第一篇：我國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制評(píng)析

經(jīng)濟(jì)法平時(shí)作業(yè)2013-3-2

4我國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制評(píng)析

余海洋法學(xué)院08級(jí)1班20083000800

32摘要：隨著反壟斷法的頒布，我國(guó)發(fā)壟斷法執(zhí)行體制也初見(jiàn)端倪，目前國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)規(guī)定了由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局、商務(wù)部的多部門(mén)分別執(zhí)法的格局，各執(zhí)法部門(mén)分工不盡合理，部門(mén)這種“三足鼎立”的局勢(shì)不利于反壟斷法的統(tǒng)一執(zhí)行。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)精干的、權(quán)威的、能夠執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)“戴帽的、協(xié)調(diào)式的、虛設(shè)機(jī)構(gòu)。反壟斷的執(zhí)行也應(yīng)該獨(dú)立地和高效地運(yùn)作。國(guó)外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的誕生與發(fā)展已經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，深入比較研究、科學(xué)借鑒國(guó)外反壟斷執(zhí)法體制，對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立和完善，必然起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：反壟斷；執(zhí)行機(jī)構(gòu)；二元執(zhí)行體制

壟斷法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中具有舉足輕重的地位。對(duì)于建立和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)民主與經(jīng)濟(jì)自由，保護(hù)和捍衛(wèi)消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益具有不可替代的功能。然而，反壟斷法能否在建立和維護(hù)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序中真正起到如此重要的作用，還取決于國(guó)家能否建立一個(gè)高效運(yùn)行的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和良好的執(zhí)行體制.本文將從這兩個(gè)方面探討我國(guó)的反壟斷法。

（一）反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定、理論分析和國(guó)外立法之比較

我國(guó)2007年8月30日頒布的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第九條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作?！本唧w包括：“

（一）研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；

（二）組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；

（三）制定、發(fā)布反壟斷指南

（四）協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作”等。第十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。”

這些規(guī)定表明，我國(guó)通過(guò)設(shè)立反壟斷委員會(huì)作為專門(mén)的主管機(jī)關(guān)，改變我國(guó)目前由商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委分別執(zhí)法的現(xiàn)有格局，解決我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序監(jiān)管多頭執(zhí)法、局面混亂，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力有限的問(wèn)題，具有很大的進(jìn)步性。目前，我國(guó)反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要是國(guó)家工商行政管理部門(mén)，但由于反壟斷法規(guī)制的對(duì)象非常復(fù)雜，并且具有很強(qiáng)的專業(yè)性，實(shí)踐證明其執(zhí)法能力有限，執(zhí)法效果并不理想。我國(guó)工商行政管理部門(mén)不具備反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)有的條件，具體表現(xiàn)為：首先，各級(jí)工商政管理部門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)和人事任免權(quán)都由同級(jí)政府掌握，很容易受到地方政府的影響和制約，很有可能成為地方保護(hù)主義的強(qiáng)有力的工具，助長(zhǎng)行政壟斷；其次，工商行政管理部門(mén)不具備反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所應(yīng)擁有的“專業(yè)性”要求，達(dá)不到“法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家以及其他與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的專業(yè)人士”的人員素質(zhì)要求；最后，工商行政管理部門(mén)作為反壟斷法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)兼職機(jī)關(guān)，它還有管理市場(chǎng)、企業(yè)登記、打擊假冒偽劣商品等諸多職責(zé)，讓它來(lái)承擔(dān)集專業(yè)性與復(fù)雜性于一身的反壟斷法的執(zhí)行工作，未免太過(guò)強(qiáng)求。①但是這些規(guī)定也還存在明顯的不足。執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能重疊。反壟斷委員會(huì)不僅負(fù)責(zé)《反壟斷法》的細(xì)節(jié)完善工作，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷的執(zhí)行工作。這與負(fù)責(zé)執(zhí)法工作的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了職能重疊。并且使反壟斷委員會(huì)既是規(guī)則的制訂者，又是規(guī)則的執(zhí)行著，這種設(shè)置，將給反壟斷法司法結(jié)果帶來(lái)更大的不可預(yù)測(cè)性。

國(guó)外，有的國(guó)家或地區(qū)由一個(gè)機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如日本的公平交易委員會(huì)和我我國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制評(píng)析

國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公平交易委員會(huì)。有的國(guó)家則實(shí)行雙軌執(zhí)法制度，由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)作為反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如德國(guó)的聯(lián)邦卡特爾局和壟斷委員會(huì)，美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部的反托拉斯局。②這兩種體制各有所長(zhǎng)，單一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便于反壟斷權(quán)力集中，處理問(wèn)題程序簡(jiǎn)便，效果迅速，而設(shè)置多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便于擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法的活動(dòng)范圍和權(quán)限，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力度。在設(shè)置的級(jí)次上，一般只設(shè)中央、地方兩級(jí)，如美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯的聯(lián)邦和州反壟斷兩級(jí)體制。與只設(shè)全國(guó)性執(zhí)行機(jī)構(gòu)相比，兩級(jí)機(jī)構(gòu)可適當(dāng)分散工作量，減少案件積壓，提高辦案效率。另一方面，與按行政級(jí)別層層設(shè)置機(jī)構(gòu)相比，兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置則既可以使反壟斷的裁量權(quán)適當(dāng)集中，且大多派出機(jī)構(gòu)職能處于相對(duì)超脫的地位，不會(huì)受到地方政府的人為干預(yù)。

我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置建議

在比較國(guó)外放壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)劣后，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，筆者認(rèn)為我國(guó)的反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)做適當(dāng)改進(jìn)。

(1)機(jī)構(gòu)法定，運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范

當(dāng)今大多數(shù)國(guó)家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，都是由反壟斷法直接規(guī)定的，雖然各國(guó)有所差異，但都直接在反壟斷法中確立了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成、職權(quán)和保障等組織制度。如“聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)由五名委員組成，任期第一屆為3至7年，由總統(tǒng)決定，繼后任期均為7年，任職程序——經(jīng)由參議院推薦和批準(zhǔn)由總統(tǒng)任命，且總統(tǒng)從5名委員中指定1名為委員會(huì)主席，并對(duì)免職條件做了規(guī)定??”③。執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置法定化可以從根本上防止機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序一步到位，充分適應(yīng)查處壟斷行為的特殊性的要求，使其不會(huì)受到政府或任何其他強(qiáng)力機(jī)構(gòu)、強(qiáng)力人士的人為干預(yù)，能夠保證執(zhí)行機(jī)構(gòu)的超然性和獨(dú)立性，有利于反壟斷法切實(shí)、公正地實(shí)行。

(2)職權(quán)廣泛，地位獨(dú)立

縱觀各國(guó)的反壟斷法，為加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的權(quán)威性，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，都賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以廣泛的職權(quán)④。正由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有這樣廣泛的職權(quán)，才使得反壟斷法在國(guó)外特別突出而成為經(jīng)濟(jì)法的核心。同時(shí)，各國(guó)或地區(qū)也認(rèn)識(shí)到，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法活動(dòng)的高度獨(dú)立性是確保其執(zhí)法公正和有效的關(guān)鍵，因此在制度設(shè)計(jì)上為保證其獨(dú)立性不遺余力。一方面要確保反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不受行政權(quán)力的制約；另一方面都在法律中明確對(duì)反壟斷執(zhí)法人員規(guī)定了從業(yè)禁止條款，防止反壟斷執(zhí)法人員被利益集團(tuán)所控制。⑤日本的公正交易委員會(huì)雖隸屬內(nèi)閣總理大臣，但委員須經(jīng)議會(huì)同意任命。而德國(guó)的聯(lián)邦卡特爾局雖隸屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)，但法律賦予其相對(duì)獨(dú)立性，即對(duì)具體卡特爾案件有獨(dú)立的決定權(quán)。聯(lián)邦卡特爾局前局長(zhǎng)沃爾夫曾說(shuō)過(guò)：“德國(guó)的立法者從一開(kāi)始就決定建立一個(gè)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)。即是說(shuō)，聯(lián)邦卡特爾局如同一個(gè)法院，可以獨(dú)立地且不受外界影響地對(duì)卡特爾案

件作出裁決，這些裁決是在決議處作出的，決議處于類似于法院的法庭，不管是經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)還是我本人都不能對(duì)具體案件發(fā)出指令?！薄胺磯艛鄼C(jī)構(gòu)的獨(dú)立性至少和最高法院的獨(dú)立性同樣重要?！?/p>

(3)專家執(zhí)法，人員精干

由于反壟斷執(zhí)法專業(yè)性較強(qiáng)，過(guò)程錯(cuò)綜復(fù)雜，因而國(guó)外在設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)組成人員的選任規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)格。專家執(zhí)法的特點(diǎn)特別醒目，其委員組成一般均為經(jīng)濟(jì)、商業(yè)管理、法律的專家，且由總統(tǒng)、議會(huì)或總理同意并任命。同時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的宏觀性、全局性也使得機(jī)構(gòu)人員的配置凸顯精干效率特點(diǎn)。如美國(guó)反托拉斯局設(shè)有華盛頓審判處和l0個(gè)地方辦事處，1995．年時(shí)有職員854人。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)共有5名委員，該委員會(huì)下設(shè) 競(jìng)爭(zhēng)局、消費(fèi)者保護(hù)局和經(jīng)濟(jì)局，并在全國(guó)設(shè)有l(wèi)0個(gè)地方辦事處，1995年時(shí)職員有979人；日本公正交易委員會(huì)下設(shè)事務(wù)局和7個(gè)地方事務(wù)所，1999年底時(shí)職員有558人；韓國(guó)公平交易委員會(huì)委員9。⑥這些都啟示我國(guó)在選任反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員時(shí)，也應(yīng)精選人員，實(shí)

現(xiàn)專家執(zhí)法，并對(duì)其提供充分的保障，以避免執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中處于兩難的窘境，保障反壟斷法在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中既成為有效打擊各種反壟斷行為的利劍，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康有序的發(fā)展。

（二）反壟斷執(zhí)行運(yùn)作模式

反壟斷法的執(zhí)行體制指的是公共執(zhí)行和私人執(zhí) 行在反壟斷法執(zhí)行中的地位和配置。從各國(guó)反壟斷法 的立法和實(shí)踐來(lái)看，反壟斷法的執(zhí)行體制有二元執(zhí)行 體制和一元執(zhí)行體制之分。二元執(zhí)行體制強(qiáng)調(diào)公共執(zhí) 行和私人執(zhí)行同等重要，反壟斷法的執(zhí)行需要公共執(zhí) 行和私人執(zhí)行相互配合和協(xié)調(diào)發(fā)展。⑦

在當(dāng)今世界，大部分國(guó)家（或地區(qū)）采用了二元化的執(zhí)行體制，2 0世紀(jì)90年代末期特別是21世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制發(fā)生了顯著的變化，許多國(guó)家越來(lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到了私人執(zhí)行在反壟斷法執(zhí)行中的重要性，并通過(guò)立法或司法判決等 多種途徑從多個(gè)方面促進(jìn)反壟斷法的私人執(zhí)行。反壟斷法的私人執(zhí)行已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家的必然選擇，開(kāi)始成為該國(guó)反壟斷法執(zhí)行體制的有機(jī)組成部分，二元執(zhí)行體制逐漸成為主流的反壟斷法執(zhí)行體制。曾采用一元化體制的也開(kāi)始向二元過(guò)度。

美國(guó)是典型的二元執(zhí)行體制國(guó)家，其反托拉斯法執(zhí)行責(zé)任分配給了公共機(jī)關(guān)和私人當(dāng)事人，由此形成了公共執(zhí)行和私人執(zhí)行兩種方式。這種體制自1 8 9 0 年《 謝爾曼法》 通過(guò)后就得到確立，其后的《克萊頓法》進(jìn)一步明確了二元執(zhí)行體制。德國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制在《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第7次修訂(2005年)前基本上也可以歸類為一元執(zhí)行體制。德國(guó)在第7次修訂《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，引入了一些新的規(guī)則，使私人執(zhí)行獲得更加廣泛的應(yīng)用空間。執(zhí)行 中處于支配地位。在歐盟，歐盟委員會(huì)實(shí)際上享有對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的壟斷執(zhí)行權(quán)．其成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的 執(zhí)行基本上也屬于競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的專屬領(lǐng)域。以后一直歐盟委員會(huì)實(shí)際上對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法享有集中執(zhí)行權(quán)。⑧2005年和2008年，歐盟委員會(huì)先后頒布《違反歐共體反托拉斯規(guī)則的損害賠償訴訟綠皮書(shū)》和《違反歐共體反托拉斯規(guī)則的損害賠償訴訟白皮書(shū)》綠皮書(shū)引。對(duì)反壟斷私人損害賠償訴訟中的一些關(guān)鍵性問(wèn)題提出意見(jiàn)，包括過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)、賠償額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)嫁抗辯和間接購(gòu)買(mǎi)者的地位、訴訟成本、公共執(zhí)行和私人執(zhí)行的協(xié)調(diào)等事項(xiàng)。白皮書(shū)進(jìn)一步將反壟斷法的主要目標(biāo)鎖定在改善受害人維護(hù)其合法利益的法律條件，強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)際損失的完全賠償是反托拉斯私人執(zhí)行最重要的指導(dǎo)原則。日本的《禁止壟斷法》將大部分的執(zhí)法權(quán)集中在公正交易委員會(huì)，即所謂的“公正交易委員會(huì)中心主義”。⑨私人執(zhí)行者必須以日本公平貿(mào)易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱JFTC）的處理結(jié)果為前提才可以向法院起訴。因此，私人提起損害賠償訴訟的案件非常少。究其原因，除了執(zhí)行權(quán)力大部分集中于JFTC之外，另一個(gè)很重要的原因是戰(zhàn)后日本大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，沒(méi)有反壟斷法存在的空間。20世紀(jì)90年代以后，日本開(kāi)始推動(dòng)私人執(zhí)行的發(fā)展。這些努力主要圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是在民事中引入禁令訴訟，規(guī)定私人可以對(duì)有侵害行為的企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)要求暫停侵害行為的發(fā)生；二是減輕原告的證明責(zé)任，允許向JFTC請(qǐng)求其做出處罰時(shí)的相關(guān)文件，法院可以綜合相關(guān)證據(jù)進(jìn)行自由裁量。⑩

