第一篇：從比較法的角度看當前的司法改革進展

從比較法的角度看當前的司法改革進展情況

——讀《比較法總論》有感

2008級在職法碩集中班 學(xué)號：08250521 姓名：黃海錠

在中國，外國法制史的概念被定義為，以馬克思列寧主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，研究除中國以外的世界各國各種類型法律制度的產(chǎn)生、發(fā)展和演變規(guī)律的一門科學(xué)。但在西方，則沒有稱為“外國法制史”(Foreign Legal History)的學(xué)科和課程。和我國法律制度相近的大陸法系，對外國法制史的教學(xué)，是通過比較法這門課來實現(xiàn)的，而在這方面最著名的教科書，在法國有達維德(R.David, 1906～1990)的《當代主要法律體系》，在德國則有茨威格特(K.Zweigert,1911～)和克茨(H.Kotz, 1935～)合著的《比較法總論》。

《比較法總論》被譽為研究比較法學(xué)中不可跳過的一本名著，書中從比較法研究的基礎(chǔ)理論和方法論開始，詳細述說了法國法、德國法、英國法、美國法、社會主義法系、遠東法系的起源、歷史變革與法制特點，充分比較了大陸法和普通法之間的特點與區(qū)分，其中對社會主義法系作了負責(zé)并有意義的研究，對于研究我國這個傳承蘇聯(lián)法律制度的國家，研究探討當代司法制度建設(shè)具有極為重要的意義。

《比較法總論》由潘漢典教授譯于1993年，當時賀衛(wèi)方教授還是中國政法大學(xué)的講師，負責(zé)翻譯其中的第六、九、二十三、二十四、二十五、二十六、二十七、二十八章。轉(zhuǎn)眼近三十年過去了，賀老已貴為北京大學(xué)法學(xué)院的教授。筆者有幸在中大法學(xué)院復(fù)院30周年的法學(xué)論壇上，得以聆聽賀老的講話，現(xiàn)場感受了賀老的人格魅力，就賀老所提出的“中國當前的司法改革進程狀況”進行了深刻的思考。

賀老對現(xiàn)時中國的司法改革進程狀況有一個著名的觀點，認為“現(xiàn)在的局勢是，一些人要否定過去十多年的司法改革的最基本的思路。他們認為，不能走專業(yè)化道路，要走大眾化道路?！北疚牟⒉淮蛩阌懻摵畏N道路的對錯，而僅僅想從《比較法總論》的閱讀中，表達自己對這問題的感想。

一、當前司法改革進程狀況

①毫不夸張地說，改革開放的三十年就是法制建設(shè)的三十年，中國的司法改革進程的開

端，可以追溯到20世紀90年代，較為被人認同的是時間是1997年，中共十五大提出“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”，并正式提出“司法改革”。緊接著最高法院推出“第一個五年改革綱要”，系統(tǒng)規(guī)劃法院系統(tǒng)改革的開展?；仡欉^去的十年，司法改革給中國司法帶來了眾多突出的成就，尤其表現(xiàn)在司法人員的職業(yè)化、司法程序的制度化、司法功能的擴大、司法獨立的增強等方面。然而，十年司法改革路，卻并沒有給社會帶來期待中的司法成效，司法公正的構(gòu)建仍然步幅維艱，法院公信力沒有真正建立，司法腐敗層出不窮，案件申訴絡(luò)繹不絕，人民對法院的滿意度屢創(chuàng)新低。面對這種情況，司法改革必須要提出回應(yīng)，2008年11月，中央政法委員會出臺的《司法改革意見》，提出了新一輪司法改革的總方案，著重布置優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設(shè)、加強政法經(jīng)費保障等四個方面改革任務(wù)。隨著新一輪改革的深化，有關(guān)司法職業(yè)化、司法精英化與司法民主化、司法大眾化的論爭也日趨激烈。在法院系統(tǒng)中，最高人民法院王勝竣院長按照中央的改革方

②③向要求，提出了“法院務(wù)必增強政權(quán)意識”，“人民法院要立足國情提高司法能動性”，①

② 賀衛(wèi)方：《不走回頭路》，經(jīng)濟觀察報，2008年7月12日。王勝俊院長在《全國法院審理刑事大案要案工作座談會》的講話，華西都市報2009年8月31號 ③ 最高人民法院常務(wù)副院長沈德詠１０日在“隴縣法院‘能動司法模式’研討會”的講話

“法院審理案件要從黨和國家大局出發(fā)”等口號和說法，在實際工作中強調(diào)人民法院調(diào)解工作的重要性，重新宣傳和重視過去曾被認為不符合程序正義原則和司法特性、已經(jīng)過時的“馬錫五審判方式”（始自陜甘寧邊區(qū)，由馬錫五開創(chuàng)的一種走群眾路線的審判方式，歸結(jié)為“就地審判，不拘形式，深入調(diào)查研究，聯(lián)系群眾，解決問題”）?，F(xiàn)時的司法改革，從學(xué)術(shù)和媒體的輿論來看，正走在了十字路口。以司法職業(yè)化和司法獨立性的第一階段改革證明存在眾多問題，而現(xiàn)時的司法改革卻有往以前被論證批評的道路上回歸，這不禁使眾多法學(xué)家和實務(wù)工作者不僅產(chǎn)生了疑惑，司法改革路該往何方?

二、從比較法角度看中國的司法職業(yè)化

⑤左衛(wèi)民先生曾經(jīng)研究了十年司法職業(yè)化改革中存在的問題，認為“導(dǎo)致中國司法改革

不盡如人意的原因是多方面的。但從宏觀層面來反思，可以將其中的原因歸納為‘應(yīng)然改革主體的缺席’、‘改革理想的偏失’、‘改革條件的匱乏’等三個方面?！逼渲懈母镏黧w的缺席著重講了“作為改革對象的‘司法’自身成為了推動改革的中堅主體，即主導(dǎo)與推動司法改革的主體是司法權(quán)力機關(guān)自己，民眾不能發(fā)揮充分的影響力?！焙汀皯?yīng)為改革主體的“民眾”，卻在改革中明顯缺席?！钡膯栴}。我認為，這個論點一矢中的地道出了司法職業(yè)化改革中的癥結(jié)所在。

西方國家的法制化進程，民眾權(quán)利的覺醒是其中重要的一環(huán)。啟蒙時期西方眾多思想家、哲學(xué)家對“自然法則”、“人的權(quán)利與生俱來”等思想的描述，使大眾普遍接受了人的自然權(quán)

⑥利觀（p126頁）。民眾權(quán)利觀的覺醒，使西方法制建設(shè)走向了一條以人為本的道路。從民

法的契約自由，到刑法中對刑罰的規(guī)范，無不體現(xiàn)了人性之光，可以說，整個西方文明的光輝，就是建立在人的權(quán)利確認和重視上，人的權(quán)利的重視，更是現(xiàn)代文明區(qū)分舊有的野蠻文化的基本標志。從法國法、德國法、美國法開始，所有接受了西方法律制度的國家，都是從接受其人的權(quán)利的基本哲學(xué)開始，但有所不同的是，大部分是由上而下，由國家和政府推動，而不是由下而上，人民權(quán)利意識的自我覺醒。

中國就是這樣一個由上而下進行觀念更新的國家。近代中國法制建設(shè)的開端是從外力的強迫下進行的。腐朽的晚清政權(quán)在外國的堅船利炮中感受到了末日的恐懼，知道如果不改革自己的法律制度，將不能維持自己的統(tǒng)治，并與西方列強相抗衡，因此一場由上而下的造法運動就隨之開始了（p513）。然而，法律制度的移植較為容易，但是法律制度背后的精神和理念與國情、社會、民意等相契合卻頗為困難。中國封建社會的解體，并沒有廣泛的群眾權(quán)利意識覺醒過程來配合，這個覺醒只是在北洋政府、國民政府時期，隨著眾多早期接觸西方文化的思想家的傳播下，才逐漸地得以進行。此種情況一直到社會主義新中國的建立。

西方的權(quán)利意識是以維護個人權(quán)利為主體的，法律的制度是保障人民能夠自由的生活（p429）。社會主義的思想?yún)s是集體主義的思想，馬克思理論中明確提出了個人需要服從社會（p428），根據(jù)馬克思主義所建立的蘇聯(lián)法律制度忠誠地反映了這一點——“個人權(quán)利在任何時候服從于國家權(quán)利?！碧K聯(lián)人民從俄羅斯公國的滅亡到建立，其域內(nèi)的人民就沒有得到過類似西方的權(quán)利意識覺醒的洗禮。只不過是從封建主仆之間的奴役過渡到了個人服從集體的奴役。社會主義新中國成立時，大量參考了蘇聯(lián)的法律制度，而同樣的建國理念，也使這里的人民難以得到權(quán)利的真正覺醒。這種情況下，在世界范圍的平衡世界里產(chǎn)生了兩個不同的發(fā)展方向，西方國家的立法、司法得到了民眾的廣泛參與，其法律制度洋溢著人本的理念。而在社會主義法系里，“法律作為計劃和組織國家的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的工具來使用”，這是馬克思主義思想的本論，在所有的社會主義制度中得到了傳承。社會主義中國也不例外，人的權(quán)利在社會主義國家的造法中不可能得到充分的體現(xiàn)，因為他們要服從整體，服從集體④

⑤④ 王勝俊院長在《全國法院審理刑事大案要案工作座談會》的講話，華西都市報2009年8月31號左衛(wèi)民，《十字路口的中國司法改革：反思與前瞻》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期

⑥ 以下對本書的引用和觀點出處都只顯示頁數(shù)

