第一篇：芻議中國(guó)權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)制的困境

芻議中國(guó)權(quán)力制衡與監(jiān)督機(jī)制的困境

20世紀(jì)80年代初，中國(guó)以分權(quán)化為導(dǎo)向從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始了卓有成效的漸進(jìn)式改革探索，以此為契機(jī)和動(dòng)力中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)由建國(guó)初的不斷集中趨勢(shì)開始逐步進(jìn)行分權(quán)探索，時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的進(jìn)步毋庸置疑，但下一步分享改革成果，利用改革優(yōu)勢(shì)，突破改革瓶頸需要政治領(lǐng)域進(jìn)一步變革。“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不好，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個(gè)角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”（鄧小平，1994）。

盡管中國(guó)政治體制的分權(quán)改革探索不斷深入，但權(quán)力結(jié)構(gòu)有效制衡的實(shí)現(xiàn)與人民群眾的期望和社會(huì)主義民主制度建設(shè)還存在較大的差距，權(quán)力過分集中得不到制約是最為民眾所擔(dān)心、關(guān)注的問題，也是當(dāng)前政治體制改革首要和最重要的問題。筆者認(rèn)為，推進(jìn)政治體制改革首先要架構(gòu)有效的權(quán)力制衡與監(jiān)督框架，而中國(guó)政治實(shí)踐表明，權(quán)力制衡與監(jiān)督框架的建立需要有效破解三大難題。

一、執(zhí)政黨、人民代表大會(huì)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)模糊，黨政內(nèi)部監(jiān)督效力弱化難題

中國(guó)憲法規(guī)定，執(zhí)政黨、人民代表大會(huì)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同執(zhí)掌公共權(quán)力，形成相互監(jiān)督的基本制衡體制。但政治實(shí)踐中，公共權(quán)力較多地集中于各級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)的審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)往往停于文本，流于形式，缺乏可操作性。另外，憲法規(guī)定人民代表大會(huì)在權(quán)力架構(gòu)中最高地位和執(zhí)政黨在政治生活中核心地位之間的關(guān)系較為模糊，需要通過細(xì)化、明晰權(quán)責(zé)予以理順。中國(guó)以黨管干部、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)作為權(quán)力運(yùn)作原則，公共權(quán)力集中于黨政機(jī)關(guān)，而黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力集中于個(gè)人的問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨、政“一把手”案件在領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件中約占1/3（何增科，2004）。當(dāng)前很多問題處于潛伏狀態(tài)，一些重大問題的解決甚至具有一定的偶然性，這是中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)探索歷程中不可避免的階段，但需要我們對(duì)癥下藥。公共權(quán)力具有腐蝕性，不受任何制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗和濫用權(quán)力，只有“以權(quán)力制約權(quán)力”。

十七大報(bào)告指出：“對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)”，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。建立完善的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向合理、配置科學(xué)，從橫向而言需要合理、明確劃分執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，尤其對(duì)交叉領(lǐng)域的權(quán)力要明確劃分與界定，避免政出多門；從縱向而言需要真正實(shí)現(xiàn)中央垂直管理部門和地方政府的監(jiān)督、制衡關(guān)系。同時(shí)，進(jìn)一步明確、細(xì)化各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的職能、權(quán)限和責(zé)任，一方面對(duì)公共權(quán)力合理分割、構(gòu)架制衡，另一方面對(duì)分割的權(quán)利納入規(guī)范化、程序化的運(yùn)作體系，用制度保證權(quán)力得到監(jiān)督，抗衡權(quán)力濫用。

二、行政機(jī)關(guān)改革建設(shè)整體推進(jìn)難題

中國(guó)行政機(jī)關(guān)的改革實(shí)踐較多地致力于公職倫理提升、監(jiān)察追責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)，但實(shí)際上政治權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)決定了其需要法律、制度、政策的共同制約。政府通過對(duì)法律、制度和政策的運(yùn)用作為其存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)與手段，不合理的法律、制度和政策規(guī)定可以造就、維護(hù)既得利益者，即便合理的法律、制度和政策也可借自由裁量權(quán)等方式使政府內(nèi)部產(chǎn)生積弊可能。