按照目前我國(guó)提交全國(guó)人大審議的《反壟斷法》的規(guī)定，雖然確立了公共執(zhí)行機(jī)關(guān)，設(shè)置了國(guó)家反壟斷委員會(huì)和國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，并規(guī)定了相應(yīng)的職責(zé)。但是，反壟斷委員會(huì)與這個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是什么樣的法律關(guān)系；這個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)將設(shè)立在現(xiàn)有行政部門(mén)內(nèi)部，還是單獨(dú)設(shè)立成為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)；主要由行政官員主導(dǎo)，還是由法律與經(jīng)濟(jì)專家組成：是否設(shè)立分支執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部架構(gòu)如何；它的調(diào)查權(quán)、執(zhí)行權(quán)有多大，是否擁有部分司法權(quán)，是否可以充當(dāng)原告??凡此種種，法律并沒(méi)有明確。另外，在反壟斷領(lǐng)域，大量執(zhí)行活動(dòng)由具有行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。法律若不能對(duì)該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)限、架構(gòu)及其與其他部門(mén)的關(guān)系界定清晰，則該機(jī)構(gòu)未來(lái)的運(yùn)轉(zhuǎn)將面臨困難。也就是說(shuō)，按照目前反壟斷法草案所確立的公共執(zhí)行體制

很可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力沖突或權(quán)力虛置，無(wú)論何種情況都會(huì)導(dǎo)致反壟斷法無(wú)法有效執(zhí)行。當(dāng)反壟斷法的公共執(zhí)行不能有效運(yùn)作時(shí)，更應(yīng)該依賴有效的私人執(zhí)行。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)反壟斷立法確立二元執(zhí)行體制不僅十分必要，而且十分緊迫。確立二元反壟斷法執(zhí)行體制更有利于強(qiáng)化我 國(guó)反壟斷法的實(shí)施效果。

參考文獻(xiàn)：

① 申超、馬杰：《論我國(guó)反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能》，武漢大學(xué)法學(xué)院。

②引自 漆多?。骸督?jīng)濟(jì)法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社。

③詳見(jiàn)美國(guó)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)會(huì)法》第一條、第二條。

④如美、日、韓等國(guó)的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)兼準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和完整行政權(quán)于一體，德、俄的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)也具有相當(dāng)獨(dú)立的行政權(quán)。

⑤美國(guó)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)會(huì)法》規(guī)定：“美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)隸屬總統(tǒng)，委員經(jīng)參議院推薦和批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任命，但只對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，不受總統(tǒng)監(jiān)督。”

⑥援引：周衛(wèi)、民王峰：《反壟斷法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的比較研究》，西藏民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)第27卷第5期，2006.-9

⑦王健：《中國(guó)反壟斷法應(yīng)確立二元執(zhí)行體制》，載《法治研究》2007年第5期。⑧《歐共體條約》第81條、第82條，《歐共體條約》第17號(hào)條例。

⑨詳見(jiàn)日本《禁止壟斷法》第26條。

⑩郭煙翔：《反壟斷法二元執(zhí)行體制的現(xiàn)狀及發(fā)展》，載《法制與社會(huì)》2009.10（下）。

第二篇：反壟斷法緣何難以執(zhí)行

《反壟斷法》緣何難以執(zhí)行

中國(guó)《反壟斷法》的權(quán)力配置和行使方式，并不是法律式的，而更多是行政的或者政治的執(zhí)行方式，更多地將反壟斷作為一種規(guī)制政策而不是經(jīng)濟(jì)法，最終造成了《反壟斷法》執(zhí)行效果不佳

天則經(jīng)濟(jì)研究所

被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的《反壟斷法》，于2008年8月1日實(shí)施，但頒行兩年間卻受到難以執(zhí)行的爭(zhēng)議。由于其受制于更強(qiáng)的公共政策乃至政治決策的影響，從“紙面上的法”到“行動(dòng)中的法”之間的脫節(jié)更是有過(guò)之而無(wú)不及。例如媒體在《反壟斷法》實(shí)施一年時(shí)的盤(pán)點(diǎn)，“沒(méi)有一起成功的、依據(jù)該法維護(hù)消費(fèi)者利益的案例”。有消費(fèi)者以《反壟斷法》為武器，向石油電力價(jià)格、電信資費(fèi)、火車(chē)票價(jià)格、火車(chē)票退票手續(xù)費(fèi)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)等事涉壟斷的定價(jià)、規(guī)定發(fā)難，卻屢遭敗績(jī)。

實(shí)際上，這是從《反壟斷法》在法院系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行的視角做出的批評(píng)，而作為《反壟斷法》的行政執(zhí)法主體的工商局系統(tǒng)和商務(wù)部，其實(shí)在2009年共查處公用企業(yè)和其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)以及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件648件；商務(wù)部則共受理了140多件并購(gòu)審查案例。

毫無(wú)疑問(wèn)，執(zhí)行狀況不如人意并且主要案件幾乎都由行政執(zhí)法主體完成，使得《反壟斷法》被推上了社會(huì)評(píng)論的風(fēng)頭浪尖，那么這種狀況究竟是如何造成的？這需要回到《反壟斷法》立法模式與實(shí)踐中的行政邏輯的分析之中。

誰(shuí)來(lái)執(zhí)法？

《反壟斷法》的執(zhí)行可以動(dòng)用公共和私人兩種資源，由此形成公共執(zhí)行（public enforcement）和私人執(zhí)行（private enforcement）兩種執(zhí)行方式。公共執(zhí)行是指反壟斷主管機(jī)關(guān)以公共利益代表者的身份通過(guò)行使公權(quán)力來(lái)執(zhí)行《反壟斷法》；私人執(zhí)行則是指那些

自身利益受到反競(jìng)爭(zhēng)行為影響的法人或自然人通過(guò)向法院提起民事訴訟或通過(guò)仲裁等方式來(lái)執(zhí)行《反壟斷法》。

私人執(zhí)行與公共執(zhí)行并列的模式在國(guó)際上廣為采用，一般認(rèn)為美國(guó)即是采用了反壟斷執(zhí)行的二元執(zhí)行體制。如果從單純的案件數(shù)量上來(lái)衡量的話，其私人執(zhí)行比公共執(zhí)行更為重要。歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行體制也正從集中的、管制者處于支配地位的體制（即一元執(zhí)行體制）向分權(quán)的、私人執(zhí)行體制（即二元執(zhí)行體制）轉(zhuǎn)變。

中國(guó)《反壟斷法》制定期間主要學(xué)習(xí)的是歐盟模式，采用了歐盟的行政主導(dǎo)的執(zhí)法模式，因此在設(shè)計(jì)時(shí)“重行政、輕司法”。其執(zhí)行架構(gòu)可以描述為兩個(gè)系統(tǒng)分別執(zhí)行，即行政執(zhí)法與司法訴訟。

行政執(zhí)法包括雙重架構(gòu)：國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)作為組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；《反壟斷法》授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定具體的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，應(yīng)由國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部三部門(mén)按職責(zé)分工負(fù)責(zé)反壟斷行政執(zhí)法工作；國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)有關(guān)協(xié)調(diào)工作。

按照國(guó)務(wù)院三定方案，國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)：除價(jià)格卡特爾（即價(jià)格壟斷協(xié)議）的大部分壟斷協(xié)議的禁止和查處工作，除價(jià)格壟斷行為之外的大部分濫用市場(chǎng)支配地位行為的禁止和查處工作，濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的有關(guān)執(zhí)法工作；

國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)：依法查處價(jià)格違法行為和價(jià)格壟斷行為；商務(wù)部負(fù)責(zé)：依法對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行反壟斷審查，指導(dǎo)企業(yè)在國(guó)外的反壟斷應(yīng)訴工作，開(kāi)展多、雙邊競(jìng)爭(zhēng)政策交流與合作。

不過(guò)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與國(guó)家工商行政管理總局的分工尚不明晰。比如，價(jià)格卡特爾，即價(jià)格壟斷協(xié)議，即是毫無(wú)爭(zhēng)議的價(jià)格壟斷行為?？墒牵徽?dāng)賤賣(mài)，即無(wú)正當(dāng)理由

以低于成本價(jià)格銷售產(chǎn)品，其行為本身涉及價(jià)格，是否屬于價(jià)格壟斷行為？在《反壟斷法》頒布實(shí)施之前，它是被列入不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的。再如，串通投標(biāo)，涉及抬高標(biāo)價(jià)和壓低標(biāo)價(jià)及投標(biāo)者和招標(biāo)者相互勾結(jié)問(wèn)題，是壟斷協(xié)議的一種，但其是否屬于價(jià)格壟斷行為呢？根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，應(yīng)屬于工商行政管理部門(mén)規(guī)制的范圍。

而司法訴訟則主要分為兩類：一類是具有利害關(guān)系的當(dāng)事人提起的反壟斷民事訴訟，另一類屬于對(duì)上述機(jī)構(gòu)的行政訴訟?？梢?jiàn)，《反壟斷法》的執(zhí)行如同我國(guó)眾多的市場(chǎng)監(jiān)管法一樣，采取了民事訴訟的法院訴訟與行政執(zhí)法并行，而行政執(zhí)法則采用了三家并立，反壟斷委員會(huì)居中協(xié)調(diào)的模式。

但是，目前的《反壟斷法》立法機(jī)關(guān)和學(xué)者關(guān)心的重點(diǎn)主要是公共執(zhí)行問(wèn)題，而對(duì)于私人執(zhí)行問(wèn)題僅涉及損害賠償一個(gè)條款，操作性不強(qiáng)，力度不夠，同時(shí)相關(guān)理論研究還沒(méi)有展開(kāi)。

如何執(zhí)法

雖然，私人執(zhí)行和公共執(zhí)行的優(yōu)劣在理論界尚沒(méi)有完全的定論，但是至少?gòu)牧⒎Ｊ椒矫嬲f(shuō)明，由于我國(guó)《反壟斷法》在設(shè)計(jì)時(shí)“重行政、輕司法”的立法模式造成了《反壟斷法》司法訴訟較少，而主要依靠行政執(zhí)行的境況。

而《反壟斷法》執(zhí)行狀況為社會(huì)普遍不滿意的原因，不能僅僅認(rèn)為只源于這一立法模式——如果廣泛由行政執(zhí)行的《反壟斷法》能夠得到一個(gè)很好的社會(huì)效果，那么國(guó)外都更多采用私人執(zhí)行并不能成為一個(gè)很好的理由。

行政執(zhí)法之所以被社會(huì)媒體所忽視，就在于其與一般理解的審案具有的理性化程度不同。司法訴訟過(guò)程更多被認(rèn)為是一個(gè)當(dāng)事人雙方通過(guò)訴諸法律、理性辯論，而法院在雙方辯論的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律解釋方法與法律思維將其判決理性化的過(guò)程。但是行政執(zhí)法中，行政

機(jī)關(guān)既是原告也是審判人員，并且更多是積極主動(dòng)地參與到整個(gè)案件之中，因此可能缺乏一個(gè)理性化的過(guò)程，即因?yàn)槠渥杂刹昧繖?quán)而“破壞了公正”。對(duì)這種自由裁量的限制方法，可以分為兩類：自身的理性，即無(wú)論是規(guī)則、原則還是程序控制；外部理性，即主要是通過(guò)司法審查，將法院的理性傳遞給行政機(jī)關(guān)。但是可以看到的是，目前在《反壟斷法》行政執(zhí)法中，無(wú)論是自身理性化還是外部理性化所做的努力都并不讓人滿意。