主義。導(dǎo)致了國家造法往往是由上往下，涵蓋了各種功利主義與策略主義的行為，不能真正體現(xiàn)群眾的需要。而在司法中，以國家主義掛帥，以政策方針為司法的最大價值，在司法中隨意侵犯人民的權(quán)利，不能落實個體權(quán)利的保護。在中國司法職業(yè)化的道路上，司法仍需為政治服務(wù)，必然對個體權(quán)利實行了侵害，然而學(xué)自西方的司法專業(yè)化運作，卻沒有與之配對的陪審員體系，民眾參與司法的過程被隔絕，使民眾在缺乏足夠信息量的背景下，面對不滿意的司法結(jié)果，產(chǎn)生了司法不公的印象。中國的司法職業(yè)化的進程的發(fā)展，走上了一條越來越脫離群眾，越來越偏離權(quán)利本位的道路，產(chǎn)生了現(xiàn)實中的眾多問題。

三、從比較法角度看中國的司法大眾化

“關(guān)于法律問題的思考資料必須是：過去和現(xiàn)在的全世界的法律；以及同法律相關(guān)的地理、氣候、人種；各民族的歷史命運——戰(zhàn)爭、革命、建國、奴役；??特別是對于一種國家和法律的理想的追求，都是起作用的。”（p49）法律決定于所在的“經(jīng)濟基礎(chǔ)”，馬克思的歷史唯物觀正確的說明了這一點。這也是為什么法國、德國隨羅馬法去發(fā)展自身的法律體系，而英國、美國卻從習(xí)慣法出發(fā)去構(gòu)建普通法的原因。中國的職業(yè)化道路，過于偏重域外經(jīng)驗，而忽視本土資源，也是其舉步維艱的原因之一。

司法大眾化的提出，不僅僅是為了解決司法職業(yè)化道路中司法過程民眾參與的匱乏，在某種意義上，也是讓司法制度的改革更多地回歸其本土化資源。從中華民族的觀念演變史上

⑦尋源，可以毫不夸張地說，《周易》打造了中國人的思維模式和思維習(xí)慣。無論是儒家的“極高明而道中庸”（《中庸?二十七章》），還是道家的“萬物負則陰以抱陽”（《道德經(jīng)?四十二章》），都是基于“一陰一陽謂之道”（《易傳?系卦》）的基本觀點得出的?！吨芤住匪枷氲挠绊?，使中國人的思維一直到現(xiàn)在，仍然是太極圖式（陰陽魚圖）的，是一種你中有我，我中有你，相互包容并存；講究迂回進入、張弛有度、過猶不及、以退為進、物極必反??這種辯證式的思維，從來都不是直來直去的，與西方線形因果思維截然不同。思維模式?jīng)Q定一個人遇到問題該如何去思考；遇到困難，該如何去解決。正是這種陰陽辯證的關(guān)系，才產(chǎn)生了極具中國特色的和諧觀和司法和諧論。在中國古代法典，幾乎沒有對有關(guān)商業(yè)以及商品的法律給予明顯的注意（p511），這是因為統(tǒng)治中國古代思想的儒家學(xué)說認為：“一個人如果認為別人針對他的行為不符合‘禮’的規(guī)范，他應(yīng)該采取的最好的方法是通過和平的協(xié)商尋求一個適當?shù)慕鉀Q，而不是固執(zhí)其權(quán)利或?qū)Σ竟枚觿∫呀?jīng)存在的不和諧（p510）?！庇纱死砟钪笇?dǎo)，大量的民事案件通過社區(qū)調(diào)停人（生活區(qū)域中德高望重的賢者）而解決。

在傳統(tǒng)文化仍然存在于現(xiàn)代社會方方面面的今天，民族思維模式并沒有產(chǎn)生根本的變化。在這種背景下提司法大眾化，強調(diào)法院的人民性，著重建設(shè)調(diào)解制度，從本質(zhì)上應(yīng)是符合我國社會的實際情況的，是對本土資源的有效利用。從這個意義上看，現(xiàn)時的司法大眾化改革具有其有益的意義。

四、從比較法角度看中國的司法政治化

對所謂的司法政治化，學(xué)界沒有明確的概念，一般體現(xiàn)為，在司法活動中不嚴格按照法律規(guī)定，以意識形態(tài)為標準，對司法活動進行粗暴干預(yù)；或是強調(diào)司法管理社會的功能作用，以司法作為實現(xiàn)政治目的的主要手段?，F(xiàn)時的中國司法，也許并沒有達到司法政治化的嚴重狀況，但是從司法部門中類似“要對企業(yè)管理人士慎用逮捕”、“司法應(yīng)該服從大局”、“司法應(yīng)該服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展需要”等言論表述，從中可以嗅到當中的傾向性味道。

受儒家學(xué)說的影響，在中國，形成了“對法律的一般規(guī)則以及各種形式司法裁判的懷疑主義傳統(tǒng)（p512）。”這種傳統(tǒng)在中華人民共和國的法律上一直存在著影響。1949年，中華人民共和國誕生，廢除了國民黨統(tǒng)治時期的所有立法，但是，除了1950年的婚姻法外，法律領(lǐng)域里卻無新的建樹。在50年代的開明時期曾開始了許多法律的起草，然而只有到了文革后，改革開放，引入市場經(jīng)濟，編纂法典的工作才生機勃勃地開始（p513）。中國的法制⑦祝和軍：《讀國學(xué) 用國學(xué)》，新世界出版社2009年5月版，第1頁。

建設(shè)走的就是這樣一個從無到有的法治建設(shè)過程，伴隨的是“社會生活首先應(yīng)當由客觀的法律規(guī)則而不是僅由習(xí)俗、倫理或道德的規(guī)則來調(diào)整。（p507）”這個現(xiàn)代法制理念的建立。然而，司法的政治化，卻動搖了法治理念的根基。當衡量司法的標準除了法律之外還有政治上的意識形態(tài)，司法的判決沒有一個明確的規(guī)定，而最終要屈服于虛無的政治要求；集體權(quán)利的維護變成司法的最高標準，這無疑是法治建設(shè)的倒退。

馬克思主義中，“法律完全是由它的政治功能所決定的，??馬克思主義拒絕接受法律的目的可能在于實現(xiàn)其他某些獨立價值的觀點，這類獨立價值或者是由上帝賜予的自然法所確立，或者是由某種正義觀念或者某些特定文化的特殊法律信條所確立。馬克思主義尤其反對法律可以通過保障公民享受不受政府控制（即使根據(jù)政治和社會的要求和需求來看這種控制似乎是正當）的某些自由領(lǐng)域而對政治行為設(shè)置限制的觀點”（p428）。以馬克思主義建國的蘇聯(lián)和與蘇聯(lián)的法律制度有親緣關(guān)系的中國政治體系，或多或少地繼承了這一理念，從而在體制內(nèi)部存在著以法律為政治工具的司法政治化張力。這種張力隨著中國實行改革開放，推進市場經(jīng)濟而有所減弱，但卻隨時有著加強的可能。

蘇聯(lián)的解體，已經(jīng)從根本上判定了僵化的社會主義（教條主義）的破產(chǎn)，計劃經(jīng)濟不符合人類發(fā)展的規(guī)律要求；而中國的強大發(fā)展，恰恰說明了馬克思主義的新理解的成功和市場經(jīng)濟強大的生命力。可以肯定的是，中國的社會發(fā)展得益于市場經(jīng)濟的成功，得益于意識形態(tài)的開放。司法政治化的強化，將削弱了市場經(jīng)濟賴以確立的法制基礎(chǔ)，從而危害到市場經(jīng)濟的發(fā)展；而法律規(guī)章外的標準，將使民眾對司法公正的質(zhì)疑更趨劇烈，司法公信力更難以確立，而這一切，都違背了現(xiàn)時社會發(fā)展的規(guī)律要求。

五、結(jié)語

不能占有大量的材料，不足以對《比較法總論》一書的觀點進行甄別和更正，只能從閱讀中認為正確的部分，對當前的司法改革進程進行一些思考，而在這種背景下，這種思考也許是片面的。從總體看，新一輪司法改革堅持的原則中，比較強調(diào)“中國特色社會主義方向”和從國情出發(fā)，明確提出，要“研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制”，這樣一個方向，也是筆者認同的。司法改革中，建構(gòu)與試錯相結(jié)合，在循序漸進過程中，慢慢探索到法律制度與我國實際情況的最佳契合點，對這個最終結(jié)果的達成，筆者表示樂觀。

參考文獻

1、德k·次威格特 H·克次：《比較法總論》，法律出版社，2003年1月第一版。

2、祝和軍：《讀國學(xué) 用國學(xué)》，新世界出版社2009年5月版。

3、賀衛(wèi)方：《不走回頭路》，經(jīng)濟觀察報，2008年7月12日。

4、左衛(wèi)民，《十字路口的中國司法改革：反思與前瞻》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期

第二篇：從不同角度看供給側(cè)改革

從“質(zhì)量管理專業(yè)”角度看供給側(cè)改革

從中國政府改革的角度看，供給側(cè)改革可謂中國改革開放近40年時間里最深刻的一次政府功能轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求政府在公共政策的制定和執(zhí)行上，多方面降低對中國經(jīng)濟的供給約束，使產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的自然活力非受限于作為公共政策供給方的政府約束，破除體制機制障礙、打破壟斷經(jīng)營，其核心是放松管制、釋放活力,讓市場發(fā)揮更大作用,矯正以前過多依靠行政配置資源帶來的要素扭曲。（西南財經(jīng)大學(xué)天府學(xué)院質(zhì)量管理研究所整理）。

從企業(yè)的角度看，供給側(cè)改革就是要去除無效和中低端產(chǎn)品過剩產(chǎn)能的包袱，供給側(cè)改革的重點任務(wù)是“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、提質(zhì)量、補短板”。其中包括處置僵尸企業(yè)、去除過剩產(chǎn)能、化解房地產(chǎn)庫存、防控金融風(fēng)險、降低成本、提高質(zhì)量和效率、補充供給短板和化解結(jié)構(gòu)矛盾等具體方面。企業(yè)依靠創(chuàng)新（包括政策制度創(chuàng)新、方法技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新），提供附加值含量更高的、質(zhì)量更好的產(chǎn)品和服務(wù)，擴大有效和中高端供給,提高效率、降低成本，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，獲得更好的國際競爭力。

