因、勾畫可能的目標(biāo)、綜合沖突的觀點以及設(shè)計新的政策可選方案。

預(yù)見(預(yù)測)產(chǎn)生政策預(yù)期結(jié)果的信息，提供有關(guān)事件未來狀態(tài)的相關(guān)知識。所謂未來狀態(tài)是指政策方案(包括不行動的選擇)在未來可能發(fā)生的結(jié)果，這是在政策形成階段必須考慮的問題，預(yù)測能夠檢驗?zāi)切┛此坪侠淼?、潛在的、?guī)范的前景因素，能夠評估現(xiàn)行政策和選擇方案的相關(guān)結(jié)果，指明在實現(xiàn)目標(biāo)過程中未來可能出現(xiàn)的限制因素，以及評估不同方案的政治可行性(支持或反對)。

建議(對策)產(chǎn)生偏好政策的信息，通過對結(jié)果的得失進(jìn)行分析，產(chǎn)生對政策選擇有用的知識。建議有助于評估風(fēng)險因素與不確定的程度，明確外部性和溢出量，確定政策選擇的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指明政策執(zhí)行的行政責(zé)任。

監(jiān)測(描述)產(chǎn)生政策觀測結(jié)果的信息，提供先前政策執(zhí)行結(jié)果方面的知識。很多政府部門會在相關(guān)管理領(lǐng)域依據(jù)各種政策指標(biāo)對政策的執(zhí)行結(jié)果及影響實施監(jiān)測。監(jiān)測多為例行，有時也有例外。它有助于考察政策的服從程度，發(fā)現(xiàn)政策項目先前沒有預(yù)期的結(jié)果，識別政策執(zhí)行的限制和障礙，確定政策偏離的責(zé)任歸屬。

評估(評價)產(chǎn)生政策觀測結(jié)果與政策預(yù)期結(jié)果之間差異方面的信息，設(shè)法發(fā)現(xiàn)預(yù)想和實際的差別，提供有關(guān)結(jié)果比較的知識，為政策調(diào)整或終結(jié)提供幫助。評估不僅是對問題緩解的程度下結(jié)論，而且有助于對政策價值進(jìn)行評判，從而對重新構(gòu)建問題和規(guī)劃政策提供依據(jù)。

鄧恩強(qiáng)調(diào)，在以上五個步驟中，問題構(gòu)建是核心，對其他的步驟具有決定性的影響，因此也被稱為元分析(meta-analysis)。

圖1政策分析步驟 四、八重路徑

尤金·鮑爾道奇在其《政策分析實用指南(第3版)》一書中提出了政策分析的八重路徑。[6]他反復(fù)強(qiáng)調(diào)分析環(huán)節(jié)的交叉與反饋，所以使用了“八重”(eightfold)的概念。第一步是定義政策問題，第二步是搜集相關(guān)證據(jù)，第三步是提供備選方案，第四步是確定選擇標(biāo)準(zhǔn)，第五步是預(yù)測方案結(jié)果，第六步是權(quán)衡方案優(yōu)劣，第七步是做出實際選擇，第八步是敘述事情的來龍去脈(宣講故事)。鮑爾道奇的政策分析框架提供給讀者如何進(jìn)行政策分析的實用建議。

1.定義問題

定義問題是政策分析的起點，對其他環(huán)節(jié)起著至關(guān)重要的作用：首先，它為政策分析的前期工作提供了一個理由；其次，也為將要進(jìn)行的證據(jù)收集工作提供一種方向性引導(dǎo)；第三，在政策分析的最后階段，問題定義的最終版本將會幫助構(gòu)筑所要告訴的政策故事。

定義問題需要用“不足”與“過?！钡姆绞竭M(jìn)行思考。例如，可以提出如下問題：“有太多買不起房的人”、“農(nóng)業(yè)用水增長過快，超出了可接受的財政與環(huán)境成本下的供應(yīng)能力”等等。

在問題定義中使用“太”這個字眼是很有幫助的——如“太大”、“太小”、“增長太慢”、“增長太快”等。后兩個短語(關(guān)于“增長”的問題)提醒我們：有些問題之所以引起注意并不是因為它現(xiàn)在一定會存在，而是將來(至少有這種可能)會發(fā)生(無論是不遠(yuǎn)的將來或是遙遠(yuǎn)的未來)。

然而，當(dāng)問題本身結(jié)構(gòu)良好、可將之作為一種決策選擇時，用這種方式進(jìn)行思考顯然是無益的。例如，“將淤塞的廢物傾倒在海灣或太平洋以外的某處?！比绻阍噲D對已經(jīng)限定的標(biāo)準(zhǔn)提出挑戰(zhàn)，用這種方式進(jìn)行思考同樣無益。例如，“尋找一些可以彌補(bǔ)收支預(yù)期空缺的補(bǔ)助資金?！币陨蟽煞N類型的問題也是政策分析人員所面臨的。

2.收集證據(jù)

進(jìn)行政策分析時，幾乎所有的時間都會花費(fèi)在兩項活動上——思考和整理那些可能會成為證據(jù)的資料。相比整理，思考通常來說更為重要，但整理卻會花費(fèi)更多的時間：閱讀文件、出入圖書館、仔細(xì)研讀統(tǒng)計資料、進(jìn)行采訪與面談、等待約見，等等。