在反壟斷執(zhí)法的自身理性化過(guò)程中，決定匯源并購(gòu)案的商務(wù)部無(wú)疑為此提供了一個(gè)樣本。從匯源并購(gòu)案中的商務(wù)部行為可以分析到，對(duì)某個(gè)公司的行為帶有主觀猜測(cè)性的裁決，使得《反壟斷法》的實(shí)施帶有更多的“政治”的和“行政”的色彩，而遠(yuǎn)離“法律”應(yīng)有的理性。在自身理性化失敗的情況下，司法審查或者說(shuō)行政訴訟就是《反壟斷法》執(zhí)法的關(guān)鍵了。問(wèn)題是由哪一級(jí)法院對(duì)原告向國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起行政訴訟的案件進(jìn)行司法審理。因?yàn)橹袊?guó)沒(méi)有中央法院系統(tǒng)，根據(jù)行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，過(guò)去一直是北京市高、中級(jí)法院承擔(dān)著國(guó)務(wù)院部委涉訴行政案件的審理工作。也就是說(shuō)，類似的問(wèn)題，以往的做法是由北京市中級(jí)法院為一審法院，北京市高級(jí)法院為二審法院。但是，由地方法院審理中央政府為被告案件的依據(jù)何在？

更重要的問(wèn)題在于，這種行政訴訟是否能夠完成《反壟斷法》執(zhí)行執(zhí)法的理性化。在中國(guó)行政訴訟之中，法院經(jīng)過(guò)審理可以做出的判決主要是程序性的，即主要是對(duì)行政授權(quán)過(guò)程本身的審查，而對(duì)于行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，卻怠于審理。

這一方面是由于法院在審理過(guò)程中，最終的選擇往往是判決撤銷或者部分撤銷并判決被告重新做出具體行政行為，而只有在“顯失公正”的情況下，才可以判決變更。其次，在體制下，行政力量遠(yuǎn)大于法院，法院出于自保心態(tài)也不愿意介入到具體行為的審理之中，尤其如在《反壟斷法》執(zhí)法的行政訴訟之中，以地方法院對(duì)中央部委的行政行為進(jìn)行司法審查更為困難。

這樣，行政訴訟中過(guò)去存在的趨向于形式化的問(wèn)題，可能更加強(qiáng)烈地表現(xiàn)在反壟斷行政訴訟之中。只進(jìn)行程序?qū)彶?，而回避?shí)體審查，自然無(wú)法給予反壟斷行政執(zhí)法相應(yīng)的理性化?！斗磯艛喾ā返膱?zhí)法在我國(guó)更類似于行政決定或者政治決定，自然影響到了反壟斷的實(shí)施。政策還是法律？

那么《反壟斷法》究竟應(yīng)當(dāng)如何執(zhí)行呢？這關(guān)系到《反壟斷法》究竟應(yīng)該是一種規(guī)制政策還是一部經(jīng)濟(jì)法律的定位。

就中國(guó)的《反壟斷法》執(zhí)法而言，從執(zhí)法分工來(lái)看，限制性競(jìng)爭(zhēng)行為似乎是工商行政管理部門(mén)的“權(quán)限”，或者說(shuō)其更加熟悉和擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，甚至發(fā)改委對(duì)價(jià)格行為的判斷也可以歸屬于反壟斷行為調(diào)查，而商務(wù)部在《反壟斷法》的知識(shí)儲(chǔ)備、習(xí)慣和思維上更多地受制于對(duì)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的分析，這可能和其早年從事反傾銷調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。這種三元分工則導(dǎo)致了這些機(jī)關(guān)在知識(shí)儲(chǔ)備、執(zhí)法習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)上的不同。

從救濟(jì)途徑而言，如果是作為一個(gè)法律執(zhí)行模式，那么控告人和審理人并不應(yīng)當(dāng)是同一個(gè)。而事實(shí)上，證據(jù)調(diào)查、事實(shí)認(rèn)定、裁量判斷，在目前的執(zhí)法模式中，都由一個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。盡管《反壟斷法》規(guī)定針對(duì)反壟斷行政決定可以進(jìn)行復(fù)議，可以提起行政訴訟。單行政訴訟也并不涉及到具體的實(shí)體裁量。這和英美法系國(guó)家乃至歐盟由獨(dú)立法院完全審查的方式不同。

此外，有些問(wèn)題在中國(guó)模式下的《反壟斷法》中，表現(xiàn)得更為突出，加劇了《反壟斷法》執(zhí)行的行政色彩?！斗磯艛喾ā分允欠?，而不是簡(jiǎn)單地行政規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)符合法律論證和推理的信息公開(kāi)原則；其次，作為法律應(yīng)當(dāng)“防患于未然”“懲前而毖后”，裁決應(yīng)當(dāng)提供給其他企業(yè)或者公司以指導(dǎo)；再次，法律的最基本原則應(yīng)當(dāng)是“相同情形相同調(diào)整”。換言之，經(jīng)濟(jì)法中所強(qiáng)調(diào)的專業(yè)性，才是一個(gè)法律實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)有的職業(yè)品格。因此，可以看出中國(guó)《反壟斷法》的權(quán)力配置和行使方式中所表現(xiàn)出來(lái)的特征，并不是一個(gè)法律式的，而更多是行政的或者政治的執(zhí)行方式，更多地將反壟斷作為一種規(guī)制政策而不是經(jīng)濟(jì)法，最終造成了目前《反壟斷法》被認(rèn)為執(zhí)行效果不佳。

目前關(guān)鍵在于如何還原《反壟斷法》的法律性質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的理性化程度，增強(qiáng)其專業(yè)性，完成由傳統(tǒng)行政主體向獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

第三篇：中國(guó)反壟斷法應(yīng)確立二元執(zhí)行體制(王 健 西南政法大學(xué))

中國(guó)反壟斷法應(yīng)確立二元執(zhí)行體制

王

健

西南政法大學(xué) 上傳時(shí)間:2007-8-13

關(guān)鍵詞: 反壟斷法的執(zhí)行 一元執(zhí)行體制 二元執(zhí)行體制 中國(guó)反壟斷法執(zhí)行體制

內(nèi)容提要: 反壟斷法的執(zhí)行體制有一元執(zhí)行體制和二元執(zhí)行體制之分。20世紀(jì)90年代末期特別是21世紀(jì)以來(lái)，二元執(zhí)行體制逐漸成為主流的反壟斷法執(zhí)行體制，然而我國(guó)目前的提交全國(guó)人大審議的反壟斷法草案實(shí)質(zhì)上采一元執(zhí)行體制。二元執(zhí)行體制代表了世界上大多數(shù)國(guó)家的發(fā)展方向，它比一元執(zhí)行體制更有利于反壟斷法的有效執(zhí)行，中國(guó)反壟斷法的有效實(shí)施離不開(kāi)二元執(zhí)行體制。

引 言

反壟斷法的執(zhí)行可以動(dòng)用公共和私人兩種資源。由此形成公共執(zhí)行（public enforcement）和私人執(zhí)行（private enforcement）兩種方式。反壟斷法的公共執(zhí)行是指競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)以公共利益代表者的身份通過(guò)行使公權(quán)力來(lái)執(zhí)行反壟斷法，而私人執(zhí)行則是指那些自身利益受到反競(jìng)爭(zhēng)行為影響的法人和自然人通過(guò)向法院提起民事訴訟或通過(guò)仲裁等方式來(lái)執(zhí)行反壟斷法。

反壟斷法的執(zhí)行體制指的是公共執(zhí)行和私人執(zhí)行在反壟斷法執(zhí)行中的地位和配置。從各國(guó)反壟斷法的立法和實(shí)踐來(lái)看，反壟斷法的執(zhí)行體制有二元執(zhí)行體制和一元執(zhí)行體制之分。二元執(zhí)行體制強(qiáng)調(diào)公共執(zhí)行和私人執(zhí)行同等重要，反壟斷法的執(zhí)行需要公共執(zhí)行和私人執(zhí)行相互配合和協(xié)調(diào)發(fā)展，其代表性國(guó)家是美國(guó)；一元執(zhí)行體制則認(rèn)為，反壟斷法的執(zhí)行主要應(yīng)該依賴公共執(zhí)行，對(duì)于私人執(zhí)行則沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定或雖有規(guī)定但實(shí)踐中并沒(méi)有有效發(fā)展，其典型代表是歐盟及其成員國(guó)。最近幾年，實(shí)行一元執(zhí)行體制的國(guó)家越來(lái)越重視反壟斷法的私人執(zhí)行，一元執(zhí)行體制正在逐步向二元執(zhí)行體制過(guò)渡。

我國(guó)正在進(jìn)行反壟斷立法，并且已經(jīng)提交全國(guó)人大進(jìn)行審議。從提交審議的《反壟斷法》草案來(lái)看，我國(guó)比較重視反壟斷法的實(shí)體規(guī)定，對(duì)于執(zhí)行體制問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)和學(xué)者關(guān)心的重點(diǎn)主要是反壟斷主管機(jī)關(guān)如何設(shè)置和運(yùn)作即公共執(zhí)行問(wèn)題，而對(duì)于私人執(zhí)行問(wèn)題僅涉及損害賠償一個(gè)條款，操作性不強(qiáng)，力度不夠，同時(shí)相關(guān)理論研究還沒(méi)有展開(kāi)。也就是說(shuō)現(xiàn)行草案實(shí)質(zhì)上確立的是一元執(zhí)行體制。筆者認(rèn)為，從全球反壟斷法執(zhí)行體制的發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)分析，我國(guó)反壟斷法應(yīng)該采取二元執(zhí)行體制。

一、二元執(zhí)行體制和一元執(zhí)行體制

（一）二元執(zhí)行體制

美國(guó)是典型的二元執(zhí)行體制國(guó)家，其反托拉斯法執(zhí)行責(zé)任分配給了公共機(jī)關(guān)和私人當(dāng)事人，由此形成了公共執(zhí)行和私人執(zhí)行兩種方式。這種體制自1890年《謝爾曼法》通過(guò)后就得到確立，其后的《克萊頓法》進(jìn)一步明確了二元執(zhí)行體制。按照法律規(guī)定，負(fù)責(zé)公共執(zhí)行的政府部門(mén)有司法部（DOJ）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）以及各州司法部長(zhǎng)。除此之外，那些商業(yè)或財(cái)產(chǎn)利益受到限制競(jìng)爭(zhēng)行為損害的人也可以發(fā)動(dòng)私人執(zhí)行程序，要求違法行為人賠償損失或要求法院頒發(fā)禁令停止違法行為。

美國(guó)司法部的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)《謝爾曼法》的執(zhí)行，并與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)分享《克萊頓法》的執(zhí)行權(quán)。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)則對(duì)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》享有獨(dú)占執(zhí)行權(quán)。在權(quán)力配置方 1 面，刑事執(zhí)行權(quán)專屬于司法部。司法部對(duì)于那些違反了《謝爾曼法》第1條規(guī)定的本身違法的核心卡特爾，例如固定價(jià)格、串通投標(biāo)和市場(chǎng)分割案件的個(gè)人和企業(yè)通常要追究刑事責(zé)任。這種刑事案件雖然數(shù)量不多，但非常嚴(yán)厲。司法部除了享有刑事執(zhí)行權(quán)以外，它還可以提起民事訴訟，尋求禁令救濟(jì)、解散企業(yè)、剝奪企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和同意令。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)沒(méi)有刑事管轄權(quán)，它只能發(fā)動(dòng)行政程序頒發(fā)停止和終止命令（cease and desist order）或向聯(lián)邦法院申請(qǐng)禁令。另外，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部都沒(méi)有提起民事訴訟要求罰款的權(quán)力，這一點(diǎn)與歐盟等國(guó)家和地區(qū)有著顯著的不同。

美國(guó)各州的司法部長(zhǎng)在執(zhí)行聯(lián)邦和州反托拉斯法中扮演著越來(lái)越重要的角色。特別是當(dāng)聯(lián)邦政府不愿意執(zhí)行反托拉斯法時(shí)，各州的司法部長(zhǎng)可能會(huì)推進(jìn)反托拉斯法的執(zhí)行。在20世紀(jì)80年代里根執(zhí)政期間，聯(lián)邦政府的反托拉斯執(zhí)行有所減少，各州開(kāi)始強(qiáng)化它們的反托拉斯執(zhí)行，特別是在垂直固定價(jià)格和其他里根政府不愿意執(zhí)行的領(lǐng)域，各州司法部長(zhǎng)執(zhí)行反托拉斯法非?；钴S。

按照《克萊頓法》的規(guī)定，私人當(dāng)事人也可以通過(guò)在聯(lián)邦地區(qū)法院提起民事訴訟的方式來(lái)執(zhí)行反托拉斯法。如果它們的商業(yè)或財(cái)產(chǎn)利益受到反托拉斯法禁止行為的侵害，就可以獲得三倍損害賠償以及訴訟費(fèi)用和合理的律師費(fèi)。私人當(dāng)事人也可以尋求禁令救濟(jì)，以避免受到被告反托拉斯違法行為的進(jìn)一步侵害。在實(shí)踐中，大量的私人執(zhí)行案件是三倍損害賠償訴訟。