從資本市場角度看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要從六個方面入手：一是推動資本市場規(guī)模發(fā)展；二是推動資本市場的制度改革，首先要進行發(fā)行制度改革；三是推動上市公司標準的調(diào)整；四是進一步完善退市機制；五是交易制度要做相應(yīng)調(diào)整，實行熔斷機制；六是有效推進并購重組。

從產(chǎn)業(yè)角度看，供給側(cè)改革將導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)占比上升，第二產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)工業(yè)占比下降、新興產(chǎn)業(yè)占比上升。

而從收入角度看，供給側(cè)改革將引發(fā)經(jīng)濟蛋糕的重新分配，激發(fā)微觀主體活力，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的動力，強化發(fā)展后勁。

從“質(zhì)量管理專業(yè)”的角度看供給側(cè)改革，就是提高產(chǎn)品（工程和服務(wù)）的質(zhì)量，增加品牌的附加值。

第三篇：從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

稅收調(diào)研文章

內(nèi)容摘要：事業(yè)單位改革已經(jīng)全面啟動，但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調(diào)研，把這些難點問題歸納為認識觀念轉(zhuǎn)變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經(jīng)驗，按照政府與市場分工標準、據(jù)公共財政原則等，對現(xiàn)行的事業(yè)單位進行了分類和定位，認為事業(yè)單位將向政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利機構(gòu)和企業(yè)這四種組織進行轉(zhuǎn)型，通過制度創(chuàng)新，來解決上述這些難點問題，并提出了管理體制創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新的具體思路。特別是在人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新上，提出了可操作性較強的改革方案。

把某種經(jīng)濟組織命名為“事業(yè)單位”，把行政單位與事業(yè)單位統(tǒng)稱為行政事業(yè)單位，這是中國的特色，帶有濃重的計劃經(jīng)濟痕跡。在計劃經(jīng)濟條件下，政府承辦了所有的社會經(jīng)濟發(fā)展事項，所有的投資，都由政府承擔，因此，根據(jù)投資項目不同，把社會存在的各種組織分為行政單位、事業(yè)單位、（國有）企業(yè)，也就無可厚非。改革開放后，國有企業(yè)從政府的一部車間變成了獨立的經(jīng)濟法人，使我國的經(jīng)濟走上了快速穩(wěn)定發(fā)展的道路。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，把原來捆綁在政府懷抱里的事業(yè)單位也獨立出來，將會使我國的社會走向可持續(xù)的繁榮。新世紀初，中央決定開展事業(yè)單位改革，正是適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

通過對科技系統(tǒng)以及全國部分地區(qū)試點情況的總結(jié)，中央下發(fā)了不少文件，這對于深化事業(yè)單位改革，提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業(yè)單位，近3000萬的從業(yè)人員，情況十分復(fù)雜，特別是地方的事業(yè)單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度，就地方事業(yè)單位改革中的一些關(guān)鍵性問題，提出若干建議。

一、事業(yè)單位的分類及定位

（一）事業(yè)單位的分類

對事業(yè)單位有一個明確的定位，是進行事業(yè)單位改革的關(guān)鍵。事業(yè)單位的改革，從某種意義上講，是公共財政改革的重要組成部分，因此，必須根據(jù)公共財政的原則，對之進行明確分類后，才能根據(jù)不同情況，進行明確的定位。本文以市場經(jīng)濟條件下政府與市場的分工為標準，對事業(yè)單位作如下劃分：

1、提供純公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

根據(jù)公共產(chǎn)品原理，提供純公共產(chǎn)品事業(yè)單位有如下幾大類：

（1）行政執(zhí)法型事業(yè)單位。近幾年，國家多次進行了行政機構(gòu)改革，對行政單位、行政編制進行嚴格控制。但為了確保社會事業(yè)的發(fā)展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業(yè)單位，有些單位則轉(zhuǎn)制為“按公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。這類事業(yè)單位，在一些地區(qū)，被稱為“行政執(zhí)法型事業(yè)單位”，實際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務(wù)屬于完全意義上的純公共產(chǎn)品。

（2）基礎(chǔ)教育單位。我國的憲法規(guī)定，我國實行九年制義務(wù)教育。國家應(yīng)該向社會提供九年制義務(wù)教育這一純公共產(chǎn)品，并由財政承擔其全部費用。因此，因九年制義務(wù)教育而建立起來的公立中小學(xué)，以及為義務(wù)教育培養(yǎng)教師人才的師范學(xué)院也屬于提供純公共產(chǎn)品的范圍。

（3）基礎(chǔ)研究單位。如地方上的一些針對當?shù)刂攸c行業(yè)發(fā)展而設(shè)置的基礎(chǔ)性研究機構(gòu)，這些機構(gòu)提供的研究成果是為了當?shù)厣鐣陌l(fā)展、公眾的需要，因此其服務(wù)也屬于純公共產(chǎn)品。

2、提供準公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

準公共產(chǎn)品，既可以由政府來提供，也可以通過市場提供。根據(jù)我國各地實際，按照準公共產(chǎn)品的公共程度，可以把這一類的事業(yè)單位分為如下幾種：

（4）公益性事業(yè)單位。為滿足人民基本生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施中，有的是由行政部門負責(zé)進行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業(yè)局來管理；有的則是由事業(yè)單位來進行管理的，如：中心血庫、疾病控制中心等基礎(chǔ)醫(yī)療機構(gòu)；博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎(chǔ)文化設(shè)施；環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)等等。

（5）慈善型事業(yè)單位。隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了一批以慈善為宗旨的各類機構(gòu)，包括各種從原來行政單位分離出來的機構(gòu)，如民政部門、社會保障部門的下屬機構(gòu)；各種公益基金會，如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等；帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務(wù)的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會中介型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，一部分是從原來政府部門分離出來，為公眾提供公共服務(wù)的中介單位，包括向社會提供法律服務(wù)的中介機構(gòu)，政府各部門下屬的服務(wù)機構(gòu)，政府職能的衍生產(chǎn)品（如質(zhì)量檢驗所、藥品檢驗所等），因市場經(jīng)濟發(fā)展而新生的第三產(chǎn)業(yè)（如拍賣行、婚姻事務(wù)所、產(chǎn)權(quán)交易中心等）。

（7）專業(yè)人才培養(yǎng)機構(gòu)。這類事業(yè)單位，主要是指從事不屬于義務(wù)教育的各類教育、培訓(xùn)機構(gòu)，如高

中、職業(yè)中學(xué)、中專、大專、大學(xué)、成教學(xué)校、專業(yè)培訓(xùn)中心等等。

（8）技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，主要是指圍繞當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的特點，為企業(yè)提供各種應(yīng)用性服務(wù)的事業(yè)單位。如：各種從事自然科學(xué)、社會科學(xué)應(yīng)用研究的科研機構(gòu)，各種學(xué)術(shù)性、行業(yè)性的群體團體，科技交易市場等。在廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機維修網(wǎng)絡(luò)，也屬于

技術(shù)服務(wù)型的事業(yè)單位。

（9）城市經(jīng)營性事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，以管理、經(jīng)營城市資源為手段，以提高城市的綜合競爭力為目的，既重社會效益，更重經(jīng)濟效益，也屬于事業(yè)單位的范圍。根據(jù)城市經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產(chǎn)權(quán)拍賣中心等；從事城市資源初級開發(fā)（城市項目建設(shè)）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業(yè)單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產(chǎn)交易中心等。

3、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位

按照市場經(jīng)濟條件下政府與市場的基本分工，私人產(chǎn)品應(yīng)全部由市場來供給。但由于我國的事業(yè)單位，是從計劃經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關(guān)系國計民生的項目，還需要國家來經(jīng)營，因此，存在相應(yīng)的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務(wù)與國計民生的關(guān)系，可將這類事業(yè)單位分為以下幾類：

（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營目標、以市場化的動作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫(yī)療機構(gòu)，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設(shè)計院、建筑設(shè)計院、規(guī)劃設(shè)計院等。

（11）可以市場化但尚未市場化的事業(yè)單位。包括：可以市場化的應(yīng)用研究部門；各類行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機關(guān)事務(wù)管理部門、車隊、勞動服務(wù)公司等；一些以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為目的而建立起來的基金會、協(xié)會、中心等等。

（12）已經(jīng)市場化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營機制已市場化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統(tǒng)等。

（二）事業(yè)單位的定位

按照公共財政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類十二小類，根據(jù)分析可知，我國的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務(wù)的社會經(jīng)濟組織的統(tǒng)稱。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應(yīng)的經(jīng)濟組織類型之中。

在加入世界貿(mào)易組織后，為與國際接軌，參照國際經(jīng)驗，我們把整個社會經(jīng)濟組織分為五大類：政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現(xiàn)行各類事業(yè)單位在市場經(jīng)濟條件下的定位問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過程，就是從我國目前的社會經(jīng)濟組織形式轉(zhuǎn)化為當前國際通行的社會經(jīng)濟組織的過程。

關(guān)于政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場經(jīng)濟條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細討論。本文的重點，放在事業(yè)單位改革過程中的一些難點問題。

二、事業(yè)單位改革的難點

事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創(chuàng)新，進行內(nèi)部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關(guān)各個方面的利益關(guān)系，直接影響著整個社會經(jīng)濟的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團，都是通過事業(yè)單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。

從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：

1、認識觀念轉(zhuǎn)變的困難

事業(yè)單位改革，是市場化向縱深推進的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業(yè)單位改革的正確認識，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各地開展事業(yè)單位改革中，對事業(yè)單位改革認識上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認識羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認為事業(yè)單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務(wù)，又可以通過改革，實際上擴大事業(yè)單位的陣容。

二是任務(wù)觀念，認為事業(yè)單位改革是上級的任務(wù)，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當?shù)氐膶嶋H，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。

