第一篇：如何理性看待土地財政問題修改

如何理性看待“土地財政”問題

今年初，在全國國土資源工作會議上公布2010年全國土地出讓金總額達2.7萬億元，同比增幅達70.4%這一數(shù)據(jù)以來，關(guān)于土地出讓金緣何能在“最嚴調(diào)控年”里創(chuàng)下新高？巨額的“賣地”進賬如何使用？地方的“土地財政依賴癥”是否會進一步加??？等報道頻現(xiàn)，“土地財政”問題更是成為熱議焦點。對此，我部開展了一系列研究探討工作。“土地財政”，是社會各界對以地生財?shù)牡胤秸斦杖虢Y(jié)構(gòu)的稱謂，是指地方政府的財政收入主要依靠土地運作來增加收益的現(xiàn)象。在地方政府財政中，與土地關(guān)聯(lián)的內(nèi)容包括土地出讓收入、不動產(chǎn)稅費以及土地抵押貸款三部分。我們認為，土地出讓收入是地方財政收入的主要構(gòu)成，片面地將土地出讓收入不斷增加等同于“以地生財”甚至“土地財政”的說法有失偏頗，這是不同層面的兩個問題。

一、多年來，黨中央、國務(wù)院及其有關(guān)部門制定出臺了一系列政策措施，土地出讓收支管理日臻嚴格規(guī)范

為了切實加強土地出讓收支管理，近年來黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門采取了一系列措施。2006年5月，溫家寶總理提出土地出讓金“收支兩條線”的管理要求。隨后，下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)?2006?100號），規(guī)定將土地出讓收支全額納入預算，實行“收 1

支兩條線”管理。隨后下發(fā)《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財綜?2006?68號），對國有土地使用權(quán)出讓收支管理進一步細化；2008年，《財政部、國土資源部關(guān)于加強土地出讓收支預算編制工作的通知》（財綜?2008?74號）規(guī)定，嚴格遵循“以收定支、收支平衡”的原則，科學編制土地出讓收支預算。2009年，《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜[2009]74號）進一步強調(diào)，加強征收管理，保障土地出讓收入及時足額征收和繳入地方國庫保障土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，嚴格做好土地出讓收支預算編制工作。這一系列政策文件的相繼出臺，有力促進了我國土地出讓收支管理的規(guī)范化、制度化。

國家對土地出讓收入的使用范圍做出了明確要求，大致包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安臵費支出等其他支出共五大類。在此基礎(chǔ)上，重點明確了幾類土地出讓純收益支出比例。2004年，財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》的通知(財綜?2004?49號)規(guī)定：“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府根據(jù)不同情況，按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15％確定?！?007年，《廉租住房保障辦法》中首次明確：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。2010年，財政部，國家發(fā)展改革委，住房城鄉(xiāng)建設(shè)等3部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程資

金使用管理有關(guān)問題的通知》（財綜?2010?95號）規(guī)定，允許土地出讓凈收益用于發(fā)展公共租賃住房。從2010年起，各地在確保完成當年廉租住房保障任務(wù)的前提下，可將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。2011年，中央1號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》規(guī)定：“從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。”

二、理性看待土地出讓收入不斷增加的現(xiàn)實作用和產(chǎn)生原因

（一）土地出讓收入是地方財政的重要組成部分，在地方經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了重要作用

多年實踐表明，土地出讓收入為國家和城市建設(shè)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、社會事業(yè)、公共教育、保障性住房、支農(nóng)工程等建設(shè)提供了重要資金支持，在完善城市建設(shè)、提升公共服務(wù)水平、改善人居環(huán)境等經(jīng)濟發(fā)展實踐中發(fā)揮了積極作用，促進了社會穩(wěn)定和公平。上海甚至醞釀利用土地出讓收益充實社會基金，杭州提取土地出讓收益支持教育發(fā)展等，這充分彰顯了土地出讓收入在支撐地方經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。我們也應(yīng)客觀清晰地認識到，雖然，2011年土地出讓收入2.7萬億，但完全扣除拆遷建設(shè)成本后的土地出讓凈收益遠沒有想象的那么大，具體數(shù)據(jù)不清。而且，各地土地出讓凈收益也不均衡，大城市出讓收益高一些，小城市相對較低。從土地出讓收益分配流量來看，35%的土地出讓收益國家已經(jīng)明確用途，其中，土地出讓收益的15%用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，10%用于保障房建設(shè)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，真正留給地方政府的自由支配空間比較有限。正是這部分比較有限地收益資金，有效彌補了公共財政的不足，確保了經(jīng)濟社會建設(shè)的順利推進。因此，我們認為土地出讓收入的穩(wěn)步增長在地方發(fā)展中的作用是居功至偉的。

（二）供地總量增加、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及通脹預期是土地出讓收入增加的主要外因，而地方財權(quán)事權(quán)不匹配是其深層次內(nèi)因

依托我們的土地市場監(jiān)測監(jiān)管數(shù)據(jù)分析，我們認為，2011年土地出讓價款比去年有較大增幅的主要原因是，土地出讓面積增長較快，這也是落實國家保增長、促發(fā)展戰(zhàn)略的客觀要求。2011年，全國土地供應(yīng)總量中以出讓方式供應(yīng)的面積占68.1%，達到29.15萬公頃，同比增長39.6%。其中，出讓房地產(chǎn)用地和工礦倉儲用地面積同比分別增長50.4%和30.8%。此外，土地出讓價款的增加，還受其他因素的影響：一是以招標拍賣掛牌方式供應(yīng)的比重進一步提高，招拍掛出讓面積同比增長44.5％，占土地出讓總面積的88.3％，同比提高3.0個百分點；二是土地供應(yīng)總量中房地產(chǎn)用地占比明顯提高，房地產(chǎn)用地出讓面積占比進一步提高，2010年達45.3%，同比提高了3.3個百分點；三是受近年來房地產(chǎn)價格上漲的影響，土地征地拆遷成本剛性上漲，導致土地取得成本不斷增加；四是通脹預期下，流動性充裕，使得資金加速進入土地市場，推動地價繼續(xù)上漲，全年105個城市居住