然而，在美國(guó)的二元執(zhí)行體制中，如果從單純的案件數(shù)量上來(lái)衡量的話，其私人執(zhí)行比公共執(zhí)行更為重要。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1941年至1965年期間，私人執(zhí)行和公共執(zhí)行案件之間的比例是6：1或更少；從20世紀(jì)60年代到70年代后期，私人反托拉斯案件增長(zhǎng)很快，私人執(zhí)行和公共執(zhí)行案件的比例超過(guò)了20：1；80年代開(kāi)始，私人執(zhí)行案件的絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)數(shù)量都有所減少，私人執(zhí)行和公共執(zhí)行案件的比例降到10：1。[1]目前基本上維持在10：1左右的比例，也就是說(shuō)私人執(zhí)行案件占了整個(gè)反托拉斯執(zhí)行案件的90％或更多。

美國(guó)的二元執(zhí)行體制表明，違反反托拉斯法不僅僅意味著公共利益受到了損害，從而政府機(jī)構(gòu)可以代表公共利益采取行動(dòng)，更意味著這種經(jīng)濟(jì)上錯(cuò)誤的行為也損害了私人的利益，私人也有權(quán)采取法律行動(dòng)。在美國(guó)，反托拉斯違法行為不再像某些證券違法行為例如內(nèi)幕交易一樣被認(rèn)為是“無(wú)受害人的犯罪”（victimless crime）。反托拉斯違法行為侵害對(duì)象是非常魅返?，侵害爽撬垃擎来?chǔ)赔偿所槯?script>WriteZhu('2');

（二）一元執(zhí)行體制

世界上很多國(guó)家和地區(qū)的反壟斷法的執(zhí)行曾經(jīng)都采一元執(zhí)行體制。在這些國(guó)家和地區(qū)，所謂的反壟斷法執(zhí)行主要指的是公共執(zhí)行，公共執(zhí)行在反壟斷法執(zhí)行中處于支配地位。在歐盟，歐盟委員會(huì)實(shí)際上享有對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法[3]的壟斷執(zhí)行權(quán)，其成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行基本上也屬于競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的專屬領(lǐng)域。[4]

《歐共體條約》第81條和82條是歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的支柱，但條約對(duì)于成員國(guó)執(zhí)行程序沒(méi)有規(guī)定，更重要的是，條約沒(méi)有規(guī)定私人可以起訴實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議或行為的企業(yè)。1962年，歐共體制定了第17號(hào)條例。根據(jù)該條例的規(guī)定，歐盟委員會(huì)實(shí)際上對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法享有集中執(zhí)行權(quán)。雖然歐盟成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)和法院也有權(quán)適用歐盟競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，但是，一旦委員會(huì)發(fā)動(dòng)執(zhí)行程序后，成員國(guó)當(dāng)局的執(zhí)行程序就必須終止。該條例同樣沒(méi)有對(duì)私人通過(guò)法院執(zhí)行 2 歐盟競(jìng)爭(zhēng)法問(wèn)題作出明確規(guī)定。據(jù)此，有學(xué)者指出，“共同體反托拉斯集中執(zhí)行體制和缺乏明確的私人執(zhí)行規(guī)定使得私人執(zhí)行在共同體法律框架內(nèi)很難找到立足點(diǎn)。有人甚至指出，在共同體制度體系中，沒(méi)有私人執(zhí)行的位置?！盵5]

在《1998年競(jìng)爭(zhēng)法》制定以前，英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法由《1973年公平交易法》、《1980年競(jìng)爭(zhēng)法》、《1976年限制性貿(mào)易法》和《1976年轉(zhuǎn)售價(jià)格法》所組成。這些法律幾乎全部由公共行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，私人不享有真正意義上的執(zhí)行權(quán)。在英國(guó)，當(dāng)時(shí)的主要公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公平貿(mào)易局長(zhǎng)、國(guó)務(wù)秘書(shū)以及壟斷和兼并委員會(huì)。雖然按照《1973年公平交易法》第93（2）條的規(guī)定，當(dāng)存在違反命令或承諾的行為時(shí)，任何人都可以提起民事訴訟，但該條規(guī)定在實(shí)踐中幾乎得不到有效應(yīng)用，因?yàn)橛?guó)高等法院在Mid Kent Holdings v．General Utilities PLC一案判決中，將法律中的“任何人”限制為“政府機(jī)構(gòu)或其官員”[6]。所以，在傳統(tǒng)上，英國(guó)更關(guān)注的是公共執(zhí)行，實(shí)行的是一元執(zhí)行體制，私人執(zhí)行的范圍是相當(dāng)有限的。

德國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制在《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第7次修訂（2005年）前[7]，基本上也可以歸類為一元執(zhí)行體制。與歐盟和英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行體制稍有不同的是，德國(guó)在法律上確立了二元執(zhí)行體制，也強(qiáng)調(diào)私人執(zhí)行在反壟斷執(zhí)行中的重要性，但由于其立法的不確定性和法院的限制性解釋，其私人執(zhí)行一直沒(méi)有得到有效發(fā)展，所以其形式上是二元執(zhí)行體制，但實(shí)質(zhì)上還是一元執(zhí)行體制。按照修訂前德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第33條規(guī)定，任何違反本法規(guī)定或卡特爾當(dāng)局決定的人，如果該規(guī)定或決定目的是為了保護(hù)另一個(gè)人的利益，應(yīng)該停止針對(duì)他人的行為；如果違法當(dāng)事人故意或過(guò)失從事了上述行為，它應(yīng)該賠償因該違法行為所產(chǎn)生的損失。從語(yǔ)義結(jié)構(gòu)來(lái)分析，該條規(guī)定對(duì)私人執(zhí)行附加了一個(gè)非常重要的前提條件——保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)（protective standard），即違法當(dāng)事人所違反的規(guī)定或決定“其目的是為了保護(hù)另一個(gè)人的利益”。按照德國(guó)法院的判決，如果一項(xiàng)規(guī)定的目的在于保護(hù)一般的公共利益而沒(méi)有指向特別的個(gè)別利益，那么該規(guī)定不能作為私人執(zhí)行的法律依據(jù)。如果被指控的反競(jìng)爭(zhēng)行為影響了整體市場(chǎng)而沒(méi)有指向特定的人，法院一般不會(huì)判決支持私人的民事訴訟。這種限制性解釋導(dǎo)致實(shí)踐中，只有極少數(shù)的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定被認(rèn)為符合保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)，因此，德國(guó)有關(guān)私人執(zhí)行的案例也非常少。德國(guó)大多數(shù)反競(jìng)爭(zhēng)案件是由聯(lián)邦卡特爾局處理的。

二、反壟斷法執(zhí)行體制的最新發(fā)展

20世紀(jì)90年代末期特別是21世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)反壟斷法的執(zhí)行體制發(fā)生了顯著的變化，原來(lái)采一元執(zhí)行體制的國(guó)家越來(lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到了私人執(zhí)行在反壟斷法執(zhí)行中的重要性，并通過(guò)立法或司法判決等多種途徑從多個(gè)方面促進(jìn)反壟斷法的私人執(zhí)行。反壟斷法的私人執(zhí)行已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家的必然選擇，開(kāi)始成為該國(guó)反壟斷法執(zhí)行體制的有機(jī)組成部分，二元執(zhí)行體制逐漸成為主流的反壟斷法執(zhí)行體制。

歐盟委員會(huì)意識(shí)到，競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行不僅可以實(shí)現(xiàn)矯正正義，而且具有威懾效果，還可以填補(bǔ)公共執(zhí)行的缺口。于是，從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，歐盟委員會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)委員開(kāi)始在多種渠道表達(dá)了要推進(jìn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法私人執(zhí)行的決心。在委員會(huì)的建議下，歐盟理事會(huì)于2002年12月16日通過(guò)了第1/2003號(hào)條例（又稱現(xiàn)代化條例）。第1/2003號(hào)條例是對(duì)歐共體條約第81條和第82條實(shí)施制度的全面改革，但其中有很多內(nèi)容涉及到競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行問(wèn)題，改革的主要目標(biāo)之一是為更有效的歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行鋪平道路。2005年12月19日，歐盟委員會(huì)還公布了《違反歐共體反托拉斯規(guī)則的損害賠償訴訟綠皮書(shū)》（GREEN 3 PAPER-Damages actions for breach of the EC antitrust rules，以下簡(jiǎn)稱綠皮書(shū)）及委員會(huì)工作人員的工作文本（Commission staff working paper）。綠皮書(shū)強(qiáng)調(diào)，條約第81條和第82條規(guī)定的反托拉斯規(guī)則既可以通過(guò)公共來(lái)執(zhí)行，也可以通過(guò)私人來(lái)執(zhí)行，這兩種執(zhí)行服務(wù)于同一個(gè)目標(biāo)：威懾反托拉斯法禁止的反競(jìng)爭(zhēng)行為和保護(hù)公司和消費(fèi)者不受反競(jìng)爭(zhēng)行為的損害。[8]綠皮書(shū)所設(shè)計(jì)的制度一旦付諸實(shí)施，將會(huì)實(shí)質(zhì)降低私人訴訟的條件，勢(shì)必會(huì)促進(jìn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法私人執(zhí)行的發(fā)展。[9]歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行體制正從集中的、管制者處于支配地位的體制（即一元執(zhí)行體制）向分權(quán)的、私人執(zhí)行體制（即二元執(zhí)行體制）轉(zhuǎn)變。[10]

英國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法自1998年以來(lái)發(fā)生了兩次重大變化，該兩次變化均不同程度上促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行。第一次變化發(fā)生在《1998年競(jìng)爭(zhēng)法》的制定上?！?998年競(jìng)爭(zhēng)法》第55（3）條規(guī)定，公平貿(mào)易局長(zhǎng)可以向第三方披露信息，如果該披露的目的是為了民事訴訟；第58（1）條規(guī)定，公平貿(mào)易局長(zhǎng)在第一部分程序中所調(diào)查的事實(shí)對(duì)當(dāng)事人有約束力。這實(shí)際上間接確認(rèn)了私人執(zhí)行制度。然而，由于缺少明確的法律規(guī)定，因此許多重要的問(wèn)題仍有待解決。[11]2002年11月7日，英國(guó)頒布了《2002年企業(yè)法》。該法將競(jìng)爭(zhēng)上訴法庭（Competition Appeal Tribunal，以下簡(jiǎn)稱CAT）從競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)中剝離，使其成為一個(gè)新的獨(dú)立的專家型的CAT來(lái)處理競(jìng)爭(zhēng)法律事務(wù)。CAT可以審理那些因違反競(jìng)爭(zhēng)法而產(chǎn)生的損害賠償訴訟。CAT在審理?yè)p害賠償案件時(shí)，公平貿(mào)易辦公室和歐盟委員會(huì)對(duì)于違反競(jìng)爭(zhēng)法的事實(shí)的決定對(duì)其有約束力，這被認(rèn)為可以減輕原告的舉證責(zé)任。消費(fèi)者團(tuán)體可以就違反競(jìng)爭(zhēng)法的行為向CAT提起代表訴訟。[12]經(jīng)過(guò)《2002年企業(yè)法》的改革后，英國(guó)開(kāi)放了私人執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法的大門(mén)，同時(shí)使得競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)可以集中力量處理一些重大或復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)法案件，二元執(zhí)行體制最終得到確立。[13]

在2005年第7次修訂以前，德國(guó)原《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》雖然在第33條規(guī)定了私人執(zhí)行制度，但由于可操作性很差，因此原告很難勝訴。德國(guó)在第7次修訂《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，引入了一些新的規(guī)則，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行。相比原私人執(zhí)行制度而言，其主要變化有：第一、擴(kuò)大了原告的范圍。原法律規(guī)定，只有那些違法行為特別指向的對(duì)象才可以起訴，修訂后，具有起訴資格的是一切受影響的人（affected persons）。所謂受影響的人，是指競(jìng)爭(zhēng)者以及其他受違法行為影響的市場(chǎng)參與者。第二、限制了轉(zhuǎn)遞抗辯（passing-on-defense）的運(yùn)用。被告不能因?yàn)樵嬉呀?jīng)將過(guò)高的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給下游的購(gòu)買(mǎi)者從而自己實(shí)際上沒(méi)有遭受任何損失進(jìn)行抗辯。這個(gè)規(guī)定反映了世界上眾多知名學(xué)者支持的主流觀點(diǎn)。第三、授予判決前利息（prejudgment interest）。這個(gè)規(guī)定被認(rèn)為對(duì)于被告有很強(qiáng)的威懾作用，因?yàn)椋磯艛喾ㄔV訟持續(xù)的時(shí)間往往很長(zhǎng)，這段時(shí)間的利息數(shù)目通常也很大，可以起到美國(guó)三倍損害賠償?shù)男Ч?。第四、?jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)的決定對(duì)于法院有約束力。當(dāng)原告根據(jù)新的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》或《歐共體條約》第81條或82條的規(guī)定提起損害賠償訴訟時(shí)，一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)在其決定中所認(rèn)定的違法事實(shí)對(duì)于法院具有約束力。這個(gè)規(guī)定有利于減輕原告的舉證責(zé)任，從而鼓勵(lì)原告提起后繼訴訟（follow-on litigation）。第五、損害賠償計(jì)算的簡(jiǎn)便化。修訂后的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，當(dāng)評(píng)估損失時(shí)，法院可以考慮以企業(yè)違法行為所帶來(lái)的利潤(rùn)為基準(zhǔn)來(lái)確定具體的賠償金額。德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》作了上述修改后，估計(jì)德國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行案件在本次修正案生效后可能會(huì)有所增長(zhǎng)。與此同時(shí)，由于德國(guó)是歐盟成員國(guó)第一個(gè)全面規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)法私人執(zhí)行制度的國(guó)家，歐盟其他成員國(guó)的私人執(zhí)行者很有可能會(huì)將大多數(shù)涉及歐盟競(jìng)爭(zhēng) 4 法的案件集中到德國(guó)起訴，德國(guó)將會(huì)成為歐盟競(jìng)爭(zhēng)法私人執(zhí)行的天堂。