三是保護觀念，認為事業(yè)單位改革中，以保護一些利益集團的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護事業(yè)單位職工的既得利益、保護改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場化為導(dǎo)向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領(lǐng)導(dǎo)干部。

五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。

這五種認識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問題。事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)換帶來的職工下崗問題，在就業(yè)機會本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。

二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術(shù)待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區(qū)，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評聘特定專業(yè)技術(shù)職務(wù)的資格，這同樣會阻礙事業(yè)單位改革的深化。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是在組織部門考察的基礎(chǔ)上，由當?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國際通行的游戲規(guī)則開展業(yè)務(wù)活動，其領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對待。

四是一般職工的任免管理問題。事業(yè)單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進有出、進出有序的人才流動體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個事業(yè)單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業(yè)單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標準是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營的事業(yè)單位，在一些市場化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個單位內(nèi)部的職能改革問題。即使在一個單位內(nèi)部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關(guān)系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業(yè)單位分配的基本原則問題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業(yè)單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調(diào)動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎(chǔ)卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎(chǔ)：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關(guān)系調(diào)整，而個人間的分配關(guān)系，仍難以得到很好的調(diào)整。

二是事業(yè)單位分配權(quán)問題。在事業(yè)單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權(quán)，但仍沒有擺脫上級決定分配權(quán)的本質(zhì)，與事業(yè)單位改革的最終目標，還有很大的差距。

三是事業(yè)單位個人分配制度的建立問題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的個人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的個人收入分配制度還有待研究。

四是事業(yè)單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業(yè)單位在很多領(lǐng)域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進程。

三、制度創(chuàng)新：對事業(yè)單位改革若干難點的政策建議

上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實踐經(jīng)驗，本文認為，地方的事業(yè)單位改革，關(guān)鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創(chuàng)新

通過體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問題，確保事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟組織形式歸位。

1、建立規(guī)范的法人確認制度。無論是政府機構(gòu)，還是政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)，從組織學(xué)的角度來講，他們都是不同性質(zhì)的法人組織。根據(jù)經(jīng)營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實際上就是明確了各種機構(gòu)性質(zhì)的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認制度，可以使各類事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應(yīng)的各類社會經(jīng)濟組織之中。為了確保有一個統(tǒng)一的標準，系統(tǒng)地甄別各類事業(yè)單位的性質(zhì)，建議由政府職能部門在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理條例》等要求，對各種社會經(jīng)濟組織的認定標準進行重新的確認，建立標準化的法人確認制度。并在此基礎(chǔ)上，通過目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務(wù)中心等），一個窗口對外，對事業(yè)單位進行重新的認證、登記，從而避免因部門職能交叉而導(dǎo)致的確認工作混亂。

2、取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機構(gòu)獨立設(shè)置，編制獨立核定，編制獨立，財務(wù)獨立，真正成為一個獨立的法人主體?；诖?，應(yīng)全面取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，與政府各職能部門建立起相應(yīng)的關(guān)系。

3、行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動機制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設(shè)制度，進行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機構(gòu)改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無償借用干部。在行政機構(gòu)編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動制度，才能真正推進事業(yè)單位的深入改革。

（二）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

1、國有產(chǎn)權(quán)多種實現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類國有資產(chǎn)，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進行產(chǎn)權(quán)制度改革。

根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，可以考慮將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為如下幾種形式：

（1）國有財產(chǎn)。即原來由事業(yè)單位使用，經(jīng)過國有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費產(chǎn)品。這類國有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費財產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產(chǎn)。

（2）國有資金。通過對國有產(chǎn)權(quán)的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領(lǐng)域，實現(xiàn)國有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國有產(chǎn)權(quán)改革的最主要的形式之一。

（3）國有股權(quán)。在事業(yè)單位改制的過程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業(yè)單位占有的國有資產(chǎn)，在改制過程中作為一種國有股權(quán)，參與到改制后事業(yè)單位的具體經(jīng)營中。

（4）國有債權(quán)。除了事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有股權(quán)外，基于事業(yè)單位改革的特殊性，一些國有資產(chǎn)也可以轉(zhuǎn)化為國有債權(quán)，國家作為債權(quán)人，改制后的事業(yè)單位經(jīng)營者作為債務(wù)人，建立起債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

（5）其他形式。事業(yè)單位擁有很多國家所有的知識產(chǎn)權(quán)，在改制過程中，這些知識產(chǎn)權(quán)或者量化為國有股權(quán)的一部分，或者保持原來的形式，繼續(xù)成為國有資產(chǎn)的重要組成部分。

在地方的事業(yè)單位中，還存在一種特殊性質(zhì)的事業(yè)單位，這些事業(yè)單位，政府沒有資金投入，只給予一個編制或者機構(gòu)名稱，如某某市生產(chǎn)力促進中心，經(jīng)濟協(xié)作中心等。這類單位在改制過程中，很容易被認為是一種集體性質(zhì)的社會經(jīng)濟組織，不存在國有資產(chǎn)問題，但根據(jù)我國的有關(guān)法律，這類單位的發(fā)展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產(chǎn)。因此，在事業(yè)單位的改革中，如何強化國有無形資產(chǎn)的管理，將是改革中的一個突出問題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國家政策規(guī)定必須由國家舉辦的事業(yè)單位外，其它各類事業(yè)單位都可以由社會力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系，促進事業(yè)單位的改革。

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革來自:免費論文網(wǎng)

（1）市場準入制度的建立。事業(yè)單位的經(jīng)營，和廣大人民的根本利益、和當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展有著密切的關(guān)系，如果沒有一定的標準，勢必會影響地方社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要建立一套市場準入制度，來保證事業(yè)單位經(jīng)營者的質(zhì)量，在鼓勵多元化投資的宗旨下，按照公開、公平、公正的原則確定標準，不能有所有制歧視，區(qū)域歧視，更不能有特許的規(guī)定。事業(yè)單位涉及的領(lǐng)域很多，每個領(lǐng)域都有不同的準入標準，在事業(yè)單位的準入制度上，建立一套與行業(yè)許可相適應(yīng)的許可證制度，與我國現(xiàn)行的行政管理體制相適應(yīng)。

（2）暢通的投資制度。私人部門獲準參與事業(yè)單位經(jīng)營之后，還必須要有一個暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創(chuàng)新

1、取消事業(yè)單位身份制度和勞動關(guān)系制度

進行事業(yè)單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動關(guān)系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統(tǒng)一把事業(yè)單位的員工統(tǒng)稱為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動關(guān)系制度提供了參考。

2、建立規(guī)范的人員聘用制度

引入競爭機制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，自主確定用人標準，用人額度，并到人才市場進行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動關(guān)系，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。

三是員工的自主擇業(yè)制度。員工可以通過規(guī)范的手段，自主選擇職業(yè)。

四是競爭上崗的內(nèi)部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在單位內(nèi)的位置，充分調(diào)動員工的積極性。

3、建立新型的領(lǐng)導(dǎo)干部任免制度

以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎(chǔ)性工作，通過競爭，使每個干部都能有機會取得領(lǐng)導(dǎo)職位，并在競爭中體現(xiàn)自己的價值。干部管理部門根據(jù)競爭上崗中競爭者的表現(xiàn)，按照干部管理權(quán)限和一定程序，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，采取直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來任免領(lǐng)導(dǎo)干部。

4、建立崗位管理制度

事業(yè)單位內(nèi)部崗位設(shè)置的科學(xué)合理，每個崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關(guān)系明確，是確保事業(yè)單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設(shè)置與人事管理結(jié)合起來，使每個人適得其所，保證事業(yè)運行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據(jù)不同的崗位，建立與之相適應(yīng)的確保工作人員完成崗位所要求的權(quán)責(zé)利的制度。如對領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以建立任期目標責(zé)任制；對管理崗位，可以建立體現(xiàn)管理人員管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度；對工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級規(guī)范；對專業(yè)技術(shù)崗位，可以逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘用相統(tǒng)一的辦法，一些責(zé)任重大、社會通用性強、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，還可以參考國際慣例，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機制，即固定與流動相結(jié)合的用人制度，改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業(yè)單位較好地利用“外腦”，來發(fā)展各項事業(yè)。

6、建立解聘辭聘制度

勞動關(guān)系的合同化，為建立事業(yè)單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據(jù)聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業(yè)單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責(zé)任和義務(wù)，明確了續(xù)聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件，而且這些條件具有較強的可操作性，那么，這一制度才能真正實施起來，反之，這一制度就很容易形同虛設(shè)，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業(yè)單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業(yè)單位改革中的難點。為此，可以參考國有企業(yè)下崗工人的安置辦法和行政機構(gòu)改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個方面進行制度設(shè)計：

一是以行業(yè)或系統(tǒng)為單位，建立人員的內(nèi)部調(diào)劑制度。在本單位自行消化的基礎(chǔ)上，通過行業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)部消化，在整個系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一評聘，打亂原來的格局，讓所有的員工在系統(tǒng)內(nèi)公平競爭、自由擇業(yè)。通過行業(yè)內(nèi)的競爭，爭取讓一部分人員安置下來，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業(yè)單位工作人員的總體素質(zhì)較高，有較強的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會事業(yè)的發(fā)展中，將發(fā)揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質(zhì)較高、符合當?shù)剡h期人才發(fā)展戰(zhàn)略的未聘人員，納入這一制度進行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機關(guān)安置下崗人員的做法，建立若干個人才培訓(xùn)計劃，把這些人員納入這些計劃之中，參與培訓(xùn)、攻讀學(xué)位、考取專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

三是建立人才托管制度，對一些未聘人才進行管理。如可以建立人才流動服務(wù)中心的辦法，由人才流動服務(wù)中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務(wù)中心為這些未聘人員服務(wù)，政府可以在事業(yè)單位的改革費中列支一次介紹費等進行鼓勵。