用地地價同比增幅9.95%。

上述關(guān)于供地總量增加、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及通脹預期等只能說是土地出讓收入增加的主要外因，這些因素也只是特殊發(fā)展階段的客觀反映，不可避免；而我國特殊的財稅體制環(huán)境，尤其是地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，才是誘發(fā)土地出讓收入高居不下，個別地區(qū)土地財政依賴加劇的深層次內(nèi)因。1994年國家分稅制改革后，地方政府一直面臨事權(quán)多、財權(quán)少的窘境，況且各地納入預算的財政收入不多。2008年為積極應(yīng)對經(jīng)濟危機，國家啟動4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，地方財政資金配套壓力陡增，很多處于赤字狀態(tài)。這種情況下，土地財政收入成為地方各類建設(shè)支出的救命稻草，也就不難理解。我們認為，嚴格按照有關(guān)政策規(guī)定，在符合規(guī)劃和計劃要求，充分保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的前提下，地方政府通過招拍掛等有償使用方式出讓土地，充分發(fā)揮市場配臵資源的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值的最大化的這種做法，其總體方向是正確的。土地出讓收入的不斷增加，是土地市場迅速發(fā)展，經(jīng)濟社會水平不斷提高的必然結(jié)果。當然我們也發(fā)現(xiàn)，隨著土地市場的快速發(fā)展，一些地方也的確出現(xiàn)了政府過度依賴土地出讓收入以及出讓金使用用途、分配不規(guī)范等問題，我們對這種苗頭性和傾向性問題也一直高度關(guān)注，今后將進一步根據(jù)情況制定各種有效措施，及時做好監(jiān)管引導。

三、下一步工作打算

今后，國土部將會同財稅等部門，進一步推進相關(guān)理論研究

和試點探索工作，有針對性地提出解決對策。一是配合招拍掛制度改革的深化推進，系統(tǒng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，健全土地市場運行機制；探索多元化有償使用制度，使土地有償使用收入不過分集中在一次出讓，遏制片面追求土地收益的短期行為。二是深化推進土地出讓收益管理體制改革，協(xié)調(diào)處理好政府、企業(yè)和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，明確土地出讓收益分配結(jié)構(gòu)，強化土地出讓收益收支監(jiān)管，使得土地出讓收入更加科學、透明和合理，如探討建立全國、地區(qū)和城市土地基金等；三是貫徹落實《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》精神，配合推進國家財稅制改革，按照財力與事權(quán)相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，從根源上遏制地方政府土地財政依賴問題。

第二篇：怎樣看待憲法修改問題

法律是社會保護的最后一道防線 改革開放使憲法的修改更加附有時代性格

原來的公權(quán)利得到一部分的削弱

人們更加注視私權(quán)利的保護

關(guān)鍵詞] 修憲 民主 憲政 財產(chǎn)權(quán) 遷徙自由權(quán) 公民基本權(quán)利 憲法解釋制度

一、修憲的價值

亞里士多德曾在《政治學》一書中指出：“法治應(yīng)該包含兩方面的涵義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！盵1]（第119頁）這句至理名言提示了法律的本質(zhì)要求：即良法至上?？v觀世界上法治建設(shè)比較成功的國家，不論他們?nèi)丝诙喙?、地域大小以及歷史文化概貌有多大差異，他們都有一個共同特征：有一部良法并賦予其至高無上的權(quán)威。而憲法權(quán)威的確立又有賴于憲法規(guī)范的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的動態(tài)和諧。憲法必須保持足夠的穩(wěn)定性，不能朝令夕改。如果頻繁的行使修憲權(quán)和制憲權(quán)，就無法保持憲法的應(yīng)有穩(wěn)定性和連續(xù)性，從而損害憲法的權(quán)威。但我們必須認識到,“憲法的穩(wěn)定性與憲法的權(quán)威不一樣,后者是絕對的,而前者則只能是相對的?！盵2]所以憲法規(guī)范又必須有適應(yīng)性?！敖?jīng)驗知識告訴我們，法必須受到人民的尊重，然后才有尊嚴，然后才會發(fā)生作用，但?法?也唯有能夠適應(yīng)和滿足現(xiàn)實社會的需要，然后才會為人們所遵守。”[3]（第179頁）換言之，即科學的憲法是憲法權(quán)威確定的前提。一部科學的憲法能夠完整的反映人們的憲法觀念和價值追求。而使憲法科學性的一個重要途徑就是修改憲法。正如有的學者所言，憲法必須隨著時間和社會情勢的變化而變化，憲法不在變化中自變,就會因其不變而為社會所推翻。在這種情景下，更不能奢談憲法權(quán)威和法治。[4]世界上第一部成文憲法《美利堅合眾國憲法》盡管只有7條，但憲法修改的相關(guān)規(guī)定便占據(jù)一席之地。隨后成文憲法國家就相繼效仿。在《世界憲法大全》一書上冊收錄的各國共80余部憲法中,就有60余個國家在憲法中明文規(guī)定了憲法修改的主體、修改范圍和程序等問題?！盵5]世界上幾乎沒有不被修改的憲法，“修憲”的重要功能就在于增強憲法的活力，維護憲法的權(quán)威，實現(xiàn)憲法價值，這也就是修憲的價值。因此建立一套完善的憲法修改機制并保障修憲權(quán)的恰當行使，是社會主義民主建設(shè)和我國現(xiàn)代憲政建設(shè)的必然要求。

那么,什么是修憲呢？修憲,即憲法修改,是指在新的憲法產(chǎn)生后,由于社會的發(fā)展和變化而需要對憲法規(guī)范做出適當變更的憲法創(chuàng)制活動。修憲的對象是憲法規(guī)范,它包括兩方面內(nèi)容,一方面是變更憲法形式,如憲法規(guī)范的構(gòu)成方式；另一方面是憲法規(guī)范的內(nèi)容。憲法規(guī)范的內(nèi)容可以通過修憲予以廢除、改變或者增加。這也是當