三、中國(guó)反壟斷法執(zhí)行體制的選擇

（一）我國(guó)反壟斷立法關(guān)注的重心：一元執(zhí)行體制

早在1994年，全國(guó)人大常委會(huì)就將制定《反壟斷法》列入八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，以后相繼列入九屆、十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。但直到最近，臣國(guó)務(wù)院第139次常務(wù)會(huì)議上才通過(guò)最終草案。2006年6月24日，全國(guó)人大常委會(huì)首次審議《反壟斷法》草案，《反壟斷法》開(kāi)始進(jìn)入立法程序。

在反壟斷法草案起草過(guò)程中，有兩個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)議是最大的。一個(gè)是行政壟斷問(wèn)題，第二個(gè)是反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題。目前，我國(guó)對(duì)于限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為的管轄權(quán)是比較分散的。國(guó)家工商行政管理局是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的主管機(jī)構(gòu)，它對(duì)于部分限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為例如串通投標(biāo)行為、搭售行為、行政壟斷行為等有管轄權(quán)；國(guó)家發(fā)改委通過(guò)制定《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》從而擁有價(jià)格壟斷行為的管轄權(quán)；商務(wù)部通過(guò)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，有權(quán)管理外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)中所涉及到的壟斷行為。所以，在《反壟斷法》起草過(guò)程中，誰(shuí)將是未來(lái)反壟斷法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，備受關(guān)注。是設(shè)立新的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)，還是由目前的國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家發(fā)改委還是商務(wù)部獨(dú)立抑或分別行使職權(quán)，爭(zhēng)論很大。國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立的、專業(yè)的、強(qiáng)大的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)。草案一度規(guī)定商務(wù)部是反壟斷法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但從目前提交全國(guó)人大審議的最終草案來(lái)看，實(shí)際上是一個(gè)折衷的方案。

草案分設(shè)了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)兩個(gè)反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)草案規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)履行的職責(zé)包括：研究擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，并發(fā)布評(píng)估報(bào)告；監(jiān)督、協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反壟斷執(zhí)法工作；協(xié)調(diào)重大反壟斷案件的處理；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。草案同時(shí)對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)作出了規(guī)定：制定、發(fā)布有關(guān)反壟斷指南和具體措施；調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況；調(diào)查處理涉嫌壟斷行為；制止壟斷行為；受理、審查經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。草案規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和若干專家組成。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)議事方式、工作規(guī)則由國(guó)務(wù)院規(guī)定。[14]但是，草案并沒(méi)有明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是由新設(shè)立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，還是由現(xiàn)有的某些機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)如何與現(xiàn)實(shí)中的政府部門(mén)銜接，草案也并沒(méi)有具體說(shuō)明。相關(guān)人士指出，反壟斷的執(zhí)法權(quán)很有可能分解到三個(gè)部門(mén)：由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)物價(jià)和濫用支配地位方面的執(zhí)法、國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)監(jiān)管卡特爾行為、商務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)并購(gòu)行為。[15]

人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，如果沒(méi)有有效的反壟斷執(zhí)行體系，則該法的效果就會(huì)大打折扣。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，顯然是關(guān)系未來(lái)反壟斷法實(shí)施效果的重要因素。然而，目前中國(guó)反壟斷立法關(guān)注的重心在于反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題，所謂的反壟斷法執(zhí)行指的是公共執(zhí)行，至于反壟斷的私人執(zhí)行問(wèn)題，僅涉及損害賠償一個(gè)條款，操作性不強(qiáng)，力度不夠，同時(shí)相關(guān)理論研究還沒(méi)有展開(kāi)，也就是說(shuō)現(xiàn)行草案實(shí)質(zhì)上確立的是一元執(zhí)行體制。有學(xué)者們認(rèn)為，之所以未作規(guī)定，究其原因很多，最主要原因在于，中國(guó)始終缺乏一個(gè)權(quán)力分立與制衡的思想源泉和制度基礎(chǔ)，私權(quán)或不特定多數(shù)人的權(quán)利往往不為行政執(zhí)法者所重視。[16]

（二）確立二元反壟斷法執(zhí)行體制及理由

歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行體制由一元執(zhí)行體制向二元執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。私人執(zhí)行和公共執(zhí)行都不能壟斷競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行，它們必須合作以達(dá)到威懾、調(diào)查、懲罰和賠償反競(jìng)爭(zhēng)行為受害者的目的。[17]單純的公共執(zhí)行會(huì)打擊私人當(dāng)事人調(diào)查和起訴違法行為的動(dòng)機(jī)，同時(shí)也損害了受害人于損害賠償中的合法利益。另一方面，單純的私人執(zhí)行，即使不考慮濫用的可能性，是不足以保護(hù)社會(huì)利益的。[18]歷史上，歐盟及其成員國(guó)認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)法主要涉及公共利益問(wèn)題，因此，推崇的是公共執(zhí)行。但自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，歐盟及其成員國(guó)慢慢認(rèn)識(shí)到了私人執(zhí)行的重要性，認(rèn)為缺少私人執(zhí)行的競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行是不完整的，同時(shí)也會(huì)影響到競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施效果，致使競(jìng)爭(zhēng)利益沒(méi)有得到充分的保護(hù)，所以逐步通過(guò)立法促進(jìn)和強(qiáng)化其私人執(zhí)行制度，并希望通過(guò)私人執(zhí)行制度的有效發(fā)展來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)行公共執(zhí)行制度的不足，從而形成公共執(zhí)行和私人執(zhí)行協(xié)調(diào)運(yùn)作的二元執(zhí)行體制。目前，雖然歐盟及其成員國(guó)的私人執(zhí)行還在進(jìn)一步的發(fā)展，但其二元執(zhí)行體制已經(jīng)初步形成應(yīng)該是毫無(wú)疑問(wèn)的。

歐盟的經(jīng)驗(yàn)還表明，單純的依靠公共執(zhí)行或者私人執(zhí)行都是不可取的，反壟斷法的執(zhí)行需要公共執(zhí)行和私人執(zhí)行的相互配合和協(xié)調(diào)運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)最佳的實(shí)施效果。盡管由公共機(jī)構(gòu)實(shí)施反壟斷法具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)與效率優(yōu)勢(shì)，但與被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)相比，公共機(jī)構(gòu)的人力、物力總是有限的，而且由于存在“政府失靈”問(wèn)題，公共機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)并不總是以公共利益為中心。私人實(shí)施反壟斷法不僅可以彌補(bǔ)政府人力、財(cái)力方面的不足，還可以對(duì)政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)那些政府不太愿意提起訴訟的案件提出訴訟，同時(shí)，也可以提高違法壟斷被發(fā)現(xiàn)的可能性，加快違法壟斷被起訴的速度，因?yàn)榕c政府機(jī)關(guān)相比，私人有更多的機(jī)會(huì)了解違法壟斷的相關(guān)信息。[19]而且，私人在反壟斷民事訴訟中有最直接的經(jīng)濟(jì)利益，利益趨動(dòng)使它在對(duì)壟斷行為采取措施時(shí)，沒(méi)有反壟斷專門(mén)機(jī)關(guān)的公事公辦、拖沓、權(quán)力腐敗等情形，在一些國(guó)家的實(shí)踐中，私人起訴案件的數(shù)量高于政府起訴案件的數(shù)量就是最典型的例證。[20]日本的學(xué)者也意識(shí)到，倘若采取將執(zhí)行主體僅限定在公正交易委員會(huì)的方式上，很可能就會(huì)出現(xiàn)過(guò)小執(zhí)行的情況。“譬如由于受行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政制約，只能按重大案件、惡性案件的這種排序方法提起訴訟，其結(jié)果只能起到殺一儆百的作用，但同時(shí)也無(wú)法否認(rèn)存在敗訴的擔(dān)心，因此對(duì)疑難案件、新型案件的提起往往顯得有些消極?！惫蕬?yīng)當(dāng)以設(shè)置民事救濟(jì)制度作為防止公正交易委員會(huì)過(guò)小執(zhí)行的方案。在公正交易委員會(huì)的執(zhí)行程序中，應(yīng)承認(rèn)利害關(guān)系人的損害賠償請(qǐng)求權(quán)及程序性權(quán)利（具體措施請(qǐng)求權(quán)），從而保證反壟斷法的有效運(yùn)用。[21]

按照目前我國(guó)提交全國(guó)人大審議的《反壟斷法》（草案）的規(guī)定，雖然確立了公共執(zhí)行機(jī)關(guān)，設(shè)置了國(guó)家反壟斷委員會(huì)和國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，并規(guī)定了相應(yīng)的職責(zé)，但是，反壟斷委員會(huì)與這個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是什么樣的法律關(guān)系；這個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)將設(shè)立在現(xiàn)有行政部門(mén)內(nèi)部，還是單獨(dú)設(shè)立成為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)；主要由行政官員主導(dǎo)，還是由法律與經(jīng)濟(jì)專家組成；是否設(shè)立分支執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部架構(gòu)如何；它的調(diào)查權(quán)、執(zhí)行權(quán)有多大，是否擁有部分司法權(quán)，是否可以充當(dāng)原告??凡此種種，草案并沒(méi)有明確。另外，在反壟斷領(lǐng)域，大量執(zhí)行活動(dòng)由具有行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。法律若不能對(duì)該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)限、架構(gòu)及其與其他部門(mén)的關(guān)系界定清晰，則該機(jī)構(gòu)未來(lái)的運(yùn)轉(zhuǎn)將面臨困難。[22]也就是說(shuō)，按照目前反壟斷法草案所確立的公共執(zhí)行體制，很可能會(huì)出現(xiàn)權(quán)力沖突或權(quán)力虛置，無(wú)論何種情況都會(huì)導(dǎo)致反壟斷法無(wú)法有效執(zhí)行。當(dāng)反壟斷法的公共執(zhí)行不能有效運(yùn)作時(shí)，更應(yīng)該依賴有效的私人執(zhí)行。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)反壟斷立法確立二元執(zhí)行體制不僅十分必要，而且十分緊迫。確立二元反壟斷 6 法執(zhí)行體制更有利于強(qiáng)化我國(guó)反壟斷法的實(shí)施效果。

注釋:

[1]See Steven C.Salop and Lawrence J.White，Economic Analysis of Private Antitrust Litigation，74 Geo.L.J，1986，P.1004.[2]See Katherine Holmes，Public Enforcement or Private Enforcement？Enforcement of Competition Law in the EC and UK，E.C.L.R.2004，25（1），P.26.[3]這里的競(jìng)爭(zhēng)法是狹義意義上的競(jìng)爭(zhēng)法，即反壟斷法。在歐盟及其成員國(guó)，所謂的競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)際上指的就是反壟斷法。

[4]See Angela Wigger，Revisiting the European Competition Reform：The Toll of Private Self-Enforcement，P.2，http：//，2006-07-10．

出處:原載于《法治研究》2007年第5期。

第四篇：淺析我國(guó)的行政監(jiān)督體制

淺析我國(guó)的行政監(jiān)督體制

[內(nèi)容提要]隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷發(fā)展進(jìn)步，政府在政治統(tǒng)治和社會(huì)事務(wù)管理方面的職能也急劇擴(kuò)大，行政權(quán)力不斷取得實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張。而我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制有些地方已呈現(xiàn)滯后趨勢(shì)，若跟不上改革的步伐，將極大地影響行政監(jiān)督的力度和效果，影響有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的前進(jìn)和發(fā)展。本文通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體制，找出其中不完善之處，如行政監(jiān)督法制化程度低、缺乏獨(dú)立性等，并就當(dāng)前如何完善中國(guó)行政監(jiān)督體制，提出一些想法和對(duì)策，如加快行政監(jiān)督立法，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性等。

