第一篇：俄羅斯、捷克醫(yī)療保險(xiǎn)考察報(bào)告

俄羅斯、捷克醫(yī)療保險(xiǎn)考察報(bào)告

一、俄羅斯醫(yī)療保險(xiǎn)基本情況

（一）背景情況蘇聯(lián)時(shí)期實(shí)行的是全民免費(fèi)醫(yī)療保健制度，醫(yī)療費(fèi)用完全由國(guó)家統(tǒng)包，個(gè)人不負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算全額撥付。盡管那時(shí)的醫(yī)生人數(shù)和病床擁有量均占世界前位，但在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于醫(yī)療費(fèi)用嚴(yán)重匱乏，致使醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)條件差，醫(yī)療設(shè)備落后，醫(yī)護(hù)人員缺乏工作熱情，責(zé)任心不強(qiáng)，藥品和醫(yī)療器材浪費(fèi)嚴(yán)重。

普通百姓到醫(yī)院就診要長(zhǎng)時(shí)間排隊(duì)等候，有療效的高質(zhì)量藥品不足或根本沒(méi)有。

（二）改革情況

現(xiàn)行俄羅斯醫(yī)療保障制度以法定醫(yī)療保險(xiǎn)為主，私人醫(yī)療保險(xiǎn)為輔。其主要法律依據(jù)是1991年6月頒布的《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險(xiǎn)法》和1996年國(guó)家杜馬通過(guò)的居民強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)法。設(shè)立基金：根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險(xiǎn)法》，設(shè)立強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金，其目的是保證俄羅斯公民享有同等的醫(yī)療和藥品幫助的條件，保障公民享受免費(fèi)醫(yī)療幫助。基金分為兩類：

1、聯(lián)邦強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金。其主要作用是以對(duì)地區(qū)基金撥付補(bǔ)助的形式，對(duì)俄羅斯各地區(qū)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)綱要撥款的條件進(jìn)行平衡。在近幾年聯(lián)邦基金的支出中，85%左右都是用于對(duì)地區(qū)基金的補(bǔ)助。

2、地區(qū)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金。其主要作用是從財(cái)力上保證各地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。交納辦法：

1、以雇主身份出現(xiàn)的各類繳款人，每月交納一次，即在領(lǐng)取發(fā)放工資時(shí)交納；

2、各類從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公民，根據(jù)交納個(gè)人所得稅的期限，并按計(jì)算個(gè)人所得稅的收入基數(shù)交納；

3、農(nóng)戶、農(nóng)場(chǎng)、北方少數(shù)民族的家族公社，每年交納一次；

4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交納上個(gè)月的繳款；

5、政權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)在每月的25日之前，按不少于有關(guān)預(yù)算中規(guī)定用于該項(xiàng)目的季度資金總額的1/3，撥付用于無(wú)工作居民的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)的繳款。

6、殘疾人、退休者創(chuàng)建的企業(yè)和組織或殘疾人、退休者人數(shù)超過(guò)50%的企業(yè)和組織可免繳強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)金。醫(yī)療待遇：俄羅斯在總體上繼承了前蘇聯(lián)的免費(fèi)醫(yī)療保健政策，其醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)范圍涵蓋了絕大多數(shù)常見(jiàn)病的基本藥品、診療和住院費(fèi)用。每個(gè)參保人在本地區(qū)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)看病時(shí)，只需出示醫(yī)療保險(xiǎn)卡或告訴其卡號(hào)，除個(gè)人自付部分藥費(fèi)外，其他醫(yī)療費(fèi)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司結(jié)算。此外，政府還鼓勵(lì)高收入階層加入自愿性的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，享受強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)之外更好的藥品和診療服務(wù)，價(jià)格隨行就市。

（三）實(shí)施情況及存在的主要問(wèn)題

新的全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施，在一定程度上緩解了轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，特別是使老年人、殘疾人、失業(yè)人員等社會(huì)低收入群體有了基本醫(yī)療保障。但是，在實(shí)施過(guò)程中也存在很多矛盾，與預(yù)期目標(biāo)相比，仍有較大差距。

一是資金不足，其預(yù)算中有近15億美元的缺口。一方面，雇主們總是想方設(shè)法地少繳保險(xiǎn)費(fèi)，通過(guò)“紅包”來(lái)發(fā)工資，降低繳費(fèi)基數(shù)；地方財(cái)政往往因?yàn)闆](méi)錢不繳或少繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)委員會(huì)資料顯示，國(guó)家預(yù)算為非就業(yè)居民繳納的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)只占企業(yè)繳費(fèi)的31%，而其人口數(shù)量卻是就業(yè)人口的108%。另一方面，由于管理機(jī)制和諸多流程上存在缺陷，無(wú)論承保人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還是醫(yī)生都沒(méi)有更有效率地利用資金的動(dòng)力，浪費(fèi)現(xiàn)象、基金被挪用問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

二是多頭管理，缺乏整體性和規(guī)范性。如在國(guó)家醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)和強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)之間，沒(méi)有明確劃分職能和授權(quán)，在醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)和保險(xiǎn)公司之間以及聯(lián)邦基金會(huì)和地方基金會(huì)之間的關(guān)系也沒(méi)有理順，各自為政、互相扯皮的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，一定程度上影響了醫(yī)療保障事業(yè)的健康發(fā)展。

三是改革效果不明顯，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和普及程度沒(méi)有改善。醫(yī)院看病仍需排隊(duì)。醫(yī)院的診斷設(shè)備和醫(yī)療設(shè)備不足。醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)向病人提供的免費(fèi)藥品逐年減少。如果病人需要作大手術(shù)，或進(jìn)行昂貴的長(zhǎng)期治療，就不能指望強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)了。

二、捷克醫(yī)療保險(xiǎn)基本情況1991年以前，也是實(shí)行福利模式的全民醫(yī)療保健制度。這種體制耗費(fèi)國(guó)家大量預(yù)算資金，在轉(zhuǎn)型后建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下難以繼續(xù)維持。在世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)的參與下，開(kāi)始構(gòu)建新的醫(yī)療保障體系。由于先前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全民免費(fèi)醫(yī)療，因此，醫(yī)療保障制度改革成為涉及面最廣、難度最大的改革。

1991年捷克通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)法，從1993年1月1日起，正式實(shí)行全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。將原由國(guó)家全額撥付醫(yī)療經(jīng)費(fèi)改為由個(gè)人、單位和國(guó)家三方面共同承擔(dān)。全民醫(yī)療保險(xiǎn)分為強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)兩種。每個(gè)公民必須參加強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)，籌資比例為工資收入的13.5%。其中，雇主繳費(fèi)為9%，雇員為4.5%。領(lǐng)取養(yǎng)老金者、未成年子女、大中小學(xué)生、軍人、失業(yè)者等，由國(guó)家支付醫(yī)療保險(xiǎn)金。為了解決這些問(wèn)題，捷克政府采取了一系列措施，如提高個(gè)人門診醫(yī)藥費(fèi)負(fù)擔(dān)比例，對(duì)otc藥品及牙科費(fèi)用等不予報(bào)銷。控制醫(yī)療機(jī)構(gòu)的總量及床位總數(shù)，減少公立醫(yī)院的醫(yī)務(wù)人員數(shù)量，以降低服務(wù)成本。降低政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，逐步實(shí)現(xiàn)不再給保險(xiǎn)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)資助等。

與此同時(shí)，為了保障參保人員的權(quán)益，2004年規(guī)定每個(gè)公民每年需交納2000克朗（約87美元）作為醫(yī)療福利基金，在生病時(shí)可以享受有關(guān)藥品費(fèi)、處方費(fèi)、門診費(fèi)及住院費(fèi)用等各項(xiàng)醫(yī)療開(kāi)支的政府補(bǔ)貼。18歲以下的未成年人和社會(huì)救濟(jì)人員可以申請(qǐng)?jiān)摶鸬姆颠€。

根據(jù)國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)法，捷克現(xiàn)有9家醫(yī)療保險(xiǎn)公司具體經(jīng)辦醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其中最大的一家參保人數(shù)占60%。保險(xiǎn)公司與專科醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和私人診所簽定協(xié)議，按有關(guān)規(guī)定支付醫(yī)療費(fèi)用。支付標(biāo)準(zhǔn)由政府、保險(xiǎn)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、參保人員等各方代表共同商定。2004年加入歐盟后，又成立了國(guó)外醫(yī)療保險(xiǎn)中心，按照歐盟有關(guān)法律，代表9家醫(yī)療保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)其參保人在歐盟其他國(guó)家發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用賠付，同時(shí)，開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢。

三、兩國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)我們的啟示

俄羅斯、捷克的醫(yī)療保障制度改革有關(guān)相同的背景和相擬的政策措施，都在艱難地履行著全民醫(yī)療保健的歷史承諾。研究和借鑒這些轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于我們?cè)谙乱徊降耐晟瞥擎?zhèn)醫(yī)療保障制度中少走彎路。

（一）低水平起步，逐步建立健全與我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療保障制度

（二）以漸進(jìn)方式，加快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度全覆蓋

醫(yī)療保障是每個(gè)公民的基本權(quán)益。從根本上說(shuō)，國(guó)家強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)惠及所有社會(huì)成員，雖然實(shí)施起來(lái)需要一個(gè)過(guò)程，但時(shí)間不能太長(zhǎng)。俄羅斯、捷克先后于1991年通過(guò)強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)法，并在隨后的幾年內(nèi)就實(shí)行了全民醫(yī)療保險(xiǎn)。只要是本國(guó)公民，必須參加醫(yī)療保險(xiǎn)，既使是外國(guó)公民，只要在當(dāng)?shù)毓ぷ骰驅(qū)W習(xí)、按規(guī)定交納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)后，都能享受到一樣的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。東歐劇變后，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在最艱難的時(shí)候，兩國(guó)之所以能夠保持社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，全民醫(yī)療保險(xiǎn)不能不說(shuō)是發(fā)揮了重要作用。我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革也是從上世紀(jì)九十年代初開(kāi)始的，適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的需要，醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革首先從城鎮(zhèn)職工公費(fèi)、勞保醫(yī)療起步，經(jīng)過(guò)十多年的努力，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，制度適用范圍從國(guó)有單位擴(kuò)大到了非公經(jīng)濟(jì)組織，從正規(guī)就業(yè)人員擴(kuò)大到了靈活就業(yè)人員，從城鎮(zhèn)從業(yè)人員擴(kuò)大到了農(nóng)民工，較好地保障了參保人員的基本醫(yī)療需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但從總體來(lái)說(shuō)，覆蓋面還比較窄，在制度覆蓋范圍內(nèi)還有不少困難企業(yè)職工及退休人員因?yàn)槿狈U費(fèi)能力難以參加醫(yī)療保險(xiǎn)；在制度覆蓋范圍外，還有相當(dāng)多的城鎮(zhèn)非就業(yè)人口沒(méi)有制度安排。醫(yī)療保障制度改革任重而道遠(yuǎn)。下一步，我們要堅(jiān)定醫(yī)療保障制度改革的方向不動(dòng)搖，抓緊研究完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度，積極探索符合民意、適合社會(huì)各類人群的醫(yī)療保障方式，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保障的目標(biāo)。

（三）明確政府責(zé)任，抓緊建立和完善醫(yī)療保障財(cái)政支持機(jī)制

建立和實(shí)施醫(yī)療保障制度，促進(jìn)人民身體健康是絕大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之一，雖然扮演的角色不同，發(fā)揮的作用不同，但各級(jí)政府都在不同程度地承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。俄羅斯、捷克兩國(guó)政府在全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮了非常重要的作用。特別是對(duì)老年人、殘疾人、失業(yè)人員、學(xué)生、兒童等，通過(guò)財(cái)政預(yù)算撥款，由政府幫助其繳費(fèi)參保，保障了這些人員醫(yī)療保障權(quán)益的落實(shí)，促進(jìn)了社會(huì)安定。目前，在我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)中，也非常需要建立積極的財(cái)政支持機(jī)制。特別是對(duì)國(guó)有困難企業(yè)職工及退休人員，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)歷史責(zé)任，幫助解決參保資金，將這部分人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一管理；對(duì)社會(huì)低保人員、老年人、學(xué)生兒童等缺乏繳費(fèi)能力的人群，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政支持機(jī)制，積極引導(dǎo)或幫助其參保，使他們也能分享社會(huì)發(fā)展成果，促進(jìn)身心健康，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（四）加快立法，促進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)健康發(fā)展

俄羅斯、捷克的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革都是立法先行，有力地保障了全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制實(shí)施。我國(guó)自1998年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》至今已經(jīng)8個(gè)年頭了，在制度安排上，有些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展需要；在工作推動(dòng)中，也缺乏法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，一定程度上影響了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行。隨著改革的不斷深入，需要加快立法進(jìn)程，對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明符合我國(guó)國(guó)情以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本框架、基本原則和主要政策，應(yīng)當(dāng)以法律的形式固定下來(lái)，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，建立有效的醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)督與協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)相關(guān)法律體系的支撐，確保醫(yī)療保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制實(shí)行，依法維護(hù)廣大人民群眾的基本醫(yī)療保障權(quán)益。

考察團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)：曹霞

成員：潘忠弟

易洪深

呂興元

葉齊招

沈煥根

秦曉薇

范樣改

王保明

賀湘原

二00六年七月七日

第二篇：俄羅斯、捷克醫(yī)療保險(xiǎn)考察報(bào)告

俄羅斯、捷克醫(yī)療保險(xiǎn)考察報(bào)告

2006年6月18日～27日，由中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)分會(huì)組織的醫(yī)療保險(xiǎn)考察團(tuán)一行10人應(yīng)邀訪問(wèn)了俄羅斯、捷克。期間，分別拜訪了全俄保險(xiǎn)協(xié)會(huì)及俄聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)圣彼得堡分會(huì)和捷克經(jīng)濟(jì)商會(huì)等單位，聽(tīng)取了有關(guān)方面負(fù)責(zé)人關(guān)于兩國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立、管理與運(yùn)行等情況的介紹。現(xiàn)將簡(jiǎn)要情況報(bào)告如下：