四是建立就業(yè)指導(dǎo)制度，引導(dǎo)未聘人員的再就業(yè)。

五是通過盤活國有資產(chǎn)，興辦新興產(chǎn)業(yè)。事業(yè)單位改革中，國有資產(chǎn)部門將收回一批事業(yè)單位使用的國有資產(chǎn)，充分利用這些國有資產(chǎn)，在政策的允許范圍內(nèi)，鼓勵未聘人員組建新的企業(yè)單位，是各地在事業(yè)單位改革中的成功經(jīng)驗。

六是利用國有資產(chǎn)，養(yǎng)活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國有資產(chǎn)，來解決他們的生活問題。

七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。通過政策鼓勵、引導(dǎo)未聘人員到基層、農(nóng)村、企業(yè)等領(lǐng)域工作，發(fā)揮作用。

八是利用政策鼓勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)辦或進入企業(yè)。對各地的優(yōu)惠政策進行規(guī)范化的基礎(chǔ)上，在不違背公平競爭原則的前提下，制定事業(yè)單位人員創(chuàng)辦或進入企業(yè)的制度，鼓勵事業(yè)單位在崗人員和未聘人員，發(fā)揮個人特長，為社會創(chuàng)造更多的財富。

9、建立健全社會保障制度。

社會保障制度，是保證事業(yè)單位改革順利成功的穩(wěn)定器，同時，更是安置未聘人員、促進人才流動、加快單位轉(zhuǎn)型的重要推進器。在事業(yè)單位全面推廣養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等，既可解決事業(yè)單位人員流動、轉(zhuǎn)崗的后顧之憂，也可以降低事業(yè)單位改革的成本。目前，我國各地在事業(yè)單位開展社會保障制度的進度不一致，有的已經(jīng)實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業(yè)單位改革的過程中，首先需要解決社會保障這一重大問題，對于改革中沒有社會保障資金來源的，當?shù)刎斦块T可能要承擔起這部分的費用。

（四）分配制度創(chuàng)新

1、建立健全適應(yīng)于事業(yè)單位發(fā)展的分配政策體系。

目前，對事業(yè)單位分配制度進行改革的前提，就是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，重新組成一個和國際接軌的、符合事業(yè)單位發(fā)展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國已經(jīng)形成了以《財務(wù)通則》、《會計準則》為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部核算體系；同時，也通過部門預(yù)算、國庫集中支付等形式，對預(yù)算會計制度進行了新的改革，建立健全了行政單位的內(nèi)部核算制度。能否通過這次事業(yè)單位改革，建立一套符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的非營利組織的核算體系，是這次改革成敗的關(guān)鍵。

關(guān)于非營利組織的內(nèi)部核算問題，可以重新作為一個專題開展研究。本文強調(diào)的是，非營利組織內(nèi)部核算制度的建設(shè)中，要特別注意的兩個問題。

（1）非營利組織，在具體經(jīng)營中，同樣是以利潤最大化為目的的，它與企業(yè)的唯一區(qū)別，就是非營利組織所創(chuàng)造的利潤不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會事業(yè)發(fā)展。非營利組織的這種特點，決定了它的內(nèi)部核算制度，必須以企業(yè)核算制度為基礎(chǔ)，并根據(jù)非營利組織的特點，進行制度創(chuàng)新。

（2）非營利組織與企業(yè)的另一個區(qū)別在于，它作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是一種集勞動力密集型和技術(shù)密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經(jīng)濟效益的最主要生產(chǎn)要素，不是資本，而是掌握專有技術(shù)的勞動力。因此，企業(yè)內(nèi)部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此，對勞動力的核算，特別是對個人收入分配制度的核算，將成為非營利組織內(nèi)部核算的核心。

在建立了非營利組織的內(nèi)部核算體系后，它就和行政單位的內(nèi)部核算體系、企業(yè)的內(nèi)部核算體系組成一個系統(tǒng)，各事業(yè)單位可以根據(jù)其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內(nèi)部核算制度。

2、建立激勵與約束相結(jié)合的自主分配制度

分配制度是內(nèi)部核算制度的核心，特別是在非營利組織中，對勞動力成本收益核算，具有更重要的地位。根據(jù)行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業(yè)內(nèi)部核算制度，不同的事業(yè)單位要建立不同的內(nèi)部分配制度。轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)或政府公立機構(gòu)的事業(yè)單位，在內(nèi)部分配制度上，將按照或比較公務(wù)員制度進行分配；轉(zhuǎn)化為企業(yè)的事業(yè)單位，將根據(jù)企業(yè)的分配制度進行分配；而廣大轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，則需要根據(jù)其公共性的不同及激勵與約束相結(jié)合的特點，確立不同的分配依據(jù)和分配原則。如：對于一些公共性較強的事業(yè)單位，在確定分配原則中，就必須堅持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業(yè)單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內(nèi)部分配制度的創(chuàng)新

除轉(zhuǎn)制為行政單位、政府公立機構(gòu)和企業(yè)的事業(yè)單位外，轉(zhuǎn)化為非營利機構(gòu)的事業(yè)單位，可以在如下幾個方面，進行分配方式的制度創(chuàng)新：

一是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工資總額包干制度。對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，國家財政的撥款中，只規(guī)定其人員經(jīng)費的總額，對這部分人員經(jīng)費內(nèi)部分配權(quán)，全部下放給單位，由單位根據(jù)實際建立其內(nèi)部分配制度（對一些公共性較強的事業(yè)單位，單位的內(nèi)部分配制度需要報財政部門備案）。事業(yè)單位在實行工資總額包干管理后，可以在國家工資制度和分配政策基礎(chǔ)上，核定單位工資總額，實行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣。上年工資總額節(jié)余可轉(zhuǎn)下一使用。工資總額包干基數(shù)每年核定一次。一經(jīng)核定，包干內(nèi)，除遇國家工資政策調(diào)整以外，一般不予改變。

二是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預(yù)算是一致的，它是通過對單位內(nèi)部每個員工對單位業(yè)績的貢獻程度，來確定其報酬的一種制度。因此，無論是轉(zhuǎn)化為行政單位、政府公立機構(gòu)、非營利組織，還是企業(yè)化的事業(yè)單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業(yè)單位所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益指標、社會效益、事業(yè)發(fā)展指標及復(fù)合考核指標，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來自國家財政撥款，也可能全部來自單位內(nèi)部創(chuàng)造的效益，更有可能是根據(jù)單位的情況，由單位與財政商定一個比例，實現(xiàn)財政撥款與單位自籌并盤解決）。在這一工資總額內(nèi)，單位內(nèi)部可以根據(jù)各崗位對單位績效的貢獻度，建立內(nèi)部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實到每個工作人員，從而最大程度地調(diào)動廣大員工的積極性。

三是參考集團公司的管理辦法，在事業(yè)單位內(nèi)部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設(shè)置的事業(yè)單位，如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設(shè)有分支機構(gòu)，同時，一些部門也擁有很多個下級的事業(yè)單位。如教育系統(tǒng)，擁有一批中小學(xué)。這些事業(yè)單位，上下級之間業(yè)務(wù)范圍相同，經(jīng)營方式相似，因此，在分配機制上，完全可以參考集團企業(yè)的管理辦法，以一級核算單位作為一級法人，與財政部門發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，而下屬的二級核算單位為二級法人，采取兩種方式進行管理。一是采取統(tǒng)一核算的辦法，把一、二級事業(yè)單位作為一個獨立的法人主體，進行統(tǒng)一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機構(gòu)、某些地區(qū)區(qū)域性的事業(yè)單位，如某某地區(qū)的行業(yè)協(xié)會，可以作為一個獨立的集團法人進行管理。二是采取二級核算制度，由一級法人單位，通過內(nèi)部制度創(chuàng)新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結(jié)余分成、自負盈虧等辦法，從而提高二級核算單位的競爭機制，提高各二級單位的積極性。

4、積極探索個人分配方式的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)個人收入的多元化

進行個人分配方式的制度創(chuàng)新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式，調(diào)動廣大員工的積極性。

根據(jù)非營利組織的特點，本文認為，對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，可以形成如下幾個層次的個人分配制度：

一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過基本工資的差別管理，進行政策引導(dǎo)，例如在基本工資基礎(chǔ)上加一定系數(shù)的優(yōu)惠政策，鼓勵事業(yè)單位的員工到艱苦邊遠地區(qū)、基層單位、特殊崗位工作。

二是崗位工資。對非營利組織內(nèi)部的工作人員，建立類似公務(wù)員、技工的分類管理制度，對不同的崗位確定不同的類別和層次，如一級打字員、二級打字員等，并據(jù)此確定不同的崗位工資。

三是職務(wù)工資。對具有一定專業(yè)技術(shù)職稱、并被單位聘用者，或者擔任某領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，給予一定的職務(wù)工資。

三是效益工資。根據(jù)單位全年創(chuàng)收的情況，在創(chuàng)收部分中提取一定比例，作為工效掛鉤或工資總額包干的增量，按照崗位津貼的比例，形成效益工資，分攤給每個員工。

四是績效工資。崗位工資是員工在每個崗位上取得的基本收入，根據(jù)崗位考核目標，每個員工超額完成考核任務(wù)，即可以增發(fā)相應(yīng)的績效工資，從而真正體現(xiàn)按勞分配的原則。

五是計件工資，對于一些可以量化的工作任務(wù)，可以直接以計件的辦法，進行具體的核算。如車隊、打字室的人員，可以在基本工資的基礎(chǔ)上，附之以計件工資進行具體的考核。

六是股權(quán)分紅。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，事業(yè)單位內(nèi)部的員工，以及有志于參與某項事業(yè)發(fā)展的私人部門，都可以以資金、資產(chǎn)（如設(shè)備等生產(chǎn)資料）、知識產(chǎn)權(quán)（技術(shù)、專利、成果）、管理或銷售網(wǎng)絡(luò)等參股，并參與單位的利益分成。

七是提成收入。對一些可以進行獨立核算的社會事業(yè)發(fā)展項目，可以以總承辦人為主體，按照總額包干的辦法，對于超過包干收入或低于包干經(jīng)費部分，可以在一定比例內(nèi)作為總承辦人的提成收入，由總承辦人根據(jù)貢獻的大小，分配給相關(guān)的工作人員。

八是分成收入?？蒲谐晒D(zhuǎn)讓到事業(yè)單位，除采取一次性買斷、作價入股等方式外，還可以通過利潤分成的形式，進行分配。如有些地方規(guī)定，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓方式提供職務(wù)科技成果的，可從技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得的凈收入中提取不低于20的比例一次性獎勵給有功人員；自行實施轉(zhuǎn)化或與他人合作實施轉(zhuǎn)化的，單位在項目成功投產(chǎn)后，連續(xù)五年從實施該科技成果的年凈收入中提取不低于5的比例獎勵成果完成者，或參照此比例，給予一次性獎勵；以股份合作形式實施轉(zhuǎn)化的，可用于不低于科技成果入股時作價金額20的股份給予獎勵，該持股人依據(jù)其所持股份分享收益。若成果研究和轉(zhuǎn)化是由多人完成的，對作出主要貢獻的人員，所得獎勵份額應(yīng)不低于獎勵總額的50.