對于一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯空邅碚f，現(xiàn)實很難為他提供足夠的時間使其進(jìn)行充分的研究工作。事實上，作為高質(zhì)量政策分析工作的敵人，時間壓力的危險性不亞于政治上的預(yù)謀所帶來的危害。因此，簡化資料收集活動是至關(guān)重要的任務(wù)。其關(guān)鍵在于：盡量只收集那些可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶畔ⅰ钡臄?shù)據(jù)，這些“信息”反過來又能轉(zhuǎn)換為“證據(jù)”，而這些“證據(jù)”與所要分析的問題是緊密相關(guān)的。

3.提出方案

在分析工作的最后階段，誰都不會希望仍在評估兩個或兩個以上的備選方案，但在開始階段，總會因紛繁復(fù)雜的評估工作而犯下一些錯誤。因此，有必要把那些在分析過程中可能會考慮到的所有備選方案列一個清單。隨后，拋棄那些明顯不可行的方案，整合剩下的方案。所謂整合就是以一個或多個分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)方案間的一些差異，重新整理到一個單一的“基礎(chǔ)”方案中。這個基礎(chǔ)方案與最初的清單相比，重點會表現(xiàn)得更為充分。

分析工作開始時應(yīng)注意那些重要的政治領(lǐng)導(dǎo)人提出的建議或已經(jīng)在他們頭腦中考慮的行動方案。這種明顯帶有個人傾向性的觀點或決策機(jī)構(gòu)中那些“被陳列”的建議，特別是政治上被長期提倡和已經(jīng)被包裝的政策建議，對政策分析工作會產(chǎn)生重要的影響。要嘗試突破這種定勢，試著去“創(chuàng)造”出一種方案。頭腦風(fēng)暴有利于產(chǎn)生創(chuàng)新性結(jié)果，但是不要總期望一定會產(chǎn)生比別人更好的觀點。

4.選擇標(biāo)準(zhǔn)

任何一項政策都包含兩個既相互聯(lián)系又彼此獨立的標(biāo)準(zhǔn)，即分析性標(biāo)準(zhǔn)和評估性標(biāo)準(zhǔn)。前者涉及政策所有的事實要素及對后果客觀公正的預(yù)測，而后者則是指價值判斷的相關(guān)內(nèi)容。理想情況下，所有的政策分析人員都會對政策本身的分析性內(nèi)容持比較一致的意見。但從評估性角度來說，情況就不是這樣了，因為人們都期望自己的主觀看法能夠得到更大的訴求空間。分析性標(biāo)準(zhǔn)會判斷X、Y、Z是否會發(fā)生，但在評估性標(biāo)準(zhǔn)中考慮的則是X、Y、Z是有利于社會還是有害于社會。

當(dāng)然，最重要的評價標(biāo)準(zhǔn)還是要看預(yù)期后果能否以一種可以接受的程度解決一個政策問題。但這僅僅是初始標(biāo)準(zhǔn)。畢竟，任何一項行動都會在很多方面影響社會，這種影響或許是積極的，或許是消極的。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定本質(zhì)上就是為了體現(xiàn)這種判斷。

5.預(yù)測結(jié)果

對列表中的每一種備選方案都要預(yù)測可能的結(jié)果(或影響)。這些結(jié)果是利益相關(guān)方所共同關(guān)注的。從分析角度而言，預(yù)測是比較困難的一步，即使是那些經(jīng)驗豐富的政策分析人員也不一定能做得很好。在這里至少要面對三個實踐與心理上的挑戰(zhàn)。

首先，政策是關(guān)于未來的，而不是現(xiàn)在或過去的；我們可以對過去和現(xiàn)在有所了解，但對未來會發(fā)生什么難以知曉，即使我們懷著最美好的愿望和深思熟慮的態(tài)度去進(jìn)行預(yù)測，我們也很難對結(jié)果有充分的把握。

其次，“預(yù)測結(jié)果”是提醒我們必須“現(xiàn)實一點”的另一種說法?，F(xiàn)實常常會使人不安，因為很難符合你的意愿。大部分人會選擇樂觀，但政策實際上對人的生活、命運(yùn)、聲望會有好和壞兩方面的影響。因此政策制定并不像看上去那樣簡單，而是要承擔(dān)更多道德上的責(zé)任。

再次，要提一下被稱為“51-49”的原則。根據(jù)這個原則，盡管應(yīng)該對政策報以100%的信任，但出于自衛(wèi)心理并考慮到政策損耗，我們往往將這一百分比降為51%。因此有時我們不僅會誤導(dǎo)他人，也會誤導(dǎo)自己。第一點困惑就是——我們永遠(yuǎn)不可能為未來會發(fā)生什么找到令人信服的證據(jù)，至于第二、第三個困惑都源于我們主觀的愿望無法完全參照已有的經(jīng)驗性證據(jù)。

盡管存在上述困難，仍要在預(yù)測政策結(jié)果方面做出系統(tǒng)的、有計劃的努力，因為在現(xiàn)代民主社會，無論是單憑感覺行事還是機(jī)械死板地制定政策都極不可取，并會遭到激烈的批評。

6.權(quán)衡方案

有時會出現(xiàn)這樣的情況：一個審議中的方案，無論單獨以什么樣的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，都被期望能產(chǎn)生比其他備選方案更好的結(jié)果。在這種被稱為“方案的絕對優(yōu)勝”情況下，當(dāng)然就不會存在備選方案之間權(quán)衡和取舍的問題了。但是通常我們并沒有那么幸運(yùn)，我們必須弄清方案之間的關(guān)系，并加以比較和權(quán)衡，這些結(jié)果對政策選擇是至關(guān)重要的。