[關(guān)鍵詞] 行政監(jiān)督 監(jiān)督體制 完善思路

黨的十六大報(bào)告把“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間我國(guó)政治體制改革的重要任務(wù)之一。黨的十八大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力”通過(guò)的黨章明確規(guī)定，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。而行政權(quán)力是國(guó)家的一項(xiàng)重要權(quán)力，隨著我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的拓展，行政權(quán)力也在不斷擴(kuò)大，其在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位日益突出。十八世紀(jì)的法國(guó)著名思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格的監(jiān)督是防止黨員和黨的干

部腐化變質(zhì)、維護(hù)黨的純潔性的重要途徑。由此可看出，權(quán)力沒(méi)有制約就會(huì)失衡，不加監(jiān)督，就會(huì)被濫用。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，是民主政治的基本法則，是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志。

一、行政監(jiān)督體制的內(nèi)涵及改革意義

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家為建立健全適合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)督制度做了不懈努力，建立了一整套監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制定了很多監(jiān)督制度。一個(gè)較為完備的具有中國(guó)特色的行政監(jiān)督體系基本形成。

(一)行政監(jiān)督體制的內(nèi)涵

行政監(jiān)督是指對(duì)行政行為的監(jiān)督，它是保障國(guó)家的行政活動(dòng)依法進(jìn)行的制度。具體來(lái)說(shuō)，就是具有法定監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織及公民依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施行政管理活動(dòng)中是否堅(jiān)持依法行政所進(jìn)行的評(píng)價(jià)、檢查、督促及糾正的活動(dòng)。體制一詞在中文里含義很廣，一般是指某一組織的制度及運(yùn)行方式，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的制度化、程序化。將行政監(jiān)督權(quán)力關(guān)系制度化，并按此制度所規(guī)定的關(guān)系運(yùn)行，就是行政監(jiān)督體制。行政監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，在監(jiān)督行政權(quán)力、提高行政效率、優(yōu)化政府形象等方面起到了極為重要的作用，有利于推進(jìn)政府行政管理的廉潔化、法治化和高效化。

我國(guó)行政監(jiān)督體系由行政組織外部的異體監(jiān)督和行政組織內(nèi)部的同體監(jiān)督組合而成。

外部異體監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。外部監(jiān)督又可分為外部權(quán)力監(jiān)督和外部非權(quán)力監(jiān)督。其中外部權(quán)力監(jiān)督包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督；國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實(shí)施的監(jiān)督；中國(guó)共產(chǎn)黨組織作為執(zhí)政

黨實(shí)施的行政監(jiān)督。外部非權(quán)力監(jiān)督包括：人民政協(xié)以及各民主黨派的監(jiān)督；社會(huì)群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團(tuán)體（工、青、婦等）、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個(gè)人以及新聞媒體實(shí)施的監(jiān)督。

內(nèi)部同體監(jiān)督是指來(lái)自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督。主要有兩種形式，一是專職監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是非專職監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要有一般監(jiān)督、主管監(jiān)督、職能監(jiān)督三種形式。一般監(jiān)督，即各行政機(jī)關(guān)按直接隸屬關(guān)系，自上而下和自下而上所產(chǎn)生的直線監(jiān)督或縱向垂直監(jiān)督。主管監(jiān)督，即行政機(jī)關(guān)對(duì)被管理單位及其工作人員的監(jiān)督。職能監(jiān)督，指政府各職能部門(mén)就其所主管的工作，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他有關(guān)部門(mén)實(shí)行監(jiān)督。如財(cái)政、稅務(wù)、工商、物價(jià)等部門(mén)的監(jiān)督等。

從上述架構(gòu)可以看出，我國(guó)行政監(jiān)督體制具有監(jiān)督客體的公開(kāi)性、主體的多元性以及監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性等特點(diǎn)。從理論上來(lái)看，充分體現(xiàn)出了監(jiān)督的人民主權(quán)原則、經(jīng)常監(jiān)督原則和公開(kāi)監(jiān)督原則；而外部異體監(jiān)督和內(nèi)部同體監(jiān)督的結(jié)合，更有利于形成全面復(fù)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)督的整體效能。

(二)行政監(jiān)督體制改革的意義

中國(guó)的行政監(jiān)督，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督，是人民代表大會(huì)制度下的行政監(jiān)督，是以人民群眾的監(jiān)督為基礎(chǔ)、同專門(mén)機(jī)構(gòu)密切結(jié)合的行政監(jiān)督，監(jiān)督的目的是為了改善國(guó)家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人員更好地為人民服務(wù)。鄧小平同志一貫強(qiáng)調(diào)，共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督，黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府要接受監(jiān)督。他在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文以及其他一些重要文獻(xiàn)中，詳細(xì)地論證了接受來(lái)自各方面的監(jiān)督對(duì)于黨和政府工作的重要

意義和作用。他指出：加強(qiáng)對(duì)黨和政府及工作人員的監(jiān)督，具有十分重要意義和作用。這表現(xiàn)在可以促使黨和政府做到兼聽(tīng)則明，謹(jǐn)慎從事，在工作中減少失誤；有利于防止家長(zhǎng)制作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)民主管理；有利于保障人民的民主權(quán)利，對(duì)鞏固安定團(tuán)結(jié)的政治局面，對(duì)清除政府工作人員中的腐敗現(xiàn)象，維護(hù)政府威信，具有十分重要意義。

因此行政監(jiān)督體制改革能夠緩解或消除社會(huì)利益矛盾，從而推動(dòng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)利益發(fā)展要求，維護(hù)政治統(tǒng)治，提高政治管理效率；同時(shí)也是醫(yī)治行政監(jiān)督弊端的良藥，通過(guò)改革建立起相應(yīng)的防止和克服弊端的制度，是社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的自我完善，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，確保國(guó)家法律、法規(guī)、方針政策的貫徹實(shí)施；有助于激勵(lì)行政工作人員成為人民勤務(wù)員，即社會(huì)公仆，是發(fā)展民主政治、維護(hù)人民的合法權(quán)益的重要途徑；完善和執(zhí)行行政監(jiān)督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進(jìn)廉政建設(shè)的必要措施；強(qiáng)化行政監(jiān)督有助于支持各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使法定權(quán)力，保障憲法、法律、法規(guī)實(shí)施。

二、目前我國(guó)行政監(jiān)督體制面臨的主要問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展，政府行政管理越來(lái)越規(guī)范化、法制化，現(xiàn)己形成較為系統(tǒng)全面的具有中國(guó)特色的多元化的公共行政監(jiān)督體系。從形式上看，既有政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，如行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)的專門(mén)監(jiān)督；財(cái)政、稅務(wù)、工商、物價(jià)等部門(mén)的職能監(jiān)督：各政府機(jī)關(guān)相互之間按照直接隸屬關(guān)系，自上而下、自下而上及橫向交錯(cuò)所產(chǎn)生的一般監(jiān)督。也有政府機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，如政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)

督、社會(huì)輿論和群眾監(jiān)督，這些監(jiān)督主體，在督促政府機(jī)關(guān)及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進(jìn)國(guó)家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用，廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了明顯的成效。但我們也應(yīng)清醒地看到反腐敗斗爭(zhēng)所面臨的形勢(shì)還相當(dāng)嚴(yán)峻，有些地方和部門(mén)腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。政府機(jī)關(guān)中還存在著權(quán)力濫用、以權(quán)謀私，貪污受賄以及官僚主義和失職讀職等現(xiàn)象。反腐敗工作同黨中央的要求和人民群眾的期望還有差距。腐敗現(xiàn)象之所以屢禁不止，官僚主義和行政效率低下等現(xiàn)象之所以存在，這其中的原因是多方面的，但一個(gè)重要原因在于我們的公共行政監(jiān)督機(jī)制還不完善，還存在許多缺陷和問(wèn)題，這些缺陷和問(wèn)題影響行政機(jī)關(guān)依法行政，影響行政管理的效率，需要進(jìn)一步改革和完善。具體來(lái)看，有以下幾點(diǎn)。

(一)行政監(jiān)督法制化程度低

行政監(jiān)督立法是建立和完善行政監(jiān)督體制的前提和保證。改革開(kāi)放以來(lái)，在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，我國(guó)在行政監(jiān)督立法方面已邁出了較大步伐，先后制定和頒布了一批有關(guān)行政監(jiān)督方面的法律、法規(guī)，對(duì)促進(jìn)和保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員廉潔奉公起到了重要作用。但從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)監(jiān)督權(quán)涉及的一些重要領(lǐng)域尚缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范：有關(guān)保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的法律法規(guī)尚不健全，特別是對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的形式和程序、監(jiān)督對(duì)象違法行為的法律責(zé)任和處臵方式等都缺乏可操作性的規(guī)定。監(jiān)督立法的這種滯后，直接導(dǎo)致了行政監(jiān)督工作程序不嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)致、彈性因素強(qiáng)等問(wèn)題的產(chǎn)生，造成了監(jiān)督的盲目性和主觀隨意性，極大地影響了行政監(jiān)督工作的公正性和嚴(yán)肅性。

(二)專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性

行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，這種制約的效果主要取決于監(jiān)督主體所擁有的地位和權(quán)力。但從目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，目前的專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（包括監(jiān)察和審計(jì)部門(mén)）都處于附屬地位而缺乏必要的獨(dú)立性，這種附屬型的隸屬關(guān)系，使專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物等多個(gè)方面受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督人員往往屈從于長(zhǎng)官意志，嚴(yán)重削弱了專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。而現(xiàn)階段在我國(guó)的省、市、縣三級(jí)政權(quán)中，專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之一的行政監(jiān)察部門(mén)與同級(jí)紀(jì)委實(shí)行的是合署辦公模式，雖在一定程度上使監(jiān)察機(jī)關(guān)地位有所提高，有利于發(fā)揮黨政聯(lián)合監(jiān)督的整體作用。但這種監(jiān)督體制仍然存在較為突出的問(wèn)題，一方面，黨的紀(jì)律監(jiān)督得到了強(qiáng)化而行政監(jiān)察職能卻有弱化的趨勢(shì)。目前的監(jiān)察機(jī)關(guān)更多履行的主要是從事反腐敗工作的辦案職能，而對(duì)如何保證行政機(jī)關(guān)政令暢通、勤政高效等方面則監(jiān)督不夠。另一方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在同級(jí)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，同樣沒(méi)能走出監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的模式，無(wú)法顯示其權(quán)威性和獨(dú)立性，難以起到有力的監(jiān)督作用。特別是對(duì)同級(jí)政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子及其“一把手”難以實(shí)行真正的監(jiān)督。

（三）監(jiān)督主體未能形成合力

我國(guó)目前的行政監(jiān)督體制是一個(gè)多元化的體制，監(jiān)督主體多，機(jī)構(gòu)多C，方式和渠道多，這是一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，但如果不把各種監(jiān)督整合好，這種優(yōu)越性也難以發(fā)揮出來(lái)。近年來(lái)，在黨中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)在事后監(jiān)督特別是查辦大案要案方面切實(shí)發(fā)揮了部門(mén)、地區(qū)之間密切配合的辦案協(xié)調(diào)機(jī)制和整體合力。但目前各種監(jiān)督間的關(guān)系尚未理順，各種監(jiān)督主體又都程度不同地存在監(jiān)督權(quán)

限、方式、程序、范圍等不夠明確、具體等問(wèn)題，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體，使監(jiān)督工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，造成有的問(wèn)題多方插手，有的事情無(wú)人過(guò)問(wèn)，尤其是對(duì)那些界限不清的疑難案件，經(jīng)常出現(xiàn)各監(jiān)督部門(mén)互相推諉、扯皮，無(wú)人監(jiān)督的狀況，導(dǎo)致了監(jiān)督機(jī)制弱化，削弱了行政監(jiān)督的整體效能。

（四）監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督力度

在目前，我國(guó)的行政監(jiān)督主體主要是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，既體現(xiàn)了人民行使國(guó)家權(quán)力和管理國(guó)家事務(wù)的形式，又體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的意志和法律賦予的權(quán)威，因而它應(yīng)該是代表國(guó)家或人民的意志，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行的最有權(quán)威的監(jiān)督。但目前，人大監(jiān)督是法律地位高而實(shí)際地位低，理論上應(yīng)有的權(quán)力與現(xiàn)實(shí)中實(shí)有的權(quán)力有差距，監(jiān)督工作依然是人大工作的薄弱環(huán)節(jié)。突出表現(xiàn)在監(jiān)督制約的法規(guī)不完善，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)。

（五）監(jiān)督人員素質(zhì)影響監(jiān)督效能

行政監(jiān)督人員是行政監(jiān)督工作的具體承擔(dān)者和實(shí)施者，行政監(jiān)督效能的高低，在很大程度上取決于監(jiān)督人員的素質(zhì)。在我國(guó)這樣一個(gè)非常重視“人情”的國(guó)度里，相當(dāng)部分行政監(jiān)督人員政治素質(zhì)不高，不注意堅(jiān)持原則，不依法行政。在實(shí)際工作中，或因怕得罪人，或因外界干預(yù)而放棄監(jiān)督；甚至在一些重大原則問(wèn)題上，也分不清是非界限。相當(dāng)部分行政監(jiān)督人員政策法規(guī)水平和業(yè)務(wù)水平較低，在相當(dāng)大的程度上降低了行政監(jiān)督的效能。