今各國修憲的主要方面。從各國憲法創(chuàng)制實踐看,修憲都以不改變原有憲法規(guī)范所賴以存在的基本社會制度條件為限。

在改革開放的今天，“修憲”對中國具有極為重要的現(xiàn)實價值。從1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過，中國現(xiàn)行憲法頒布施行至今已20年了。在隨后的實踐中，在1988年、1993年、1999年，中國又對現(xiàn)行憲法進行了必要的修改和補充。胡錦濤總書記在紀念現(xiàn)行八二憲法公布施行20周年時指出：“改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展，是憲法得以充分實施和不斷完善的根本原因。實踐沒有止境，憲法也要隨著實踐的發(fā)展而不斷完善。要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)實踐中取得的重要的新經(jīng)驗和新知識，及時依照法定程序?qū)椃ǖ哪承┮?guī)定進行必要的修正和補充，使憲法成為反映時代要求與時俱進的憲法。特別是八二年以來的三次修憲，使現(xiàn)行憲法更符合改革開放、與時俱進的核心精神，提高了憲法的權(quán)威，[6]促進了社會的發(fā)展。但是，縱觀這三次“修憲”，也有種種缺陷：其一，是修憲的內(nèi)容集中在經(jīng)濟制度方面，三次修改共通過17條修正案，有11條約2/3涉及經(jīng)濟制度，對公民權(quán)利和國家權(quán)力制度的完善關(guān)注不足；其二，是修改后的憲法規(guī)范仍綱領(lǐng)性有余而規(guī)范性不足。[7]因此，中國憲法中政策性內(nèi)容過多是我國憲法頻繁修改的一個原因。其三，修憲過于頻繁，削弱了憲法權(quán)威和公民原本就十分薄弱的法治和憲法意識。一部法律之所以被百姓信仰，就是因為它在司法實踐中不斷的被應(yīng)用，不斷的被認可和遵守。但我國現(xiàn)行的司法體制中，憲法卻被人為地長期“虛置”，讓它處在一種高高在上的地位。很多時候，人們幾乎忘記了憲法的存在，忘記了自己本該享有的憲法規(guī)定的權(quán)利。因此我們在取得巨大經(jīng)濟建設(shè)成就的同時，又不得不承認：中國憲法權(quán)威不高，作用有限。這固有憲法實體內(nèi)容與現(xiàn)實不協(xié)調(diào)的原因，更關(guān)鍵的在于憲法運行實施的程序安排及不合法。這就是為什么在依法治國的文明社會的今天會有“憲法司法化第一案”的齊玉苓案，[8]會有“中國違憲審查第一懸案”的孫志剛案件，[9]還會有“不明不白被關(guān)十二年”的楊志杰案。[10]

憲法的精神和內(nèi)容本身不允許憲法經(jīng)常被修改。什么是憲法？“憲法就是國家的根本大法。”[11]憲法根本性質(zhì)就在于它調(diào)整社會關(guān)系的根本性。它主要調(diào)整政府和人民的關(guān)系，實質(zhì)上是人民授予政府權(quán)力的契約。沒有穩(wěn)定性和權(quán)威性，憲法難以為“憲”，契約也就無法保障，也就會出現(xiàn)無數(shù)個孫志剛案件。一部憲法一旦制定，靠它的權(quán)威性得以實施是第一位的，而權(quán)威性又需要穩(wěn)定性來維護。怎么才能解決憲法為了追穩(wěn)定性而產(chǎn)生的滯后性、保守性的矛盾呢？對此學者們的觀點不一。一種觀點認為，改革是一個循序漸進、不斷探索、逐步深入的過程，我們不可能對今后社會發(fā)展做出全面的規(guī)劃。因此目前只能對憲法進行部分修改；另一種觀點則認為現(xiàn)行憲法問題太多，小修小補無濟于事不能從根本上解決憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間的矛盾。如莫紀宏博士認為，應(yīng)對現(xiàn)行憲法所確定的基本原則和制度基于江澤民所提出的“三個代表”的精神和要求做全面、系統(tǒng)的修改，使憲法擔負起承上啟下、繼往開來的歷史使命。楊海坤教授則認為應(yīng)該為全面修憲做好重復的理論準備。還有一種觀點認為對現(xiàn)行憲法的零打碎敲式的修補，由于缺乏長期的通盤考慮，使人愈加感到憲法思路的雜亂無章，與其如此“還不如另起爐灶，縝密論證，盡快制定一部符合憲政要求的新憲法”。

[12]除此之外也有人認為應(yīng)完善我國的憲法解釋體制，充分發(fā)揮這一憲法變遷的優(yōu)勢。我想，在“制憲”還不成熟的現(xiàn)在，廣義的“修憲”是可行的。對于廣義的“修憲”，我認為主要有以下四點：

（1）可改可不改的就不改，以維護憲法的穩(wěn)定性。

（2）能通過實踐本身解決的就讓實踐去解決?！叭鐟椃ㄋ痉ɑ梢越鉀Q許多違憲的問題”。

（3）根據(jù)1982年憲法第67條明確的規(guī)定（全國人民代表大會常務(wù)委員會具有解釋憲法和監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。）[13]啟動至今尚未建立具體配套的操作程序和機制的憲法解釋制度，在改革開放的精神指導下，對之加以擴大解釋，“逐漸的將現(xiàn)行憲法關(guān)于憲法解釋的規(guī)定制

度化和具體化?！盵14]在“修憲”條件不具備的情況下，用憲法解釋代替大部分“修憲”，以保障憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

（4）如果憲法的規(guī)定妨礙必要的制度建立和制約社會發(fā)展，在結(jié)合憲法解釋及成熟的思想理論的條件下，可以部分修憲，條件成熟時可以全面修憲。

這四點并不是各自孤立的,而是有著密切聯(lián)系,有機統(tǒng)一的。但在民主與法治日益深入人心的今天，廣義的“修憲”應(yīng)該被人民所重視，并且廣義的“修憲”也是較為切實可行的。