一、俄羅斯醫(yī)療保險(xiǎn)基本情況

（一）背景情況

俄羅斯聯(lián)邦由89個(gè)聯(lián)邦主體組成，包括21個(gè)共和國(guó)、6個(gè)邊疆區(qū)、49個(gè)州、2個(gè)聯(lián)邦直轄市、1個(gè)自治州、10個(gè)民族自治區(qū)?，F(xiàn)有人口1.45億，130多個(gè)民族，其中，俄羅斯族占82.95%。主要宗教為東正教。2004年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率7.1%，人均115556盧布（約4444美元），人均月工資6828盧布（約263美元）。

蘇聯(lián)時(shí)期實(shí)行的是全民免費(fèi)醫(yī)療保健制度，醫(yī)療費(fèi)用完全由國(guó)家統(tǒng)包，個(gè)人不負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算全額撥付。盡管那時(shí)的醫(yī)生人數(shù)和病床擁有量均占世界前位，但在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于醫(yī)療費(fèi)用嚴(yán)重匱乏，致使醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)條件差，醫(yī)療設(shè)備落后，醫(yī)護(hù)人員缺乏工作熱情，責(zé)任心不強(qiáng)，藥品和醫(yī)療器材浪費(fèi)嚴(yán)重。普通百姓到醫(yī)院就診要長(zhǎng)時(shí)間排隊(duì)等候，有療效的高質(zhì)量藥品不足或根本沒(méi)有。

（二）改革情況

現(xiàn)行俄羅斯醫(yī)療保障制度以法定醫(yī)療保險(xiǎn)為主，私人醫(yī)療保險(xiǎn)為輔。其主要法律依據(jù)是1991年6月頒布的《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險(xiǎn)法》和1996年國(guó)家杜馬通過(guò)的居民強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)法。

基本原則：

1、強(qiáng)制和自愿醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)成為醫(yī)療保險(xiǎn)的主要資金來(lái)源；

2、職工的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)由企業(yè)承擔(dān)，而非就業(yè)人員和預(yù)算范圍內(nèi)從業(yè)人員的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由預(yù)算撥款支付；

3、在強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)范圍內(nèi)規(guī)定免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量和條件，各地依據(jù)政府批準(zhǔn)的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基本綱要和當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的地方性綱要具體執(zhí)行；

4、醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦由非國(guó)有的保險(xiǎn)公司承擔(dān)；

5、除了強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)之外，可以通過(guò)企業(yè)額外繳費(fèi)和公民個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行自愿醫(yī)療保險(xiǎn)。

設(shè)立基金：根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險(xiǎn)法》，設(shè)立強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金，其目的是保證俄羅斯公民享有同等的醫(yī)療和藥品幫助的條件，保障公民享受免費(fèi)醫(yī)療幫助。基金分為兩類：

1、聯(lián)邦強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金。其主要作用是以對(duì)地區(qū)基金撥付補(bǔ)助的形式，對(duì)俄羅斯各地區(qū)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)綱要撥款的條件進(jìn)行平衡。在近幾年聯(lián)邦基金的支出中，85%左右都是用于對(duì)地區(qū)基金的補(bǔ)助。

2、地區(qū)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金。其主要作用是從財(cái)力上保證各地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

基金來(lái)源：

1、企業(yè)、組織等投保單位繳納的強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)率為本單位工資總額的3.6%，其中0.2%上繳聯(lián)邦基金，3.4%上繳地方基金。被保險(xiǎn)者本人繳納工資額的1.8%。

2、國(guó)家預(yù)算撥款。主要用于為兒童、沒(méi)有繳費(fèi)能力的成年公民、退休金領(lǐng)取者和財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)就業(yè)人員繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。

3、從事個(gè)體勞動(dòng)和私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公民繳納的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。

交納辦法：

1、以雇主身份出現(xiàn)的各類繳款人，每月交納一次，即在領(lǐng)取發(fā)放工資時(shí)交納；

2、各類從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公民，根據(jù)交納個(gè)人所得稅的期限，并按計(jì)算個(gè)人所得稅的收入基數(shù)交納；

3、農(nóng)戶、農(nóng)場(chǎng)、北方少數(shù)民族的家族公社，每年交納一次；

4、按合同雇用其他公民的自然人，每月5日前交納上個(gè)月的繳款；

5、政權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)在每月的25日之前，按不少于有關(guān)預(yù)算中規(guī)定用于該項(xiàng)目的季度資金總額的1/3，撥付用于無(wú)工作居民的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)的繳款。

6、殘疾人、退休者創(chuàng)建的企業(yè)和組織或殘疾人、退休者人數(shù)超過(guò)50%的企業(yè)和組織可免繳強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)金。

管理體制：

1、國(guó)家醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)。俄羅斯從改革開(kāi)始就保留了醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)。雖然法律沒(méi)有明確規(guī)定，但有關(guān)資料顯示，國(guó)家醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)的職能是：履行監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施諸多有針對(duì)性的政府綱要。

2、醫(yī)療保險(xiǎn)公司。履行承保人的職能，是不受醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)支配的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)主體。與作為投保人的企業(yè)和國(guó)家管理機(jī)關(guān)簽訂醫(yī)療保險(xiǎn)合同，有權(quán)選擇能為被保險(xiǎn)人提供醫(yī)療保健服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并向醫(yī)療機(jī)構(gòu)支付醫(yī)療費(fèi)用?？梢源硎鼙Ｈ死鎸?duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)所提供的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢查和監(jiān)督。

3、強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)。俄政府原計(jì)劃在1992-1993年間完成向醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過(guò)渡。由于在地方受阻和醫(yī)療保險(xiǎn)公司發(fā)展緩慢且不平衡，被拖延下來(lái)。為了推動(dòng)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立，1993年4月通過(guò)了《關(guān)于建立聯(lián)邦和地方強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)的規(guī)定》。強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)和其分支機(jī)構(gòu)被授權(quán)不僅可以同醫(yī)療保險(xiǎn)公司簽訂醫(yī)療保險(xiǎn)合同，而且自己也可以履行承保人的職能，并且在其業(yè)務(wù)活動(dòng)中免征收入稅，而保險(xiǎn)公司卻沒(méi)有這一優(yōu)惠。其主要職能是負(fù)責(zé)強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金的籌集、分配和使用，并監(jiān)督和管理醫(yī)療保險(xiǎn)公司和醫(yī)療機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

醫(yī)療待遇：俄羅斯在總體上繼承了前蘇聯(lián)的免費(fèi)醫(yī)療保健政策，其醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)范圍涵蓋了絕大多數(shù)常見(jiàn)病的基本藥品、診療和住院費(fèi)用。每個(gè)參保人在本地區(qū)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)看病時(shí)，只需出示醫(yī)療保險(xiǎn)卡或告訴其卡號(hào)，除個(gè)人自付部分藥費(fèi)外，其他醫(yī)療費(fèi)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司結(jié)算。此外，政府還鼓勵(lì)高收入階層加入自愿性的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，享受強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)之外更好的藥品和診療服務(wù)，價(jià)格隨行就市。

（三）實(shí)施情況及存在的主要問(wèn)題

新的全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)施，在一定程度上緩解了轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，特別是使老年人、殘疾人、失業(yè)人員等社會(huì)低收入群體有了基本醫(yī)療保障。但是，在實(shí)施過(guò)程中也存在很多矛盾，與預(yù)期目標(biāo)相比，仍有較大差距。

一是資金不足，其預(yù)算中有近15億美元的缺口。一方面，雇主們總是想方設(shè)法地少繳保險(xiǎn)費(fèi)，通過(guò)“紅包”來(lái)發(fā)工資，降低繳費(fèi)基數(shù)；地方財(cái)政往往因?yàn)闆](méi)錢不繳或少繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)委員會(huì)資料顯示，國(guó)家預(yù)算為非就業(yè)居民繳納的強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)只占企業(yè)繳費(fèi)的31%，而其人口數(shù)量卻是就業(yè)人口的108%。另一方面，由于管理機(jī)制和諸多流程上存在缺陷，無(wú)論承保人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，還是醫(yī)生都沒(méi)有更有效率地利用資金的動(dòng)力，浪費(fèi)現(xiàn)象、基金被挪用問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

二是多頭管理，缺乏整體性和規(guī)范性。如在國(guó)家醫(yī)療保健管理機(jī)關(guān)和強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)之間，沒(méi)有明確劃分職能和授權(quán)，在醫(yī)療保險(xiǎn)基金會(huì)和保險(xiǎn)公司之間以及聯(lián)邦基金會(huì)和地方基金會(huì)之間的關(guān)系也沒(méi)有理順，各自為政、互相扯皮的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，一定程度上影響了醫(yī)療保障事業(yè)的健康發(fā)展。

三是改革效果不明顯，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和普及程度沒(méi)有改善。醫(yī)院看病仍需排隊(duì)。醫(yī)院的診斷設(shè)備和醫(yī)療設(shè)備不足。醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)向病人提供的免費(fèi)藥品逐年減少。如果病人需要作大手術(shù)，或進(jìn)行昂貴的長(zhǎng)期治療，就不能指望強(qiáng)制醫(yī)療保險(xiǎn)了。

二、捷克醫(yī)療保險(xiǎn)基本情況

捷克共和國(guó)于1993年1月1日獨(dú)立（原與斯洛伐克聯(lián)合），現(xiàn)有人口1020萬(wàn)，90%以上為捷克族，官方語(yǔ)言為捷克語(yǔ)，主要宗教為天主教。全國(guó)現(xiàn)有13個(gè)州、76個(gè)縣，首都布拉格為直轄市，平均工資為19000克朗（約826美元）/月，最低工資為8000克朗（約348美元）/月。

1991年以前，也是實(shí)行福利模式的全民醫(yī)療保健制度。這種體制耗費(fèi)國(guó)家大量預(yù)算資金，在轉(zhuǎn)型后建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下難以繼續(xù)維持。在世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)的參與下，開(kāi)始構(gòu)建新的醫(yī)療保障體系。由于先前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全民免費(fèi)醫(yī)療，因此，醫(yī)療保障制度改革成為涉及面最廣、難度最大的改革。

1991年捷克通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)法，從1993年1月1日起，正式實(shí)行全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。將原由國(guó)家全額撥付醫(yī)療經(jīng)費(fèi)改為由個(gè)人、單位和國(guó)家三方面共同承擔(dān)。全民醫(yī)療保險(xiǎn)分為強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)兩種。每個(gè)公民必須參加強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)，籌資比例為工資收入的13.5%。其中，雇主繳費(fèi)為9%，雇員為4.5%。領(lǐng)取養(yǎng)老金者、未成年子女、大中小學(xué)生、軍人、失業(yè)者等，由國(guó)家支付醫(yī)療保險(xiǎn)金。

捷克的醫(yī)療保險(xiǎn)政策也比較寬松，就醫(yī)便利，個(gè)人負(fù)擔(dān)較輕。實(shí)行家庭醫(yī)生制度，居民可自由選擇家庭醫(yī)生，并形成了由?？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和私人診所組成的醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。藥品價(jià)格由各方代表談判確定，藥品按分類總有一種屬于免費(fèi)，其他加收一定費(fèi)用。參保人員就醫(yī)除藥品、牙科、特殊手術(shù)等個(gè)人需自付一定費(fèi)用外，個(gè)人幾乎不用再付錢。因此，濫用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。國(guó)民年人均就醫(yī)14次，有的地區(qū)高達(dá)20次，是歐盟國(guó)家平均次數(shù)的一倍。醫(yī)保基金每年支出50億美元，其中藥品費(fèi)用占四分之一，據(jù)估計(jì)約有2.5億美元的藥品被白白浪費(fèi)。

為了解決這些問(wèn)題，捷克政府采取了一系列措施，如提高個(gè)人門診醫(yī)藥費(fèi)負(fù)擔(dān)比例，對(duì)OTC藥品及牙科費(fèi)用等不予報(bào)銷?？刂漆t(yī)療機(jī)構(gòu)的總量及床位總數(shù)，減少公立醫(yī)院的醫(yī)務(wù)人員數(shù)量，以降低服務(wù)成本。降低政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，逐步實(shí)現(xiàn)不再給保險(xiǎn)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)資助等。

與此同時(shí)，為了保障參保人員的權(quán)益，2004年規(guī)定每個(gè)公民每年需交納2000克朗（約87美元）作為醫(yī)療福利基金，在生病時(shí)可以享受有關(guān)藥品費(fèi)、處方費(fèi)、門診費(fèi)及住院費(fèi)用等各項(xiàng)醫(yī)療開(kāi)支的政府補(bǔ)貼。18歲以下的未成年人和社會(huì)救濟(jì)人員可以申請(qǐng)?jiān)摶鸬姆颠€。

根據(jù)國(guó)家醫(yī)療保險(xiǎn)法，捷克現(xiàn)有9家醫(yī)療保險(xiǎn)公司具體經(jīng)辦醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，其中最大的一家參保人數(shù)占60%。保險(xiǎn)公司與?？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)院和私人診所簽定協(xié)議，按有關(guān)規(guī)定支付醫(yī)療費(fèi)用。支付標(biāo)準(zhǔn)由政府、保險(xiǎn)公司、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、參保人員等各方代表共同商定。2004年加入歐盟后，又成立了國(guó)外醫(yī)療保險(xiǎn)中心，按照歐盟有關(guān)法律，代表9家醫(yī)療保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)其參保人在歐盟其他國(guó)家發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用賠付，同時(shí)，開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢。

