第一篇：改革土地制度 促城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

改革土地制度 促城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

作 者：辜勝阻發(fā)布時(shí)間： 2010-11-18 9:03:49

在2010年政府工作報(bào)告中，溫家寶總理部署了新時(shí)期的城鎮(zhèn)化新政，提出了推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新戰(zhàn)略與新思路，以此來(lái)謀劃我國(guó)城鎮(zhèn)化的新發(fā)展，是積極有效擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。

城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力

將擴(kuò)大內(nèi)需與推進(jìn)城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴(kuò)大的良性互動(dòng)，是當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效途徑。城鎮(zhèn)化不僅是消費(fèi)需求和投資需求的有效結(jié)合點(diǎn)，而且可以推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動(dòng)者素質(zhì)的提高。

具體說(shuō)來(lái)，一是城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，從根本上提高農(nóng)民收入，進(jìn)而啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。二是城鎮(zhèn)化有利于推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，刺激旨在滿足人口居住需求和企業(yè)發(fā)展需求的房地產(chǎn)投資，并產(chǎn)生極大的投資帶動(dòng)效應(yīng)，有效拉動(dòng)投資需求。三是城鎮(zhèn)化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)的集聚發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)，并推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)化。四是城鎮(zhèn)化過(guò)程本身是一所培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)民的大學(xué)校，有利于促進(jìn)農(nóng)民工作方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民素質(zhì)，培育“新型農(nóng)民”。進(jìn)城農(nóng)民工需要完全市民化

進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有完全市民化的“半城鎮(zhèn)化”狀況需要得到改變。30年來(lái)中國(guó)農(nóng)民流動(dòng)呈現(xiàn)三次浪潮：第一次是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)目的地的就地轉(zhuǎn)移。第二次是“離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城”的以城市為目的地異地的暫居性流動(dòng)。第三次浪潮則是以長(zhǎng)期居住為特征，且有舉家遷移的傾向。也就是說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)過(guò)程中，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地域轉(zhuǎn)移最初是被割裂開(kāi)來(lái)的，并且不同于一般意義上流遷人口地域、職業(yè)轉(zhuǎn)換的路徑。我國(guó)的城鎮(zhèn)化需要有“三維轉(zhuǎn)換”：農(nóng)村勞動(dòng)力在進(jìn)入城市的過(guò)程中，不僅要實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換，還要實(shí)現(xiàn)身份變換。

當(dāng)前，進(jìn)城農(nóng)民工并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“市民化”，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程表現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”的特點(diǎn)?！鞍氤擎?zhèn)化”突出地表現(xiàn)為農(nóng)民工既不能完全從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中退出，也不能完全融入城市，身份得不到確認(rèn)?！鞍氤擎?zhèn)化”現(xiàn)象的產(chǎn)生主要由于農(nóng)村的“拉力”和城市的“推力”。在農(nóng)村社會(huì)保障體制尚有待健全的前提下，土地制度的保障功能是農(nóng)村“拉力”的主要來(lái)源。在城市無(wú)法得到保障的農(nóng)民工往往把土地作為最后的保障，傾向于維持與土地的長(zhǎng)久聯(lián)系，而不愿割斷同土地的“臍帶”。這就形成農(nóng)民工在脫離農(nóng)業(yè)關(guān)系時(shí)出現(xiàn)“退難”的問(wèn)題。城市的“推力”主要表現(xiàn)為，由于戶籍制度的阻礙，進(jìn)城農(nóng)民不能實(shí)現(xiàn)地域、職業(yè)和身份的同步轉(zhuǎn)換，很難融入城市生活，逐漸被“邊緣化”。

利用土地資本化紅利

要通過(guò)土地制度創(chuàng)新，充分利用土地資本化紅利，幫助農(nóng)民在擺脫土地束縛的同時(shí)獲得初始資本積累，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中新市民安居和創(chuàng)業(yè)“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，政府要承擔(dān)一部分成本，但大部分還是要農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，如何解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中新市民安居和創(chuàng)業(yè)“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題，是當(dāng)前城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題之一。我認(rèn)為，在規(guī)范征地制度、保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理途徑，允許用土地使用權(quán)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)抵押，有利于盤(pán)活土地，大量有能力進(jìn)城從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民就可以獲得創(chuàng)業(yè)資金，從而順利實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。2008年中央十七屆三中全會(huì)指出：“允許農(nóng)民不但擁有土地使用權(quán)，而且可以自主決定土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，享有土地增值的最大利益?！边@反映出中國(guó)土地改革的新方向。目前全國(guó)的一些地方已經(jīng)開(kāi)始了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的探索，例如成都就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和金融改革深入開(kāi)展的地區(qū)之一，確權(quán)、建市和金融是改革的亮點(diǎn)，不僅通過(guò)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”、“集體土地使用權(quán)證”、“房屋所有權(quán)證”和“林權(quán)證”的發(fā)放完成了針對(duì)農(nóng)戶的確權(quán)辦證，而且推出了全國(guó)第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，并組建了專門(mén)服務(wù)農(nóng)村金融的農(nóng)村信用合作聯(lián)社股份有限公司。

如果說(shuō)“人口紅利”造就了中國(guó)改革開(kāi)放前30年的輝煌，那么未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分利用土地資本化紅利。當(dāng)前，要因地制宜、因人而異，穩(wěn)步推進(jìn)土地使用權(quán)抵押。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地主要有生存保障和致富資本兩種功能。從地區(qū)發(fā)展差異來(lái)看，在相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著農(nóng)民進(jìn)城打工和從事多種經(jīng)營(yíng)，土地的保障功能逐漸弱化。從群體特征差異來(lái)看，進(jìn)城的農(nóng)民從地位上看已經(jīng)分化為不同群體。大部分農(nóng)民工處于弱勢(shì)地位，工作和收入不穩(wěn)定，家鄉(xiāng)的土地是最后的依靠。同時(shí)，也有許多農(nóng)民工經(jīng)過(guò)打工實(shí)踐，在外開(kāi)闊了眼界，學(xué)會(huì)了本領(lǐng)，掌握了技術(shù)，擁有了資本，其中一部分或通過(guò)創(chuàng)業(yè)成為私營(yíng)業(yè)主扎根于城市，或成為精英農(nóng)民工返回農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，土地對(duì)于這部分人的保障功能在弱化。

因此，對(duì)于那些土地保障功能已經(jīng)弱化的地區(qū)和人群來(lái)講，穩(wěn)步推進(jìn)土地使用權(quán)抵押，能夠有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，解決創(chuàng)業(yè)的融資問(wèn)題。土地使用權(quán)抵押在形式上也可以靈活多樣。同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)土地使用權(quán)抵押，還要完善相關(guān)的配套制度建設(shè)。要積極推進(jìn)農(nóng)民貸款保險(xiǎn)制度以及科學(xué)的土地評(píng)估體系的建立，加強(qiáng)指導(dǎo)、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)及服務(wù)。

總之，土地制度與城鎮(zhèn)化存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系。合理的土地制度能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，相反則會(huì)形成城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的障礙。當(dāng)前，要?jiǎng)?chuàng)新土地制度，引導(dǎo)一部分農(nóng)民擺脫對(duì)土地的依附，使人口在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷向城鎮(zhèn)集中、土地向種田能手集中、產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集聚，從而保障城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