二、關(guān)于我國修憲的設(shè)想。

修憲”是“憲法制定者或者是依憲法的規(guī)定享有憲法修改權(quán)的國家機關(guān)或其他特定的主題對憲法規(guī)范中不符合憲法指定者利益的內(nèi)容加以變更的憲法創(chuàng)制活動?！盵15]各國修憲的主體不同，代表的階級利益也有很大的差別。

我國修憲的主體是全國人民代表大會，而全國人民代表大會制度的首要原則是民主集中制原則，因此我國的修憲體現(xiàn)了人民民主的要求。我國現(xiàn)行憲法第六十四條規(guī)定，“憲法的修改由全國人民代表大常務(wù)委員會或五分之一以上的全國人民代表大會的代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過?！盵16]（第64條）這樣規(guī)定就將憲法修改的合理性和現(xiàn)實性緊密結(jié)合起來，使我國“修憲”能夠準確的反映人民的利益和要求，體現(xiàn)人民民主。

中國憲法內(nèi)容龐雜，除了傳統(tǒng)憲法所包括的公民權(quán)利和國家權(quán)利兩部分外，還有大部分關(guān)于經(jīng)濟制度、文化制度和社會政策方面的內(nèi)容。八二憲法頒布至今，已經(jīng)有過三次的部分修改，可修改的內(nèi)容集中在經(jīng)濟制度方面。而對于民主主體的廣大公民的基本權(quán)利保護不足。我認為以后的重點應(yīng)放在公民權(quán)利方面。保障公民的基本權(quán)利不僅是憲政追求的目標，也是社會主義民主的要求。[17]（第2頁）我國法學界針對現(xiàn)行憲法公民權(quán)利列舉不足的缺陷,認為應(yīng)該對公民的財產(chǎn)權(quán)、遷徙自由權(quán)、生命權(quán)、思想自由權(quán)、罷工權(quán)、環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)給予憲法保護。聯(lián)系我國的基本法和我國對已加入的兩個人權(quán)公約（《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《社會權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利與文化權(quán)利國際公約》）承諾的義務(wù)，我國憲法目前應(yīng)該增添的公民權(quán)利只有遷徙自由權(quán)和生命權(quán)兩項。對生命權(quán)的保護是基本的，在憲法中明示即可，而我國歷來主張的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)則是更高層次的權(quán)利。根據(jù)理論準備的成熟程度并結(jié)合我國的生活實際，我認為公民基本權(quán)利中的財產(chǎn)權(quán)和遷徙自由權(quán)應(yīng)成為以后“修憲”的重點。

第一，關(guān)于財產(chǎn)權(quán)憲法保護的完善。

現(xiàn)行憲法僅第十二條和第十三條就公共財產(chǎn)和私有財產(chǎn)做出了相關(guān)規(guī)定。第十三條第一款規(guī)定“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)，”同時還規(guī)定保護城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟（第十一條第一款）、私營經(jīng)濟（1988年修正案第一條）以及外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或個人（第十八條第一、二款）[18]的合法的權(quán)利和利益。隨著改革開放的深入以及社會主義市場經(jīng)濟的形成和發(fā)展，現(xiàn)行憲法之中有關(guān)私人財產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)范體系也顯示出明顯的內(nèi)在局限性，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（1）保障對象的局限性，即基本上偏重于對公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)的保障，也就是主要偏重于對公民生活資料的保障，而民間掌握的大量生產(chǎn)資料尚未得到合法地位，得不到憲法保護。

（2）規(guī)范體系的不完整性，體現(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)保障規(guī)范僅僅由保障條款和制約條款構(gòu)成，而缺少損害補償條款。

（3）保障對象法律性質(zhì)的不確定性，表現(xiàn)在有關(guān)公民財產(chǎn)權(quán)保障的規(guī)定，置于第一章總綱部分，融入憲法有關(guān)社會經(jīng)濟制度中。

這三方面同時構(gòu)成了我國財產(chǎn)權(quán)的憲法保護的致命缺陷，所以在“修憲”時必須注意以下幾點：首先，將財產(chǎn)權(quán)置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中，作為公民基本權(quán)利加以保護。其

次，在程序規(guī)范設(shè)計中，應(yīng)遵從現(xiàn)代國家的通常做法?，F(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)的憲法保障制度的規(guī)范內(nèi)容主要蘊含了三重的結(jié)構(gòu)，即不可侵犯條款；制約條款和征用補償條款。三層結(jié)構(gòu)相輔相成，環(huán)環(huán)相扣，不可分割。我國的財產(chǎn)權(quán)憲法保護體系也應(yīng)該含概這三部分內(nèi)容。

第二，關(guān)于遷徙自由權(quán)的憲法保護

從《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第12條規(guī)定看，遷徙自由包括國內(nèi)遷徙自由、國際遷徙自由和歸國自由。我國五四憲法也曾賦予公民遷徙自由權(quán)，但現(xiàn)行憲法取消了這一公民權(quán)利，主要是考慮到了我國經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，在可以預見的未來，還不能為公民的遷徙提供充足的、可供自由選擇的條件。實際上，我國國民經(jīng)濟已逐步發(fā)展壯大，類似孫志剛案件的層出不窮，已成為國民經(jīng)濟發(fā)展的嚴重障礙。并且遷徙自由權(quán)本應(yīng)就是公民享有的憲法權(quán)利，在民主法治日益深入人心的今天，不應(yīng)該漠視這一權(quán)利。（根據(jù)我國法理和憲政原則,以及慣常的司法實踐,公民應(yīng)當享有,而憲法沒有規(guī)定的權(quán)利,公民不得享有。）[19]（第219頁）在修憲規(guī)范設(shè)計上，至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：公民有遷徙自由，不得侵犯。