三、兩國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)我們的啟示

俄羅斯、捷克的醫(yī)療保障制度改革有關(guān)相同的背景和相擬的政策措施，都在艱難地履行著全民醫(yī)療保健的歷史承諾。研究和借鑒這些轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于我們?cè)谙乱徊降耐晟瞥擎?zhèn)醫(yī)療保障制度中少走彎路。

（一）低水平起步，逐步建立健全與我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的醫(yī)療保障制度

社會(huì)保險(xiǎn)的福利剛性特點(diǎn)告誡我們，醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平一旦上去了，很難再降下來(lái)，俄羅斯、捷克的歷史經(jīng)驗(yàn)再一次說(shuō)明了這一點(diǎn)。由于改革前兩國(guó)已經(jīng)實(shí)行了免費(fèi)醫(yī)療制度，改革后，雖然在籌資機(jī)制、管理體制等方面做了重大變革，但在醫(yī)療待遇上仍然延續(xù)著近乎免費(fèi)的政策。這種較高的福利待遇允諾，使得人們節(jié)約意識(shí)談薄，依賴思想嚴(yán)重，浪費(fèi)現(xiàn)象普遍，醫(yī)療資源利用率降低，加重了兩國(guó)政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2006年，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)高達(dá)1310億盧布（約50億美元），比2005年增長(zhǎng)了83%。捷克醫(yī)療保險(xiǎn)基金連年超支，不足部分由中央政府和地方政府給予補(bǔ)貼，國(guó)家對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的投入年均增長(zhǎng)6%。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，生產(chǎn)力水平不高，地區(qū)間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，基本醫(yī)療保障水平一定要堅(jiān)持適度原則，與國(guó)家、單位、個(gè)人等各方面的承受能力相適應(yīng)，不可能太理想化。但同時(shí)，應(yīng)確實(shí)體現(xiàn)基本保障的原則，提高醫(yī)療服務(wù)的可及性。俄羅斯、捷克對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)最基本藥品和基本診療、手術(shù)等實(shí)行免費(fèi)，使得窮人生病也能看得起、治得了，值得我們借鑒。有條件的人，在基本保障之外，可以通過(guò)個(gè)人自付一定費(fèi)用或參加補(bǔ)充性醫(yī)療保險(xiǎn)得到更多更好的醫(yī)療服務(wù)。目前，在我國(guó)要從實(shí)際出發(fā)，著力推進(jìn)符合中國(guó)國(guó)情的、有中國(guó)特色的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)，重點(diǎn)解決群眾最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實(shí)的看病難、看病貴問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，逐步形成以基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度為核心、以其他保障方式為補(bǔ)充的多層次的醫(yī)療保障體系。

（二）以漸進(jìn)方式，加快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度全覆蓋

醫(yī)療保障是每個(gè)公民的基本權(quán)益。從根本上說(shuō)，國(guó)家強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)惠及所有社會(huì)成員，雖然實(shí)施起來(lái)需要一個(gè)過(guò)程，但時(shí)間不能太長(zhǎng)。俄羅斯、捷克先后于1991年通過(guò)強(qiáng)制性醫(yī)療保險(xiǎn)法，并在隨后的幾年內(nèi)就實(shí)行了全民醫(yī)療保險(xiǎn)。只要是本國(guó)公民，必須參加醫(yī)療保險(xiǎn)，既使是外國(guó)公民，只要在當(dāng)?shù)毓ぷ骰驅(qū)W習(xí)、按規(guī)定交納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)后，都能享受到一樣的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。東歐劇變后，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在最艱難的時(shí)候，兩國(guó)之所以能夠保持社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，全民醫(yī)療保險(xiǎn)不能不說(shuō)是發(fā)揮了重要作用。我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革也是從上世紀(jì)九十年代初開(kāi)始的，適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的需要，醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革首先從城鎮(zhèn)職工公費(fèi)、勞保醫(yī)療起步，經(jīng)過(guò)十多年的努力，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，制度適用范圍從國(guó)有單位擴(kuò)大到了非公經(jīng)濟(jì)組織，從正規(guī)就業(yè)人員擴(kuò)大到了靈活就業(yè)人員，從城鎮(zhèn)從業(yè)人員擴(kuò)大到了農(nóng)民工，較好地保障了參保人員的基本醫(yī)療需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但從總體來(lái)說(shuō)，覆蓋面還比較窄，在制度覆蓋范圍內(nèi)還有不少困難企業(yè)職工及退休人員因?yàn)槿狈U費(fèi)能力難以參加醫(yī)療保險(xiǎn)；在制度覆蓋范圍外，還有相當(dāng)多的城鎮(zhèn)非就業(yè)人口沒(méi)有制度安排。醫(yī)療保障制度改革任重而道遠(yuǎn)。下一步，我們要堅(jiān)定醫(yī)療保障制度改革的方向不動(dòng)搖，抓緊研究完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度，積極探索符合民意、適合社會(huì)各類人群的醫(yī)療保障方式，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保障的目標(biāo)。

（三）明確政府責(zé)任，抓緊建立和完善醫(yī)療保障財(cái)政支持機(jī)制

建立和實(shí)施醫(yī)療保障制度，促進(jìn)人民身體健康是絕大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之一，雖然扮演的角色不同，發(fā)揮的作用不同，但各級(jí)政府都在不同程度地承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。俄羅斯、捷克兩國(guó)政府在全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮了非常重要的作用。特別是對(duì)老年人、殘疾人、失業(yè)人員、學(xué)生、兒童等，通過(guò)財(cái)政預(yù)算撥款，由政府幫助其繳費(fèi)參保，保障了這些人員醫(yī)療保障權(quán)益的落實(shí)，促進(jìn)了社會(huì)安定。目前，在我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)中，也非常需要建立積極的財(cái)政支持機(jī)制。特別是對(duì)國(guó)有困難企業(yè)職工及退休人員，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)歷史責(zé)任，幫助解決參保資金，將這部分人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一管理；對(duì)社會(huì)低保人員、老年人、學(xué)生兒童等缺乏繳費(fèi)能力的人群，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政支持機(jī)制，積極引導(dǎo)或幫助其參保，使他們也能分享社會(huì)發(fā)展成果，促進(jìn)身心健康，保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（四）加快立法，促進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)健康發(fā)展

俄羅斯、捷克的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革都是立法先行，有力地保障了全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制實(shí)施。我國(guó)自1998年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》至今已經(jīng)8個(gè)年頭了，在制度安排上，有些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展需要；在工作推動(dòng)中，也缺乏法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，一定程度上影響了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行。隨著改革的不斷深入，需要加快立法進(jìn)程，對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明符合我國(guó)國(guó)情以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本框架、基本原則和主要政策，應(yīng)當(dāng)以法律的形式固定下來(lái)，明確各方的權(quán)利與義務(wù)，建立有效的醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)督與協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)相關(guān)法律體系的支撐，確保醫(yī)療保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制實(shí)行，依法維護(hù)廣大人民群眾的基本醫(yī)療保障權(quán)益。

考察團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)：曹霞

成員：潘忠弟易洪深呂興元葉齊招沈煥根

秦曉薇范樣改王保明賀湘原

二00六年七月七日

第三篇：俄羅斯消費(fèi)合作社考察報(bào)告

俄羅斯消費(fèi)合作社考察報(bào)告

俄羅斯消費(fèi)合作社考察報(bào)告

－－中華全國(guó)供銷合作總社赴俄羅斯考察團(tuán)

［來(lái)源：浙江省供銷合作社聯(lián)社更新時(shí)間：2008-5-21 ］

編者按：應(yīng)俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟的邀請(qǐng)，中華全國(guó)供銷合作總社于培順同志率領(lǐng)考察團(tuán)一行5人，于2006年6月中旬對(duì)俄羅斯消費(fèi)合作社進(jìn)行了考察?？疾炱陂g，俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟主席伊馬科夫會(huì)見(jiàn)了考察團(tuán)一行，介紹了俄羅斯消費(fèi)合作社的發(fā)展?fàn)顩r，雙方就兩國(guó)合作社的友好合作等問(wèn)題進(jìn)行了充分交流；考察團(tuán)還分別訪問(wèn)了摩爾曼斯克市消費(fèi)合作社和列寧格勒州消費(fèi)合作社，考察了帕烈烈、比爾麥斯克等消費(fèi)合作社商店以及俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟所屬的莫斯科合作社大學(xué)，并與有關(guān)人員進(jìn)行了廣泛深入地座談、交流。俄羅斯與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革有相似之處，都是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，俄羅斯消費(fèi)合作社的發(fā)展情況對(duì)我們而言具有啟示和借鑒意義。

俄羅斯消費(fèi)合作社的基本情況

（一）歷史沿革

消費(fèi)合作社是俄羅斯發(fā)展最早和比較成熟的合作社，是俄羅斯合作經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。早在1831年沙皇時(shí)期，在赤塔州出現(xiàn)了第一個(gè)消費(fèi)合作社，其歷史比1844年英國(guó)成立的羅虛戴爾公平先鋒社還要悠久。

十月革命前，消費(fèi)合作社在俄國(guó)城鄉(xiāng)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，社員達(dá)到1100萬(wàn)人左右。

十月革命勝利后，蘇維埃政府對(duì)消費(fèi)合作社的發(fā)展給予了高度重視和大力支持。1918年蘇維埃政府公布了一系列法令，在法令中把消費(fèi)合作社視為統(tǒng)一分配網(wǎng)絡(luò)的組成部分。城鄉(xiāng)消費(fèi)合作社成了戰(zhàn)時(shí)蘇維埃政權(quán)直接組織全國(guó)產(chǎn)品分配的機(jī)構(gòu)。

1930年，蘇共開(kāi)始搞集體農(nóng)莊運(yùn)動(dòng)。到1932年基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)集體化，幾千萬(wàn)戶小農(nóng)聯(lián)合成了20多萬(wàn)個(gè)集體農(nóng)莊，但在商品流通方面繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)營(yíng)商業(yè)和消費(fèi)合作社。1935年9月取消城市的消費(fèi)合作社網(wǎng)絡(luò)，將它并入國(guó)營(yíng)零售商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，把消費(fèi)合作社活動(dòng)集中于為農(nóng)村居民服務(wù)。到30年代末，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，合作經(jīng)濟(jì)已基本上轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)，但在流通領(lǐng)域合作社則占很大比重。

總體來(lái)說(shuō)，在前蘇聯(lián)時(shí)期，除受二戰(zhàn)影響發(fā)展有所停滯外，消費(fèi)合作社一直是迅猛發(fā)展，在蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重大作用。到20世紀(jì)80年代中后期，消費(fèi)合作社的社員達(dá)到了6000多萬(wàn)人，服務(wù)的居民達(dá)到全體居民的3/4，在社會(huì)商品零售額中消費(fèi)合作社所占比重高達(dá)30%。

蘇聯(lián)解體后，在大規(guī)模的私有化進(jìn)程中，合作經(jīng)濟(jì)受到巨大的沖擊。但事實(shí)很快證明，農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上離不開(kāi)合作社。特別是那些人口稀少的地區(qū)，私有企業(yè)不愿進(jìn)去，如果沒(méi)有合作社，農(nóng)民的生活會(huì)非常困難，甚至有可能出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題，因此政府不得不在農(nóng)村保留合作社，并于1992年頒布了新的《消費(fèi)合作社法》。除了11個(gè)州已經(jīng)實(shí)行了私有化外，在其余的78

個(gè)州全部保留了合作社建制，合作社得到了進(jìn)一步發(fā)展。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

同前蘇聯(lián)時(shí)期的輝煌歷史相比，目前的俄羅斯消費(fèi)合作社比較困難，處于發(fā)展低谷。2005年消費(fèi)合作社商品零售額140億盧布，占全社會(huì)比重遠(yuǎn)低于前蘇聯(lián)時(shí)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響力較小。

俄羅斯消費(fèi)合作社是由公民、法人為了滿足自身對(duì)商品和服務(wù)的需要自愿結(jié)合而成的組織，不屬于政府機(jī)構(gòu)。消費(fèi)合作社分為三級(jí)組織體系，即中央合作社聯(lián)盟、州合作社以及地區(qū)合作社，下轄3500個(gè)合作社組織，共有700萬(wàn)戶社員，服務(wù)對(duì)象達(dá)3000多萬(wàn)戶，擁有10萬(wàn)個(gè)綜合服務(wù)中心，8萬(wàn)個(gè)合作社商店，約有40萬(wàn)名工作人員，其中80%為女性。1991年之前，上級(jí)社要負(fù)責(zé)下級(jí)社資金和商品的供應(yīng)。現(xiàn)在，各級(jí)社之間相對(duì)獨(dú)立，中央社負(fù)責(zé)在本系統(tǒng)內(nèi)貫徹政府意圖，以及州社之間的聯(lián)絡(luò)，信息交流，為州社提供發(fā)展信息和規(guī)劃建議；州社主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)法律、貿(mào)易方面的事務(wù)，以及產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、質(zhì)量監(jiān)督控制。中央社和州社不開(kāi)辦企業(yè)和商店，自身不直接從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。各級(jí)聯(lián)社的資金來(lái)源主要靠下級(jí)社繳納會(huì)費(fèi)，上級(jí)社不參與下級(jí)社的利潤(rùn)分紅，但是如果上級(jí)社為下級(jí)社在業(yè)務(wù)開(kāi)展方面提供幫助并獲得成功，可以分享一部分利潤(rùn)。另外，合作社還可以享受到政府給予的適當(dāng)補(bǔ)助。