最常見的情況是在金錢與一定比例的公眾服務(wù)之間進(jìn)行權(quán)衡，例如相對于每年100萬元的運(yùn)營費(fèi)用，是否可以將圖書館的開放時間由到晚上八點延長至十點？另一種常見的情況是涉及私人負(fù)擔(dān)成本與社會收益之間的權(quán)衡。

7.做出決定

在八步法中，到這一步就可以檢查一下前期所做的工作究竟如何了。即使自己本身并不是一個決策者，這時候也必須把自己當(dāng)作一個決策者，根據(jù)你自己的分析和判斷作出選擇。如果你發(fā)現(xiàn)作出這個決定有些困難或棘手，那么原因可能是你還沒有徹底弄清方案之間的不同，或者還沒有進(jìn)行結(jié)果的權(quán)衡，或者還沒有充分地思考各種已出現(xiàn)的(或潛在的)執(zhí)行中的問題，或者對于一個至關(guān)重要的成本估計并不確定甚至模糊，等等?！俺悄隳苷f服自己有關(guān)某項政策行動的合理性，否則你不可能會說服別人”。要學(xué)會用這種方式思考，也應(yīng)該用這種方式去行動。

8.宣講故事

在定義問題、提出方案、重新思考標(biāo)準(zhǔn)、評估結(jié)果、權(quán)衡方案等步驟反復(fù)進(jìn)行后，你就要準(zhǔn)備向自己的聽眾講出政策故事了。聽眾有可能是委托人，也有可能包括更大范圍的利益團(tuán)體與利害關(guān)系人。范圍的擴(kuò)大對分析人員來說有可能是好事，也可能是壞事。這類宣講可能只有一次，也可能只是為獲取長期支持而進(jìn)行的初步嘗試，后面還要經(jīng)歷更多的宣講。

總之，尤金·巴達(dá)奇認(rèn)為，問題解決的分析工作大體沿著這樣一個思路進(jìn)行：以定義問題為起始，接著作出決定，最后對決定作出解釋。但需要提醒注意的是，分析工作是一個反復(fù)思考、不斷反饋、主意改變、想法修正的過程，換句話講，就是在繼續(xù)出發(fā)之前你有必要折回原路，重來一次。

五、結(jié)語

綜上所述，不同的理論觀點表現(xiàn)出不同的特點，托馬斯·戴伊的三段式分析強(qiáng)調(diào)了描述、解釋和評估環(huán)節(jié)的重要，描述針對的是政策內(nèi)容、解釋針對的是政策原因、評估針對的是政策后果。政府做了什么、為什么這樣做以及做與不做有何不同三個問題構(gòu)成了政策分析的程序框架。卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇的快速分析強(qiáng)調(diào)與現(xiàn)實因素的互動，這意味著在基本的分析程序之間，在分析人員與服務(wù)對象之間，在分析結(jié)果的溝通形式之間，存在相互的作用和影響。不僅如此，快速分析還不得不面對時間的壓力、“顧客”的壓力和環(huán)境的壓力。因此，一些人只是把快速分析描述為技巧而不愿意稱其為科學(xué)。威廉·鄧恩的五步驟分析強(qiáng)調(diào)信息轉(zhuǎn)換的功能，其中，政策問題的信息、政策績效信息、政策預(yù)期結(jié)果的信息、偏好政策的信息、政策觀測結(jié)果的信息可以進(jìn)行轉(zhuǎn)換，也就是說，一種形式的信息通過一定政策分析步驟能夠被轉(zhuǎn)換成另一種形式的信息，通過信息的層層遞進(jìn)，構(gòu)成政策分析的程序框架。尤金·鮑爾道奇的八重路徑具有明確的問題導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)了政策分析的實用性。他在加州大學(xué)伯克利分校理查德和古德曼公共政策學(xué)院任教30余年，主要為一年級和二年級的研究生講授公共政策分析課程。教學(xué)中，他采用許多實例說明政策分析的具體步驟，在不斷總結(jié)的基礎(chǔ)上，逐漸形成了一本很受學(xué)生歡迎的課程講義——《政策分析實用指南》。在這本書中，他系統(tǒng)闡述了始于定義問題的政策分析的八重步驟。

值得注意的是，上述四種觀點有許多重疊的部分，但它們并不互相排斥。在政策分析實踐中，這些程序框架可以進(jìn)行交叉運(yùn)用?，F(xiàn)實世界極為復(fù)雜，客觀環(huán)境不斷變化，因而我們無法為政策分析建立一個整齊劃

一、排列有序的程序框架，但政策分析的步驟研究不會因此而失去意義，它能夠為政策分析實踐提供重要的理論性指導(dǎo)。

【參考文獻(xiàn)】

[1][2][3]Thomas R.Dye.Understanding Public Policy(Twelfth Edition), Prentice Hall, 2008.p1, pp5-6,p334.[4][美]卡爾·帕頓，大衛(wèi)·沙維奇.政策分析和規(guī)劃的初步方法(第二版)[M].孫蘭芝譯.北京：華夏出版社，2001.p5.Carl V.Patton, David S.Sawicki.Basic Methods of Policy Analysis and Planning(Second edition).Trans.by Sun Lanzhi.Beijing: Huaxia Publishing House, 2001.p5.[5]William N.Dunn.Public Policy Analysis: Introduction(Fourth edition).Pearson-Prentice Hall, 2004.pp6-7.[6]Eugene Bardach.A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving(Third Edition).Eugene Bardach CQ Press,2009.【作者簡介】謝明，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，北京100872