九是獎勵收入。對取得重大科研成果，在提高單位經(jīng)濟效益或社會效益中有突出貢獻者，按照貢獻的大小，給予一定的獎勵。

十是兼職收入。事業(yè)單位的工作人員，在完成本職工作、保證單位利益和知識產(chǎn)權(quán)不受侵害的前提下，可以到其他單位兼職；同時，本單位也可以通過柔性工作制，吸引一些其他單位的人員為本單位服務(wù)。對本單位人員在外兼職的，其兼職所取得的收入，可以全額由兼職人員所得，也可以由事業(yè)單位和兼職人員按照一定比例進行分成，也可以通過合同的辦法進行管理。

當然，事業(yè)單位改革中，需要制度創(chuàng)新的內(nèi)容很多，如政府對事業(yè)單位管理方式、財政對事業(yè)單位撥款方式、專業(yè)技術(shù)職稱的評定制度等，都需要重新進行調(diào)整。在各地開展事業(yè)單位改革的過程中，這些制度創(chuàng)新，已經(jīng)積累了相當豐富的經(jīng)驗?？茖W(xué)總結(jié)經(jīng)驗，全面借鑒國際慣例，我們完全可以建立起一套符合我國國情的事業(yè)單位改革的制度體系，推進我國的事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟組織形式轉(zhuǎn)型，使我國的市場化進程走上一個新的臺階。

第四篇：從改革的角度看改革開放30年

從改革的角度看，這30年可以分為兩個階段。第一個階段從1978年十一屆三中全會召開到1992年鄧小平南方談話、黨的十四大召開。1978年十一屆三中全會召開，強調(diào)整個國家工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心，確立了黨的基本路線：“一個中心，兩個基本點”。1992年鄧小平同志南方談話，提出“社會主義可以有市場”的概念。黨的十四大明確宣布中國經(jīng)濟體制改革的目標模式就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。這個階段可以說是主要以“破”為主的階段：破除計劃經(jīng)濟體制對生產(chǎn)力發(fā)展的束縛。第二個階段是黨的十四大之后，全面推進社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，這是一個“立”的階段。

這兩個階段改革的推進，在理論上伴隨著大的爭論。第一次爭論是1978年的真理標準大討論。這個爭論，實際上要解決中國舉什么旗、走什么路的問題。到底什么叫社會主義？到底我們國家應(yīng)該怎么發(fā)展？當時有兩個最突出的狀況：一是經(jīng)過十年**國民經(jīng)濟到了快要崩潰的邊緣，二是整個社會出現(xiàn)了很嚴重的信仰危機。首先需要解決思想問題、認識問題。所以就有了關(guān)于真理標準和思想解放大討論。

黨的十一屆三中全會的精神很明確，要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，停止以階級斗爭為中心，先解決人民群眾的溫飽問題，把人的積極性調(diào)動起來。要解決這個問題就要使計劃經(jīng)濟逐漸松動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起來了，外資進來了，農(nóng)民實行承包了。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行了三年，農(nóng)村的面貌就有了一個根本的改變。聯(lián)產(chǎn)承包解決了溫飽之后，農(nóng)民就開始搞商品生產(chǎn)，開始想著致富，就開始搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并帶動了農(nóng)村的工業(yè)化發(fā)展。

隨著商品生產(chǎn)和商品交換的日益活躍，在1991年就開始了第二場大討論：中國要不要搞市場經(jīng)濟。鄧小平同志的南方談話，在政治上做了一個結(jié)論。他說，資本主義可以有計劃，社會主義可以有市場，計劃和市場不是區(qū)別社會主義和資本主義的標志，它們都是經(jīng)濟發(fā)展的手段，哪個手段好，我們就用哪個。黨的十四大后，從中央到地方各級領(lǐng)導(dǎo)基本上形成一個共識：要全力以赴地推進市場經(jīng)濟建設(shè)，各種市場化的改革加速進行。

市場經(jīng)濟在調(diào)動人民發(fā)展經(jīng)濟的積極性，推動國民經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也帶來了兩個日益突出的問題：第一，搞市場經(jīng)濟，私有經(jīng)濟發(fā)展的速度非?？?，出現(xiàn)了眾多富翁。第二，市場經(jīng)濟競爭非常激烈，強調(diào)優(yōu)勝劣汰，富者越富，窮者越窮。私有經(jīng)濟的發(fā)展超過了國有經(jīng)濟的發(fā)展，貧富差距迅速拉大，這兩條過去都被認為是資本主義的表現(xiàn)。于是黨的十七大召開之前，中國又發(fā)生了第三場大爭論，還是關(guān)于姓社姓資的爭論。黨的十七大報告專門講了對改革開放的評價，強調(diào)改革開放是改變中國命運的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

現(xiàn)在總結(jié)改革的經(jīng)驗、成果，至少有三個方面是改變不了的。一是重新回到計劃經(jīng)濟體制是不可能的，只能使市場經(jīng)濟體制越來越完善。二是社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度是不能改變的，就是以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展這一點是不可能改變的。三是中國的法制化是不能改變的。

貫穿改革始終的一個核心問題就是舉什么旗、走什么路的問題。我們歸結(jié)起來就是中國特色社會主義理論，中國特色社會主義道路。雖然改革中也存在很多問題、弊端，但改革中確立的一些基本制度非常重要，因為這些制度可以決定中國今后幾十年的基本走向。當然，完善這些制度還需要下很大的功夫，還有很長的路要走。

從發(fā)展的角度看改革開放30年

從發(fā)展的角度看，也可以分成兩個階段：第一個階段是全民工業(yè)化的階段，第二個階段是城市化加速的階段。中國經(jīng)濟發(fā)展的核心就是實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化。改革開放最大的成就之一，就是讓全中國的老百姓都卷入工業(yè)化之中，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展。原來只靠政府去推動的一件事變成了十多億人一起去推動的一件事，結(jié)果就大不一樣了。因此，中國的工業(yè)化突然有了一個爆炸式的增長，中國的工業(yè)化水平突然有了一個巨大的提高。

1997年亞洲金融危機以后，隨著中國工業(yè)化的長足進步，中國進入了加速城市化的階段，大量農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城市大規(guī)模開發(fā)。城市化急速發(fā)展的同時也帶來很多問題，比如說流動人口增加，社會治安問題增多，整個社會管理難度增加，不穩(wěn)定性的因素增加等。正如黨的十七大報告指出的，我們現(xiàn)在面臨著工業(yè)化、信息化、城市化、市場化、國際化五大挑戰(zhàn)。

按照鄧小平同志提出的“三個有利于”的衡量標準，一要有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，二要有利于人民生活水平的提高，三要有利于綜合國力的增強。經(jīng)過30年的發(fā)展，我國在這三個方面都上了一個很大的臺階。

首先，從經(jīng)濟增長來講，從1978年到2006年，中國GDP年均增長是9.67%，而同時期世界經(jīng)濟的平均增長率是3.3%。像中國這么大的國家，這么復(fù)雜的國情，連續(xù)30年經(jīng)濟高速增長，這在世界歷史上是沒有的。如果改革開放不符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求，不符合人民的利益要求，就不可能帶來這樣的結(jié)果。

第二，人均收入。從1978年到2007年，中國人均收入翻了好幾番，達到了總體小康水平。具體來講，城鎮(zhèn)人均可支配收入，1978年是340多元，2006年是11760元。農(nóng)民的人均純收入，1978年是134元，2006年是3587元。財政收入，1978年全國財政收入只有1100多億人民幣，2006年全國財政收入達到了將近4萬億人民幣，2007年達到5萬億人民幣。今年第一季度我國的外匯儲備，按照中央銀行的統(tǒng)計是16000多億美元，從3月份到現(xiàn)在，平均每個月外匯儲備的增長速度都達到六七百億。所以，無論從人民收入來講，還是從國家國力來講，都有了巨大的提高。

再看我國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。我國現(xiàn)在有50多種產(chǎn)品占據(jù)了世界第一位，形成了門類比較齊全的現(xiàn)代工業(yè)體系。以往推進工業(yè)化，我們主要解決了一個“從無到有”的問題，接下來要解決的是“從有到優(yōu)”的問題。一方面我國的產(chǎn)業(yè)規(guī)模上去了，做大了；另一方面還要提升素質(zhì)，加強在國際上的競爭力、影響力、控制力，還要做強。其中最重要的是加速提升人的素質(zhì)。