創(chuàng)建消費(fèi)合作社所需的資金，來(lái)源于合作社成員所繳入社費(fèi)和股金。居民只需要交納100盧布（約合人民幣30元）的入社費(fèi)，承諾遵守合作社章程，就可以成為消費(fèi)合作社的社員。社員還可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力交納股金，社員年底按股金參與分紅，分紅也可以轉(zhuǎn)為增股。由于自1991年以來(lái)，大部分合作社處于虧損狀態(tài)，沒(méi)有真正實(shí)施過(guò)分紅，直到近幾年，有些合作社漸漸有了盈利，才有了分紅。合作社經(jīng)營(yíng)收入歸全體社員所有，其分配和使用根據(jù)社員的意愿來(lái)決定，旨在促進(jìn)合作社的發(fā)展和改善社員的物質(zhì)和文化生活條件。

合作社實(shí)行民主管理，社員具有平等的權(quán)利。合作社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員代表大會(huì)，日常事務(wù)決策由各級(jí)合作社的理事會(huì)承擔(dān)，理事會(huì)的構(gòu)成由社員選舉產(chǎn)生。各級(jí)聯(lián)社的理事會(huì)由下級(jí)社的理事會(huì)成員選舉產(chǎn)生。合作社的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是由理事會(huì)聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員來(lái)具體組織實(shí)施，合作社向雇傭的工作人員支付薪酬。合作社還為員工提供教育培訓(xùn)、帶薪假期等福利，員工退休后，由政府提供全部退休金，合作社不再承擔(dān)任何費(fèi)用，但是對(duì)長(zhǎng)期在合作社工作的老員工，合作社還提供一定數(shù)量的額外補(bǔ)助，獎(jiǎng)勵(lì)其對(duì)合作社作出的貢獻(xiàn)。

俄羅斯消費(fèi)合作社的業(yè)務(wù)活動(dòng)包括貿(mào)易、采購(gòu)、工業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、基本建設(shè)、農(nóng)副業(yè)等。業(yè)務(wù)活動(dòng)主要還是集中在農(nóng)村，為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活服務(wù)。除提供居民所需的生產(chǎn)資料、日用消費(fèi)品外，服務(wù)范圍還涉及到藥店、餐廳、理發(fā)、圖書(shū)館、教育培訓(xùn)、就業(yè)、建筑、修理、幼兒園、殯葬、宗教服務(wù)等。普京總統(tǒng)在上臺(tái)后提出了關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的四個(gè)提案，分別為教育、醫(yī)療、住房、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。這四方面的工作都與消費(fèi)合作社密切相關(guān)，近年來(lái)消費(fèi)合作社在這些方面也取得了積極成果。

在帕烈烈、比爾麥斯克消費(fèi)合作社商店考察時(shí)，我們看到，商店布置整齊、干凈，貨物齊全，多為居民日常生活用品，店面雖然不大，但由于管理得當(dāng)，收益還比較可觀。商店負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，合作社商店主要為農(nóng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)居民服務(wù)，其出售價(jià)格與國(guó)營(yíng)商業(yè)相比較為靈活，盡量以合理的價(jià)格提供商品，受到低收入居民的歡迎，對(duì)于合作社社員還可以賒銷商品，有助于失業(yè)和貧困家庭進(jìn)行合理預(yù)算。2005年，因?yàn)橄M(fèi)合作社在幫助居民就業(yè)方面做出的突

出貢獻(xiàn)，俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟主席伊馬科夫受到了普京總統(tǒng)的接見(jiàn)和表彰。由于消費(fèi)合作社的影響力，伊馬科夫還當(dāng)選為全俄合作化推進(jìn)協(xié)會(huì)（俄羅斯12個(gè)合作社組織組成的聯(lián)盟）主席。

啟示和建議

俄羅斯消費(fèi)合作社同我國(guó)供銷合作社相比，經(jīng)歷有很多相似之處。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，俄羅斯的消費(fèi)合作社逐漸被國(guó)家所控制，與政府組織幾乎沒(méi)有什么不同，承擔(dān)著生產(chǎn)、生活資料的計(jì)劃、分配、調(diào)撥任務(wù)，服務(wù)對(duì)象和活動(dòng)范圍主要在農(nóng)村，為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活服務(wù)。在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，俄羅斯消費(fèi)合作社面臨著激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，合作社的發(fā)展受到了巨大的沖擊，出現(xiàn)了網(wǎng)點(diǎn)萎縮、基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)營(yíng)虧損等問(wèn)題。

雖然目前俄羅斯消費(fèi)合作社發(fā)展還不景氣，實(shí)力也沒(méi)有我國(guó)供銷合作社強(qiáng)，但是它的一些做法和特點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)供銷合作社的發(fā)展仍然具有啟示和借鑒意義。

（一）牢固樹(shù)立為農(nóng)服務(wù)理念

在前蘇聯(lián)時(shí)期，蘇共就重視和鼓勵(lì)消費(fèi)合作社向農(nóng)村延伸，要求合作社要占領(lǐng)農(nóng)村市場(chǎng)，為農(nóng)村居民服務(wù)。目前，為農(nóng)服務(wù)的理念已深入人心。他們認(rèn)為合作社是窮人的事業(yè)，合作社的宗旨就是為社員服務(wù)，幫助他們解決生產(chǎn)生活中的困難，改善生活。合作社除了提供生產(chǎn)、生活資料外，其設(shè)立的綜合服務(wù)中心服務(wù)范圍幾乎涵蓋了居民生活的方方面面。正如俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟主席伊馬科夫所說(shuō)：“老百姓需要什么，我們就做到什么”。但是，俄羅斯消費(fèi)合作社的綜合服務(wù)中心并不一味追求大而全，也不強(qiáng)求一致，而是因地制宜地設(shè)立。不同的村莊居民生活水平不一樣，居民人數(shù)多少不一樣，所需要的服務(wù)也不一樣。比如在兒童娛樂(lè)方面，大的村莊就建立幼兒園，小的村莊僅僅提供托兒服務(wù)。由于選點(diǎn)和規(guī)劃針對(duì)性強(qiáng)，因此綜合服務(wù)中心利用率很高，經(jīng)營(yíng)也不錯(cuò)。偏遠(yuǎn)地區(qū)居民所需的生活物資，平時(shí)要依靠飛機(jī)運(yùn)送。私有企業(yè)不愿為偏遠(yuǎn)地區(qū)居民服務(wù)，合作社則將為偏遠(yuǎn)地區(qū)居民服務(wù)作為自己的重要任務(wù)。尤其是到了冬天，消費(fèi)合作社就成為當(dāng)?shù)鼐用衽c內(nèi)陸溝通交流的唯一渠道。俄羅斯消費(fèi)合作社深受貧困家庭、低收入者、失業(yè)者、老人和婦女的歡迎，他們是利用合作社最多的群體，真正體現(xiàn)了合作社是弱者的聯(lián)合。

同俄羅斯消費(fèi)合作社一樣，我國(guó)供銷合作社的根在農(nóng)村，基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)，主體是農(nóng)民。供銷社必須始終堅(jiān)持辦成農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)不動(dòng)搖，堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)的宗旨不動(dòng)搖，真正和農(nóng)民結(jié)成經(jīng)濟(jì)利益共同體，努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮重要作用。

（二）必須重視城市合作社發(fā)展

前蘇聯(lián)消費(fèi)合作社服務(wù)對(duì)象和活動(dòng)范圍主要在農(nóng)村，20世紀(jì)80年代進(jìn)行了改革，消費(fèi)合作社開(kāi)始由農(nóng)村向城市發(fā)展，擴(kuò)大供應(yīng)，增強(qiáng)實(shí)力。一些州和區(qū)的消費(fèi)合作社開(kāi)始進(jìn)入所在的城鎮(zhèn)，一些加盟共和國(guó)的消費(fèi)合作社甚至跨區(qū)域把商店開(kāi)到了莫斯科，全國(guó)各級(jí)消費(fèi)合作社進(jìn)入城鎮(zhèn)開(kāi)商店的達(dá)到1萬(wàn)多個(gè)。農(nóng)村消費(fèi)合作社進(jìn)入城鎮(zhèn)后，不僅擴(kuò)大了消費(fèi)合作社的業(yè)務(wù)，增加了盈利，同時(shí)也豐富了市場(chǎng)，方便了居民，改革取得了一定成功。但自1991年以來(lái)，合作社受到大的城市商業(yè)集團(tuán)和眾多私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的沖擊，加上高稅賦、高利息以及盧布貶

值等因素，城市合作社商店開(kāi)始出現(xiàn)虧損、倒閉、變賣現(xiàn)象。目前，俄羅斯消費(fèi)合作社在城市范圍很少涉足，把精力主要集中在農(nóng)村地區(qū)。在考察中，他們多次提到，在城市里經(jīng)營(yíng)環(huán)境很復(fù)雜，私營(yíng)企業(yè)越來(lái)越多，競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈，他們不太看好。但是在農(nóng)村地區(qū)，消費(fèi)合作社開(kāi)展業(yè)務(wù)也面臨著另外的問(wèn)題。在農(nóng)村地區(qū)，由于居民收入低下，市場(chǎng)需求不旺，消費(fèi)合作社開(kāi)展業(yè)務(wù)很困難，特別是貧困地區(qū)，合作社發(fā)展很艱難。目前，在農(nóng)村有3萬(wàn)個(gè)合作社商店處于虧本狀態(tài)，只能艱難維持。如何擺脫困境，思路尚不清晰。

在這方面，我國(guó)供銷合作社顯然要走在俄羅斯消費(fèi)合作社前面。在堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨的前提下，統(tǒng)籌農(nóng)村供銷社、城市供銷社發(fā)展，兩條腿走路。當(dāng)然，這也有特殊背景。俄羅斯消費(fèi)合作社重點(diǎn)放在日用消費(fèi)品的供應(yīng)上，而很少參與農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)?fù)其N，而我國(guó)供銷合作社既承擔(dān)著工業(yè)品下鄉(xiāng)的任務(wù)，也承擔(dān)著農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)城的任務(wù)。我國(guó)供銷合作社獨(dú)有的綜合合作模式，更有利于為“三農(nóng)”服務(wù)。做好城市供銷合作社工作，一方面可以充分利用城市資源，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，另一方面可以對(duì)農(nóng)村供銷合作社進(jìn)行強(qiáng)有力的支持，更好地提高為農(nóng)服務(wù)的整體水平。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)城市供銷合作社工作，發(fā)揮城市供銷合作社的龍頭帶動(dòng)作用，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作出新貢獻(xiàn)。

（三）依法立社，依法治社

早在1919年3月，蘇維埃人民委員會(huì)就頒布了《關(guān)于消費(fèi)公社的法令草案》。該法令詳細(xì)規(guī)定了消費(fèi)合作社的組織原則、職能和運(yùn)行規(guī)則，以及消費(fèi)合作社成員的行為規(guī)范。1921 年3月在《關(guān)于消費(fèi)公社的法令草案》的基礎(chǔ)上，修改制定了《消費(fèi)合作社法》。1991年蘇聯(lián)解體后，為了適應(yīng)新體制的需要，俄羅斯聯(lián)邦在很短的時(shí)間內(nèi)制定了新的民法典。《俄羅斯聯(lián)邦民法典》在第四章（法人）第五節(jié)（非商業(yè)組織）第116條，專門對(duì)消費(fèi)合作社進(jìn)行了專門的論述，并強(qiáng)調(diào)消費(fèi)合作社的法律地位以及消費(fèi)合作社社員的權(quán)利和義務(wù)由消費(fèi)合作社法依照本法典規(guī)定。1992年俄羅斯杜馬通過(guò)了新的《消費(fèi)合作社法》，之后又根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行了數(shù)次修改。新的《消費(fèi)合作社法》詳細(xì)規(guī)定了作為合作社的必須具備的資格條件及注冊(cè)、注銷、經(jīng)營(yíng)等行為規(guī)范，提出了促進(jìn)合作社發(fā)展的支持和保護(hù)措施，并予以制度化。

俄羅斯重視合作社立法，用法律來(lái)規(guī)范合作社行為，維護(hù)合作社合法權(quán)益，對(duì)于我國(guó)合作社的發(fā)展具有重要借鑒意義。我國(guó)供銷合作社幾分幾合，曲折發(fā)展，權(quán)益受損，一個(gè)很重要的因素就是缺乏法律保護(hù)。近年來(lái)，供銷合作社一直致力于推動(dòng)合作社立法進(jìn)程，最近，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》獲得全國(guó)人大通過(guò)，作為我國(guó)的第一部合作社法，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展具有重要意義。但是，該法主要針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社，涉及面比較窄。因此，還應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)《供銷合作社法》或者綜合性的合作社法出臺(tái)，從而把我國(guó)合作社納入依法治社的軌道，促進(jìn)合作事業(yè)的全面持續(xù)健康發(fā)展。

（四）合作社的發(fā)展離不開(kāi)政府的支持

俄羅斯各級(jí)政府比較重視和支持消費(fèi)合作社的發(fā)展。他們意識(shí)到合作社類似于公共事業(yè)，有利于維護(hù)社會(huì)公平，保持社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)該給予相應(yīng)的政策扶持。聯(lián)邦政府每年都與合作社簽署協(xié)議，規(guī)定政府部門提供什么幫助，消費(fèi)合作社提供什么服務(wù)。政府除了給予稅費(fèi)優(yōu)惠外，還負(fù)責(zé)幫助合作社開(kāi)拓經(jīng)營(yíng)服務(wù)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)有關(guān)關(guān)系解決合作社遇到的困難。政府不得干預(yù)合作社的具體事務(wù)，但是合作社一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，如不履行義務(wù)或不遵守法律，將依法給予處罰直至注銷。政府還定期收集合作社的意見(jiàn)，提交國(guó)家杜馬討論，以便及時(shí)修訂消費(fèi)合作社法。