作者：全國(guó)人大常委會(huì)委員

文章出處：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》

第二篇：以改革促進(jìn)城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)健康發(fā)展

以改革促進(jìn)城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)健康發(fā)展

———訪國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵

□記者 金輝 北京報(bào)道

當(dāng)前，有關(guān)城鎮(zhèn)化的話題日益升溫。新一屆政府把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。官員、學(xué)者、企業(yè)家紛紛就城鎮(zhèn)化發(fā)表自己的觀點(diǎn)，其中國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵的觀點(diǎn)值得引起注意，他對(duì)于城鎮(zhèn)化涉及的科學(xué)問(wèn)題分析切中要害。他認(rèn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程關(guān)鍵在于改革，打破阻礙實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的藩籬。

作為一名城鎮(zhèn)化改革的實(shí)踐者和積極推動(dòng)者，李鐵在從事城鎮(zhèn)化政策研究工作的近20年時(shí)間里，多次參與了中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，而且親身參與了指導(dǎo)改革試點(diǎn)工作的實(shí)踐。最近他所在的城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心又推出《城鎮(zhèn)化與社會(huì)變革叢書(shū)》，把城鎮(zhèn)化改革的研究成果集結(jié)成冊(cè)。近日，李鐵接受了《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者的采訪。

新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十八大報(bào)告提出，要推動(dòng)“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著怎樣的戰(zhàn)略意義？您心目中的新型城鎮(zhèn)化圖景是什么樣子？

李鐵：如何理解中央所提出的新型城鎮(zhèn)化道路，目前各方認(rèn)識(shí)還未足夠明晰：一些地方希望借此機(jī)會(huì)上更多的項(xiàng)目；一些學(xué)者提出了高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化文明理念和相應(yīng)的指標(biāo)體系；企業(yè)家希望找到新的投資熱點(diǎn)；有的人雖然認(rèn)識(shí)到“以人為本”的實(shí)質(zhì)，但是在政策操作層面的設(shè)計(jì)上還是五花八門(mén)，并未觸及實(shí)質(zhì)。就我個(gè)人理解，中央提出的新型城鎮(zhèn)化政策，核心內(nèi)容涉及以下兩個(gè)方面：一是人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，就是如何解決農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后的基本公共服務(wù)問(wèn)題；二是城鎮(zhèn)的發(fā)展模式和路徑，即如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)、生態(tài)、低碳和綠色。

2012年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅35.3%，之間存在著17.3個(gè)百分點(diǎn)的差距。這說(shuō)明2.5億農(nóng)民工和約7500萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口在城市還沒(méi)有享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共福利。如果按照每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)人口將會(huì)達(dá)到8億人左右。進(jìn)城的農(nóng)民工將會(huì)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加接近1億人。如果不及時(shí)解決他們的公共服務(wù)和進(jìn)城落戶定居問(wèn)題，我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量將不會(huì)得到根本改善，反而還會(huì)加劇未來(lái)可能出現(xiàn)的各類社會(huì)矛盾。

所謂新型城鎮(zhèn)化，就是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化從數(shù)量型增長(zhǎng)到質(zhì)量型提升的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)要解決農(nóng)民工進(jìn)城后公共服務(wù)均等化和定居落戶難的問(wèn)題。這也就意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，如何堅(jiān)定不移地進(jìn)行戶籍管理制度改革和逐步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

房?jī)r(jià)變化與城鎮(zhèn)化及城市等級(jí)相關(guān)

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)之一就是要解決農(nóng)民工定居落戶，這為房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了廣闊的機(jī)遇。但是，當(dāng)前，中國(guó)的房?jī)r(jià)居高不下。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年6月，全國(guó)70個(gè)大中城市中有65個(gè)城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)環(huán)比上漲?？梢哉f(shuō)房?jī)r(jià)已成為中國(guó)老百姓最關(guān)注的話題，任何與房地產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)有關(guān)的消息都會(huì)牽動(dòng)老百姓的神經(jīng)，您認(rèn)為，造成中國(guó)房?jī)r(jià)不斷上漲的原因是什么？

李鐵：我們不能籠統(tǒng)判斷中國(guó)的房?jī)r(jià)上漲，首先要分析中國(guó)哪些地區(qū)的房?jī)r(jià)在上漲？為什么會(huì)上漲？為什么房地產(chǎn)成為大家都非常關(guān)注、各級(jí)地方政府都在全力推動(dòng)的一個(gè)產(chǎn)業(yè)？

很多研究都把城市分為一線城市、二線城市，三、四線城市，這直接說(shuō)明了中國(guó)的房地產(chǎn)發(fā)展，房?jī)r(jià)上漲和等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制有直接的關(guān)系。首先，高房?jī)r(jià)主要集中在高等級(jí)城市，特別是直轄市、省級(jí)城市和副省級(jí)城市。城市資源分配不平衡，從最低等級(jí)城市向最高等級(jí)城市集中，等級(jí)越高的城市優(yōu)質(zhì)資源越集中，行政資源分布影響了市場(chǎng)資源分布。在高等級(jí)的城市買房，主要也是購(gòu)買那里的優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。而土地的限量供給導(dǎo)致這些城市資源的稀缺，高等級(jí)城市核心區(qū)域土地資源永遠(yuǎn)是稀缺的，土地資源稀缺肯定會(huì)導(dǎo)致這些地段的房?jī)r(jià)的上漲。

其次，相比于金融、銀行存款、證券、基金等領(lǐng)域，房地產(chǎn)是目前相對(duì)穩(wěn)定的投資需求。土地資源的稀缺性決定了它的價(jià)格上揚(yáng)。

第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)社會(huì)收入群體分化，基于人口總量的高收入人群基數(shù)大，形成對(duì)高等級(jí)城市高房?jī)r(jià)的支撐。假如高收入人口占全國(guó)的10%，我們會(huì)有1.36億高收入人口形成持續(xù)的高端的購(gòu)買群體，對(duì)高端、高層次地產(chǎn)有持久性的需求。他們第一會(huì)在本地買房，第二會(huì)到省會(huì)城市買房，然后到北京、上海買房。高收入人口到等級(jí)高的、核心資源好的、優(yōu)質(zhì)資源相對(duì)集中的城市買住房，這在當(dāng)下中國(guó)是最好的、最合理的選擇。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：對(duì)于未來(lái)房?jī)r(jià)走勢(shì)您有何判斷？

李鐵：我認(rèn)為，除了看住房供應(yīng)量大小外，還需要考慮以下幾方面因素：

首先，城市的輻射范圍。城市等級(jí)越高，輻射范圍就越廣，北京輻射全國(guó)，省會(huì)城市基本上是輻射全省。高行政等級(jí)城市的資源短缺是常態(tài)的，而且不可再生。戶籍制度導(dǎo)致了公共服務(wù)封閉式的格局難以打破，在這種情況下，資源短缺、公共服務(wù)的封閉，也促進(jìn)高等級(jí)城市房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲。

其次，城市所在地區(qū)的人均收入水平。像浙江、廣東、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城市輻射范圍雖然不如西北地區(qū)的城市，但是人均收入水平高，也就支撐這個(gè)區(qū)域的房?jī)r(jià)上漲幅度大于中西部地區(qū)。