三、完善我國(guó)行政監(jiān)督體制的思路和對(duì)策

要有效解決我國(guó)行政監(jiān)督體制現(xiàn)存的弊端，進(jìn)而提高行政監(jiān)督的效能，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我以為，需從以下幾個(gè)方面對(duì)行政監(jiān)督體制進(jìn)行改革。

（一）加快完善行政監(jiān)督法律體系

行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，行政監(jiān)督的一個(gè)重要目的就是保證政府機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)依法行政，行政監(jiān)督的過(guò)程就是實(shí)現(xiàn)法治的重要內(nèi)容。這不僅意味著行政監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政情況的監(jiān)督，也意味著行政監(jiān)督應(yīng)依法進(jìn)行。有關(guān)監(jiān)督的法律既是對(duì)行政監(jiān)督權(quán)力及其行使的規(guī)范，又是這種權(quán)力及行使的保障。從目前行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督缺乏可操作性的現(xiàn)狀來(lái)看，首要工作是加快行政監(jiān)督法律制度建設(shè)，制定一系列專門(mén)監(jiān)督法律、法規(guī)。為此，必須加快制定《行政監(jiān)督程序法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《反腐敗法》、《罷免法》、《追究法》等法律法規(guī)，促進(jìn)行政監(jiān)督的進(jìn)一步制度化、法制化。通過(guò)各種專門(mén)監(jiān)督法律對(duì)各監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限、監(jiān)督的對(duì)象和范圍、監(jiān)督的方式和手段、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的義務(wù)和權(quán)利等作出明確規(guī)定。以達(dá)到依法強(qiáng)化監(jiān)督、細(xì)化監(jiān)督、增強(qiáng)可操作性的目的。只有完善監(jiān)督法制，才能為健全行政監(jiān)督法律機(jī)制、依法實(shí)行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

（二）保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性

“從世界各國(guó)已有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是其享有廣泛的授權(quán)并具有獨(dú)立性，它只向最高權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受它們的領(lǐng)導(dǎo)，而不從屬于任何政府部門(mén)，其編制也不納入公務(wù)員系列?！?在當(dāng)代，世界上許多國(guó)家和地區(qū)也已實(shí)行了監(jiān)察權(quán)獨(dú)立，產(chǎn)生了良好的監(jiān)督效果，如新加坡、泰國(guó)、瑞典、中國(guó)香港等國(guó)家或地區(qū)腐敗現(xiàn)象之所以很少發(fā)生，就與監(jiān)督權(quán)獨(dú)立有關(guān)。

我國(guó)應(yīng)借鑒已有的成功經(jīng)驗(yàn)，賦予專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性與權(quán)威性。具體設(shè)想如下，可以在我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)一個(gè)最高專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以替代監(jiān)察部，受全國(guó)人大（常委會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)全國(guó)人大（常委會(huì)）負(fù)責(zé)，并在此最高專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)下設(shè)地方各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，受地方各級(jí)人大（常委會(huì)）和上級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣既有利于把憲法規(guī)定的各級(jí)人大（常委會(huì)）對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，同時(shí)可以保證國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。雖然在各級(jí)人大法定權(quán)力進(jìn)一步歸位之前，這一新的監(jiān)督體制不可能有非常理想的效果，但至少可以改變因行政監(jiān)督機(jī)關(guān)（監(jiān)察機(jī)關(guān)）隸屬于同級(jí)政府而帶來(lái)的種種弊端。

而在上述獨(dú)立監(jiān)督體制建立之前，有必要通過(guò)健全專門(mén)行政監(jiān)督體制以確保行政監(jiān)察部門(mén)的權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性。首先要改革現(xiàn)行行政監(jiān)察體制，使監(jiān)察部門(mén)由雙重領(lǐng)導(dǎo)向垂直領(lǐng)導(dǎo)過(guò)渡。目前可先試點(diǎn)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，將省以下各級(jí)政府機(jī)關(guān)中的行政監(jiān)察部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，受上級(jí)監(jiān)察部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，人、財(cái)、物權(quán)均由上級(jí)監(jiān)察部門(mén)解決。同時(shí)考慮到目前監(jiān)察部門(mén)和紀(jì)委合署辦公，因此紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制也應(yīng)實(shí)行同步改革。其次是擴(kuò)大行政監(jiān)察部門(mén)的職權(quán)。在其現(xiàn)有的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和處分權(quán)外，賦予一定的經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，如對(duì)因決策失誤或指揮不當(dāng)給國(guó)家和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)擁

有對(duì)其進(jìn)行一定經(jīng)濟(jì)處罰的職權(quán)。第三要強(qiáng)化預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)察手段。從事前監(jiān)督入手，確定監(jiān)督目標(biāo)，制定科學(xué)的監(jiān)督計(jì)劃，努力發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專門(mén)監(jiān)督和財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)保等職能監(jiān)督經(jīng)常性和連續(xù)性的作用，促進(jìn)行政監(jiān)督的規(guī)范化、科學(xué)化，建立起有效的預(yù)防與控制機(jī)制。同時(shí)提高監(jiān)察手段的科技含量，充分運(yùn)用現(xiàn)代辦公手段，建立監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)體系，保障監(jiān)察工作的多向信息渠道暢通，實(shí)現(xiàn)查處案件手段的現(xiàn)代化。

（三）建立嚴(yán)密的監(jiān)督體系和合理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制是一個(gè)多元化的體系，監(jiān)督的類型和內(nèi)容繁多，而且互相之間缺乏協(xié)調(diào)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工也不盡合理。因此現(xiàn)在我們必須使各種監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督形成一個(gè)整體效應(yīng)，構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的體系。從監(jiān)督的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，包括對(duì)行政決策的糾正與完善，對(duì)行政執(zhí)行的督導(dǎo)與反饋，對(duì)行政立法的審查與保障，對(duì)行政效率的評(píng)估與獎(jiǎng)懲及對(duì)行政決定的復(fù)議與申訴。從監(jiān)督的類型來(lái)說(shuō)，應(yīng)該包括權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察，以及群眾、輿論、政協(xié)的民主監(jiān)督。由此形成一個(gè)縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外結(jié)合的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員加以行政監(jiān)督和制約，有效地防止行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生，使各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員臵于有效的監(jiān)督之下。

要逐步由自上而下的單向監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露系碾p向監(jiān)督模式。政府內(nèi)部的雙向監(jiān)督既包括上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及其普通群眾所實(shí)施的下行監(jiān)督，又包括下級(jí)機(jī)關(guān)及其普通群眾對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)所實(shí)施的上行監(jiān)督。因此，我們行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)臵必須要與其權(quán)能相適應(yīng)，做到一職一

權(quán)、一權(quán)一責(zé)，從根本上克服過(guò)去那種監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位從屬的缺陷。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏有效的獨(dú)立性，受制于監(jiān)督客體，那么合理的監(jiān)督結(jié)構(gòu)就無(wú)從談起。我們一方面要改各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的平行領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，使之成為上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，以保證其對(duì)同級(jí)政府機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)立性；另一方面，擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)構(gòu)的調(diào)查、處分權(quán)力，不僅包括縱向的擴(kuò)權(quán)，也就是調(diào)查、處理問(wèn)題的權(quán)威，而且還包括橫向的擴(kuò)權(quán)，即權(quán)力客體范圍的擴(kuò)大，由此形成強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。

（四）強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督

強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督是制約行政權(quán)力、完善行政監(jiān)督體制的重要保障。在實(shí)踐中，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制，首先應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的自身建設(shè)，目前亟待解決兩個(gè)問(wèn)題：一是健全組織機(jī)構(gòu)，如建立人大監(jiān)督委員會(huì)等專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作，保證人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)；二是提高人大代表素質(zhì)和監(jiān)督能力，通過(guò)各種方式，讓人大代表和常委會(huì)成員熟悉有關(guān)監(jiān)督的法律、法規(guī)，了解監(jiān)督的形式、程序和方法；引入公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選舉人大代表，弱化代表榮譽(yù)感，強(qiáng)化責(zé)任感和使命感。其次是要改進(jìn)監(jiān)督方式，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，抽象監(jiān)督為具體監(jiān)督，一般監(jiān)督為重點(diǎn)監(jiān)督，尤其是需要把人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)或者焦點(diǎn)問(wèn)題作為監(jiān)督重點(diǎn)，如政府機(jī)關(guān)反腐倡廉、勤政為民，社會(huì)保障體系的完善，住房制度改革以及公用事業(yè)和日用消費(fèi)品物價(jià)調(diào)整問(wèn)題等，人大及其常委會(huì)有責(zé)任圍繞這些問(wèn)題或選擇其中某一問(wèn)題，對(duì)有關(guān)政府部門(mén)應(yīng)盡的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督，以督促他們及時(shí)有效的解決群眾關(guān)心的問(wèn)題，以更好地提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。

（五）加強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

由于監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督機(jī)關(guān)的一些工作人員徇私枉法、濫用監(jiān)督權(quán)力的現(xiàn)象已屢屢發(fā)生。如果制定了專門(mén)監(jiān)督法律和實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)以后，監(jiān)督者的權(quán)力大大擴(kuò)大，如果不對(duì)其加強(qiáng)政治思想教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，同樣還會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督者的腐敗。所以，在注重對(duì)監(jiān)督人員的選拔和培訓(xùn)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。另外，還要盡可能地創(chuàng)造條件，保證監(jiān)督人員的政治社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇，使之能全身心地投入到監(jiān)督事業(yè)中去，自行杜絕參與腐敗的意念。

行政監(jiān)督人員的素質(zhì)主要包括政治思想素質(zhì)、道德作風(fēng)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和文化智能素質(zhì)等。我覺(jué)得目前要提高我國(guó)行政監(jiān)督人員的整體素質(zhì)應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：一是選拔一批有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和較高文化素質(zhì)的工作人員充實(shí)到各級(jí)監(jiān)督隊(duì)伍中來(lái)。二是針對(duì)目前有的監(jiān)督人員理論和業(yè)務(wù)水平距離要求還存在不少差距的情況，應(yīng)十分注意通過(guò)培訓(xùn)來(lái)提高他們的行政監(jiān)督的政策水平、工作能力等基本素質(zhì)。其三，加強(qiáng)行政監(jiān)督工作人員的自我素質(zhì)修養(yǎng)，要養(yǎng)成努力學(xué)習(xí)，奮發(fā)進(jìn)取的習(xí)慣；要勇于實(shí)踐，刻苦鍛煉；要從一點(diǎn)一滴做起，嚴(yán)格要求自己，持之以恒，使自己的素質(zhì)不斷提高。有了高素質(zhì)的監(jiān)督隊(duì)伍，監(jiān)督水平的提高就有了基礎(chǔ)。不過(guò)也不能完全依賴道德素質(zhì)的力量在行政監(jiān)督中的作用，同時(shí)也要有法律約束。

（六）健全社會(huì)及輿論監(jiān)督機(jī)制

目前新聞媒體被很多學(xué)者稱作傳統(tǒng)“三權(quán)”（立法、行政、司法）之外的“第四權(quán)力”。可見(jiàn)其在行政監(jiān)督中可以發(fā)揮重要的作用，但要真正將“第四權(quán)”發(fā)揮到極致，就必須建立健全新聞媒體監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)階段健全輿論監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵是要加強(qiáng)

新聞立法。雖然現(xiàn)在新聞媒介在反映民意對(duì)政府及其工作人員的某些腐敗行為進(jìn)行揭露起到了一定的作用，但是，我們也應(yīng)該看到我國(guó)的新聞媒介監(jiān)督這一環(huán)節(jié)還很薄弱。當(dāng)前，可以根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，借鑒國(guó)外的一些好的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善我國(guó)的新聞媒介監(jiān)督，加強(qiáng)新聞立法。同時(shí)我們應(yīng)該完善輿論監(jiān)督的信息反饋和責(zé)任追究機(jī)制。完善輿論監(jiān)督的信息反饋有利于監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)了解信息，及時(shí)采取措施。完善的責(zé)任追究機(jī)制有利于提高輿論監(jiān)督的效率。在加強(qiáng)新聞媒介監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)該完善新聞媒介的自律機(jī)制。新聞媒介自身也應(yīng)該自我約束，新聞工作者不僅要有較高的專業(yè)素質(zhì)，還要有職業(yè)道德，不做虛假報(bào)道，總是以國(guó)家和人民群眾的利益為重。

（七）完善行政監(jiān)督信息收集系統(tǒng)