州政府還可以根據(jù)各自的實(shí)際情況制定獨(dú)有的支持政策。如列寧格勒州政府對(duì)消費(fèi)合作社給予全面支持，包括對(duì)合作社修建商店可以獲得政府貸款，并享受5-10%的利息優(yōu)惠；可以以優(yōu)惠的價(jià)格租用農(nóng)業(yè)機(jī)械；合作社把食品運(yùn)送到農(nóng)村，如果運(yùn)輸距離超過(guò)11公里，州政府可以補(bǔ)貼一定的運(yùn)輸費(fèi)用。摩爾曼斯克市也規(guī)定，合作社向偏遠(yuǎn)地區(qū)提供服務(wù)時(shí)，政府將提供一些補(bǔ)助。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨和國(guó)家一直重視供銷合作事業(yè)的發(fā)展。近些年國(guó)家對(duì)供銷社行政經(jīng)費(fèi)、解決歷史掛賬等方面給予了大力支持，許多地方政府對(duì)供銷社也有一些具體支持措施，有力地促進(jìn)了供銷社的改革和發(fā)展。但是，同供銷社承擔(dān)的為農(nóng)服務(wù)的重任相比，扶持力度還不大，扶持政策還不夠系統(tǒng)，也沒(méi)有形成制度化。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史條件下，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)供銷社的扶持和指導(dǎo)，使其發(fā)揮出更大的作用，成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)重要抓手。

（五）重視合作社教育

俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟擁有3所大學(xué)、3所學(xué)院以及70多個(gè)中等技校，一些學(xué)校（院）在全國(guó)各地還設(shè)有多個(gè)分校，可開(kāi)展初級(jí)、中等、高等教育，年培訓(xùn)人員達(dá)到16萬(wàn)人之多。我們考察的俄羅斯合作社大學(xué)，是一所全日制大學(xué)，在俄羅斯是歷史最悠久的大學(xué)之一，它在全國(guó)18個(gè)城市設(shè)有分校，在校生近4萬(wàn)人，可以開(kāi)展從本科生到博士后各個(gè)層次的學(xué)歷教育。學(xué)校也為世界的合作社事業(yè)培養(yǎng)了大批的合作社人才，近30年來(lái)，俄羅斯合作社大學(xué)為72個(gè)國(guó)家培養(yǎng)了數(shù)萬(wàn)名學(xué)員。隨著中俄關(guān)系的日益密切，學(xué)校還在遠(yuǎn)東分校開(kāi)設(shè)了漢語(yǔ)專業(yè)。

長(zhǎng)期以來(lái)，俄羅斯合作社大學(xué)形成了自己獨(dú)特的教育培訓(xùn)體系。學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)是，不僅要掌握豐富的知識(shí)，而且要擁有嫻熟的技能。學(xué)校的模擬教學(xué)很有特色，如我們?cè)趯W(xué)校參觀的21世紀(jì)合作社商店模擬試點(diǎn)。商店里面提供包括藥店、縫紉、修理、照相等140多種服務(wù)，對(duì)學(xué)生而言，這個(gè)商店就是一個(gè)實(shí)驗(yàn)室，可以幫助學(xué)生熟悉各種服務(wù)技能，畢業(yè)后不需要進(jìn)行專門培訓(xùn)，就可以直接就業(yè)。學(xué)校除對(duì)在校學(xué)生開(kāi)展教育外，還開(kāi)設(shè)一些培訓(xùn)課程，對(duì)合作社的工作人員如服務(wù)員、會(huì)計(jì)、工程師等提供在職教育，以進(jìn)一步提高工作技能。學(xué)校每年還派出教師、學(xué)生，深入農(nóng)村對(duì)農(nóng)民開(kāi)展科技培訓(xùn)，推廣合作社理念。學(xué)校培養(yǎng)了大批熱愛(ài)合作社事業(yè)、堅(jiān)持合作社理念、有較深的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和較高的經(jīng)營(yíng)管理水平的職工隊(duì)伍。

近年來(lái)，我國(guó)供銷社系統(tǒng)積極推行“人才興社”戰(zhàn)略工程，加強(qiáng)了對(duì)系統(tǒng)干部職工的培訓(xùn)力度，提高了干部職工的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。但是，目前的培訓(xùn)還僅局限于聯(lián)社管理人員，沒(méi)有對(duì)直接從事合作社經(jīng)營(yíng)的工作人員進(jìn)行技能培訓(xùn)。特別是由于供銷社系統(tǒng)所屬的大學(xué)和中專逐步下放到地方管理，一些特色專業(yè)也逐漸消亡，這對(duì)合作社事業(yè)而言是一種損失。借鑒俄羅斯消費(fèi)合作社教育培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)供銷社系統(tǒng)教育培訓(xùn)體系建設(shè)。

（六）重視合作社宣傳

俄羅斯消費(fèi)合作社非常重視宣傳工作。消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟辦有《俄羅斯合作社》一報(bào)一刊，定期送給政府部門參閱。在伊馬科夫主席會(huì)見(jiàn)代表團(tuán)時(shí)，報(bào)刊主編瓦力利先生也在座。在消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟辦公樓院內(nèi)，排列著宣傳長(zhǎng)廊，通過(guò)文字描述、數(shù)據(jù)分析和圖片展示，便

于參觀者加深對(duì)消費(fèi)合作社的了解。在合作社辦公樓、學(xué)校、商店、服務(wù)中心，合作社的標(biāo)識(shí)到處可見(jiàn)。2006年6月，中央聯(lián)盟還組織了消費(fèi)合作社成立175周年隆重紀(jì)念活動(dòng)，并在全俄召開(kāi)了廣播會(huì)議，共有12萬(wàn)人收聽(tīng)，會(huì)議全面總結(jié)了消費(fèi)合作社取得的成就，并討論了將來(lái)的發(fā)展目標(biāo)。這次紀(jì)念活動(dòng)，不僅在全俄范圍宣傳了消費(fèi)合作社，也極大地鼓舞和激勵(lì)了廣大合作社社員。

近年來(lái)，我國(guó)供銷社也越來(lái)越重視宣傳工作，并取得了較好的成效。但是，社會(huì)各界對(duì)供銷社仍然了解不夠，知之不多。各級(jí)供銷社要進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳意識(shí)，充分利用各種媒體資源和宣傳途徑，做好對(duì)上對(duì)下對(duì)外的宣傳，讓更多的人了解和支持供銷社工作，為供銷社的改革發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。

（七）中俄合作社經(jīng)貿(mào)合作前景廣闊

中俄邊境接壤，地理位置特殊，發(fā)展貿(mào)易比較方便。近年來(lái)，中俄貿(mào)易繼續(xù)保持良好發(fā)展趨勢(shì)，貿(mào)易額持續(xù)快速增長(zhǎng)，2005年，中國(guó)對(duì)俄出口132.1億美元，同比增長(zhǎng)45.2%。就貿(mào)易總額而言，中國(guó)是俄羅斯的第二大貿(mào)易伙伴，而俄羅斯是中國(guó)第八大貿(mào)易伙伴，中俄雙方經(jīng)貿(mào)合作潛力巨大。

據(jù)俄羅斯消費(fèi)合作社中央聯(lián)盟主席伊馬科夫介紹，目前在俄羅斯，尤其是遠(yuǎn)東地區(qū)，市場(chǎng)上到處都是中國(guó)的商品，“如果沒(méi)有中國(guó)商品，不知道如何生存下去?！笨墒?，通過(guò)合作社渠道進(jìn)入俄羅斯的商品幾乎沒(méi)有。摩爾曼斯克市消費(fèi)合作社的安德?道里主席也提到，該地區(qū)合作社商店里出售的商品約有20%是來(lái)自中國(guó)，特別是一些小型電器、玩具、瓷器、紀(jì)念品很受當(dāng)?shù)鼐用駳g迎，但是這些商品都是從莫斯科中間商那里進(jìn)貨，價(jià)格很高。他們對(duì)與中國(guó)供應(yīng)商建立固定聯(lián)系很感興趣，希望直接從中國(guó)廠商采購(gòu)商品?？疾靾F(tuán)建議他們先摸清情況，列出需求清單，以便開(kāi)展進(jìn)一步的合作。

近年來(lái)，隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，我國(guó)供銷合作社同世界各國(guó)合作社的交往也日益密切，類似的經(jīng)貿(mào)合作需求會(huì)越來(lái)越多，而目前我們同世界合作社之間在經(jīng)貿(mào)合作方面缺乏固定聯(lián)系的渠道。為此，迫切需要搭建一個(gè)國(guó)際合作社之間的經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)。應(yīng)設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)或者公司，從事國(guó)際合作社間的經(jīng)貿(mào)合作，負(fù)責(zé)收集國(guó)內(nèi)外合作社的商品供求信息，抓住商機(jī)，具體組織實(shí)施，促成經(jīng)貿(mào)合作，為“三農(nóng)”開(kāi)拓廣闊的國(guó)際市場(chǎng)。深入開(kāi)展和擴(kuò)大我國(guó)供銷社同各國(guó)合作社之間的經(jīng)貿(mào)合作，是供銷社亟需培植壯大的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也是亟需拓展的為農(nóng)服務(wù)的廣闊領(lǐng)域。

（考察團(tuán)成員：于培順李殿平張望舒石社章滕華勇）

第四篇：俄羅斯建筑市場(chǎng)考察報(bào)告

俄羅斯建筑市場(chǎng)考察報(bào)告

一，俄羅斯建筑市場(chǎng)的基本情況

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)騰飛往往始于建筑業(yè)，俄羅斯也不例外。隨著俄經(jīng)濟(jì)連續(xù)五年持續(xù)增長(zhǎng)，俄建筑業(yè)也日見(jiàn)興旺，成為最有活力的經(jīng)濟(jì)部門之一。這為我國(guó)建筑和建材企業(yè)進(jìn)一步開(kāi)拓俄羅斯建筑市場(chǎng)提供了絕好的機(jī)遇。

目前，俄羅斯建筑市場(chǎng)的基本特點(diǎn)是：工業(yè)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和住宅的需求量大；大多數(shù)建材企業(yè)和建筑企業(yè)資金短缺，生產(chǎn)設(shè)備陳舊，小企業(yè)居多，勞動(dòng)力不足，競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)，急需投資；俄羅斯本國(guó)建材產(chǎn)品產(chǎn)量少、質(zhì)量差，滿足不了國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)的需求。隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，其建筑業(yè)也保持了高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，這為中俄在建筑行業(yè)合作提供了難得的機(jī)遇。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面展開(kāi)

近年來(lái)，隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和國(guó)力恢復(fù)，一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路交通網(wǎng)建設(shè)、市政建設(shè)、港口建設(shè)、石油化工項(xiàng)目和天然氣工程項(xiàng)目建設(shè)等在包括西伯利亞、遠(yuǎn)東在內(nèi)的全俄各地區(qū)逐步展開(kāi)。

例如，俄羅斯目前正在建設(shè)世界上最長(zhǎng)的長(zhǎng)達(dá)1萬(wàn)公里的莫斯科一符拉迪沃斯托克公路。由于普京總統(tǒng)的親自過(guò)問(wèn)，這條把遠(yuǎn)東同國(guó)家西部連接起來(lái)的國(guó)家級(jí)公路建設(shè)速度明顯加快。2004年2月26日，普京飛到哈巴羅夫斯克，為這條國(guó)家級(jí)公路的赤塔至哈巴羅夫斯克區(qū)段（阿穆?tīng)柟罚┩ㄜ嚰舨?。歐洲建設(shè)和開(kāi)發(fā)銀行為這條1345英里長(zhǎng)的州際公路提供了2.39億美元貸款。據(jù)俄有關(guān)方面透露，俄羅斯今后需要建設(shè)總長(zhǎng)達(dá)150萬(wàn)公里的公路，鐵路建設(shè)也將展開(kāi)。據(jù)俄交通部長(zhǎng)稱，將在2010年前把貝阿鐵路修至薩哈共和國(guó)首都雅庫(kù)次克，俄羅斯交通部將為這段800公里鐵路建設(shè)投資。計(jì)劃近期在俄遠(yuǎn)東實(shí)施的大型項(xiàng)目還有：開(kāi)發(fā)契涅亞多金屬礦和埃里金石煤礦，以及鋪設(shè)連接朝鮮半島的鐵路等等。

有資料顯示，今后十年中，西伯利亞和遠(yuǎn)東沿海地區(qū)將進(jìn)行大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)。僅在2002年開(kāi)始實(shí)施的遠(yuǎn)東綱要中，就列出了588個(gè)計(jì)劃在2010年之前建設(shè)的項(xiàng)目。

2.住宅建設(shè)持續(xù)升溫

由于經(jīng)濟(jì)衰退而長(zhǎng)期蕭條的俄羅斯住宅建筑業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速?gòu)?fù)蘇并日漸火爆。隨著收入持續(xù)增長(zhǎng)，居民對(duì)住房的需求也越來(lái)越大和越來(lái)越迫切。從2000年起俄羅斯建筑市場(chǎng)即出現(xiàn)了升溫的趨勢(shì)：當(dāng)年完成工程承包合同營(yíng)業(yè)額5303億盧布（約合189億美元）,115907座建筑竣工投入使用，其中住宅樓110532棟。2001年完成工業(yè)建筑12萬(wàn)平方米，民宅使用面積10余萬(wàn)平方米，此外還改建、擴(kuò)建了一大批房屋和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。2002年，俄基本建設(shè)投資規(guī)模約553億美元，比上年增長(zhǎng)102%；當(dāng)年完成承包合同金額約289億美元，較上年增長(zhǎng)63%；交付使用的住宅面積3380萬(wàn)平方米。2003年俄建筑業(yè)繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，統(tǒng)計(jì)顯示，2003年1-9月俄包括建筑業(yè)在內(nèi)的五大基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)部門的產(chǎn)值同比增長(zhǎng)5.7%。據(jù)2004年初時(shí)的資料顯示，近兩年來(lái)，俄全國(guó)工業(yè)建筑和商用房建筑竣工面積分別達(dá)到1.3億平方米和9000萬(wàn)平方米，幾乎相當(dāng)于前十余年建筑面積的總和。