最后，土地出讓金制度下的城市發(fā)展模式。各級(jí)地方政府競(jìng)相開(kāi)辟工業(yè)區(qū)，壓低土地價(jià)格，賠錢(qián)搞招商引資，形成工業(yè)產(chǎn)業(yè)，來(lái)支撐政府的GDP和財(cái)政收入。這個(gè)成本要通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高額的土地出讓金進(jìn)行彌補(bǔ)?，F(xiàn)在每屆政府都要有新的政績(jī)，結(jié)果城市攤子越來(lái)越大，基礎(chǔ)設(shè)施、供給的成本大幅度增加。政府稅收只能保財(cái)政、保吃飯，所以這些成本只能靠融資、賣地等方式償還，而融資還得靠未來(lái)的土地出讓金償還。這就形成了這種惡性循環(huán)，導(dǎo)致現(xiàn)在新區(qū)、新城不斷擴(kuò)展。

綜合判斷，在一線、二線高等級(jí)的城市，資源稀缺性還存在，房?jī)r(jià)還有上漲的空間，部分三線城市和四線城市、縣城再按照這樣的模式發(fā)展房地產(chǎn)，恐怕在擴(kuò)張到一定程度的時(shí)候會(huì)導(dǎo)致崩盤(pán)。

有人認(rèn)為，中國(guó)的房地產(chǎn)會(huì)出現(xiàn)像歐美、日本一樣一樣的泡沫，其實(shí)不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行類比。這些國(guó)家城市化率已經(jīng)飽和，而中國(guó)才剛剛過(guò)半，戶籍人口城鎮(zhèn)化率才35.3%。因此對(duì)于城鎮(zhèn)住房的需求還有很大的空間，啟動(dòng)內(nèi)需也與此有關(guān)。分析中國(guó)的泡沫，成因不同，結(jié)果也不同，可能會(huì)帶來(lái)局部中小城市樓市的崩盤(pán)，但是在高等級(jí)城市不僅不會(huì)崩盤(pán)，還會(huì)上漲。

解決房?jī)r(jià)居高不下需改革

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：高企的房?jī)r(jià)阻礙了農(nóng)民工市民化的步伐，不利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工進(jìn)的來(lái)，但是無(wú)法在城鎮(zhèn)中定居，而且居高不下的房?jī)r(jià)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來(lái)了很大的隱患，許多地方出現(xiàn)了各種所謂的“鬼城”，您認(rèn)為要解決高房?jī)r(jià)需要采取哪些措施？

李鐵：新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。要想解決房?jī)r(jià)居高不下的問(wèn)題只有通過(guò)改革才能實(shí)現(xiàn)。

第一，尊重市場(chǎng)規(guī)律，不要讓稀缺的資源被限定在較低的價(jià)格，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)，促進(jìn)商品房?jī)r(jià)格的市場(chǎng)化。取消限購(gòu)政策，認(rèn)同房?jī)r(jià)上漲的市場(chǎng)規(guī)律，政府通過(guò)稅收等措施，拿出更多的資源解決公共服務(wù)的問(wèn)題。

第二，提高城區(qū)稀缺土地資源的利用效率。現(xiàn)在的二、三線城市，一些城市把自己搞成所謂的生態(tài)城市、綠色城市，攤大餅，形成了土地的嚴(yán)重?cái)U(kuò)張，搞上百米寬的大馬路，幾千畝的大廣場(chǎng)，幾平方公里甚至十幾平方公里的生態(tài)公園，有的城市面積并不大，人口也不多，只有十幾萬(wàn)人、二十多萬(wàn)人，根本沒(méi)有這么大的需求，這樣造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

第三，合理配置空間公共資源。一是通過(guò)市場(chǎng)的規(guī)律，或者通過(guò)行政的引導(dǎo)，使一些優(yōu)質(zhì)資源向中小城市相對(duì)均勻分布，合理疏散人口，遏制房?jī)r(jià)的上漲趨勢(shì)。二是改變交通狀況，原來(lái)高速公路連接中小城市，現(xiàn)在要建設(shè)輕軌，在相對(duì)遠(yuǎn)的地方，增加中低收入者購(gòu)房的供給。

第四，加大租房的力度。人口的流動(dòng)就業(yè)和居住，在任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都是常態(tài)，不能通過(guò)所謂的改革，去強(qiáng)化保障房的福利供給，來(lái)把這種流動(dòng)的常態(tài)，通過(guò)傳統(tǒng)的體制，打著改革的旗號(hào)固化。在買和租的政策選擇下，租房有更廣闊的市場(chǎng)。全國(guó)2.6億農(nóng)民工和7000萬(wàn)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口，絕大多數(shù)人口以租房的方式在城鎮(zhèn)居住。租的過(guò)程中我們有更多的選擇，可以引導(dǎo)民間資本，甚至在集體土地上進(jìn)行改革，利用存量用地建造公共租賃房。政府加強(qiáng)設(shè)施的配套建設(shè)，完善租房體系。穩(wěn)定的居住條件并沒(méi)有涉及買房還是租房，只要是租，也可以構(gòu)成穩(wěn)定的居住條件，租房的市場(chǎng)、租賃市場(chǎng)的供給，也會(huì)為房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)辟一個(gè)廣闊的空間。

總之，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化需要推進(jìn)戶籍制度改革，釋放人口紅利；堅(jiān)持集體土地改革，釋放集體土地的低成本紅利；進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)等級(jí)管理制度改革，促進(jìn)城市發(fā)展資源的平等分配，釋放中小城市的活力，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、為房地產(chǎn)企業(yè)提供更好的發(fā)展平臺(tái)。

第三篇：如何完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展新機(jī)制

鄭風(fēng)田：如何完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展新機(jī)制？

十八屆三中全提出構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。主要內(nèi)容包括以下五點(diǎn)：第一，新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”構(gòu)建的關(guān)鍵是加強(qiáng)工農(nóng)城鄉(xiāng)互動(dòng)。第二，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，必須改變二元戶籍制度，讓進(jìn)城農(nóng)民享受平等的公共品服務(wù)。第三，城鄉(xiāng)一體化要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)村集體土地直接入市。第四、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該賦予農(nóng)民集體土地的處臵權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。第五，要城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換，就應(yīng)該破除目前單向的抽水機(jī)體系，引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素的平等雙向交流。

新型城鎮(zhèn)化如何破題？城鄉(xiāng)一體化如何真正實(shí)現(xiàn)？土地制度改革怎么推進(jìn)？《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》已正式公布，有諸多相關(guān)這點(diǎn)。主要包括： 第一，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，強(qiáng)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”，強(qiáng)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)。近年來(lái)我國(guó)一直把三農(nóng)問(wèn)題作為重中之中來(lái)抓，提出“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，通過(guò)大量的對(duì)農(nóng)補(bǔ)貼，來(lái)著力建設(shè)社會(huì)主義的新農(nóng)村。此次十八屆三次全會(huì)，在總結(jié)過(guò)去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)行了一些調(diào)整，三中全會(huì)公報(bào)概括提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須建立新機(jī)制，形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。從單純關(guān)注“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”。從“以工補(bǔ)農(nóng)”到“以工促農(nóng)”，“工農(nóng)互惠”，把工農(nóng)并在更平等的地位上來(lái)看，城鄉(xiāng)關(guān)系從“以城帶鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)一體”，更完成地表述了城鄉(xiāng)關(guān)系。