從變化的角度看改革開放30年

這30年發(fā)生的變化可以從五個方面來談。

一是經(jīng)濟建設(shè)。首先，綜合國力有了巨大的提高，這是第一個非常直接的變化。唐山地震和今年汶川大地震，我們可以比較一下綜合國力的變化，其中最明顯的就是民眾財富的增加，這次很多私人、私企捐助的數(shù)額很大，過去唐山地震時就不可能有這樣規(guī)模的社會捐助。這么多年的發(fā)展，我們藏富于民，老百姓的收入增加了，實力也在增加，所以才能夠拿出來這么多錢來支援國家建設(shè)，幫助國家渡過難關(guān)。其次，人民的收入水平和生活水平有了迅速的提高。再次，市場經(jīng)濟體制的建設(shè)取得了突破性進展。一個社會主義國家搞市場經(jīng)濟，既和西方國家不一樣，又和傳統(tǒng)社會主義不一樣，從經(jīng)濟的角度來講中國特色的話，這是中國最大的一個特色。還有，對外開放取得了巨大進展?，F(xiàn)在我國在利用兩個資源、兩種市場方面取得了很大的成績，標志性事件就是2001年中國加入WTO，這對中國來講是一個非常大的變化。中國從過去完全拒絕利用世界市場到利用世界市場，從利用世界市場到能夠?qū)κ澜缡袌鍪┘佑绊?、發(fā)揮作用，這是一個巨大的變化，這就使得我國現(xiàn)代化建設(shè)的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化。

二是文化建設(shè)。文化建設(shè)早期限于精神文明建設(shè)，現(xiàn)在的文化建設(shè)是要實現(xiàn)民族文化的復(fù)興。最近國學(xué)很熱，這實際上就是重新塑造新的民族文化的過程?，F(xiàn)在中央強調(diào)提高對宗教、民俗、傳統(tǒng)節(jié)日的認識。文化上的這些變化最終會逐步形成嶄新的生活方式，在新的生活方式的基礎(chǔ)上最終會形成一個新的民族文化。這種新的中國文化符合中國的發(fā)展需要，繼承了中國的優(yōu)秀傳統(tǒng)，吸收了國外的先進文明，同時又對世界有說服力。

三是政治建設(shè)。政治建設(shè)最突出的就是民主法制建設(shè)。相對來講，尤其是法制建設(shè)，在我們國家取得了長足的進步，而法制建設(shè)最核心的就是對人民權(quán)利的保護和認可。黨的十五大就強調(diào)財產(chǎn)權(quán)利不可侵犯。黨的十六大強調(diào)財產(chǎn)收入的合法性，強調(diào)要素分配的合法性。黨的十七大強調(diào)了兩條：一是積極鼓勵和保護人們的財產(chǎn)性收入，二是鼓勵大家去創(chuàng)業(yè)。因此，在中國來講，法制在經(jīng)濟領(lǐng)域最大的一個進步就在于它強調(diào)充分保護人們的權(quán)利，而這些權(quán)利中最核心的就是財產(chǎn)權(quán)。

四是社會建設(shè)。社會建設(shè)最核心的就是構(gòu)建社會主義和諧社會。經(jīng)過改革開放30年，我們國家一個最大的變化就是從單一的社會變成了多元的社會，利益關(guān)系多元化了，人的身份多元化了，社會矛盾多元化了。一個多元化的社會，最大的問題就是利益協(xié)調(diào)和秩序維護問題，處理這些問題、矛盾，最主要的方式就是統(tǒng)籌兼顧?，F(xiàn)在，我們黨正在努力推進這樣一個多元化的社會逐步成為一個和諧的社會。

五是黨的建設(shè)。我們黨在改革開放的過程中，逐漸地完成了從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型。黨的十七大報告中講到我們黨歷史上的兩大思想飛躍。這兩個飛躍跟黨的轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。第一個飛躍時，黨是一個革命黨，領(lǐng)導(dǎo)人民干革命。第二個飛躍時，黨是一個執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)人民搞現(xiàn)代化建設(shè)。作為一個革命黨和作為一個執(zhí)政黨是不一樣的，從經(jīng)濟發(fā)展的角度來講，至少有三點不同：一是不能再特別強調(diào)階級立場，二是突出了對執(zhí)政能力的要求，三是執(zhí)政黨制度建設(shè)。

總體上講，這30年來的變化是非常大的，而且這種變化不是簡單的數(shù)量上的變化，而是一種性質(zhì)上的變化。這種質(zhì)變的核心就是，我們現(xiàn)在開始真正塑造一個現(xiàn)代化的社會。

支撐改革開放30年的關(guān)鍵

改革開放30年，支撐我們?nèi)〉贸删偷年P(guān)鍵是什么？我認為最重要的有兩個，一是理論建設(shè)，二是制度建設(shè)。

第一，理論建設(shè)。我們對什么是社會主義、怎么建設(shè)社會主義，有了一個更科學(xué)、更合理、更符合實際、更符合人民群眾利益要求的認識，所以有了這樣一套理論。從一開始講思想解放、真理標準討論，到后來探討中國要不要搞市場經(jīng)濟，一直到后來中國要不要搞股份制等，這一系列理論建設(shè)的核心就是解決一個舉什么旗、走什么路的問題。我認為這個過程主要可以分成三個層次：

第一個層次，是思想路線上、認識方法上的理論建設(shè)。現(xiàn)在有三句話：實事求是、解放思想、與時俱進。實事求是就是一切要從中國的國情出發(fā)，從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實際出發(fā)；解放思想就是要不斷認識新情況，解決新問題；與時俱進就是在社會主義建設(shè)實踐中堅持馬克思主義、發(fā)展馬克思主義。這個思想路線已經(jīng)得到全黨的認同，也得到了老百姓、全社會的認同。

第二個層次，是具體改革開放路線方針上的理論建設(shè)。比如說市場經(jīng)濟理論、對外開放的理論、民主法制建設(shè)理論、黨的建設(shè)理論等，都有很多嶄新的成果。

第三個層次，是具體操作層面上的理論和知識建設(shè)。比如說管理知識、對外開放的一些理論知識、WTO的理論知識、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的理論知識等。我們特別強調(diào)理論聯(lián)系實際，比如說社會主義新農(nóng)村建設(shè)，這里面很多的理論知識從以往的經(jīng)典作家那里找不到，從西方經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)那里也找不到。這樣的一套理論知識就要在中國的具體實踐中形成。

第二，制度建設(shè)。一是經(jīng)濟體制，二是政治體制。這里主要強調(diào)經(jīng)濟體制建設(shè)。

我國最大的經(jīng)濟制度建設(shè)，就是社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)。在這個社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)下面，有一系列小的制度建設(shè)，股份制就是其中的一個。股份制是今后經(jīng)濟發(fā)展中一種主要的企業(yè)形式。在市場經(jīng)濟條件下，資源是自由流動的，任何一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要10年、20年，甚至更長的時間。所以對經(jīng)濟發(fā)展來講，它要求的不是人治而是一種制度的治理，需要給企業(yè)發(fā)展提供一個長久的制度保障。在政治建設(shè)上有一個從人治到法治的問題，在經(jīng)濟建設(shè)上也有一個從人治到法治的轉(zhuǎn)變問題。這種轉(zhuǎn)變，就是股份制，股份制是一個比較好的法律框架。

改革開放30年來從經(jīng)濟制度建設(shè)來說，比較突出的有兩點：一是市場經(jīng)濟體制，二是股份制。市場經(jīng)濟解決整個國家的經(jīng)濟運行體制問題，股份制解決市場經(jīng)濟條件下的微觀機制問題。鄧小平同志就特別強調(diào)，要把改革開放的成果用制度的方式鞏固下來，堅持下去，并不斷完善

第五篇：從程序正義看我國的司法改革

從程序正義看我國的司法改革

劉 遠

摘要：針對我國司法制度中重實體而輕程序的傾向，在剖析程序正義與實體正義的關(guān)系、正當程序與程序正義聯(lián)系的基礎(chǔ)上，從程序正義的角度對我國的司法改革提出了一些設(shè)想。關(guān)鍵詞：程序正義；實體正義；正當程序；司法改革

一、我國司法制度中輕程序的主要弊端

程序正義是民事訴訟的主要價值之一，也是我國當今司法改革所追求的目標之一。正如谷口安平所說，“程序是法律的心臟”，沒有程序正義，再完美的法律都將是一紙空文。長期以來，在我國的理論和實踐中過多關(guān)注的是民事訴訟程序在實現(xiàn)實體正義上的工具價值，而對程序本身的內(nèi)在價值則重視不夠，即我們常說的“重實體而輕程序”。這一觀念的形成與我國的歷史背景和文化傳統(tǒng)是分不開的。我國歷來是一個重權(quán)力、輕權(quán)利的權(quán)力本位主義國家，政治體制和文化背景的集權(quán)主義特征突出；新中國建立以來，又長期實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，缺乏以限制國家權(quán)力和保障個人權(quán)利為目的的，以“法治”和“程序制約權(quán)力”為基礎(chǔ)的現(xiàn)代民主的契機。顯然，在這種背景下所形成的作為國家制度一部分的司法體制必然帶有強烈的國家主義色彩，因此，我們所倡導(dǎo)的“程序保障機制”和“程序制約機制”也就難有棲身之地。對照程序正義的標準，我國司法制度中輕程序的弊端主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：

1·現(xiàn)行法律規(guī)范存在否定程序內(nèi)在價值的現(xiàn)象

在我國現(xiàn)行的民事訴訟法典和最高法院的適用意見中，存在著許多否定程序內(nèi)在價值的法律規(guī)范。例如，民事訴訟法第153條規(guī)定，第二審人民法院對原一審判決違反法定程序，可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。換句話說，即使一審法院違反法定程序的程度再嚴重，只要它沒有“影響案件的正確判決”，第二審人民法院也不再做出處理，這顯然反映了重實體的立法傾向。與此相對的是，在世界上許多其他國家的司法制度中，如果訴訟程序違反了法律的規(guī)定，其判決結(jié)果自然歸于無效，而不論其是否“正確”。