巨大的需求推動(dòng)房產(chǎn)價(jià)格一路飆升。早在2001年，俄羅斯房地產(chǎn)商聯(lián)合會(huì)的專家們就堅(jiān)定地提出了房屋價(jià)格將持續(xù)上漲的預(yù)測(cè)。實(shí)踐證明他們的預(yù)測(cè)是準(zhǔn)確的。近年來(lái)俄羅斯房地產(chǎn)價(jià)格翻番上漲。2003年，莫斯科市住宅平均價(jià)格達(dá)到1147美元／平方米。2004年5月份莫斯科市住宅價(jià)格上漲幅度達(dá)到3.8%，平均價(jià)格達(dá)到1738美元／平方米，而計(jì)劃價(jià)格將達(dá)到1700美元／平方米。2004年，圣彼得堡市的房屋價(jià)格上漲幅度將達(dá)到35%，增長(zhǎng)速度將超過(guò)莫斯科的最高水平。俄羅斯工業(yè)與能源部制定的俄羅斯2004年第4季度不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)平均價(jià)格為11170盧布／平方米。其中莫斯科市不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)平均價(jià)格為全俄最高，達(dá)到17500盧布／平方米；卡拉恰耶沃一切爾克斯共和國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)平均價(jià)格最低，為6710盧布／平方米。

與我省毗鄰的遠(yuǎn)東地區(qū)的情況也相類似。對(duì)華邊境貿(mào)易和旅游業(yè)的迅速發(fā)展，使位于中俄邊境地區(qū)的房屋價(jià)格一路攀升。據(jù)報(bào)道，2003年的前十個(gè)月，在遠(yuǎn)東地區(qū)人口最多的城市符拉迪沃斯托克，二手房每平方米的價(jià)格漲至657美元，較年初增長(zhǎng)了24.9%。而具有一定購(gòu)買力的需求者更看好新建的住房。2003年10月符拉迪沃斯托市新住宅平均價(jià)格已達(dá)到：市中心地區(qū)的1居室為2.67萬(wàn)美元，2居室為3.67萬(wàn)美元，3居室為4.96萬(wàn)美元；近郊的相應(yīng)價(jià)格也分別達(dá)到2.03萬(wàn)美元、2.78萬(wàn)美元和3.51萬(wàn)美元。據(jù)2003年底統(tǒng)計(jì)，在符拉迪沃斯托克市、哈巴羅夫斯克市、雅庫(kù)次克市和米爾內(nèi)市的某些樓盤(pán)的價(jià)格已接近莫斯科的高檔樓盤(pán)價(jià)格水平。

2004年在后貝加爾鐵路沿線建筑房屋的總投資額將達(dá)到3億盧布?，F(xiàn)在60%的資金已經(jīng)投入使用。目前該地區(qū)的新房的平均價(jià)格已達(dá)到15000盧布／平方米。據(jù)專家估計(jì)，在2004年，阿穆?tīng)栔莸淖》績(jī)r(jià)格將平均上漲21%。

巨大的買方市場(chǎng)使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)已成為俄羅斯經(jīng)濟(jì)中最有活力和獲利最快的部門之一。據(jù)俄羅斯工業(yè)與能源部公布的數(shù)字，2004年上半年，俄羅斯二手房的平均價(jià)格為14000盧布／平方米，新住宅的平均價(jià)格為16000盧布／平方米，而每平方米的建筑成本價(jià)大約為8000盧布，從中可見(jiàn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)獲利不菲。遠(yuǎn)東著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米納基爾教授2004年8月在與筆者座談時(shí)披露，目前遠(yuǎn)東房地產(chǎn)建筑開(kāi)發(fā)商的贏利率遠(yuǎn)超過(guò)50%，有的甚至達(dá)到100%。這無(wú)疑對(duì)中國(guó)企業(yè)開(kāi)拓俄羅斯建筑市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的吸引力。

3.建筑材料進(jìn)口勢(shì)頭旺盛

俄羅斯建筑市場(chǎng)的火爆擴(kuò)大了對(duì)建筑、裝修材料的需求量。然而俄羅斯建材工業(yè)經(jīng)歷了十余年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，已落在世界先進(jìn)生產(chǎn)水平之后。目前俄羅斯仍在生產(chǎn)中國(guó)已經(jīng)淘汰多年的建筑材料。雖然大宗建材如鋼材、木材、水泥價(jià)格較低，但由于產(chǎn)量供不應(yīng)求，每年仍需進(jìn)口。如2002年俄羅斯進(jìn)口的水泥占其國(guó)內(nèi)需求量的60%。至于其他建筑材料，特別是高檔和新型建筑、裝修材料則需要大量進(jìn)口。據(jù)報(bào)道，近幾年來(lái)，俄羅斯建筑市場(chǎng)使用的主要建筑、裝修材料進(jìn)口比重約為：吊頂及屋面材料為91%，天然瓦為90%，金屬瓦為75%，保溫材料為70%，水暖器材為67%，膠合板為60%，門窗材料為55%，油漆、涂料為48%，防水材料為32%，清漆為27%。石材、塑鋼門窗、衛(wèi)生潔具、建筑五金、水表、氣表、電表等器材的進(jìn)口比例也相當(dāng)高。目前，俄羅斯所需的上述建筑材料主要從英國(guó)、德國(guó)、美國(guó)、意大利、芬蘭、瑞典、丹麥等國(guó)進(jìn)口，雖然其質(zhì)量上乘，但價(jià)格較高。相比之下，我國(guó)的建筑、裝修材料在價(jià)格上具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，中國(guó)建材行業(yè)蓬勃發(fā)展，產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高，深受俄羅斯人的歡迎，因此對(duì)俄有巨大的出口潛力。中國(guó)建材的最大特點(diǎn)是質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，在價(jià)格上一般要比歐洲同類產(chǎn)品便宜一半左右。如中國(guó)的大理石在色調(diào)上和意大利大理石相仿，且尺寸適用、形狀多樣，而價(jià)格卻比意大利同類產(chǎn)品便宜得多。俄羅斯建筑業(yè)重視使用科技含量高和合乎環(huán)保要求的材料，而中國(guó)建材在這方面具有比較優(yōu)勢(shì)，許多工藝已接近世界先進(jìn)水平。如中國(guó)建筑材料科學(xué)研究院最新研制的高性能低熱硅酸鹽水泥（高貝利特水泥）在生產(chǎn)工藝上就具有節(jié)能、環(huán)保、節(jié)約資源等特點(diǎn)，在國(guó)際上處于先進(jìn)水平。國(guó)家抽檢結(jié)果表明，中國(guó)與德國(guó)合資生產(chǎn)的地板不褪色，耐磨系數(shù)達(dá)到歐洲標(biāo)準(zhǔn)，因此廣受歡迎。目前，俄羅斯建筑商和居民普遍喜歡中國(guó)生產(chǎn)的建筑、裝修材料，其中有吊頂材料、石材、隔板、門窗型材及配件、建筑涂料、墻體裝飾材料、地面材料、燈具、裝修用五金配件以及廚房、衛(wèi)生間、浴室及健身房設(shè)備等。在2004年9月14日至17日在俄羅斯圣彼得堡舉辦的國(guó)際建筑材料博覽會(huì)上，中國(guó)建材已占有一席之地。遠(yuǎn)離歐俄經(jīng)濟(jì)中心的遠(yuǎn)東地區(qū)所需的建筑、裝修材料絕大部分需要從周邊國(guó)家進(jìn)口。近年來(lái)，為滿足不斷增長(zhǎng)的建材需求，該地區(qū)經(jīng)銷商和建筑企業(yè)經(jīng)常組團(tuán)到中國(guó)來(lái)采購(gòu)建材。如與我省一江之隔的猶太自治州在修建猶太教堂和其他猶太公共設(shè)施時(shí)，曾多次派專人來(lái)我省選購(gòu)高檔石材和其他建筑、裝修材料。許多俄羅斯建筑商和企業(yè)家積極尋找中方貿(mào)易伙伴和合作生產(chǎn)的伙伴。2004年10月，遠(yuǎn)東地區(qū)的薩哈共和國(guó)派出由官員和大型建筑企業(yè)代表組成的代表團(tuán)到中國(guó)參加廣交會(huì)。代表團(tuán)對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的高質(zhì)量和低價(jià)格的建筑材料產(chǎn)生極大興趣，表示今后將大規(guī)模使用中國(guó)的建筑、裝修材料。2004年秋，由黑龍江省萬(wàn)陽(yáng)經(jīng)貿(mào)有限公司與俄羅斯烏蘇里中心股份公司合作建立的中俄建筑裝飾材料大市場(chǎng)在烏蘇里斯克市開(kāi)業(yè)。該市場(chǎng)包括建筑材料、裝飾材料及衛(wèi)生潔具、五金配件、家具與辦公用具等五個(gè)專賣區(qū)，總面積達(dá)6600平方米，中國(guó)業(yè)戶達(dá)100多家。該市場(chǎng)配有鐵路專用線及倉(cāng)庫(kù)，并為中國(guó)企業(yè)提供食宿、代辦簽證和進(jìn)出口通關(guān)手續(xù)、匯款等全方位服務(wù)，從而為中國(guó)企業(yè)對(duì)俄出口建筑、裝修材料搭建了方便的平臺(tái)，將促進(jìn)我國(guó)在俄羅斯建筑、裝修材料市場(chǎng)上擴(kuò)大銷售份額。預(yù)計(jì)中國(guó)向該大市場(chǎng)的年過(guò)貨額可達(dá)10億元?？梢钥吹剑袊?guó)建材正逐漸在俄市場(chǎng)上贏得信譽(yù)，出口前景相當(dāng)看好。

4.對(duì)國(guó)外的建筑工程承包需求增長(zhǎng)

眾所周知，固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)，必將增加對(duì)建筑工程承包的需求。根據(jù)2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，俄羅斯的固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)了8.7%，建筑工程承包的合同數(shù)量增加了9.9%，這一指標(biāo)大大高于GDP的增幅。俄羅斯原來(lái)曾是一個(gè)建筑業(yè)大國(guó)。上個(gè)世紀(jì)80年代，每年新建住宅面積約8000萬(wàn)平方米。然而長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使建筑業(yè)遭受重創(chuàng)，人員嚴(yán)重流失。面對(duì)當(dāng)前需求旺盛的建筑市場(chǎng)，俄羅斯本國(guó)的建筑商遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。例如地處極北地區(qū)的堪察加州原來(lái)有很好的建筑部門，有大量建筑專家和技術(shù)人員。然而經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，許多人因企業(yè)極不景氣而不得不改行做其他工作。該州經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后，建筑人員供不應(yīng)求，因此州政府希望通過(guò)開(kāi)展對(duì)外工程承包來(lái)振興本州的建筑業(yè)，把流失的工程技術(shù)人員重新拉回到建筑領(lǐng)域。目前該州對(duì)與我省開(kāi)展建筑合作表現(xiàn)出極高熱情。2004年秋，該州州長(zhǎng)馬什科夫采夫與前來(lái)訪問(wèn)的黑龍江省商貿(mào)代表團(tuán)就建設(shè)住宅和其他建筑項(xiàng)目簽訂了總價(jià)值超過(guò)1000萬(wàn)美元的協(xié)議，并研究了吸引和利用本地區(qū)建筑人才的可能性。他對(duì)記者表示，堪察加州真誠(chéng)希望中國(guó)投資者在這里投資。在俄羅斯許多地區(qū)都有與該州相似的情況。在這種情況下，聯(lián)邦政府鼓勵(lì)吸引外國(guó)建筑企業(yè)入駐俄羅斯建筑市場(chǎng)。據(jù)俄聯(lián)邦建筑、住房及民用設(shè)施委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，目前外國(guó)承包商在俄境內(nèi)承包工程的范圍很廣，包括住宅小區(qū)開(kāi)發(fā)，承包商業(yè)、服務(wù)業(yè)、醫(yī)療部門的房舍建設(shè)以及食品加工、輕工業(yè)等生產(chǎn)領(lǐng)域的廠房和城市公共設(shè)施的建設(shè)。2004年3月，莫斯科市政府規(guī)定在建設(shè)大型工程項(xiàng)目時(shí)要公開(kāi)進(jìn)行國(guó)際工程承包招標(biāo)。各國(guó)，特別是歐洲國(guó)家的建筑承包商對(duì)日趨擴(kuò)大的俄羅斯建筑市場(chǎng)趨之若鶩，紛紛前來(lái)承包建筑工程項(xiàng)目。