由于歷史的原因和農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的需要，我國(guó)逐漸形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，資源迅速向城市集中，城鄉(xiāng)差距越拉越大，帶來(lái)諸多問(wèn)題。其一是二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致資源過(guò)分集中在大都市，帶來(lái)大城市病。我國(guó)北京、上海、深圳、廣州四個(gè)大都，每個(gè)都市都有上千萬(wàn)歲的流動(dòng)人口，城市資源承載出現(xiàn)問(wèn)題，堵城等都市病難以克服。其二，二元結(jié)構(gòu)過(guò)大也導(dǎo)致農(nóng)村大量空心化出現(xiàn)。不少農(nóng)村成了386199部隊(duì)，未來(lái)誰(shuí)來(lái)種地成為大問(wèn)題。其三，二元結(jié)構(gòu)差距過(guò)大，農(nóng)民“相對(duì)剝奪感”顯化，影響社會(huì)穩(wěn)定?！跋鄬?duì)剝奪感”是一種不平衡的心理狀態(tài)或心理感受。這種心理狀態(tài)或心理感受來(lái)自對(duì)自身利益損失的判斷和評(píng)價(jià)，是社會(huì)比較的結(jié)果。如果我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大，農(nóng)民“相對(duì)剝奪感”顯化，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，就有可能導(dǎo)致各種極端行為發(fā)生，仇富心理增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)的不信任感也逐漸增強(qiáng)，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，影響社會(huì)穩(wěn)定。

四位一體的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”確定了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的新方向。以工促農(nóng)，就是讓工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)提供更多的資源和技術(shù)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)更好更快的發(fā)展。在新中國(guó)成立之后，我國(guó)實(shí)行偏向型的工業(yè)發(fā)展政策，通過(guò)剪刀差為工業(yè)的發(fā)展打了基礎(chǔ)。目前我國(guó)已到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，以工業(yè)的發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。以城帶鄉(xiāng)，應(yīng)該是讓更多的農(nóng)民進(jìn)城，帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。工農(nóng)互惠，就是農(nóng)業(yè)的發(fā)展與升級(jí)換代，同樣也能讓工業(yè)帶來(lái)更大的關(guān)系，他們的關(guān)系是互惠的，并不是單一的工補(bǔ)農(nóng)問(wèn)題。城鄉(xiāng)一體，是糾正過(guò)分地發(fā)展城市導(dǎo)致的鄉(xiāng)村衰敗，城鄉(xiāng)其實(shí)是連在一起的，要把二者放在一起來(lái)配臵資源，不存在消滅鄉(xiāng)村建設(shè)城市問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同繁榮?！捌瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”需要中央和地方加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入，推動(dòng)農(nóng)村綜合改革，將城鄉(xiāng)作為一個(gè)有機(jī)的發(fā)展整體進(jìn)行規(guī)劃和整治，大力開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將公共服務(wù)向著城鄉(xiāng)均等化的目標(biāo)發(fā)展，農(nóng)民的收入不斷增加，生活質(zhì)量不斷改善，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步展開(kāi)。近年來(lái)我國(guó)持續(xù)增加對(duì)三農(nóng)的投入，效果顯著。例如，在教育方面，國(guó)家推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了在農(nóng)村實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育的目標(biāo)，讓更多的農(nóng)村孩子圓了“讀書(shū)夢(mèng)”和“上學(xué)夢(mèng)”。在社會(huì)保障方面，國(guó)家建立健全了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并對(duì)外出打工農(nóng)民的基本權(quán)利進(jìn)行了法律保障，在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，國(guó)家推行了“村村通”公路建設(shè)、農(nóng)村飲水安全設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、沼氣池和清潔能源應(yīng)用普及以及耕地保護(hù)政策，農(nóng)村的生產(chǎn)生活設(shè)施逐步完善，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距逐漸縮小，公共服務(wù)均等化水平得到了提高，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

第二，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，必須改變二元戶籍制度，讓進(jìn)城農(nóng)民享受平等的公共品服務(wù)。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程意義重大。過(guò)去的城鎮(zhèn)化被概括為地的城鎮(zhèn)化，而缺少人的城鎮(zhèn)化，多數(shù)農(nóng)民享受不到平等的城市化待遇。目前統(tǒng)計(jì)的52%城鎮(zhèn)化是半截子的城鎮(zhèn)化，有17%的人口并沒(méi)有城市戶籍，享受不到城市的教育、醫(yī)療、社保、住房服務(wù)。未來(lái)應(yīng)該采取各種措施，加快農(nóng)民工融入城市。以下政策尤其重要：應(yīng)盡快實(shí)行居住證制度，剝離戶籍掛鉤政策，這是農(nóng)民工融入城市的基礎(chǔ)制度。雖然戶籍制度的作用在弱化，然而由于就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、子女教育、社會(huì)福利、住房保障等與戶籍緊緊捆綁在一起，讓沒(méi)有城市戶口的農(nóng)民工在享受公民權(quán)利上遭遇了排斥性，戶籍不僅增加了農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的成本，同時(shí)也因其所內(nèi)含的不平等因素使得進(jìn)城農(nóng)民工難以融入城市社會(huì)，甚至帶來(lái)市民化的中斷。尤其是大都市，北京、上海、深圳、廣州每個(gè)城市都有上千萬(wàn)的農(nóng)民工，對(duì)此這些地方，戶籍制度的改革相對(duì)比較困難，但完全可以實(shí)行居住證制度，對(duì)于那些有穩(wěn)定工作與收入的農(nóng)民工，盡快融入與戶籍人口的公共品服務(wù)差距。其二是應(yīng)把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障房體系。如果農(nóng)民工真正融入城市，一定要有居住場(chǎng)所。而目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有房比率不到1%，60%自己租賃，49.8%的農(nóng)民工住在集體宿舍。農(nóng)民工由于收入低，租住城中村等“臟、亂、差”地方。如果不解決農(nóng)民工在城里住房問(wèn)題，農(nóng)民工在城市難有安身之所，城鎮(zhèn)化就成為一句空話。其二是應(yīng)把農(nóng)民工子女納入城鎮(zhèn)教育體系。1億多農(nóng)民工，4500多萬(wàn)留守兒童。如果不解決留守兒童問(wèn)題，農(nóng)民工也難以融入城市。目前流動(dòng)兒童受教育狀況不及全國(guó)兒童的平均水平，失學(xué)率竟高達(dá)9.3%。城鎮(zhèn)由于老齡化的加劇，公辦學(xué)校生源不足，應(yīng)強(qiáng)制把流動(dòng)兒童納入到城市教育體系中去。其三是解決農(nóng)民工的醫(yī)療社保服務(wù)問(wèn)題。新農(nóng)合如何讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)看病是一個(gè)大問(wèn)題，應(yīng)該讓農(nóng)民工享受到城市居民同等的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)。

第三，城鄉(xiāng)一體化要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)村集體土地直接入市。

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需要有配套的土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”，應(yīng)該建立類似的土地交易機(jī)制，使農(nóng)民分離城市化中的土地增值收益，使進(jìn)城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本，這樣的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)才是可持續(xù)的，才能夠促進(jìn)農(nóng)民收入的不斷增長(zhǎng)和生活水平的不斷提高。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)其實(shí)已提了數(shù)年，尤其是上屆三中全會(huì)，對(duì)土地政策邁出的步子很大，如給予農(nóng)民長(zhǎng)久的承包土地權(quán)等等。時(shí)光已過(guò)去五年，目前的確權(quán)頒證工作還沒(méi)有完全解決，最新的一號(hào)文件相關(guān)部門(mén)給出的時(shí)間是五年，可見(jiàn)這個(gè)工作在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中面臨的難度。如何真正落實(shí)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，還需要更多的實(shí)質(zhì)性政策來(lái)推動(dòng)。有關(guān)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地能否真正做到同地同權(quán)同利，雖然各地已進(jìn)行了諸多試點(diǎn)，如果沒(méi)有全國(guó)性的綱領(lǐng)性文件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一還會(huì)繼續(xù)爭(zhēng)論下去。