第二篇：進(jìn)化分析步驟

1）BioXM2.6 查找前后引物，去掉載體序列，進(jìn)行BLAST下載Genbank中的同源

序列，整理成.txt文檔。BioEdit 對序列進(jìn)行剪切編輯。

2）ClustalX 軟件載入序列，進(jìn)行完全比對/MEGA5 軟件導(dǎo)入序列，進(jìn)行ClustalW

序列比對，保存.max文件。

3）MEGA5比對結(jié)束后，查找最適宜的進(jìn)化樹分析方法，J&C、T92 or T93+G,選

擇合適的方式進(jìn)行建樹。ML/NJ，設(shè)定 boottrap 500/1000。

4）

5）

MEGA5圖片初步處理，調(diào)整次級分支的位置，保存為.nex/.tree/.txt文件 用Dendroscope圖像處理軟件打開.nexus/.nexml進(jìn)行圖片編輯。

第三篇：職位分析步驟

職位分析步驟

一、準(zhǔn)備階段

（1）確定職位分析的目的。此次職位分析是為了解118公交司機(jī)的具體工作，為薪

酬、績效考評、培訓(xùn)等人力資源活動提供依據(jù)；同時也為提高小組成員對職位

分析工作的認(rèn)識，熟練掌握職位分析工作奠定基礎(chǔ)。

（2）成立三人分析小組。

（3）與其他小組交流，了解公交司機(jī)訪談過程中的注意事項（如自身的態(tài)度，提前

準(zhǔn)備慰問品等），為采訪過程做準(zhǔn)備。

二、調(diào)查階段

（1）小組協(xié)商確定工作進(jìn)度：搜集資料的時間、訪談時間、分析時間、完成時間。

（2）確定使用觀察法、關(guān)鍵事件法、訪談法，通過結(jié)合以往的觀察和認(rèn)知，以及職

位分析的目的，搜集相關(guān)信息。

（3）由搜集的相關(guān)信息確定訪談時要提出的問題，問題概括如下：

①工作基本資料：工作名稱、直接上級、所屬部門、工作概括等；

②工作詳細(xì)說明：工作職責(zé)、使用的設(shè)備、工作流程與其它工作的關(guān)系等；

③組織提供的聘用條件：福利待遇、工資結(jié)構(gòu)、工作時數(shù)、培訓(xùn)等；

④工作環(huán)境：工作條件等；

⑤資歷要求：從事工作的工作年限和經(jīng)驗、年齡、學(xué)歷等；

⑥生理要求和個性要求；

⑦關(guān)鍵事件：乘客誤投入大面值紙幣、乘客丟失物品、未到站乘客要求下車、乘客突發(fā)疾病等。

三．分析階段

（1）整理資料

整理采訪筆記和資料，將搜集到的信息按照職位說明書的要求進(jìn)行歸類，將遺漏部分通過再次查閱資料補(bǔ)充完整。

（2）審查資料

小組成員共同對比審查所搜集的資料和采訪筆記的準(zhǔn)確性。

（3）分析資料

小組成員通過分析搜集的資料和筆記確定職位的主要成分和關(guān)鍵因素，即為工作職責(zé)和任職資格。

四．完成階段

（1）編寫職位說明書

（2）總結(jié)經(jīng)驗和出現(xiàn)的問題

經(jīng)驗：小組成員應(yīng)當(dāng)分工明確，且具有團(tuán)結(jié)協(xié)作精神；

注意和司機(jī)們、線路長、組長等交流的態(tài)度與方式。

出現(xiàn)的問題：有些問題重復(fù)問，目的不明確；

數(shù)據(jù)資料準(zhǔn)備不充分；

編制職位說明書時措辭有待完善；

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改善與人溝通的方式。

第四篇：政策分析

地方政府公共政策執(zhí)行的研究

正文：

公共政策是一個內(nèi)涵極廣的概念，從不同角度可派生出很多分支，如經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、財政政策、教育政策等許多方面。它們作為公共政策的一部分，其共通點是，是統(tǒng)一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策執(zhí)行現(xiàn)狀

經(jīng)過幾千年歷史文化的沉淀，我們一直處于中央集權(quán)的統(tǒng)治體制下，在政策執(zhí)行方面都習(xí)慣采取“自上而下”模式，注重上級對下級的指揮與控制，地方政府只是嚴(yán)格的去執(zhí)行，沒有自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是政策制定者的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者只有被動地接受，被動地實現(xiàn)上級的意圖。近年來，隨著改革開放和對公共政策研究的不斷深入，中央開始放權(quán)、分權(quán)，體現(xiàn)在政策執(zhí)行上，出現(xiàn)了一些“自下而上”模式，強(qiáng)調(diào)政策制定與政策執(zhí)行的互動性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了較大的自由裁量權(quán)在政策執(zhí)行上也偏向于自身利益，由于相對地融入了地方政府的利益，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)較大偏差，對于國家來說，這或許可以作為一個試點，效果好的就在全國推廣，不好則做出調(diào)整指導(dǎo)。但是，也由此產(chǎn)生了地方政府政策執(zhí)行上的諸多問題，表現(xiàn)為有較大的偏差。出現(xiàn)這些偏差有主客觀的原因，如政策執(zhí)行失真失范、政策本身存在缺陷、執(zhí)行主體素質(zhì)欠缺、目標(biāo)群體對待政策的態(tài)度、執(zhí)行環(huán)境不夠完善等，其表現(xiàn)形式是多種多樣的。地方政府對其轄區(qū)公共事務(wù)的管理是通過對政策執(zhí)行而實現(xiàn)的，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)與和諧程度依賴于其政策執(zhí)行的效果。而一些地方政府或部門在政策執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格執(zhí)行政策甚至歪曲政策，產(chǎn)生了“上有政策，下有對策”現(xiàn)象?！吧嫌姓?，下有對策”是我國地方政府政策執(zhí)行上普通存在的一種現(xiàn)象，主要與政策本身缺陷、利益追求、執(zhí)行主體局限、環(huán)境因素制約有關(guān)。