雖然中國(guó)建筑企業(yè)目前在俄建筑工程承包市場(chǎng)中所占份額還很小，但已顯現(xiàn)出明顯的比較優(yōu)勢(shì)和較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，中國(guó)建筑企業(yè)在俄羅斯從事房地產(chǎn)建筑開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)在于：第一，俄羅斯的大宗建材如鋼材、木材、水泥的價(jià)格較低。而中國(guó)的多種建筑及裝飾材料質(zhì)量好、價(jià)格低，且深受俄羅斯人歡迎。如果中國(guó)建筑企業(yè)能搭配使用兩國(guó)的建筑、裝修材料，發(fā)揮雙方建筑材料在質(zhì)量、產(chǎn)品的科技含量及價(jià)格等方面的各自優(yōu)勢(shì)，那么在俄羅斯經(jīng)營(yíng)建筑業(yè)的材料成本可比在國(guó)內(nèi)低12.6%；第二，俄羅斯的水電價(jià)格僅相當(dāng)于中國(guó)的20%，而且俄羅斯的城建業(yè)多以舊城區(qū)改造為主，城市建設(shè)配套費(fèi)及相關(guān)成本要比我國(guó)低得多；第三，我國(guó)建筑業(yè)的工作效率比俄羅斯高出許多，我方施工隊(duì)僅需六個(gè)月即可建成一棟建筑面積1萬(wàn)平方米的七層住宅樓，而俄羅斯的工程公司則需一至三年才能完成，因此在管理費(fèi)用、人工費(fèi)用上，我方將比俄羅斯低2/3以上，開(kāi)發(fā)成本僅在人工費(fèi)用上就會(huì)比俄羅斯公司節(jié)省20%以上。根據(jù)我省在俄從事建筑施工企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，住宅樓的開(kāi)發(fā)成本（除土地費(fèi)用外）每平方米在110美元左右，同等條件下，俄羅斯公司的開(kāi)發(fā)成本一般在每平方米300美元左右。正在阿穆?tīng)栔輳氖路康禺a(chǎn)建筑開(kāi)發(fā)的黑河華富集團(tuán)公司總經(jīng)理何文安對(duì)此深有體會(huì)。他指出：“中國(guó)建筑商具有高效率和低成本的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。中國(guó)公司承建同等面積的建筑設(shè)施，可比俄羅斯公司節(jié)省30%的成本?！闭?yàn)槿绱?，中?guó)企業(yè)在俄羅斯迅速興起的建筑市場(chǎng)上受到俄羅斯地方政府和居民的好評(píng)。2003年12月28日，阿穆?tīng)栔菔赘祭昃S申斯克市第一副市長(zhǎng)切列米辛在接受媒體采訪時(shí)滿意地指出，中國(guó)建筑公司在布拉戈維申斯克市的建筑市場(chǎng)上誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，建成了許多現(xiàn)代化、高質(zhì)量、價(jià)格合理的住宅樓。他因此指出，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)需要中國(guó)勞動(dòng)力。實(shí)踐表明，俄羅斯房地產(chǎn)業(yè)比中國(guó)起步晚，今后一段時(shí)間內(nèi)還將是低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的行業(yè)。

第五篇：俄羅斯日本應(yīng)急管理考察報(bào)告

20****年10月15日至29日，國(guó)務(wù)院辦公廳赴俄、日應(yīng)急管理考察團(tuán)對(duì)俄羅斯、日本的應(yīng)急管理工作進(jìn)行了考察。俄羅斯、日本都是災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，應(yīng)急管理工作起步較早。特別是上世紀(jì)80年代以來(lái)，兩國(guó)均多次經(jīng)歷傷亡重大、影響深遠(yuǎn)的特別重大突發(fā)公共事件，并在處置過(guò)程中逐步完善了應(yīng)急體制、機(jī)制和法律體系，基本形成了符合各自國(guó)情的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)體系，積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、兩國(guó)應(yīng)急管理主要做法

（一）統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理體制。

俄羅斯實(shí)行以緊急狀態(tài)部為核心，其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的垂直管理體制。前蘇聯(lián)解體后，在政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇烈動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)民族矛盾不斷激化的背景下，疲于應(yīng)付各類突發(fā)事件的俄羅斯聯(lián)邦政府承受著空前壓力。1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的“民防、緊急狀態(tài)和消除自然災(zāi)害后果部”（簡(jiǎn)稱為緊急狀態(tài)部），主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害、技術(shù)性突發(fā)事件和災(zāi)難類突發(fā)公共事件的預(yù)防和救援工作。緊急狀態(tài)部是俄應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的中樞機(jī)構(gòu)，內(nèi)務(wù)部、國(guó)防部或者內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)協(xié)助緊急狀態(tài)部處置突發(fā)事件。緊急狀態(tài)部直轄40萬(wàn)人的應(yīng)急救援部隊(duì)及裝備。該部隊(duì)作為獨(dú)立警種，按部隊(duì)建制，統(tǒng)一制服，統(tǒng)一警銜。在縱向上，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體（州、直轄市、共和國(guó)、邊疆區(qū)等）、城市和基層村鎮(zhèn)四級(jí)政府設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)的緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了六個(gè)區(qū)域中心，每個(gè)區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全俄形成了五級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)逐級(jí)負(fù)責(zé)的垂直管理模式。聯(lián)邦、區(qū)域、聯(lián)邦主體和城市緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)（部、中心、總局、局）下設(shè)指揮中心、救援隊(duì)、信息中心、培訓(xùn)基地等管理和技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，保證了緊急狀態(tài)部有能力發(fā)揮中樞協(xié)調(diào)作用。緊急狀態(tài)部成立以來(lái)，雖然俄政壇幾經(jīng)變化，但緊急狀態(tài)部的職能和地位不但沒(méi)有被削弱，反而不斷得到加強(qiáng)，在處理國(guó)內(nèi)外各類復(fù)發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。

日本建立了以內(nèi)閣府為中樞，通過(guò)中央防災(zāi)會(huì)議決策，突發(fā)事件牽頭部門相對(duì)集中管理的應(yīng)急體制。1995年阪神大地震后，日本政府進(jìn)一步強(qiáng)化了政府縱向集權(quán)應(yīng)急職能。實(shí)行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級(jí)防救災(zāi)組織管理體制。在中央一級(jí)，平時(shí)由內(nèi)閣總理大臣召集相關(guān)部門和提供公共服務(wù)的單位（如銀行、紅十字會(huì)、電信電話株式會(huì)社、廣播協(xié)會(huì)等）負(fù)責(zé)人共同參與中央防災(zāi)會(huì)議。該會(huì)議是日常應(yīng)急管理最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計(jì)劃與防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃；在地方一級(jí)。地方首長(zhǎng)和相關(guān)人士共同參與地區(qū)性的防災(zāi)會(huì)議，制定地區(qū)性防災(zāi)計(jì)劃。當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，內(nèi)閣總理大臣征詢中央防災(zāi)會(huì)議的意見(jiàn)，在內(nèi)閣府成立“非常災(zāi)害對(duì)策本部”（類似于我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置臨時(shí)指揮部）進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)度，另外在災(zāi)區(qū)設(shè)立“非常災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)對(duì)策本部”以便就近管理指揮。同時(shí)，將國(guó)土交通省的防災(zāi)局提升至內(nèi)閣府內(nèi)，并專設(shè)防災(zāi)大臣（又稱防災(zāi)擔(dān)當(dāng)相）。日本政府內(nèi)閣僅設(shè)二十個(gè)大臣，設(shè)立防災(zāi)大臣這個(gè)職位充分體現(xiàn)了日本對(duì)防救災(zāi)工作的重視。內(nèi)閣府作為中樞，匯總、分析日常預(yù)防預(yù)警信息（核、工業(yè)事故、環(huán)保事件除外），制訂防災(zāi)和減災(zāi)政策，以及承辦中央防災(zāi)會(huì)議日常工作等。各類突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置，由各牽頭部門相對(duì)集中管理。內(nèi)閣府牽頭負(fù)責(zé)地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害以及沒(méi)有明確部門管理事件的應(yīng)急救援工作，總務(wù)省消防廳牽頭負(fù)責(zé)火災(zāi)、化學(xué)品等工業(yè)事故應(yīng)急救援工作，文部科學(xué)省牽頭負(fù)責(zé)核事故應(yīng)急救援工作，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省牽頭負(fù)責(zé)生產(chǎn)事故應(yīng)急救援工作，海上保安廳和環(huán)保署牽頭負(fù)責(zé)防治海洋污染及海上災(zāi)害工作。

（二）運(yùn)轉(zhuǎn)高效、全社會(huì)共同參與的應(yīng)急機(jī)制。

1.反應(yīng)靈敏、功能強(qiáng)大的信息報(bào)告體系。

俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)危機(jī)控制中心，負(fù)責(zé)整理、分析每天來(lái)自各地區(qū)、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報(bào)總統(tǒng)，并分送有關(guān)部門和地方。危機(jī)控制中心內(nèi)設(shè)信息中心，建立了信息自動(dòng)收集分析系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)和全天候值班系統(tǒng)，2分鐘內(nèi)可以將有關(guān)情況傳至其他相關(guān)部門。當(dāng)重大事件發(fā)生時(shí)，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到達(dá)信息中心，進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指揮。目前，俄緊急狀態(tài)部正準(zhǔn)備將涉及交通事故、醫(yī)療救護(hù)和刑事案件的報(bào)警電話，全部統(tǒng)一到消防報(bào)警電話，以進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理的綜合性和統(tǒng)一性。在基層，全俄境內(nèi)每個(gè)村、居民點(diǎn)建立了信息員制度，信息員主要責(zé)任是將災(zāi)害情況及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)報(bào)告緊急狀態(tài)部門。俄十分重視信息的國(guó)際交流，比如與美國(guó)簽訂協(xié)議，兩國(guó)共享國(guó)際災(zāi)害方面的衛(wèi)星圖像信息。

日本設(shè)有內(nèi)閣情報(bào)中心，負(fù)責(zé)快速收集和整理國(guó)內(nèi)外的情報(bào)，同時(shí)建立了中央與地方政府之間的緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)，強(qiáng)化了中央防災(zāi)無(wú)線通訊系統(tǒng)。首相官邸除了常規(guī)通訊設(shè)備外，還在危機(jī)管理中心裝備了與事故現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系的多功能衛(wèi)星轉(zhuǎn)播通訊設(shè)備。災(zāi)情發(fā)生時(shí)，信息交流與共享主要依靠完善的地面固定通信系統(tǒng)，同時(shí)也利用通暢的專用無(wú)線通信網(wǎng)絡(luò)。通訊網(wǎng)絡(luò)主要包括中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)、消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)、縣市防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)、市街區(qū)防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)、防災(zāi)相互通信專用無(wú)線網(wǎng)等多個(gè)系統(tǒng)，防止大規(guī)模災(zāi)害造成通信線路擁塞。這些網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯(cuò)，形成了一個(gè)整體的、覆蓋全國(guó)的應(yīng)急對(duì)策專用無(wú)線通訊網(wǎng)，為日本政府收集處理信息提供了高科技支撐。值得一提的是城市街區(qū)無(wú)線網(wǎng)系統(tǒng)，由戶外擴(kuò)音器、家庭受信機(jī)、車載無(wú)線電話移動(dòng)系統(tǒng)，以及市街區(qū)公所、學(xué)校、醫(yī)院等防災(zāi)相關(guān)機(jī)關(guān)的防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所構(gòu)成。一旦有災(zāi)情，可以在5分鐘內(nèi)將災(zāi)害信息通知有關(guān)居民，避免引起社會(huì)恐慌。日本政府計(jì)劃到2011年，建立起全國(guó)危機(jī)警報(bào)系統(tǒng)，直接向國(guó)民報(bào)告地震、海嘯等自然災(zāi)害以及導(dǎo)彈襲擊等各種突發(fā)事件信息。日本政府重視災(zāi)害信息資料的積累和研究，1998年倡議成立了亞洲減災(zāi)中心，目前已有25個(gè)成員國(guó)，成員國(guó)可以共享災(zāi)害信息和救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)已成為世界上最重要的災(zāi)害信息收集中心之一。

2.儲(chǔ)備充足的應(yīng)急物資和裝備精良的應(yīng)急隊(duì)伍。

俄羅斯緊急狀態(tài)部擁有聯(lián)邦層面的消防隊(duì)、民防部隊(duì)、搜救隊(duì)、水下設(shè)施事故救援隊(duì)和船只事故救援隊(duì)等多支專業(yè)力量。其中，國(guó)家中央航空救援隊(duì)擁有多種專業(yè)的救援設(shè)備和技術(shù)，如直升飛機(jī)和運(yùn)輸機(jī)、航空器材特種汽車、纖維光學(xué)設(shè)備、液壓氣壓裝置以及特制潛水服和呼吸裝置等。為提高專業(yè)人員的素質(zhì)，俄羅斯建立了領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)體系、專業(yè)救援人員培訓(xùn)和考核體系。俄羅斯緊急狀態(tài)部下設(shè)了俄緊急狀態(tài)部民防學(xué)院、國(guó)家消防學(xué)院、圣彼得堡國(guó)立消防大學(xué)、伊萬(wàn)諾夫國(guó)立消防大學(xué)等8所教育機(jī)構(gòu)。成立于19****年的圣彼得堡消防大學(xué)，現(xiàn)有教授、副教授160多人，培養(yǎng)了大批應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)骨干。

日本政府的應(yīng)急救援機(jī)動(dòng)力量主要包括消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)，消防部隊(duì)是其中的中堅(jiān)力量。1995年阪神地震后，日本政府正式建立消防援助從。2005年，消防部隊(duì)共有94萬(wàn)人，數(shù)量是警察人數(shù)的四倍。此外，危險(xiǎn)品企業(yè)必須根據(jù)《消防法》和《石油基地災(zāi)害防治法》設(shè)立消防隊(duì)伍。大規(guī)模災(zāi)害發(fā)生時(shí)，消防部隊(duì)可調(diào)度全國(guó)先進(jìn)設(shè)備、人力物力資源進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行救災(zāi)、滅火、救助等行動(dòng)，消防部隊(duì)還有8架專用直升飛機(jī)，1小時(shí)內(nèi)可以達(dá)到轄區(qū)內(nèi)任何地方。據(jù)了解，為提高廣大家庭自救能力，日本家家戶戶門窗附近都備有礦泉水、壓縮餅干、手電筒和急救包。