目前我國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍存在利用不合理、效率低下等問(wèn)題。由于各種嚴(yán)格的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動(dòng)，很難帶來(lái)財(cái)產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實(shí)情況卻是農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障，如何打破堅(jiān)冰，讓工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民也能夠真正受益，需要進(jìn)一步改革。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，必須讓集體土地入市。集體土地入市，其實(shí)各地都在做。各農(nóng)村建設(shè)用地直接入市，至少可以帶來(lái)四大好處：拓寬了用地來(lái)源；增加了農(nóng)民收入；探索了農(nóng)村工業(yè)化的道路；化解了征地矛盾。早在十幾年前，廣東、浙江就有地方提出地方性的集體土地入市法規(guī)，全國(guó)不少地方也都在試點(diǎn)。有報(bào)道稱：“廣東農(nóng)民的私下交易已較為普遍，并自發(fā)形成了一個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)的地下市場(chǎng)”，“一些村民在靠出租宅基地上所建房屋獲得較為長(zhǎng)期的穩(wěn)定收益，而一些村民則將自己手中的宅基地使用權(quán)及其附在其上的建筑物通過(guò)各種形式出讓、出租，再用這些錢(qián)在城里買房買車，過(guò)起城市人的生活”。

農(nóng)地直接入市的全國(guó)潛力如何？百萬(wàn)億元農(nóng)村建設(shè)用地入市將帶來(lái)多大的“農(nóng)村沉睡資本”？據(jù)重慶市長(zhǎng)黃奇帆測(cè)算，中國(guó)城市人口在城里需要的建設(shè)性用地是人均100平方米。而農(nóng)民在農(nóng)村的建設(shè)性用地大概是人均250平方米。如果有1億農(nóng)民進(jìn)了城市，需要城市提供1萬(wàn)平方公里的土地，但農(nóng)村建設(shè)用地大大節(jié)省出來(lái)了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進(jìn)程，耕地可以變成20億畝。全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地有20多萬(wàn)平方公里，至少可以承載二十幾億人，城鎮(zhèn)建設(shè)并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪費(fèi)了。據(jù)廣東省調(diào)查，目前至少還有60多萬(wàn)畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑臵。如何解決實(shí)際占地２億多畝，價(jià)值１００萬(wàn)億元人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的土地使用權(quán)體系，形成公開(kāi)化的中國(guó)村鎮(zhèn)房市和構(gòu)建中國(guó)房市的全流通格局，是一個(gè)令人無(wú)限想象的大問(wèn)題。

“農(nóng)村土地入市”須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。農(nóng)村集體建設(shè)土地入市是未來(lái)的必然趨勢(shì)，但前提是須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，防止公權(quán)力侵占。目前我國(guó)的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)該確權(quán)發(fā)證，明確農(nóng)民的權(quán)益，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，開(kāi)啟農(nóng)村沉睡的資本。當(dāng)?shù)馗鞯剞r(nóng)地直接入市試點(diǎn)也有不少問(wèn)題，比如隨意占用耕地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地，隨意改變建設(shè)用途，用地權(quán)屬不清等。這些都應(yīng)該在未來(lái)試驗(yàn)中逐步完善。

“農(nóng)村土地入市”還需引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。農(nóng)村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣的老路，必須以打破土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷為目標(biāo)，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，地價(jià)才有望不受操控。

第四、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，早應(yīng)該賦予的是農(nóng)民集體土地的處臵權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。目前官方界定的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要包括農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)受益權(quán)。遺憾的是，目前農(nóng)民的這個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)利是受到各種約束，真正給農(nóng)民帶來(lái)的受益很小。比如以農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)看，我國(guó)所有城鎮(zhèn)建設(shè)用地是2.5億畝，給城鎮(zhèn)居民帶來(lái)巨大的財(cái)產(chǎn)收益，農(nóng)村的非農(nóng)建設(shè)用地其實(shí)也有2.5億，但給農(nóng)民帶來(lái)的收益極少。農(nóng)民目前的整體收入中，來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，但由于各種制度障礙，農(nóng)村巨大的土地資產(chǎn)，目前基本上處于沉睡狀態(tài)，給農(nóng)民帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入很低，這和農(nóng)民擁有的巨量財(cái)產(chǎn)其實(shí)是不相適應(yīng)的。公報(bào)提出要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配臵，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。這個(gè)內(nèi)容也是此次公報(bào)三農(nóng)方面最大的亮點(diǎn)。農(nóng)民在農(nóng)村的房子在家讓老鼠住，自己在城里打工卻只能住老鼠窩。農(nóng)民的宅基地、承包地不能進(jìn)行抵押貸款，城市資金進(jìn)入不了農(nóng)村，農(nóng)民只能陷入衰落之中。

賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就應(yīng)該打破目前的各種障礙，讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)真正為農(nóng)民帶來(lái)收益。農(nóng)民擁有的最大的資產(chǎn)是土地，通過(guò)確權(quán)頒證，應(yīng)該允許農(nóng)民進(jìn)行抵押貸款，進(jìn)行出租轉(zhuǎn)讓。應(yīng)該逐步縮小征地范圍與面積，允許農(nóng)民帶地邁向工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放之初，廣東珠三角農(nóng)民建設(shè)工廠用來(lái)出租出借，至今不但繼續(xù)擁有增值后的土地與廠房，而且還得到巨大的借金分紅。而后來(lái)全國(guó)一刀切的強(qiáng)制性的低價(jià)征地高價(jià)賣出，受益的只是地方政府與老板。僅征地一項(xiàng)，改革開(kāi)放后幾十萬(wàn)億的土地增值收益離開(kāi)農(nóng)村，農(nóng)民卻受益不多。未來(lái)應(yīng)該讓農(nóng)民更多地分享土地的增值收益。通過(guò)確權(quán)頒證，讓農(nóng)民承包的農(nóng)用土地獲得抵押、轉(zhuǎn)讓、處臵權(quán)，可以喚醒農(nóng)村巨大的沉睡土地資本。目前農(nóng)民最重要的資產(chǎn)就是土地，但這些土地卻是殘缺的，農(nóng)民既不能用它來(lái)抵押貸款，也難以出租出借，進(jìn)城打工的農(nóng)民也只能兩頭掛。如果授予農(nóng)民承包土地抵押權(quán)，將啟動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)，給農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)巨大契機(jī)。構(gòu)建平等的土地市場(chǎng)，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同利，可以打破目前的二元土地分割。目前的二元土地制度，導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用效率低下，土地規(guī)劃與用途管制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性建立起來(lái)，巨量小產(chǎn)權(quán)房尷尬存在，要通過(guò)新的制度設(shè)計(jì)，消解這些問(wèn)題。還應(yīng)該通過(guò)建立土地財(cái)產(chǎn)稅、土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度與融資制度，改變目前基層政府單純賣地的土地財(cái)產(chǎn)行為，提高土地的利用效率。