三、修憲是我國實現(xiàn)憲政的需要。

“憲政是什么呢？就是民主的政治?！盵20]（第732頁）

《憲法詞典》認為，“憲政，以憲法為中心的民主政治。即民主和法制的結(jié)合，構(gòu)成政權(quán)的組織形式?！盵21]（第351頁）“沒有憲法的存在是談不上憲政的?！盵22]（第90頁）“憲政以憲法為起點”，“憲法是憲政的前提”[23]（第160頁）我國著名憲法學家張友漁曾經(jīng)對憲政概念作過精確的表述：“所謂憲政就是拿憲法規(guī)定國家體制，政權(quán)組織以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享有應(yīng)享有的權(quán)利，負擔應(yīng)負擔的義務(wù)，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動的這樣一種政治形式?！盵24]（第100頁）憲政具體是干什么的呢？一方面是要保障公民基本權(quán)利；另一方面要制約公共權(quán)力，包括政黨權(quán)力、立法、司法、行政權(quán)力都應(yīng)受到制約。因為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！?“若防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[25]（第154頁）保障公民基本權(quán)利、制約公共權(quán)力，說到底就是要有一部科學的良法并賦予其絕對的權(quán)威，使憲法付諸司法實踐。而在現(xiàn)行憲法還不完善的情況下，實現(xiàn)這兩個方面的一個重要途徑就是“修憲”。

第一，從理論上分析：“修憲”能加強憲法的正當性、確定性、功能性和調(diào)整性。而這也正是“現(xiàn)代憲政應(yīng)當具有的四個基本內(nèi)容：憲法的正當性、憲法的確定性、憲法的功能性和憲法的調(diào)整性?！盵26]（第19頁）

（1）憲法的正當性是憲法的產(chǎn)生應(yīng)有充分的理由，是正當?shù)模弦话阏x原則的要求。憲法的正當性要求憲法必須是人民主權(quán)的產(chǎn)物，創(chuàng)制憲法的目的必須立足于更好的為人民服務(wù)，最大程度實現(xiàn)人民利益。憲法的正當性還應(yīng)包括“制憲”的正當性和“修憲”的正當性。

（2）憲法的確定性是指處于實踐狀態(tài)的憲法規(guī)范本身具有肯定的特征。內(nèi)容模糊的憲法規(guī)范是無法予以實施的，因而也就不可能通過實施憲法來達到實現(xiàn)憲政的目的。我國現(xiàn)行憲法的確定性不是很完善，在全面“修憲”時機不成熟的情況下，部分“修憲”及啟動憲法解釋制度無疑是最好的途徑。

（3）憲法的功能性是指憲法規(guī)范具有比較明晰的規(guī)范作用和社會作用。憲法規(guī)范應(yīng)當是最基本的法律規(guī)范，任何普通的法律規(guī)范的產(chǎn)生，其內(nèi)容必須以憲法規(guī)范的要求為前提，并不得與憲法規(guī)范相抵觸；憲法規(guī)范必須在實踐中能夠?qū)ΜF(xiàn)實的國家事務(wù)和社會事務(wù)發(fā)揮社會行為規(guī)范的調(diào)整作用?，F(xiàn)代憲政的一個根本原則是“一切權(quán)力都是有限的，權(quán)利原則上是無限的?！保ㄌ厥庀拗瞥猓┮虼宋覀円ㄟ^“修憲”實現(xiàn)一個“有限政府”：“一個某些領(lǐng)域永遠無權(quán)做出決定的政府；一個像普通公民一樣手法和負責的政府；一個內(nèi)部有分權(quán)和制衡制度的政府。”[27]因此政府職能和權(quán)利是有限的，只有這樣憲法對國家權(quán)力以及其他公共權(quán)力的運作、對公民基本權(quán)利的實現(xiàn)、能夠起到現(xiàn)實有效的調(diào)整作用。一個不能在實踐中對一個國家的國家權(quán)力的行使，公民權(quán)利的實現(xiàn)起到現(xiàn)實的保護作用的憲法，是不符合現(xiàn)代憲政的基本要求的。而要想符合現(xiàn)代憲政的基本要求也只有“修憲”。

（4）憲法的調(diào)整性，是指一個在實踐中對國家和社會事務(wù)起到現(xiàn)實的調(diào)整作用的憲法，必須具有與實施憲法要求相適應(yīng)的監(jiān)督、評價、調(diào)整和制裁手段。沒有這些必要的實施憲法的調(diào)整手段，就無法對違憲事件加以違憲追究。值得注意的是胡錦濤作為最高領(lǐng)導人第一次提出“違憲審查”，強調(diào)健全憲法監(jiān)督機制，憲法解釋機制，及時糾正一切違憲行為。因此，我們可以以當今“違憲審查”第一懸案為契機，激活中國違憲審查制度，并同時推動憲法實施監(jiān)督制度及憲法解釋制度。

第二，從歷史角度考慮,百年憲政一直是中國人的夢想?；仡櫄v史，吸取歷史經(jīng)驗教訓，我們以后“修憲”的重點也應(yīng)放在保障公民的基本權(quán)利上。這是因為公民基本權(quán)利的實現(xiàn)程度是憲法轉(zhuǎn)為憲政的關(guān)鍵，而公民的基本權(quán)利的保障則是憲政的核心價值和指導思想。[28]但是中國百年憲政之路從一開始就偏離了方向，從清末立憲至孫中山的五權(quán)憲法；從中國第一部憲法頒布到1999年憲法修正案“依法治國”這一治國方略的制定與實施，百年憲政，跌宕起伏。雖然我們“有理由相信自己已經(jīng)站在憲政的路口”[29]（第41頁）但畢竟“中國還沒有實現(xiàn)憲政”。憲政仍然僅僅“是中國為其完全實現(xiàn)而為之奮斗的目標和理想”。[30]（第589頁）憲政在中國一開始就是被作為一種富國強兵的工具而不是人們普遍的價值認同；[31]憲法本身更多的是被用作一種政治策略，而不是一種實質(zhì)意義上的法律；而對憲政工具化的理解和接受，在亞洲國家中相當具有普遍性。[32]（第64頁）這就是我們一直所走錯的方向，因此我們也不難理解百年憲政之夢為什么還那么遙遠！