3.科學(xué)防范的應(yīng)急理念和廣泛深入的宣傳教育。

日本政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)的全民教育，設(shè)有防災(zāi)日，每年都組織大量的相關(guān)活動(dòng)。日本將培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)、普及應(yīng)急知識(shí)作為學(xué)校教育的一個(gè)重要任務(wù)。同時(shí)，針對(duì)不同人群特點(diǎn)，建立了各種各樣志愿者組織，以達(dá)到應(yīng)急知識(shí)自學(xué)和幫教的目的。截止到2005年底，全國(guó)2418市町村中有1988個(gè)市町村成立了115814個(gè)自主防災(zāi)組織。其中，有13012個(gè)婦女防火俱樂(lè)部組織，約200萬(wàn)人；有5632個(gè)少年消防俱樂(lè)部，約43萬(wàn)人；有14461個(gè)幼年消防俱樂(lè)部，約126萬(wàn)人。各地還建設(shè)了一批面對(duì)公眾的防災(zāi)知識(shí)宣教館，免費(fèi)對(duì)公眾開(kāi)放。2003年、2005年發(fā)生在新瀉縣長(zhǎng)岡市的兩次7.0級(jí)以上地震，無(wú)一人死亡，90％遇險(xiǎn)者依靠自救、互救脫險(xiǎn)。

俄羅斯除了在中學(xué)開(kāi)設(shè)安全和逃生課程外，緊急狀態(tài)部還有計(jì)劃地向居民宣傳安全防范和自救的知識(shí)。宣教工作一直深入到社區(qū)，主要針對(duì)老人和小孩等特殊人群開(kāi)展宣教工作。

（三）權(quán)威、完備的法律法規(guī)體系。

俄羅斯1994年頒布了《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》。該法主要包括緊急狀態(tài)范圍、預(yù)防和應(yīng)急措施等內(nèi)容。該法律屬于憲法性法律，如果緊急狀態(tài)地區(qū)法律與緊急狀態(tài)法相抵觸的時(shí)候，緊急狀態(tài)地區(qū)法律可以被總統(tǒng)中止，這為緊急狀態(tài)下行政權(quán)力和立法權(quán)力的超常使用提供了法律依據(jù)。另外，俄羅斯緊急狀態(tài)法律體系包括150部聯(lián)邦法律和規(guī)章、1500個(gè)區(qū)域性條例，以及數(shù)百個(gè)聯(lián)邦緊急狀態(tài)管理部門發(fā)布的內(nèi)部命令。20****年，俄羅斯又通過(guò)了新的《反恐法》，進(jìn)一步完善了俄羅斯的緊急狀態(tài)法律體系。

日本形成了以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為基礎(chǔ)的法律體系，其中包括1961年整合多項(xiàng)單一法規(guī)制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，以及其后制定的《災(zāi)害救助法》、《建筑基準(zhǔn)法》、《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》、《地震保險(xiǎn)法》、《災(zāi)害救助慰撫金給付等有關(guān)法律》等。1995年阪神大地震發(fā)生后，日本又陸續(xù)制定了《受災(zāi)者生活再建支持法》、《受災(zāi)市街地復(fù)興特別措置法》等法令。這一系列專項(xiàng)法律，賦予了國(guó)家在防災(zāi)行政上強(qiáng)大的公共權(quán)力，明確了防災(zāi)體制及國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)制度，并規(guī)定了公共事業(yè)單位、一般居民等防范參與制度。

二、巨災(zāi)應(yīng)急機(jī)制

在俄羅斯和日本，一般把地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的特別重大突發(fā)公共事件稱為巨災(zāi)。為減少和應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的發(fā)生，兩國(guó)都建立了相應(yīng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)有序的巨災(zāi)應(yīng)急機(jī)制。

俄羅斯所有突發(fā)事件控制中心都承擔(dān)指揮中心的職責(zé)，管理著各自的應(yīng)急救援力量和救援技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。緊急狀態(tài)時(shí)，俄政府采取如下處置措施：

一是啟動(dòng)俄聯(lián)邦緊急狀態(tài)系統(tǒng)，①各跨部門委員會(huì)的組織系統(tǒng)各就其位，執(zhí)行緊急狀態(tài)預(yù)案；②做好應(yīng)急資源調(diào)動(dòng)準(zhǔn)備工作；③搜集信息，提前公布緊急狀況區(qū)域；④預(yù)測(cè)與評(píng)估可能帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響；⑤實(shí)施搶險(xiǎn)救援以及救援人員安全保護(hù)工作；⑤適時(shí)開(kāi)展國(guó)際合作等。

二是啟動(dòng)民防救援系統(tǒng)，①向?yàn)?zāi)民提供生活救助；②協(xié)調(diào)內(nèi)務(wù)部門和衛(wèi)生部門采取救援行動(dòng)；③派出搜救隊(duì)伍協(xié)助救援。

三是設(shè)立危機(jī)管理中心，①負(fù)責(zé)調(diào)配有關(guān)物資裝備資源；②保障中央與地方間的信息溝通；③監(jiān)測(cè)早期處置進(jìn)展情況。

四是派出航空部門配合處置重大災(zāi)害。

五是對(duì)媒體進(jìn)行控制和規(guī)范，①及時(shí)通過(guò)主流媒體向公眾發(fā)布有關(guān)政府信息；②依法加強(qiáng)對(duì)媒體的管理，防止“有害”、虛假信息傳播。

進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，政府按以下程序運(yùn)行：總統(tǒng)發(fā)布實(shí)行緊急狀態(tài)命令后，立即向聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）和杜馬（議會(huì)下院）通報(bào)，并送聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)。在實(shí)行緊急狀態(tài)的聯(lián)邦總統(tǒng)令中，需要闡明實(shí)施緊急狀態(tài)的原因、地區(qū)范圍、保障緊急狀態(tài)處置的人力和物力、限制公民和法人權(quán)利的范圍、負(fù)責(zé)處置緊急狀態(tài)的國(guó)家機(jī)關(guān)以及實(shí)行緊急狀態(tài)的期限。聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)后，總統(tǒng)的緊急狀態(tài)令立即通過(guò)廣播、電視等大眾媒體傳播給實(shí)行緊急狀態(tài)地區(qū)的居民。實(shí)行緊急狀態(tài)時(shí)，主管對(duì)外事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)在三天內(nèi)將相關(guān)情況通知聯(lián)合國(guó)和歐洲委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。在俄聯(lián)邦個(gè)別地區(qū)實(shí)行緊急狀態(tài)時(shí)，主管對(duì)外事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)自聯(lián)邦委員會(huì)通過(guò)批準(zhǔn)總統(tǒng)緊急狀態(tài)命令之時(shí)起，一晝夜之內(nèi)將有關(guān)情況通知鄰國(guó)。

日本政府通過(guò)《大規(guī)模災(zāi)害時(shí)消防及自衛(wèi)隊(duì)相互協(xié)助的協(xié)議》等一系列法律法規(guī)，建立了跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制、消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)急救援機(jī)制，強(qiáng)化了中央和地方、部門與部門之間統(tǒng)一指揮、分工合作的力度。發(fā)生巨災(zāi)時(shí)，為提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，首相設(shè)置非常災(zāi)害對(duì)策本部，統(tǒng)一調(diào)度指揮。

一是建立跨區(qū)域防救災(zāi)機(jī)制。阪神大地震前，只有18個(gè)道府縣、586個(gè)市町村簽訂72小時(shí)相互援助協(xié)議；阪神大地震后，已有47個(gè)道府縣、2000多個(gè)市町村簽定了72小時(shí)相互援助協(xié)議，日本聯(lián)合防救災(zāi)形式已深入基層組織。

二是基本確立消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制。首先，互相提供災(zāi)害情報(bào)，開(kāi)展日常協(xié)作演習(xí)。其次，災(zāi)區(qū)附近的警察廳和消防廳，設(shè)置專門的聯(lián)絡(luò)人員，協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)附近的機(jī)構(gòu)以及災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)工作。

三是自衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)警察部隊(duì)和消防援助隊(duì)空運(yùn)任務(wù)，警察確保道路暢通。如警察不在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)、消防隊(duì)員可替代警察行使此權(quán)。上述對(duì)策措施具有很強(qiáng)的可行性。例如，2003年5月26日宮城縣東部發(fā)生七級(jí)地震。地震后6分鐘，首相官邸危機(jī)管理中心就迅速成立了地震對(duì)策室，召開(kāi)了政府各部門的緊急會(huì)議。緊接著，國(guó)土交通省、海上保安廳、總務(wù)省等部門紛紛成立了對(duì)策室或聯(lián)絡(luò)室。十多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機(jī)已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。一個(gè)多小時(shí)后，內(nèi)閣防災(zāi)大臣召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布了政府的救災(zāi)措施。與阪神大地震相比，這次日本政府反應(yīng)迅速，應(yīng)對(duì)有力，充分顯示了其行政組織應(yīng)急管理的能力。

三、體會(huì)和啟示

（一）強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能是實(shí)現(xiàn)資源整合、提高應(yīng)急處置效能的關(guān)鍵。

雖然俄日兩國(guó)應(yīng)急管理組織形式不同，但從兩國(guó)中央層級(jí)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組建歷程來(lái)看，都有由分到合、由弱到強(qiáng)、由虛到實(shí)的共同特點(diǎn)。歷經(jīng)幾十年的應(yīng)急管理工作實(shí)踐，兩國(guó)政府都明確了主管部門的中樞地位，強(qiáng)化了應(yīng)急機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)職能，形成了以強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)為核心、相關(guān)部門按照職責(zé)協(xié)同配合的運(yùn)行機(jī)制，建立了專設(shè)、專職、專任、專管的統(tǒng)一組織管理模式。目前，我國(guó)按突發(fā)公共事件類型分別由不同行業(yè)或?qū)I(yè)部門負(fù)責(zé)相應(yīng)的應(yīng)急管理工作，在各級(jí)政府辦公廳（室）設(shè)立應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的作用。為加強(qiáng)各部門的協(xié)同應(yīng)對(duì)能力，提高應(yīng)急管理工作水平，建議進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化其綜合、協(xié)調(diào)職能，確保作為運(yùn)轉(zhuǎn)中樞的權(quán)威性。有利于其在常態(tài)下能夠整合各類應(yīng)急資源，夯實(shí)工作基礎(chǔ)；在非常態(tài)下協(xié)調(diào)各方面力量，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)，提高應(yīng)急處置的效能。

（二）上下貫通、左右共享、良性互動(dòng)、及時(shí)準(zhǔn)確的信息報(bào)告是應(yīng)急體系高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

俄日兩國(guó)都將提高信息采集、研判、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、快速傳報(bào)能力作為工作的關(guān)鍵，注重加強(qiáng)對(duì)災(zāi)難性事故或事件的風(fēng)險(xiǎn)分析和管理。兩國(guó)都建立和完善了統(tǒng)一的指揮平臺(tái)及相關(guān)的信息報(bào)送、資源共享機(jī)制，以及政府公眾良性互動(dòng)機(jī)制。其軟件應(yīng)用系統(tǒng)比較成熟，為準(zhǔn)確、規(guī)范、快速分析處理應(yīng)急信息提供了支撐平臺(tái)。通過(guò)此平臺(tái)，各級(jí)、各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)可以實(shí)時(shí)掌握全國(guó)相關(guān)突發(fā)事件情況。俄日兩國(guó)信息報(bào)告工作的主要做法有：一是拓展信息來(lái)源渠道，在社區(qū)、企業(yè)、農(nóng)村等基層單位建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)和信息員制度；二是重視應(yīng)急管理應(yīng)用軟件系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)，特別是預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)開(kāi)發(fā)；三是完善面向公眾的信息發(fā)布機(jī)制，積極引導(dǎo)新聞報(bào)道，避免引起社會(huì)恐慌。在我們應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件的過(guò)程中，信息報(bào)告的重要性越來(lái)越突出。建議今后在繼續(xù)發(fā)揮各級(jí)政府在信息報(bào)告工作中全渠道作用的同時(shí)，不斷拓寬渠道，發(fā)揮媒體相互聯(lián)網(wǎng)的作用。另外，結(jié)合實(shí)際，建立面向全社會(huì)的信息發(fā)布機(jī)制。

（三）加強(qiáng)科普宣教、全社會(huì)共同參與是減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失的有效途徑。

兩國(guó)都是自然災(zāi)害較多的國(guó)家，近年來(lái)還頻繁受到恐怖襲擊的威脅，但是造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失相對(duì)較少，其中一個(gè)重要原因是兩國(guó)基本形成了全民宣教、社會(huì)參與的良好氛圍，社會(huì)成員危機(jī)意識(shí)較強(qiáng)，具備較高的自救互救能力。建議進(jìn)一步加強(qiáng)面向不同群體、形式靈活多樣的科普宣教，使大家有意識(shí)、會(huì)自救、能相助。另一方面，要大力發(fā)展志愿者隊(duì)伍，針對(duì)不同人群建立形式多樣的志愿者隊(duì)伍，如企業(yè)建立專業(yè)化志愿者隊(duì)伍、大學(xué)建立宣教志愿者隊(duì)伍、社區(qū)建立隱患排查志愿者隊(duì)伍等。

（四）建立和完善有關(guān)財(cái)稅政策是推動(dòng)應(yīng)急管理工作發(fā)展的重要手段。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，俄日兩國(guó)已經(jīng)形成了通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策推動(dòng)應(yīng)急管理發(fā)展的有效途徑，比如通過(guò)實(shí)施緩征或減免稅賦、為中小企業(yè)提供融資便利等財(cái)稅政策，加快受災(zāi)地區(qū)和企業(yè)恢復(fù)重建步伐；采取稅收等方面的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼措施，鼓勵(lì)和支持公共安全技術(shù)和產(chǎn)品的發(fā)展；加大保險(xiǎn)業(yè)的參與，全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)其影響和損失。這也是我們目前亟需研究和解決的問(wèn)題。