第五，要城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換，就應(yīng)該破除目前單向的抽水機(jī)體系，引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素的平等雙向交流。我國(guó)城鄉(xiāng)巨大差距的核心原因是長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)要素的不平等交換，是農(nóng)村資源要素向城市單向流動(dòng)的結(jié)果，未來(lái)應(yīng)該改變目前不平等的要素單向流動(dòng)，允許城市資源要素向農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)行城鄉(xiāng)互動(dòng)的雙重循環(huán)，讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化的成果。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是目前制約我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，也是我國(guó)城鄉(xiāng)差距愈拉愈大的主因，這種制度不但使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素交換不平等，而且形成一個(gè)巨大的抽水機(jī)系統(tǒng)，單向地把農(nóng)村生產(chǎn)要素抽向城市：每年高考，數(shù)百萬(wàn)的農(nóng)村青年通過(guò)考學(xué)離開(kāi)農(nóng)村，每年還有近千萬(wàn)的農(nóng)村青年在完成義務(wù)教育后離開(kāi)農(nóng)村到城市及沿海地區(qū)打工，這些人力資源的輸出幾乎是單向的，回歸的比例極低；另外農(nóng)村大量的資金通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄及設(shè)在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)輸向城市，而農(nóng)村居民因?yàn)橹饕?cái)產(chǎn)承包地與宅基地難以進(jìn)行抵押從而很難得到金融貸款；農(nóng)村每年大量的土地被低價(jià)征收用于工業(yè)與城市建設(shè)，而給予農(nóng)民的補(bǔ)償卻極低。目前巨大的城鄉(xiāng)公共品服務(wù)“勢(shì)差”更加劇農(nóng)村寶貴的人力、物力、財(cái)力大量單向地流入到城市，農(nóng)村失血比造血多，長(zhǎng)此以往，只能造成城市畸形繁榮，農(nóng)村陷入衰落。

過(guò)去幾千年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)差距一直不大，主要原因是城鄉(xiāng)雙重循環(huán)制度在起作用。中國(guó)特有的科舉制度讓農(nóng)村的有志青年通過(guò)趕考流到城市，退休之后一般還會(huì)告老返鄉(xiāng)，解甲歸田，臵數(shù)畝良田，成為鄉(xiāng)坤。這種城鄉(xiāng)的人力雙重循環(huán)使鄉(xiāng)村不至于陷入衰落。我國(guó)目前出現(xiàn)的空心村等農(nóng)村衰落現(xiàn)象都是因?yàn)閱蜗虻馁Y源流動(dòng)造成的，必須在制度上進(jìn)行探索，讓城鄉(xiāng)要素實(shí)現(xiàn)平等交換，城鄉(xiāng)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙重循環(huán)回復(fù)的鏈接，讓城里的人力、物力、財(cái)才也能夠向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，從而真正地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化夢(mèng)想。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授）

第四篇：新型城鎮(zhèn)化下的土地制度

新型城鎮(zhèn)化下的土地制度

發(fā)布時(shí)間：2014-4-4信息來(lái)源：中國(guó)金融

只有把土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價(jià)增長(zhǎng)過(guò)快和如何公平有效分配這兩個(gè)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，才能真正有效推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是改革

我國(guó)的城鎮(zhèn)化不僅長(zhǎng)期滯后，而且質(zhì)量和效率嚴(yán)重偏低，當(dāng)前亟須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，摒棄以土地?cái)U(kuò)張為核心、“見(jiàn)房不見(jiàn)人”的舊式城鎮(zhèn)化模式，走一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先、“見(jiàn)房見(jiàn)人”的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化需要解決的是人的問(wèn)題(農(nóng)民工的市民化)、消費(fèi)問(wèn)題(農(nóng)民工難以市民化使得巨大的消費(fèi)增長(zhǎng)潛力難以釋放)和投入問(wèn)題，而不是以房地產(chǎn)為中心、加快投資的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化完全不同于舊式城鎮(zhèn)化，因?yàn)樗菄@著城鎮(zhèn)化本質(zhì)來(lái)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化。城市化的本質(zhì)是人的城市化，不是房地產(chǎn)化，不是土地的城市化。

新型城鎮(zhèn)化模式要靠新城市發(fā)展方式來(lái)推動(dòng)，就是要加快城市資源利用方式轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約高效的城市發(fā)展新模式。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式既要轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式，也要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。隨意圈地、不講土地資源的利用效率和公共資源的合理布局是當(dāng)前許多地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化的通病。2000～2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了45.9%，但建成區(qū)面積擴(kuò)張更快，為64.4%，這說(shuō)明城鎮(zhèn)土地利用不是集約，而是浪費(fèi)，未來(lái)我國(guó)至少還有3億～4億人要城鎮(zhèn)化，土地短缺問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越突出。要使城鎮(zhèn)化發(fā)展可持續(xù)，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化資源利用方式，主要有兩個(gè)方向：一是由土地鋪張型轉(zhuǎn)為土地集約型。建設(shè)和土地的主管部門(mén)要放開(kāi)容積率限制。各級(jí)政府要擺脫土地財(cái)政，重在提高土地利用效率。二是由規(guī)劃低效型轉(zhuǎn)為規(guī)劃高效型，主要通過(guò)提高城鎮(zhèn)化規(guī)劃水平和建設(shè)水平，來(lái)提高各級(jí)城市的綜合承載力。

轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，關(guān)鍵是要改革制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)二元分割體制是城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的根本原因，戶籍制度、住房制度和公共服務(wù)體制都是嚴(yán)格城鄉(xiāng)分割的，這嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的速度和效率，必須通過(guò)加快城鄉(xiāng)二元體制改革來(lái)逐步消除，為此需推進(jìn)三大體制轉(zhuǎn)型：一是改革農(nóng)村土地制度和住房制度，二是改革戶籍制度，三是改革和完善公共服務(wù)體系。本文主要是探討什么樣的土地制度改革才能有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

土地制度改革的誤區(qū)

從有關(guān)文獻(xiàn)看，人們對(duì)土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)系的研究并不深入。不僅如此，還存在許多誤區(qū)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的難以解決及城鎮(zhèn)化滯后的一個(gè)重要原因是土地沒(méi)有自由流動(dòng)，沒(méi)有按照市場(chǎng)方式進(jìn)行配置。事實(shí)真是如此嗎?從理論上來(lái)說(shuō)，土地價(jià)格越來(lái)越高，土地利用的集約化程度應(yīng)該也越高，但實(shí)際結(jié)果卻相反，我國(guó)城鎮(zhèn)用地的“大餅”越攤越大，地價(jià)越高越鼓勵(lì)擴(kuò)張利用土地，而不是集約利用土地。如果中國(guó)的土地市場(chǎng)是被壓抑著的，那么

土地市場(chǎng)化就是價(jià)格越來(lái)越高，這好像與我國(guó)的實(shí)際情況很相符，但實(shí)際上土地價(jià)格高漲有兩種情況：一種情況是通過(guò)市場(chǎng)化推高，另一種情況是因?yàn)榇嬖趪?yán)重的土地供給壟斷或市場(chǎng)壟斷。我們的土地“招拍掛”制度是土地單邊供給壟斷的另一種形式，競(jìng)標(biāo)者有競(jìng)爭(zhēng)，但這種競(jìng)爭(zhēng)(投機(jī)抬價(jià))能夠通過(guò)住房制度而轉(zhuǎn)嫁，因此，即使出最高的價(jià)拿地對(duì)于房地產(chǎn)商而言幾乎也沒(méi)有經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有這一土地制度框架下，土地制度設(shè)計(jì)出了問(wèn)題，并提出了土地私有化的建議。城市和農(nóng)村的土地全部都私有化，這一問(wèn)題就能解決了嗎?筆者的看法是：這不僅無(wú)助于問(wèn)題的解決，反而會(huì)使城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民暴富。土地私有化后，出售土地變得更容易，而土地的一級(jí)市場(chǎng)卻被政府壟斷，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是土地價(jià)格暴漲，進(jìn)而推動(dòng)房?jī)r(jià)泡沫。當(dāng)然，土地暴漲推進(jìn)房地產(chǎn)泡沫還需要一個(gè)條件，就是住房的投資屬性不斷放大而消費(fèi)屬性則不斷降低。在這種情況下，土地的增值部分會(huì)被土地最初擁有者拿得更多，盡管對(duì)政府來(lái)講，這會(huì)抬高一級(jí)土地市場(chǎng)的成本，但只要存在轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，那么這一過(guò)程照樣不會(huì)是市場(chǎng)化，而是壟斷鏈的延伸。