現(xiàn)在隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，Internet的廣泛應(yīng)用，信息網(wǎng)是非常重要的。信息不僅對(duì)企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，它對(duì)政府工作也同樣重要?，F(xiàn)在政府部門(mén)也在積極開(kāi)展政府部門(mén)上網(wǎng)工程，也在推行電子政務(wù)。如果建立了完善的專門(mén)的行政監(jiān)督情報(bào)信息網(wǎng)，政府就可以及時(shí)了解各個(gè)部門(mén)的情況及各個(gè)公務(wù)員的情況，對(duì)他們的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。

總之，行政監(jiān)督體制改革，是一個(gè)涉及多方面的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要使各個(gè)監(jiān)督主體的行政監(jiān)督職能得到真正充分地發(fā)揮，應(yīng)更多地務(wù)實(shí)于“事先預(yù)防、事中控制、事后懲處”的科學(xué)操作，從法制上健全、從體制上完善、人員素質(zhì)上提高等多方面入手，全面提高監(jiān)督工作的整體效能，使其在全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的過(guò)程中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)

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行政管理專業(yè) 陳 飛

第五篇：淺議我國(guó)稅收私法體制

淺議我國(guó)稅收私法體制

摘要：隨著我國(guó)稅收的逐年增長(zhǎng)和稅收案件不斷增加，稅務(wù)糾紛日益增多,稅收司法的重要作用也日益凸顯。但是我國(guó)現(xiàn)行的稅收司法體系存在的不足，如稅收司法審查虛化、稅收司法組織機(jī)構(gòu)的權(quán)限過(guò)窄等一系列問(wèn)題，這與稅收司法和諧的要求極不相稱。因此要盡快地提出改革措施，促進(jìn)我國(guó)稅收司法在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用，以適應(yīng)我國(guó)稅收法治化的步伐，完善稅收司法權(quán),構(gòu)建和諧社會(huì)。

關(guān)鍵詞：稅收司法、制度問(wèn)題、法制、完善

一、稅收司法的概述

稅收司法是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)，一般為人民法院在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行使國(guó)家司法權(quán)，按照稅收法律規(guī)定的程序，依職權(quán)處理與稅收有關(guān)的民事訴訟、行政訴訟與刑事訴訟的行為。其目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家正常的經(jīng)濟(jì)秩序及其運(yùn)行,保證稅務(wù)行政相對(duì)人權(quán)利和國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。稅收司法的內(nèi)容包括：使稅收爭(zhēng)議案件得以順暢進(jìn)入司法渠道并加以解決的司法引入機(jī)制；確保司法獨(dú)立與效率的稅收司法組織機(jī)制；防止稅務(wù)機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，保護(hù)納稅人合法權(quán)益的稅收司法監(jiān)督機(jī)制；排除稅法健康運(yùn)行中的種種障礙，疏通被阻滯的稅法運(yùn)行渠道，恢復(fù)被破壞的良好稅收法律秩序的稅收司法保障機(jī)制。稅法司法體系是否完善，直接影響到稅款的有效征收，關(guān)系到稅收管理權(quán)能否在實(shí)踐中得以貫徹執(zhí)行。

我國(guó)稅收在國(guó)家財(cái)政收入中比重占95%左右,是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源,其收入的高低直接影響著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì),而稅收司法是保證其有效征收的重要手段,是稅收的征收管理能否在實(shí)踐中取得成功的重要條件。①我國(guó)的稅收司法制度隨日臻完善,但是,于西方國(guó)家相比,我國(guó)在稅收司法方面還存在著諸多制度上的不足。因此有必要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),借鑒國(guó)外較為成熟的稅收司法制度,構(gòu)建我國(guó)的稅收司法體系。

二、我國(guó)現(xiàn)行稅收司法體制存在的問(wèn)題

稅收司法是依據(jù)法律行使司法權(quán)的活動(dòng),完善的法律制度是司法權(quán)行使的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)稅收法律制度及相應(yīng)法律制度的缺失和規(guī)定的弊端嚴(yán)重阻礙了稅收司法的發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下方面：

1、稅收司法缺乏獨(dú)立性。

我國(guó)憲法規(guī)定:“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！豹?dú)立、公正、公開(kāi)與接受人民監(jiān)督，是稅收司法的基本原則。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)特別是地方司法機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)案件的審判缺乏獨(dú)立性，影響了涉稅案件的公正審理。我國(guó)憲法雖然確立了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的主體地位，但司法機(jī)關(guān)卻在財(cái)政、人事制度等多方面受制于地方政府, 導(dǎo)致了司法權(quán)的地方化。這就不可避免地存在著大量涉稅案件審理受到當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的干涉,例如在涉及國(guó)有企業(yè)偷稅、漏稅、逃稅等問(wèn)題上,各級(jí)行政機(jī)關(guān)往往認(rèn)為:國(guó)有企業(yè)生存能力差,各方面應(yīng)該給予特別的保護(hù),加之如果對(duì)國(guó)有企業(yè)偷稅、漏稅、逃稅等問(wèn)題進(jìn)行判罰,最終實(shí)際落實(shí)責(zé)任的仍然是地方政府的各級(jí)財(cái)政,追繳的稅款又上繳了中央財(cái)政,對(duì)地方?jīng)]有任何的好處。對(duì)此,各級(jí)行政機(jī)關(guān)在稅收司法活動(dòng)中都自覺(jué)或不自覺(jué)地干預(yù)著稅收司法案件的審理活動(dòng),同時(shí)對(duì)于稅收案件的執(zhí)行干預(yù)行為更多。

2、稅收司法受案范圍存在的問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)中, 相對(duì)于西方一些國(guó)家的司法審查制度，我國(guó)的司法審查范圍比較窄，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法行為--制定法律、行政法規(guī)和規(guī)章的行為以及地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的行為均不在司法審查的對(duì)象之列。正是由于這樣我國(guó)稅收司法受案范圍才有限, 力度不夠，客觀上弱化了司法權(quán),強(qiáng)化了稅收行政權(quán)。目前納稅人可以按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定對(duì)規(guī)章以下的稅收抽象行政行為提起訴訟，但是從充分發(fā)揮司法權(quán)對(duì)稅收行政權(quán)的制約作用和充分保護(hù)納稅人的合法權(quán)益的角度分析，特別是在當(dāng)前稅收立法行政化現(xiàn)象比較明顯的情況下，必須進(jìn)一步考慮擴(kuò)大司法審查權(quán)。②而且在稅收體系中,司法救濟(jì)的制定是為了保障納稅人的合法權(quán)益,按照《行政訴訟法》的規(guī)定,稅收司法權(quán)的行使范圍僅能對(duì)稅收具體行政行為的合法性而不能對(duì)其合理性進(jìn)行審查,并且對(duì)于具體稅收行政行為所依據(jù)的合憲性也不能進(jìn)行審查,從而限制了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約力度。如果不將稅務(wù)抽象行政行為納入司法審查的范圍，那么就無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)征稅權(quán)的有效監(jiān)督，納稅人權(quán)利也無(wú)法得到切實(shí)有效的保障。

3、稅收行政權(quán)濫用及強(qiáng)化

現(xiàn)實(shí)中稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大，對(duì)比各種納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位過(guò)于明顯，整個(gè)稅收征管程序隨意性較大，稅收行政權(quán)被濫用的情況普遍存在，具體表現(xiàn)在：納稅人利益雖然經(jīng)常受到稅收行政權(quán)濫用的侵害，但卻很少有納稅人采取法律手段維護(hù)自身利益。因.稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握過(guò)多的行政權(quán)力，行使程序不符合法律規(guī)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有稅收征管權(quán)，客觀上有多征稅的沖動(dòng)，為了保證自身征稅任務(wù)的完成，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于很多涉及偷稅、漏稅、騙稅的刑事案件也都通過(guò)補(bǔ)繳稅款和處以罰款的形式結(jié)案。另外，也有出于對(duì)司法審判機(jī)關(guān)結(jié)果的預(yù)期不足,出于不愿意讓司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上的想法,對(duì)于許的案件甚至與納稅人討價(jià)還價(jià), ③以和解的方式代替國(guó)家法律的權(quán)威結(jié)論，這極大地沖擊了國(guó)家稅收的整體利益，也在世界上給中國(guó)的稅收制度留下了彈性大、可操作性強(qiáng)的不佳印象，其實(shí)質(zhì)必然是導(dǎo)致司法權(quán)的強(qiáng)化,行政權(quán)的濫用。

4、稅收立法缺陷。

目前我國(guó)稅法領(lǐng)域缺乏一個(gè)高層次的法律，在我國(guó)憲法中只有一條稅收的條款，而且是規(guī)定公民納稅的義務(wù)，并沒(méi)有賦予法院稅務(wù)審查的法律依據(jù)。稅收法律的規(guī)定存在某些不明晰不明確的問(wèn)題，在實(shí)踐中客觀上導(dǎo)致了稅收司法的困難。④

除了上述所說(shuō)的我國(guó)現(xiàn)階段的稅收司法問(wèn)題外，還包括其他的許多的缺陷，如稅收司法保障制度不健全；稅收立法缺陷；稅收司法制度建設(shè)缺乏合格人才，人員質(zhì)量制約稅收法治建設(shè)進(jìn)程；稅收司法組織機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題等其他的問(wèn)題。因而對(duì)稅收司法體制的完善似乎已經(jīng)迫在眉睫了。

三、我國(guó)稅收司法體制的完善

1、完善和改進(jìn)稅收立法

“依法治稅”就必須從源頭抓起，建立稅收司法的法律規(guī)范，必須完善稅收立法,健全稅收法律體系,并且加強(qiáng)稅收宣傳。進(jìn)行稅收立憲,將稅收法定主義明確規(guī)定在憲法之中,加快制定稅收基本法,盡快制定稅收領(lǐng)域的幾部主要法律,提高稅法的層次,改變目前的稅法淵源主要是由國(guó)務(wù)院及其部委(主要是財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局)制定的行政法規(guī)以及部、委規(guī)章等有關(guān)規(guī)范性文件的現(xiàn)狀。

2、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立專門(mén)的稅收司法組織，如稅務(wù)警察，稅務(wù)檢查機(jī)構(gòu)和稅務(wù)法庭。完善稅收司法的機(jī)構(gòu)，分散行政的權(quán)利，防止行政權(quán)利一支獨(dú)大，不利于我國(guó)稅收司法。但各個(gè)稅收司法機(jī)構(gòu)之間不僅要各自分工而且要相互合作，共同建立我國(guó)的稅收司法機(jī)制體系。

3、增強(qiáng)稅收司法獨(dú)立性，真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立公正。構(gòu)建以中央統(tǒng)一財(cái)政支出為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的稅收司法運(yùn)行機(jī)制，改變目前司法機(jī)關(guān)運(yùn)行依賴于地方財(cái)政的制度；由上一級(jí)司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人事推薦，同級(jí)人民代表大會(huì)任命司法機(jī)關(guān)的人員，最大限度地減少地方稅務(wù)行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的干預(yù)。我國(guó)《憲法》雖然確立了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的主體地位，但司法機(jī)關(guān)特別是地方司法機(jī)關(guān)從財(cái)政上受制于地方政府、人事制度上受制于地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方黨委，只有把稅收司法運(yùn)行機(jī)制建立在獨(dú)立于地方財(cái)政和地方行政權(quán)力外，才能有效地維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立和司法公正。

4、提高稅收司法人員素質(zhì)。在我國(guó),導(dǎo)致稅收司法活動(dòng)會(huì)陷入尷尬境地的因素一方面固然是稅收制度、體系不完善,另一方面是由于我國(guó)稅收司法人員綜合素質(zhì)沒(méi)達(dá)到要求。我國(guó)現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中,部分不法納稅人的手段日益趨向高智能、隱藏性,因此,提高稅收司法人員素質(zhì)十分重要。稅收工作除了要求稅務(wù)人員掌握相關(guān)法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)知識(shí)外,面對(duì)復(fù)雜的稅法犯罪稅務(wù)機(jī)關(guān)更需要有自己的專家。

稅收司法在稅收法治建設(shè)中具有極其重要的作用,良好的稅收司法可以妥善處理征稅機(jī)關(guān)和納稅人之間的沖突,從而保證和諧稅收關(guān)系的形成。在倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下。積極推進(jìn)稅收司法的理論和制度建設(shè),健全稅法體系,轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,提高納稅人對(duì)稅法的遵從,保障國(guó)家與納稅人的合法權(quán)益。

引文：

①蘇晨羽，關(guān)于我國(guó)稅收司法的若干思考，福建工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2006年10月，第4卷第5期，第586頁(yè)。

②黃乃軍，對(duì)完善我國(guó)稅收司法的若干思考，金卡工程〃經(jīng)濟(jì)與法，2009年10期89頁(yè)。

③馬德為，河北大學(xué)在職研究生，張改清。河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，淺析中國(guó)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下稅收司法存在的幾點(diǎn)問(wèn)題，《商場(chǎng)現(xiàn)代化》2009年2月（上旬刊）總第565期第307頁(yè)。

④王恒亮，論我國(guó)稅收司法的困境，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)(高等教育版)，2009年4月，第12卷第1期58頁(yè)。

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