存在問題與原因分析地方政府公共政策執(zhí)行是在一定的區(qū)域環(huán)境下進(jìn)行的，而這個環(huán)境又是復(fù)雜多變、各有差異的，也受到這個環(huán)境各個因素的影響與制約。從以上所列舉的地方政府政策執(zhí)行現(xiàn)狀可以看出，政策執(zhí)行確實存在著比較嚴(yán)重的偏差，有主觀因素與客觀條件的影響與制約。對上述現(xiàn)狀進(jìn)行概括分析，地方政府政策執(zhí)行存在問題與原因主要有以下幾方面。

1.地方利益追求失范從以上政策執(zhí)行現(xiàn)狀可以了解，有些地方政府妄顧中央政策，為了自身利益而犧牲全局利益，造成“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，如地方政府在執(zhí)行活動中常常出現(xiàn)自利行為，其主要表現(xiàn)為地方政府及其政府成員追求地方或個人利益，從而引起公共利益與個體利益的沖突。東陽市政府新圓明園項目工程也反映出地方利益至上的傾向。在自身利益驅(qū)動下，運(yùn)用手中權(quán)力收取各種形式的管理費(fèi)，從而衍生出眾多亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象發(fā)生。造成這種現(xiàn)象，有主客觀的原因。在過去計劃經(jīng)濟(jì)時代，社會資源全由國家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但隨著市場經(jīng)濟(jì)、改革開放的實行，中央政府逐步放權(quán)，地方也開始成為利益主體，利益格局也隨之打破，形成利益?zhèn)€性化、多元化格局。改革開放后，承認(rèn)地方利益和個人利益存在的合理性，地方政府既維護(hù)全局利益，又代表地方利益；既是中央政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，又是在一定范圍內(nèi)具有獨立決策權(quán)的機(jī)構(gòu)。但是全局利益與局部利益在性質(zhì)上是有差別的，在實現(xiàn)的過程中會發(fā)生沖突和矛盾，如果缺乏合理的調(diào)控機(jī)制，如果為了局利益而犧牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能貫徹實施。地方政府角色的轉(zhuǎn)換，已不再是中央的“傳聲筒”，而成為了一個相對獨立主體，通過資源配置可相對自主地決定和管理本區(qū)域的公共事務(wù)。這種角色的轉(zhuǎn)換在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但由于在政策執(zhí)行中，存在地方與中央的利益沖突，出現(xiàn)了地方政府角色錯位、地方利益張、地方保護(hù)主義現(xiàn)象，這一方面與地方政府利益驅(qū)使有很大關(guān)系，另一方面與現(xiàn)實中中央權(quán)威弱化、宏觀調(diào)控力度下降力配置有關(guān)。2.政策欠缺科學(xué)合理性一項政策執(zhí)行的成功與否，很大程度上取決于政策本身是否科學(xué)、合理，政策內(nèi)容是否具有科學(xué)性。衡量一個公共政策是否具有科學(xué)性，有兩個標(biāo)準(zhǔn)：首先，它是否針對當(dāng)前的政策問題，是否反映人們的政策需求，即政策目標(biāo)是否科學(xué)性。其次，公共政策中的各種措施、方法、手段是否能夠有效地推進(jìn)下政策目標(biāo)的實現(xiàn)，即政策措施是否具有有效性、完備性和可操作性要進(jìn)行反復(fù)論證，評估是行之有效的手段之一。評估要求對政策文本和政策出臺所處社會環(huán)境進(jìn)行綜合分析，對政策可行性、有利因素、不利因素做充分的預(yù)測，從而排除主觀性影響，科學(xué)制定政策。東莞市治摩政策、發(fā)放臨時生活補(bǔ)貼政策，由于對所處社會環(huán)境、目標(biāo)群體估計不足，政策執(zhí)行顯得滯后。這與政策本身不完善、前缺乏科學(xué)評估有很大關(guān)系。可見，地方政府在政策制定過程中，對政策目標(biāo)得當(dāng)與否、執(zhí)行方法可行與否、預(yù)期效益滿意程度如何、影響好壞與否都缺乏系統(tǒng)科學(xué)的評估，缺乏必要的分析與評價，缺乏正式評估組織與正確的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法，體現(xiàn)了地方政府在政策評估制度上的缺失。對于公共政策本身，最主要的因素就是其質(zhì)量，因此要重視政策制定的科學(xué)與合理性。公共政策執(zhí)行本身是一個極為復(fù)雜的過程，公共政策本身的優(yōu)劣是政策目標(biāo)實現(xiàn)程度大小的先決條件。