以前文反復所提議的修憲以及今后修憲的重點放在公民的基本權(quán)利上，不僅是完善現(xiàn)行憲法的需要，也是在現(xiàn)行憲法的前提下實現(xiàn)我國憲政的需要。

依法治國，建設(shè)法治國家，是我們一個多世紀以來的夢想。不知是歷史戲弄我們還是社會進步和成長的代價，一個世紀過去了我們的民主建設(shè)和憲政追求仍舊處于起步階段。今天我們又站在歷史的關(guān)節(jié)點上，市場經(jīng)濟的發(fā)展對國家權(quán)力提出新的變革要求，公民的權(quán)利和民主自由需進一步保護，解決這些問題不能只靠“修憲”，走憲政之路是必然。正如江澤民在報告中所言，“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！敝袊谶~向市場經(jīng)濟以后,首先應(yīng)通過“修憲”型塑一部科學的憲法,然后有步驟地推進憲政建設(shè),限制公共權(quán)力,保護公民權(quán)利,將以保障個人權(quán)力利核心的憲政理論與民主理論結(jié)合起來。就有可能開啟憲法時代,實現(xiàn)百年憲政。也就是民主和憲政結(jié)合起來，因為憲政是民主的最根本方式，也是中國的必經(jīng)之路。

20世紀初，孫中山先生說：“事有順乎天理，應(yīng)乎人情，適乎世界之潮流，合乎人群之需要，而為先知先覺決志行之，則斷無不成者也?！?/p>

百年后的今天，再重溫這段話，誠哉斯言。

第三篇：理性看待日本核泄漏

理性看待日本核泄漏

在發(fā)生300年一遇的地震之后,日本在混亂中保持冷靜,組織大規(guī)模的救援行動,總體上贏得了世界的尊重。真希望美國的反應(yīng)也能如此。在美國,日本核反應(yīng)堆遇到的麻煩引發(fā)了對現(xiàn)代生活和技術(shù)潛在風險的過度反應(yīng)。問題的部分癥結(jié)在于媒體對災(zāi)難本身的報道力度不夠。此次地震和海嘯已經(jīng)造成了近千人甚至可能上萬人死亡,損失達數(shù)百億美元。地震釋放的能量相當于大約3.36億噸TNT炸藥的威力,比去年智利大地震還多出1億多噸,強度堪比廣島原子彈爆炸的幾千倍。慘烈程度史無前例。

日本核反應(yīng)堆在地震中遇到的麻煩引發(fā)了過度反應(yīng),人們應(yīng)該從日本核危機中吸取教訓,而不是使之造成核能問題上的政治恐慌。

然而美國媒體的絕大部分報道卻集中在到目前為止破壞仍控制在核電站所在地的一起核事故上。僅就人類而言,地球和海洋受到的自然破壞遠遠超過人為的錯誤。

鑒于新聞報道不全面,我們不可能斷定這次核事故的后果會糟糕到什么程度。與前蘇聯(lián)對切爾諾貝利事故的處理不同,日本采取了合理的預防措施,比如撤離核電站附近民眾和發(fā)放并不一定用得上的碘藥片。這些預防措施加劇了公眾的不安,但即使事后證明多此一舉也還是應(yīng)當采取的。

我們會有充足的時間剖析這次核反應(yīng)堆事件和今后應(yīng)吸取的安全教訓。核問題專家威廉·塔克介紹了一些有用的相關(guān)背景,其中關(guān)鍵的一點就是反應(yīng)堆的安全殼壁似乎未毀壞。這些安全殼壁是為承受地震與爆炸沖擊而設(shè)計的,如果它們真的承受住了,那是好事。危機似乎起因于在反應(yīng)堆停止運轉(zhuǎn)后為冷卻系統(tǒng)供電的柴油發(fā)電機出現(xiàn)故障。塔克解釋說,這一缺陷在新的核電站設(shè)計中已經(jīng)得到糾正。

我們沒有特殊理由認為核能優(yōu)于其他能源。每一種能源都有其風險和經(jīng)濟外部性,有的會產(chǎn)生噪音和危害鳥類(風能),有的會占用大量土地(太陽能),有的會發(fā)生油井爆炸和油輪泄漏(石油),還有的會帶來礦井事故(煤炭)。

但核電站比其他能源形式更多地因人為的政治阻礙和拖延而增加成本。美國自1979年三哩島核災(zāi)難后就沒有再建造新的核電站,盡管過去建造的核電站仍供應(yīng)著全國20%的用電量。經(jīng)過多年的努力,田納西河流域管理局再過一兩年將在沃茨巴建成一個核電站。

其實更重要的并不在于核能,而在于我們作為一個社會如何應(yīng)對無法避免的災(zāi)難,無論是自然的還是人為的。我們并沒有因為一架飛機失事就停止飛行,并沒有因為墨西哥灣的油井爆炸就停止(至少不應(yīng)該停止)鉆探石油,也并沒有因為“挑戰(zhàn)者”號航天飛機爆炸就停止航天飛行。我們應(yīng)該從日本核危機中吸取教訓,而不是使之造成核能問題上的政治恐慌。

物質(zhì)和技術(shù)進步的悖論是,它們越讓我們安全,我們似乎就越害怕風險。我們的生活越舒適,就越不想冒險,但風險是通往未來進步的唯一道路。具有諷刺意味的是,日本之所以能在這次災(zāi)難性事件中幸存,就是因為其擁有顯著的物質(zhì)發(fā)展成果和社會財富。

現(xiàn)代文明每一天都在評估和減少風險,但文明的進步要求我們繼續(xù)冒險。如果美國人從日本的悲劇中領(lǐng)悟到的是我們應(yīng)該追求消除一切風險這一虛幻而適得其反的目標,則將是更大的悲劇。