與此相關(guān)的是土地使用權(quán)的年限對(duì)土地價(jià)格的影響問(wèn)題。從理論上來(lái)講，土地使用年限受限，價(jià)格就會(huì)受限。因此，有人提出，一次性征收購(gòu)房者70年土地使用費(fèi)，是推動(dòng)價(jià)格上漲的原因。那么一次性收取永久使用費(fèi)(類似土地私有)價(jià)格會(huì)更高，所以，一次性收取70年使用費(fèi)并不是高地價(jià)的原因，或者說(shuō)高地價(jià)與土地產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)。那問(wèn)題到底出在哪里呢?答案其實(shí)很簡(jiǎn)單：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的增值部分如何分配與土地的性質(zhì)沒(méi)有關(guān)系。公平有效的分配成為解決這一問(wèn)題的核心。由農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換將產(chǎn)生巨大的增值，這里便存在兩個(gè)問(wèn)題：一是增值過(guò)度問(wèn)題。壟斷與投機(jī)力量的共同推動(dòng)，必然產(chǎn)生泡沫(特別在金融貨幣政策寬松的環(huán)境中)，這種泡沫就是土地價(jià)格的過(guò)度增長(zhǎng)，而土地價(jià)格過(guò)高必然轉(zhuǎn)嫁到住房?jī)r(jià)格上，進(jìn)而明顯提高城鎮(zhèn)化的成本，阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使得城市發(fā)展變成了較單一的(或割裂的)土地城市化或房地產(chǎn)化過(guò)程，本質(zhì)型的城鎮(zhèn)化(農(nóng)民市民化)被嚴(yán)重抑制。二是新產(chǎn)生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社會(huì)公平呢?在當(dāng)前體制、政策下，如果采取土地私有化的模式，轉(zhuǎn)化收益將大部分被郊區(qū)農(nóng)民所得，其次是房地產(chǎn)商、政府所得;而采取土地收歸國(guó)有的方式，土地收益主要被政府和房地產(chǎn)商所得，轉(zhuǎn)換土地的農(nóng)民有所損失，利益受損的將是新城鎮(zhèn)居民(包括農(nóng)民工、城市住房貧困家庭及外籍城市常住人口)。這種土地增值趨勢(shì)與土地所有權(quán)無(wú)關(guān)，自由市場(chǎng)化或壟斷市場(chǎng)化都無(wú)法有效地分配這種超額的增值收益，相反，會(huì)產(chǎn)生巨大的尋租空間和財(cái)富嚴(yán)重分配不均。因此，解決之道不是土地所有權(quán)的變更，而是創(chuàng)造出一套公平有效的土地增值分配制度。

設(shè)計(jì)和推動(dòng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配制度改革

正如前面分析的，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的溢價(jià)增長(zhǎng)過(guò)快和如何公平有效分配已成為我國(guó)土地制度改革的核心問(wèn)題。這兩者共同作用的結(jié)果是城鎮(zhèn)化成本過(guò)高，土地利用卻極端粗放，因?yàn)橥恋卦綌U(kuò)張，政府和房地產(chǎn)商獲得的收益越高，而集約利用土地的收益很低。要把這兩個(gè)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)加以研究，進(jìn)行頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)，并研究制定周密的實(shí)施改革方案，進(jìn)而真正有效推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是強(qiáng)化土地稅收調(diào)節(jié)作用。土地稅收制度要區(qū)分兩種情況，一種是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非實(shí)行特定的土地征稅制度，另一種是對(duì)已市場(chǎng)化土地的再利用實(shí)行一套普通的征稅制度。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值是一次性的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，但與政府管理、房地產(chǎn)商經(jīng)營(yíng)能力無(wú)關(guān)，更不是土地所有者或經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造的，因此，這種高額增值收益主要應(yīng)成為國(guó)家稅收，既不能主要分配給地方政府作為其預(yù)算外收入，也不能主要分配給擁有土地產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))的農(nóng)民。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值稅應(yīng)屬于共享稅，中央占大頭，地方和個(gè)人占小頭。中央土地收益可用于全社會(huì)保障投入，包括農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民市民化的社會(huì)保障投入，也可作為支持地方保障房建設(shè)的資金，地方政府獲得的土地收入則主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)。這樣就可以減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，使土地增值用于全民分享。而對(duì)存量土地再利用的征稅則是對(duì)現(xiàn)有的土地稅收制度進(jìn)行優(yōu)化。這兩種土地征稅制度將從多方面促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，如抑制土地城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)化過(guò)程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的開(kāi)發(fā)密度，提高土地的集約化使用水平。

二是逐步打通農(nóng)村宅基地與城市用地的界線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)非農(nóng)土地市場(chǎng)。這樣做的目的就是打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，增加土地供應(yīng)量。按目前的部門(mén)法規(guī)，農(nóng)民利用集體土地建設(shè)住房是合法的(符合憲法和土地法)，而在同樣的集體土地上建房轉(zhuǎn)讓給城市居民便變成非法，這樣的解釋不能令人信服。農(nóng)民城市化過(guò)程是帶著土地的，農(nóng)村的宅基地不能因?yàn)樗羌w性質(zhì)就不能進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，相反，在我國(guó)土地資源短缺的情況下這是一筆巨大的存量資源，卻沒(méi)有得到有效利用。盤(pán)活這部分存量不僅能有效增加土地供給，加快農(nóng)民市民化，而且將有效打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的完全壟斷，形成有效的土地競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，因此，要加快破解宅基地轉(zhuǎn)化為商品土地的體制和政策障礙。增加土地供給還有一個(gè)重要渠道，就是對(duì)城市存量土地的重新開(kāi)發(fā)。從提高土地資源利用效率和交通效率角度，應(yīng)把城市發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向存量土地的再開(kāi)發(fā)上，加密中心城區(qū)的住房建設(shè)密度。城市樓房是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度的提高而不斷增高的，如紐約的曼哈頓住房是從平均2層樓改造上升到5層，再上升到10層、20層，最后固定在目前的平均40～50層。而要加密中心城區(qū)住房密度，一個(gè)重要的政策障礙必須破除，即對(duì)住房容積率的過(guò)度管制必須明顯放松，日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)均表明，節(jié)約土地的最好辦法就是提高容積率。