3.執(zhí)行主體意識淡薄、水平不高政策執(zhí)行主體，是指負(fù)責(zé)落實政策的人或組織，主要包括政策執(zhí)行者和政策執(zhí)行組織。在我國，執(zhí)行主體主要是指各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員。執(zhí)行主體擔(dān)負(fù)著政策執(zhí)行的重任，是政策執(zhí)行的基本資源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體執(zhí)行水平便顯得尤為重要。任何政策都是通過一定的政府機(jī)關(guān)及其執(zhí)行人員來執(zhí)行的，專職機(jī)構(gòu)的人員、職責(zé)的明確、人員的素質(zhì)，都是影響政策執(zhí)行的重要因素，4.目標(biāo)群體缺乏政策認(rèn)同感政策執(zhí)行是將公共政策付諸實施的過程，這一過程直接作用與影響的對象，即政策目標(biāo)群體。政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并不是政策制定者想當(dāng)然的，它與政策目標(biāo)群體有著直接關(guān)系。每一項公共政策的制定都有明確的目的，是因特定目標(biāo)群體而產(chǎn)生的，公共政策能否順利執(zhí)行，不僅取決于制定者和執(zhí)行者，而且與目標(biāo)群體有莫大的關(guān)聯(lián)，這是因為他們是直接接受方，這也是公共政策執(zhí)行的又一個關(guān)鍵因素。5.政策執(zhí)行環(huán)境與制度不完善

公共政策是依據(jù)一定的政治經(jīng)濟(jì)等社會環(huán)境而制定的。它的制定、執(zhí)行與成效，都是在一定的社會環(huán)境中，其執(zhí)行肯定也會與社會各因素相互發(fā)生作用，也必然受到當(dāng)時社會環(huán)境的影響與制約。公共政策執(zhí)行環(huán)境，是制約地方政府公共政策執(zhí)行的外部因素。影響政策執(zhí)行的環(huán)境與配套因素主要是政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會心理環(huán)境，也包括制度方面的保障，如監(jiān)督機(jī)制等。因此，適宜的社會環(huán)境對政策執(zhí)行有著積極的促進(jìn)作用，使政策如愿達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，反之則起到障礙作用。地方政策執(zhí)行無疑與地方的社會環(huán)境如政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、執(zhí)行環(huán)境、政策配套有著極大關(guān)系。綜上，從地方政府政策執(zhí)行存在問題進(jìn)行了一些分析，政策執(zhí)行存在偏差有主客觀的原因，表現(xiàn)在政策本身、政策主體、目標(biāo)群體、環(huán)境等的不完善上。這些都表明地方政府的現(xiàn)實政策執(zhí)行中需要加大力度作進(jìn)一步的改善，以保障政策執(zhí)行有效進(jìn)行，從而使地方政府更好地管理地方公共事務(wù)。

地方政府公共政策執(zhí)行的研究

機(jī)單08—1

王前

0807699123

第五篇：政策分析

南京市發(fā)放“幼兒助學(xué)券”的政策分析

一、南京市發(fā)放“幼兒助學(xué)券”的政策背景分析

（一）政策內(nèi)容：

2008秋季開學(xué)起，南京首次實行“幼兒助學(xué)券”制度，對六類經(jīng)濟(jì)困難家庭子女就讀幼兒園進(jìn)行政府資助，每個符合條件的在園幼兒每年可享受1600元政府補(bǔ)助。南京市教育部門將專項投入700多萬元，向全市經(jīng)濟(jì)困難家庭在園幼兒就學(xué)發(fā)放“幼兒助學(xué)券”。按規(guī)定，“幼兒助學(xué)券”按月對幼兒保育教育費(fèi)資助，資助標(biāo)準(zhǔn)是一般園保育教育費(fèi)160元每月，全年按10個月計算，因此每個符合條件的在園幼兒每年可享受到1600元的政府補(bǔ)助。實行“幼兒助學(xué)券”制度后，所需資金由市和區(qū)縣兩級財政分擔(dān)?！坝變褐鷮W(xué)券”制度的適用范圍是在南京市幼兒園就讀的經(jīng)濟(jì)困難家庭幼兒：即具有南京市戶籍的城鄉(xiāng)最低生活保障家庭、低收入純農(nóng)戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因工犧牲軍人(警察)子女、少數(shù)民族家庭經(jīng)濟(jì)困難子女。

（二）政策背景

在當(dāng)今的中國社會發(fā)展中，不可避免地存在著許許多多的問題，而作為公共事物的管理者和政策制定者必須面對解決這些問題的意見和要求。問題在于，這些意見和要求并不是都能夠順利地被政策制定者所接受，事實上只有少數(shù)意見和要求能夠被政策制定者納入政策制定的日程表中加以進(jìn)一步考慮，這些少數(shù)的意見和要求我們稱之為政策議程。

1、進(jìn)入政策議程的“入園難，入園貴”的問題：

學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，對鞏固義務(wù)教育的成果，提高義務(wù)教育的質(zhì)量和提高國民素質(zhì)具有重要意義。學(xué)前教育是幼兒入小學(xué)前的準(zhǔn)備，為九年義務(wù)教育的實施奠定基礎(chǔ)。但是由于目前幼兒教育在我國尚未納入義務(wù)教育體系，財政投入相對不足，使得“入園難、入園貴”成為全國范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)在我國學(xué)前教育呈現(xiàn)出了“上個幼兒園，像考公務(wù)員；交的入園費(fèi)，比大學(xué)還要貴?！边@樣的情況，困擾著眾多的家長。

2、進(jìn)入政策議程的各類困難家庭難以支付高昂的學(xué)前教育費(fèi)用的問題：

因為學(xué)前教育投入缺位，公辦園壓力大以及民辦園費(fèi)用高不能滿足公眾需求等原因所帶來的“入園難，入園貴”問題，使有些地方小孩子一出生就要托人找關(guān)系預(yù)約。公辦園人滿為患，民辦園費(fèi)用昂貴，使得沒錢，沒關(guān)系的困難家庭的孩子只能望園止步，嚴(yán)重阻礙了教育機(jī)會公平。各地采取了多種措施來解決貧困家庭孩子學(xué)前教育公平的問題，其中南京市發(fā)放“幼兒助學(xué)券”也是其中方式之一。