（來源：美國《華爾街日報》

第四篇：理性看待趙本山小品

理性看待趙本山小品

朱悅

近日，《羊城晚報》上發(fā)表的一篇名為《趙本山小品已“老者生厭”、“少兒不宜”》的評論，并被多家報紙轉(zhuǎn)載。這篇評論對趙本山的小品進行了深刻的批判，認為趙本山的小品已是“老者生厭”、“少兒不宜”。評論指出“趙本山和支持他的春晚老總們共同堅持的娛樂邏輯，是‘非低俗無娛樂’”，趙本山的小品在評論作者眼里儼然成了“低俗”的代名詞；作者還相當犀利地指出“三年來，趙本山為什么‘帶病堅持’把他的徒弟成批帶上春晚？難道除了不惜性命地要為趙氏企業(yè)霸住這個具有商業(yè)暴利價值的‘星工場’，還有別的企圖嗎？”在評論的最后，作者還指出“‘春晚敗在趙本山’已是不爭的事實”。

誠然，近些年來趙本山的小品是越來越差強人意了，但我們并不能將其完全否決掉。就因為作者朋友一家在看春晚趙本山的小品《同桌的你》時，看到“走進一個苞米地，省略多少個字”時大家都在笑，他的小女兒也坐在一邊跟著笑；就因為一位老者寫信給作者說對趙本山的小品到了“厭惡”和“作嘔”的地步，作者便“由此可見，趙本山的小品已經(jīng)是‘老者生厭’和‘少兒不宜’了。”這個結(jié)論下得未免太過牽強?！锻赖哪恪分饕窍胪ㄟ^一位農(nóng)民收養(yǎng)孤兒，并將其撫養(yǎng)成人的故事，來表現(xiàn)人間的至善至美。小品中讀信的那一段只是小品中的一種表現(xiàn)幽默的手法，為了讓觀眾開懷一笑而已，而孩子們覺得好笑或許只是因為小品演員的表情和語氣，若硬要從這里說明趙本山小品低俗，那么同時也是把孩子的思想想得不健康了。

趙本山帶病還堅持上春晚為什么作者只能看到所謂的“利益驅(qū)使”。但若是一個普通人，即使是帶病也要完成自己的工作，忠于自己熱愛的事業(yè)，人人都會稱贊他。所以，在這件事情上，作者的觀點就有點“欲加之罪”的味道了。做同樣性質(zhì)的事，趙本山和普通人卻會得到不同的看待。也許趙本山是有點私心，希望自己的徒弟能夠大紅大紫，但毋庸置疑的是小沈陽他們的確能給觀眾帶來快樂，換言之，他有演小品的才能。想要在自己還有能力的時候，盡量幫著徒弟走紅，這也是人之常情無可厚非。作者一個“暴力星工場”的帽子扣下來，叫趙本山情何以堪吶，難道他還不能收徒弟嘍。

評論的最后一點是問“趙家班還要世襲到何時”，作者認為趙本山連續(xù)上了21屆春晚成就了一個“趙氏企業(yè)”，在線下推銷低俗娛樂產(chǎn)業(yè)。趙本山既然能上那么多屆春晚，自然是說明還有很多觀眾喜歡他的小品。說趙本山的小品低俗，也許是有一點，但是，正因為是春節(jié)聯(lián)歡晚會，正是因為幾乎整個中國的人都在看，所以更需要適度的低俗，畢竟中國農(nóng)民的數(shù)量占壓倒性的優(yōu)勢。而作者所提到的不喜歡甚至是厭惡趙本山的人也是存在的，但是，我們不能因為一部分人不喜歡就去全盤否定掉趙本山的小品，難道春晚的每一個節(jié)目都是讓每個人都喜歡的嗎？我可以肯定的說，其他的一些節(jié)目更加不受觀眾的喜愛。說“春晚敗在趙本山”簡直就是無稽之談，如果春晚真的敗了，那便是敗在所有的節(jié)目，若有一兩個亮色的節(jié)目，春晚便是不會敗的，就像去年的春晚，整體節(jié)目不怎么樣，卻因為小虎隊、王菲等的演出而讓人回味無窮。

所以，一味地批判趙本山的小品是不可取的，更不能為批判而批判。若是將其與春晚聯(lián)系在一起，認為它就是春晚低俗的根源，那就更加不可取了。若是想改善春晚的低俗之風，那就要所有的節(jié)目入手，甚至是要讓國家重視社會風氣的改善，畢竟，低俗的風氣，不是趙氏一家可以成就的。

第五篇：土地財政問題研究報告

“地方政府“土地財政”問題研究報告

摘要：地方政府“土地財政”問題之弊端，客觀上已給我國地方政府的財政安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來阻礙。其形成與中國的城市土地有償制度設(shè)置有密切關(guān)聯(lián)，現(xiàn)行的分稅制財政體制客觀上導致地政府實行“土地財政”，出讓金收入機制又促使地方政府偏愛“土地財政”。要解決地方政府的“土地財政”問題，關(guān)鍵在于改革和完善現(xiàn)有財政體制，構(gòu)建地方政府“稅收財政”模式。

關(guān)鍵詞：土地財政；分稅制金融風險；財政體制

1． 研究背景及現(xiàn)狀

在一般意義上，土地財政是指以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系。但在中國的語境下，土地財政主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此作為其財政收入來源的經(jīng)濟關(guān)系。數(shù)據(jù)顯示，自實行土地有償出讓制度之后，地方政府土地出讓金收入迅速增長，在財政收入中所占比重不斷提升，2001—2003年，全國土地出讓金合計9100多億元，約占同期全國地方財政收入的35％。2004年，全國土地出讓金收入(僅限于土地一級市場)達5894億元，占同期地方財政總收入的47％。2005年，地根收緊，出讓金收入占比雖有下降，但總額仍有5505億元，2006年，總額再次攀升，達7676．89億元。在有些縣市中，土地出讓金占預算外財政收入的比重已超過了50％，有些地區(qū)甚至占到80％以上。