2·司法獨立性受損

司法獨立是程序正義的前提，也是憲法的基本原則之一。但在我國的現(xiàn)行司法體制下，程序的獨立性受到了極大的侵害：一方面，由于地方各級人民法院在司法資源的配置上受制于同級地方政府，因而導(dǎo)致“司法權(quán)地方化”。由此地方各級人民法院喪失了作為國家司法機關(guān)應(yīng)有的中立性而淪為保護地方利益和部門利益的司法工具，形成了所謂的“地方保護主義”，從而危害了司法的獨立性和程序的公平性。另一方面，就法院內(nèi)部管理而言，由于我國法院的管理方式仍類似于行政機關(guān)的上下級關(guān)系，因而法官在對于個案進行審理時不得不顧及其所在法院的院長及所在庭庭長的意見；并且依照法律規(guī)定，疑難、復(fù)雜、重大案件還必須經(jīng)過審委會討論決定，而法官對于討論決定的結(jié)果也必須絕對服從。這種體制所造成的結(jié)果就是使整個司法過程貫穿著強烈的行政色彩，法官在司法中難以獨立、自主的進行審理，法官的判決也并非完全是自身內(nèi)心確信的反映，而是演變?yōu)殚L官的意志。

3·公開審判流于形式

公開審判是我國民事訴訟中的一項基本制度，但是在實踐中這種制度并未得到很好的實施。首先，在我國的大多數(shù)案件中，公開的只是審理過程和最后的一紙判決書，但是對于訴訟中最關(guān)鍵部分，也是當事人最關(guān)心的部分，即判決的產(chǎn)生過程和合議庭的討論意見都予以保密，因而使公開審判缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容。其次，在向當事人公布的判決書中，大多只有判決的結(jié)果，而缺乏判決的詳盡理由及完整的論證過程，這就易于使當事人對于判決結(jié)果產(chǎn)生“不服氣”的情緒，從而不利于糾紛的解決，并且這也不符合現(xiàn)代法治對于程序正義的要求。除了上述幾個方面之外，我國的民事訴訟在審理期限、審級設(shè)置、當事人的地位及法官的選拔等方面也存在著不甚完善之處，這些問題的存在已經(jīng)對我國程序正義的實現(xiàn)及我國的法制進程產(chǎn)生了負面影響，因此基于程序正義的改革已經(jīng)變得十分迫切了。

二、我國司法改革拙見

程序問題曾經(jīng)是世界上許多國家改革的重點。本世紀60年代，美國進行了一場以程序為焦點的空前改革——即正當程序革命，它引起了美國法律制度和法律原理的深刻變化。在德國，也存在著法律程序化的現(xiàn)象和主張，其中著名的法社會學(xué)家盧曼提出了“通過程序獲得正當性”這一命題。他指出，在“正當程序”得以實施的前提下，程序過程本身確實能夠發(fā)揮出給裁判結(jié)果以正當性的作用，這種作用不僅體現(xiàn)在審判程序中，而且在選舉程序、立法程序和行政程序中都可以看到。

各國的改革為我們提供了豐富的經(jīng)驗，為我國的改革指明了大的方向；但是我們也應(yīng)該看到，由于個體的特質(zhì)往往有限大差異，因此程序正義的建設(shè)還需依我國的國情而進行。據(jù)

此，筆者在此提出一些自己的拙見，供大家參考：首先，要在觀念上擺正程序與實體的關(guān)系，克服“輕程序”的觀點，樹立程序與實體并重的思想，目前尤為迫切的是弘揚程序正義、程序效益等價值，樹立民事訴訟的權(quán)威。其次，要將程序正義的理念落實到實處。

1·從憲法的高度對程序正義進行根本性的保障，使程序正義得到憲法的確認

憲法是國家的根本大法，如果將程序正義寫入憲法，一方面可以使人們從觀念上加強對程序價值的認識，另一方面，被憲法賦予了最高效力的程序正義就可以對抗司法實踐中的一切“非正義”，從而使我國“重實體輕程序”的狀況得以緩解。盡管各國學(xué)者都認識到應(yīng)當賦予程序正義以憲法的保障，但在世界各國的憲法中卻很少有直接規(guī)定程序保障的條文，一般都需要法學(xué)家對法條進行學(xué)理解釋才可以作為程序保障的憲法基礎(chǔ)。例如《日本憲法》第31條規(guī)定的法定程序保障，第32條規(guī)定的接受審判的權(quán)利，第76條規(guī)定的裁判官獨立及第78條的身份保障、第82條規(guī)定的公開審理都包含有保障程序正義的內(nèi)容。我國憲法中沒有關(guān)于程序保障的直接規(guī)定，但有一些內(nèi)容是與程序保障密切相關(guān)的。如《憲法》第32條關(guān)于公民在法律面前一律平等、第125條關(guān)于公開審理等規(guī)定。筆者認為，從徹底解決我國“重實體輕程序”的角度出發(fā)，應(yīng)將程序正義作為一項內(nèi)容明確規(guī)定在憲法之中，以保障其實現(xiàn)。2·在民事訴訟程序中，對民事訴訟規(guī)則進行改革

(1)限制法官過大的職權(quán)。我國的訴訟模式類似于大陸法系國家的職權(quán)主義，法官職權(quán)過大，并且缺少可行的監(jiān)督機制。一方面這種體制使案件結(jié)果在很大程度上可以不依賴當事人的舉證和辯論，而是依賴于法官個人對事實的認定和對法律的看法(例如，法院可以依職權(quán)提起審判監(jiān)督程序而隨意廢棄自身所作的判決)。另一方面，法官的職權(quán)過大在實際操作中很難保證法官不會濫用這些權(quán)力，這對于保證裁判的正義是十分不利的。因此，在程序設(shè)計中對法官職權(quán)進行嚴格限制和制約是十分必要的。

(2)為訴訟當事人參與訴訟提供平等的保障。公正的程序就是要給予雙方當事人平等的訴訟地位，賦予其平等的攻擊和防御的權(quán)利，以及要求其在訴訟中平等的承擔訴訟義務(wù)。唯有如此，才能保障雙方當事人公平參與的機會，充分發(fā)揮當事人作為訴訟主體的作用，并最終對他們的訴訟利益予以充分保障。因此，參與訴訟的當事人，無論是一般公民還是政府執(zhí)法部門，無論是追訴者還是被告人，都只存在訴訟角色的不同，而不存在地位上的高低貴賤之分。

(3)減少、消除訴訟程序中的行政色彩。如前所述，行政運作方式與訴訟程序從根本上說是矛盾的，只要在訴訟中采用下級服從上級的命令和指揮方式，許多正義的訴訟程序就不可

能進行。因此，一方面我們需要修改有關(guān)由院長發(fā)動再審的不合理規(guī)定，限制審委會的職權(quán)；另一方面，我們必須建立一套規(guī)則來防止本法院內(nèi)部的庭長、院長以及法院的法官對本法院以及下級法院的合議庭或獨任庭的審判活動進行干預(yù)。此外，在對于裁判質(zhì)量的保障方面應(yīng)當通過程序和制度的完善，努力實現(xiàn)裁判的正義，而不應(yīng)該通過對法官的行政制裁來解決問題。

(4)充分體現(xiàn)程序的及時終結(jié)性。正如前述所說，效率原則是程序正義的必然要求，無休止進行的程序不僅浪費了司法資源，也違反了程序正義及訴訟的固有規(guī)律。因此在民事訴訟中，我們要盡可能將程序簡化，以利于當事人進行訴訟，從提高效率角度實現(xiàn)程序正義。3·以加入世貿(mào)組織為契機，推動我國程序正義的完善

加入世貿(mào)組織標志著我國的司法改革進入了新的歷史時期，世貿(mào)組織的基本原則和制度對我國的影響以及與國際接軌的需要使我國的司法改革面臨著巨大的挑戰(zhàn)。特別是“公平、透明、獨立、統(tǒng)一和準確”原則已然為我國的程序正義的建設(shè)指明了方向。

(1)非歧視性待遇原則的要求。該項原則實行“內(nèi)外無別”、平等對待國內(nèi)外企業(yè)的國民待遇原則，及“內(nèi)外相等”、平等對待所有外國企業(yè)產(chǎn)品的普遍最惠國待遇原則。該原則要求我國法院嚴守中立，保持同等的司法距離，平等適用法律，消除差別待遇，公平對待國內(nèi)外一切當事人，同時要求我們更新傳統(tǒng)的司法理念，將“中立”擴大到世界范圍內(nèi)。

(2)透明度原則的要求。透明度原則是指成員方必須予以公布正式實施的有關(guān)進出口貿(mào)易的政策、法令及條例等。GATT第10條規(guī)定：成員方有效實施的??以及關(guān)于影響進出口貨物的銷售、運輸、分配、保險、倉儲、檢驗、展覽、加工或使用的法令、條例與一般援用的司法判例及行政決定，都應(yīng)迅速公布，以使各成員方政府及貿(mào)易商熟悉。同時，世貿(mào)組織專門評審機構(gòu)對成員各方的貿(mào)易政策定期輪流評審。由此可見，WTO的透明度原則及貿(mào)易審查機制的客體包括司法裁判。所以，入世后，我國法院的重要裁決將會受到各世貿(mào)成員國的監(jiān)督，其質(zhì)量要求的高標準自然不言而喻。除此之外，透明度原則還對于司法解釋的公開、庭審程序的公開以及判決程序的公開提出了一定的要求。

有關(guān)程序正義的理論歷史悠久，內(nèi)容豐富且具復(fù)雜性，并且隨著兩大法系的融合以及現(xiàn)代法學(xué)研究的深入，其理論必將不斷發(fā)展，所以，對于程序正義的理論不是一篇或幾篇論文所能涵蓋的。但是之所以落腳于該論題，筆者是希望通過對于程序正義基本理論的分析，能夠?qū)ξ覈F(xiàn)在仍舊根深蒂固的“重實體輕程序”的觀點予以反擊，并且在立足于我國國情的基礎(chǔ)上對我國有關(guān)程序正義的改革盡一點微薄之力。

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