二、南京市發(fā)放“幼兒助學(xué)券”方案的規(guī)劃分析

（一）政策目標(biāo)

1、助學(xué)券定義

助學(xué)券，即教育券，是在教育領(lǐng)域中試行的一種代幣券。1955年，美國貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物米爾頓·弗里德曼根據(jù)托馬思·帕因提出的設(shè)想，在他發(fā)表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。認(rèn)為應(yīng)該改變目前政府對公立學(xué)校的直接補(bǔ)助的教育投入方式，把原本應(yīng)投人到教育中的資金經(jīng)過折算發(fā)給每一位學(xué)生，學(xué)生憑券可“進(jìn)行自由選擇．到政府認(rèn)可的任何一所學(xué)校(無論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校)就讀。學(xué)校在收到教育券后，可以憑教育券從政府那里兌換與券值等額的教育經(jīng)費(fèi)。

教育券有兩類，即“排富性”和“元排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是純“無排富性”模式，所有適齡兒童可以獲得等面額的教育券，自由選擇不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，不足的部分由學(xué)生家長自已支付。1964年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮科爾與懷斯曼對弗里德曼模型做了著名的修正，主張應(yīng)將教育券與學(xué)生家長的收入聯(lián)系在一起考慮。美國社會學(xué)家詹克斯也提出了補(bǔ)償性教育券模型，認(rèn)為教育券應(yīng)該幫助低收人家庭的學(xué)生克服上學(xué)的困難，進(jìn)而避免不同階層之間造成社會經(jīng)濟(jì)的隔離，他建議給予貧困家庭兒童第二張補(bǔ)償性的教育券，這就是“排富性”的教育券模型?！笨梢?，弗里德曼的教育券模型似乎更關(guān)注效率問題，卻較少考慮那些涉及入學(xué)機(jī)會的公平問題，而詹克斯的教育券模型則更多地強(qiáng)調(diào)將教育機(jī)會均等作為社會的政策目標(biāo)。

2、“助學(xué)券”政策目標(biāo)：

南京市向具有南京市戶籍的城鄉(xiāng)最低生活保障家庭、低收入純農(nóng)戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因工犧牲軍人(警察)子女、少數(shù)民族家庭經(jīng)濟(jì)困難子女發(fā)放“助學(xué)券”就是詹克斯所主張的“教育券”。教育應(yīng)解百姓燃眉之急，教育專家表示，以政府當(dāng)前的財力，不可能一下子解決所有問題，因此學(xué)前教育投入要分輕重緩急，有限的財力應(yīng)該優(yōu)先要解決的是“有園上”的問題，因此“幼兒助學(xué)券”的目標(biāo)就在于幫助學(xué)前教育中由于家庭貧困無法公平的享受教育資源的適齡兒童。

3、政策可行性分析

政治可行性和社會可行性：發(fā)放“助學(xué)券”的政策符合我國國家利益和人民利益，也與我國解決學(xué)前教育“入園難，入園貴”問題的大政方針協(xié)調(diào)一致。不管從中央還是地方政府來看，“幼兒助學(xué)券都具有政治上的可行性。

經(jīng)濟(jì)可行性市區(qū)：雖然“助學(xué)券”會增加市縣區(qū)兩級的財政支出，但是學(xué)前教育是義務(wù)教育的基礎(chǔ)，抓好學(xué)前教育可以從起點上使孩子健康地成長，打好基礎(chǔ)。從成本效益方面分析，發(fā)放“幼兒助學(xué)券”的社會效益的巨大的，所以具有經(jīng)濟(jì)可行性。

技術(shù)可行性：南京市政府具備如何確定對助學(xué)券的申請程序、申領(lǐng)條件、實施細(xì)則等技術(shù)手段。所以具備技術(shù)條件。

（二）政策手段

“幼兒助學(xué)券”申請程序：符合條件的學(xué)生（幼兒）到所在學(xué)校（幼兒園）申請辦理“助學(xué)券”并提交《南京市“助學(xué)券”申請表》。提交申請表時，最低生活保障對象須持《城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》或《農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證》，低收入純農(nóng)戶須持各區(qū)縣農(nóng)工辦開具的《低收入純農(nóng)戶證明》，特困職工須持南京市總工會發(fā)放的《特困職工證》，其他困難類型學(xué)生（幼兒）也須持相關(guān)證明文件，并攜帶身份證、戶口本、新生幼兒出生證（在園幼兒）、小學(xué)生素質(zhì)報告書或初中學(xué)生成績冊（義務(wù)教育階段）、成績冊（普通高中）、新生錄取通知書（新錄取學(xué)生）交學(xué)校（幼兒園）驗證。

“幼兒助學(xué)券”采用的政策工具類型是“自愿性工具”和“強(qiáng)制性手段”的結(jié)合，是依靠政策對象——政策中所規(guī)定的六類困難人群的自愿申請行為，政府有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行審核登記以達(dá)到政策目的的措施。