2．土地財政的成因

2．1稅制的缺陷 1994年，我國開始實行分稅財政體制，其主要目的是扭轉(zhuǎn)以往中央財政收入占全部財政收入比重過低，中央財政脆弱的局面，到2003年中央財政占全部財政收入的比重由1993年的22％上升到54．6％，也就是說稅制改革后，收入向上集中，地方財政收入的比例減少了。一方面，由于在分稅制改革中沒有明確省以下的財政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級財力、市級財力的做法，導致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財政缺乏；另一方面，我國事權(quán)卻不斷向下集中，地方政府財政要負責義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理、社會保障等公共事務(wù)，同時還要在一定程度上支持地方的經(jīng)濟建設(shè)，這些事權(quán)剛性強、欠帳多，所需要支出基數(shù)大、增長快，可壓縮性小。由此可見，地方政府要能夠有所作為就必須增大財政收入。

2．2政府對建設(shè)用地一級市場的壟斷 我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定，城市土地屬國家所有，實行城市土地有償使用制度，市、縣人民政府作為國有土地所有權(quán)的代表，將本行政區(qū)內(nèi)指定地塊的使用權(quán)按一定條件讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營、管理。

2．3土地收益分配的不合理 國有土地收益分配的下移導致土地收益分配不合理，也是“土地財政”形成的重要原因。地方政府是國有土地事實上的所有者，在分稅制財政體制中，國有土地有償使用收入納入地方的固定收入。

2．4大量的政府背景貸款的誘惑 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，只靠財政收入顯然不能滿足，政府只有利用土地進行融資間接增加財政支配能力。由于人民銀行規(guī)定地方政府不能直接從銀行貸款，于是，地方政府就成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進行貸款。

3．土地財政的嚴重弊端

客觀上講，土地財政是地方政府的主要理財方式，通過融資，推進了城市的快速發(fā)展。但是由于土地帶來的直接收益和土地融資帶來的間接財政支配能力占地方政府投資的比重越大，地方建設(shè)對土地的依賴也越大，其存在風險的可能性也越大，不利于地方財政安全、金融和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，其負面的效應(yīng)大概有以下幾方面：

3.1大規(guī)模的拆建、征用土地，既造成土地浪費，也帶來農(nóng)民失業(yè)。從表面上看它降低了中國工業(yè)化、城市化成本，但實際上制造出一批無資產(chǎn)貧民，成為社會持續(xù)發(fā)展的極大障礙。

3.2推高房價，加劇城市居民購房困難。導致房價上漲的一個很重要的原因就是地方政府的土地財政政策導致土地出讓價格的上漲，開發(fā)商又把這種高價格的土地成本轉(zhuǎn)嫁給購房者，房價由此而攀升。土地財政正是樓市調(diào)控艱難、房價居高不下的重要原因之一。房價過高已經(jīng)成為目前我國一個非常突出的社會問題。

3.3積累財政、金融風險。根據(jù)國務(wù)院于2001年5月發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構(gòu)要依法提供信貸支持。地方各級政府紛紛成立各種政府性公司如土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等以儲備的土地為抵押進行貸款。這種通過土地抵押進行的融資，是以政府的信用來支撐的，其貸款風險將最終轉(zhuǎn)嫁為國家財政風險。由于土地融資在城市擴張中的杠桿作用，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生對金融的過度依賴，土地財政行為既加大了地方政府的財政風險，也加大了商業(yè)銀行系統(tǒng)的金融風險。

3.4容易滋生地方政府“懶政行為”、“腐敗行為”。國有土地收益分配下移。一方面，在征收過程中，中央政府部門的收入往往被地方截流和規(guī)避，減免、緩繳、漏繳、欠繳、少繳的問題相當嚴重。另一方面，征地補償不合理，地方政府獲得土地收益增值部分過多。

4．治理“土地財政”模式的政策建議

綜上所述，“土地財政”模式是現(xiàn)有財政體制下地方政府的必然選擇。要打破地方政府對“土地財政”的路徑依賴，關(guān)鍵在于改革和完善現(xiàn)有財政體制，構(gòu)建地方政府“稅收財政”模式。

4．1堵塞財政資金管理漏洞，硬化預算約束。堵住財政資金管理漏洞，從根本上講就是要取消預算外資金制度，將全部財政資金納入預算體系。應(yīng)大力推進綜合預算管理，將政府性收入全部納入預算，統(tǒng)籌安排，增強財政收支的透明度，接受人大和公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)預算的硬約束。在“土地財政”的治理上現(xiàn)階段實現(xiàn)土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預算，實行徹底的“收支兩條線”管理，并逐步過渡到土地出讓金納入預算內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。

4．2．完善分稅制財政體制。一是合理劃分中央與地方的財政支出責任。必須明確規(guī)定中央和地方的支出責任，并盡可能用法律形式固定下來。二是建立獨立穩(wěn)定的地方稅體系。短期內(nèi)完善以營業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系。長期內(nèi)建立以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅為主體稅種，以資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。房地產(chǎn)稅具有極強的穩(wěn)定性和地域性，是最適

宜于地方政府開征的稅種。在輔助稅種的設(shè)計上，應(yīng)重點放在資源稅、環(huán)保稅等有利于地方經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的稅種上。三是構(gòu)建規(guī)范科學的轉(zhuǎn)移支付制度，以求達到其財力與事權(quán)相匹配，最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的目標。

4．3．經(jīng)濟和政治激勵約束機制雙管齊下。我國中央政府主導的漸進式財政體制變遷過程中，地方政府的策略性行為受經(jīng)濟與政治雙重激勵與約束機制作用。因此，在改革和完善預算外資金制度和分稅制財政體制的同時，施以科學的政績考核等政治激勵與約束，雙管齊下，更加符合中國的國情。在現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量指標與政績顯示直接掛鉤的激勵下，地方政府常不惜以積累巨大財政風險為代價來傳遞政績接力棒。因此，完善政績考核制度的核心，就是要對地方官員的政績進行全面、客觀和公正評價。

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