三是盡快完善住房稅收制度，抑制投機(jī)需求，從需求上為土地?cái)U(kuò)張減壓。房?jī)r(jià)長(zhǎng)期過(guò)快增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是房地產(chǎn)稅收政策存在重大缺陷，即長(zhǎng)期免征房地產(chǎn)投資所得稅和物業(yè)稅。要建立鼓勵(lì)一戶一套住房的制度，對(duì)一套住房可以免征保有環(huán)節(jié)稅收，考慮到我國(guó)的實(shí)際，對(duì)第二套房可采取低稅率政策，但對(duì)第三套以上的住房則應(yīng)采取高稅率政策，在一定程度上抑制住房的投資(投機(jī))需求，使房?jī)r(jià)和地價(jià)上漲缺乏根本動(dòng)力。

第五篇：×××開(kāi)發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資產(chǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)城市的必然選擇

——×××開(kāi)發(fā)區(qū)改革土地使用制度初探

×××開(kāi)發(fā)區(qū)自92年建區(qū)至今累計(jì)出讓國(guó)有土地使用權(quán)面積1035.8305公頃，有償用地面積占總用地面積（國(guó)有）的94%，有償用地所取得的土地收益，為開(kāi)發(fā)區(qū)的起步發(fā)展提供了原始積累。但是隨著征地費(fèi)用的不斷提高，國(guó)家調(diào)整土地收益分配制度的政策出臺(tái)以后，傳統(tǒng)的以協(xié)議出讓方式為主的有償用地所獲取的土地收益幾乎為零，逐漸減少的土地收益已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足開(kāi)發(fā)區(qū)日益發(fā)展的需要，開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來(lái)越大，資金缺口越來(lái)越嚴(yán)重，使開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強(qiáng)和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的積極作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與政府宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)資源的集約利用，為政府增加財(cái)政收入，解決建設(shè)資金困難，顯得尤為迫切。

——土地招標(biāo)拍賣是深化土地使用制度的必然結(jié)果，是經(jīng)營(yíng)城市的必然選擇。

以“公開(kāi)、公平、公正”為主要特征的招標(biāo)拍賣方式，將土地的供應(yīng)、土地價(jià)格的確定、土地使用權(quán)的獲得由政府行為轉(zhuǎn)為市場(chǎng)行為，處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，在增加政府土地收益的同時(shí)，也消除了土地出讓中腐敗現(xiàn)象發(fā)生的可能。我國(guó)的法律、法規(guī)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍有明確的規(guī)定和要求?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的必須采取招標(biāo)拍賣方式?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》[國(guó)辦發(fā)（2000）15號(hào)]和省國(guó)土資源廳的有關(guān)文件都明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和住宅的經(jīng)營(yíng)性用地必須采取招標(biāo)拍賣的方式進(jìn)行。許多地方認(rèn)真貫徹國(guó)家的政策要求，在土地招標(biāo)拍賣，顯化城市土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)城市土地集約利用，加快建設(shè)，增加政府財(cái)政收入，強(qiáng)化城市在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位等方面取得了非常成功的經(jīng)驗(yàn)。我市在近幾年的城市建設(shè)中，在這方面也有長(zhǎng)足的進(jìn)展，為今后xxx開(kāi)發(fā)區(qū)的改革指明了方向，提供了有力的借鑒。

——xxx開(kāi)發(fā)區(qū)改革土地使用制度的現(xiàn)實(shí)條件。

一件事物的發(fā)生發(fā)展必須具備相應(yīng)的前提條件，就以“經(jīng)營(yíng)城市”這一概念來(lái)講，xxx開(kāi)發(fā)區(qū)的目前情況，首先我們認(rèn)為xxx開(kāi)發(fā)區(qū)不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)構(gòu)成來(lái)看，它是以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)區(qū)，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結(jié)構(gòu)以工業(yè)用地為主，占全區(qū)總用地面積的90%以上，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展比例較小，僅占全區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成的15%，第三產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地僅占總用地面積的4%。而土地資產(chǎn)的招標(biāo)和拍賣的對(duì)象則是以經(jīng)營(yíng)性用地為主，其他用地不具備采取招標(biāo)拍賣的條件。其次招標(biāo)、拍賣方式是以獲取最高出讓金為目的，而xxx開(kāi)發(fā)區(qū)的核心工作是招商引資，提高地價(jià)片面追求最高出讓金，會(huì)使我們?cè)诒緛?lái)就比較被動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)中，處于更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開(kāi)發(fā)區(qū)和我們競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，他們現(xiàn)在對(duì)一些高科技、大規(guī)模和外資項(xiàng)目采取地價(jià)優(yōu)勢(shì)和我們競(jìng)爭(zhēng)，xxx開(kāi)發(fā)區(qū)在這方面本來(lái)就處于劣勢(shì)，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價(jià)，勢(shì)必會(huì)影響開(kāi)發(fā)區(qū)的招商引資工作。綜上所述，我們認(rèn)為xxx開(kāi)發(fā)區(qū)的土地招標(biāo)拍賣工作任重而道遠(yuǎn)，需要我們根據(jù)政府對(duì)用地的要求、國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、土地用途和規(guī)劃限制條件等綜合因素來(lái)選擇最切實(shí)際的土地出讓方式。

——明確方向、負(fù)重前行，為改革用地制度做好積極準(zhǔn)備。

雖然目前xxx開(kāi)發(fā)區(qū)在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置城市土地的工作上還有相當(dāng)一段距離，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，作為市場(chǎng)機(jī)制中的最基本要素之一的土地，必然會(huì)逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的傳統(tǒng)模式向引入市場(chǎng)機(jī)制過(guò)渡，這是必然的趨勢(shì)和方向，是解決開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)資金不足的良好途徑，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。因此我們必須做好積極的準(zhǔn)備，努力尋求政府與市場(chǎng)的最佳銜接點(diǎn)，找準(zhǔn)突破口，加大工作力度，積極推進(jìn)土地資產(chǎn)的市場(chǎng)化過(guò)渡，推進(jìn)國(guó)有土地招標(biāo)拍賣工作。我們主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作。

一是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，努力發(fā)展城市第三產(chǎn)業(yè)，使xxx開(kāi)發(fā)區(qū)向城市化過(guò)渡。在繼續(xù)堅(jiān)持高科技、外向型的招商方針基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)、扶持和引導(dǎo)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重，通過(guò)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創(chuàng)造土地增值的空間。

二是建設(shè)政府土地儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備出讓機(jī)制，發(fā)揮土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度對(duì)土地“源頭”的控制作用。強(qiáng)化政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀管理，通過(guò)抓土地“統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實(shí)行“政府主導(dǎo)型”的土地儲(chǔ)備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來(lái)，由政(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請(qǐng)登陸004km.cn查看)府統(tǒng)一調(diào)配；另一方面，以儲(chǔ)備中心為基地，通過(guò)政府土地部門(mén)一個(gè)“口子”向市場(chǎng)供地，強(qiáng)化政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，為實(shí)行招標(biāo)拍賣奠定基礎(chǔ)。同時(shí)政府應(yīng)加強(qiáng)土地供應(yīng)的計(jì)劃性，土地管理部門(mén)要依據(jù)市場(chǎng)需求，合理確定用地規(guī)模，改變過(guò)去單純隨項(xiàng)目供地的方式，形成先由政府編制計(jì)劃，由市場(chǎng)主動(dòng)選擇項(xiàng)目的新機(jī)制，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，充分發(fā)揮出市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

三是建立切實(shí)可行的政策措施和組織體系，為土地招標(biāo)拍賣提供有力保障。要實(shí)行土地招標(biāo)拍賣，推進(jìn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備，必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，為此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場(chǎng)化的供地方式至于規(guī)范運(yùn)行的軌道。