三、南京市發(fā)放“幼兒助學(xué)券”的政策執(zhí)行分析

（一）執(zhí)行現(xiàn)狀分析

從2008年秋季開始，南京市將現(xiàn)行的“助學(xué)券”制度范圍擴(kuò)大到幼兒教育階段，實現(xiàn)了從幼兒教育階段、義務(wù)教育階段到高中階段的全覆蓋。幼兒“助學(xué)券”制度實行按月對幼兒的保育教育費(fèi)用資助的方式，實行標(biāo)準(zhǔn)為一般園保育教育費(fèi)160元/月。全年按10個月計算，每個符合條件的幼兒每年可以享受1600元的“助學(xué)券”補(bǔ)助。適用范圍是在南京市幼兒園（含民辦）入園的家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒，即具有南京市戶籍的城鄉(xiāng)最低生活保障家庭、低收入純農(nóng)

戶家庭和特困職工家庭在園就讀幼兒以及孤殘幼兒，革命烈士或因公犧牲軍人、警察子女。“助學(xué)券”制度參照義務(wù)教育階段和高中階段的“助學(xué)券”的現(xiàn)行管理辦法進(jìn)行申請和管理。每年7月底、11月底，市財政局根據(jù)核定金額將補(bǔ)助資金下達(dá)到區(qū)（縣），區(qū)（縣）財政局、教育局對所屬幼兒園經(jīng)核定“助學(xué)券”的資金逐月?lián)芨?，確保幼兒園教育教學(xué)活動的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

南京市實施了助學(xué)券制度后，學(xué)前教育中“入園難，入園貴”的問題得到了較大的改觀，貧困學(xué)生得到了政府的資助，入學(xué)有了保障，體現(xiàn)了政府對弱勢群體學(xué)生的關(guān)懷，在一定程度上促進(jìn)了教育公平、協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢姡暇┦兄鷮W(xué)券的實施，一方面，調(diào)節(jié)了教育公平，使貧困適齡兒童都享有平等受教育權(quán)；另一方面，在未增加政府太多的財政負(fù)擔(dān)的情況下，促進(jìn)了民間教育資金對教育的投入，并在扶助貧困生方面都發(fā)揮丁很好的政策導(dǎo)向作用，即在發(fā)揮政府的主導(dǎo)和宏觀調(diào)控的作用下，給予學(xué)生的是政府導(dǎo)向下的選擇權(quán)。

在此次學(xué)前教育政策的設(shè)計的基礎(chǔ)上，南京市政府現(xiàn)在已經(jīng)預(yù)計按照每位適齡的學(xué)前兒童每年2000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放助學(xué)券。政策對象從只針對相對弱勢群體和貧困人口的助學(xué)券制度擴(kuò)大到了整個社會，使南京所有適齡孩子的家庭都能享受到，同時，外來人口只要符合相關(guān)規(guī)定也都能享受到同城待遇。此項政策正逐步成為“普惠”政策。

（二）執(zhí)行中出現(xiàn)的問題分析

1、對民辦、公立幼兒園是否一視同仁？

在執(zhí)行“幼兒助學(xué)券”的過程中，并沒有明文規(guī)定是否公立園的民辦園都能同等接受“助學(xué)券”抵消入學(xué)學(xué)費(fèi)，在這一點上，還應(yīng)該給予明確。只有對公辦園和民辦園一視同仁，才能對民辦園起到使幼兒園多元多樣的目的，進(jìn)而解決“有園上”的問題。幼兒園多元多樣化是指除了政府大力發(fā)展公辦園，還應(yīng)積極鼓勵各種機(jī)構(gòu)舉辦公益性幼兒園。如果允許民辦或者其他社會組織和慈善機(jī)構(gòu)辦的幼兒園接受市政府發(fā)行的“幼兒助學(xué)券”，可以使得幼兒園更能滿足社會的需要。

2、是是否按照戶籍來發(fā)放？

按照戶籍發(fā)放意味著對南京市每位適齡兒童都發(fā)放助學(xué)券。由于幼兒教育助學(xué)券發(fā)放涉及人數(shù)多、政策性強(qiáng)，加之幼兒教育的社會需求差異較大，全部免費(fèi)的條件目前尚不具備，所以，要對所有的適齡兒童實行“幼兒助學(xué)券”的話，可能的方案是先免除幼兒教育的基本費(fèi)用，再逐步提高減免費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。而且必須在一定范圍內(nèi)先行試點，然后再在全市全面推開，這樣的話實行的可能是比較大。

（三）執(zhí)行中存在的問題的原因分析

1、對學(xué)前教育投入不夠，政府并沒有將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入專項的財政預(yù)算。

2、對民辦園的定位認(rèn)識不清，民辦園應(yīng)該要與公辦園處于同等的地位，公平競爭。

四、“幼兒助學(xué)券”政策的路徑選擇

1、實施對弱勢群體的弱勢補(bǔ)償，保證不斷增加并提供充足的財政性教育經(jīng)費(fèi)。即使“助學(xué)券”發(fā)展到對所有的適齡兒童都發(fā)放，也要保證對弱勢群體的更加關(guān)注，甚至可以在對所有人補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上實行詹克斯所說的“二次補(bǔ)償”。

2、鼓勵支持其他社會組織和慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)等民辦園，在發(fā)放助學(xué)券上將公辦園與民辦園放在平等的位置，將擇校的自主權(quán)徹底的交給家長。

3、加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，如制定教育準(zhǔn)市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、定時公平擇校信息、防止機(jī)會主義與敗德行為等，這些是實現(xiàn)教育公平的制度保障。

4、在實行“助學(xué)券”政策的時候要依財政允許合理計算發(fā)放額，使得助學(xué)券能達(dá)到最大的社會效用。并且要循序漸進(jìn)地使政策對象從貧困生到所有的適齡兒童，并逐步將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系。