結(jié)合中國(guó)國(guó)情，政府改革建設(shè)需要從法律、政策和制度三個(gè)方面整體推進(jìn)。

一方面，通過完善法律增加自由裁量權(quán)適用的確定性，提高政府規(guī)制的透明性；另一方面，繼續(xù)探索服務(wù)型政府改革實(shí)踐，合理推進(jìn)市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革，探索“放松規(guī)制和民營(yíng)化為核心的小政府”，逐步減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)，適當(dāng)鼓勵(lì)“民間自律性地、創(chuàng)意性地追求經(jīng)濟(jì)活力”（崔炳善，2009）；在這，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)限，完善、保證其職能的獨(dú)立、正常運(yùn)作，用制度拉住權(quán)力的韁繩。在這方面，美國(guó)的憲政制度框架對(duì)深化、完善中國(guó)政府改革建設(shè)有著一定的借鑒意義。

三、司法機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正司法順利實(shí)現(xiàn)難題

司法機(jī)關(guān)獨(dú)立、司法制度完善是社會(huì)良性運(yùn)行的防火墻，社會(huì)公義實(shí)現(xiàn)的保障。目前，從憲政框架而言，中國(guó)司法管理體制有行政化趨向，各級(jí)分管司法工作的領(lǐng)導(dǎo)往往由公安部門負(fù)責(zé)人兼任，行政命令要素對(duì)司法工作特質(zhì)和原則影響很大；另外，中國(guó)法律內(nèi)容還不盡完善，相對(duì)宏觀，法律適用變通性強(qiáng)，法官自由裁量權(quán)較大。司法隸屬關(guān)系地方化，為地方黨政機(jī)關(guān)干預(yù)司法活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，更為嚴(yán)重的是司法機(jī)關(guān)甚至成為地方腐敗的保護(hù)傘。司法機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正司法是權(quán)力制衡與監(jiān)督的底線，需要從憲政框架設(shè)計(jì)和司法制度內(nèi)部完善兩個(gè)方向著力破解。

健全的權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制是現(xiàn)代政治文明成熟的重要標(biāo)志和特征，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看中國(guó)政治制度完善、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)組織發(fā)展成熟都需要通過健全權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制保障，合理配置、科學(xué)制衡，培育成熟、可信賴的政治文化，需要整個(gè)國(guó)家、社會(huì)共同的思考、努力和決心。

第二篇：公共權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制

【摘 要】近年來，關(guān)于構(gòu)建公共權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的研究逐漸成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)。公共權(quán)力在具體的行使過程中，會(huì)受到個(gè)人或集團(tuán)利益的誘使，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化現(xiàn)象，從而需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。本文從對(duì)公共權(quán)力概念的分析入手，對(duì)公共權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力；制約； 監(jiān)督；綜述

文章編號(hào)：issn1006―656x（2014）05-0360-01

公共權(quán)力是為實(shí)現(xiàn)公共利益，根據(jù)公眾意志對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、控制的支配力量，其行使主體是執(zhí)政黨、政府以及承擔(dān)公共管理職能的社會(huì)組織。公共權(quán)力是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的必要手段，其運(yùn)行的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整以實(shí)現(xiàn)公共利益。思想家孟德斯鳩則認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。列寧也曾明確指出，權(quán)力不受制約，必然導(dǎo)致無節(jié)制的墮落。在我國(guó)，盡管公共權(quán)力的基本屬性已獲得根本改造，但是，由于制度的缺失、人的自私性以及封建文化等多種因素的影響，仍然存在著公權(quán)私用、濫用和腐敗等權(quán)力異化現(xiàn)象的出現(xiàn)。因而，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約十分必要的。權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制歷來都是政治學(xué)研究的重點(diǎn)問題之一，進(jìn)入到21世紀(jì)后，關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的研究逐漸成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題。

一、公共權(quán)力的概念

關(guān)于公共權(quán)力的概念，國(guó)內(nèi)外有許多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真的研究，并做出了各種不同的解說。一個(gè)比較常見的觀點(diǎn)是：權(quán)力就是一個(gè)人或者一個(gè)組織迫使他人放棄自己的意志而實(shí)現(xiàn)某一目的的能力。公共權(quán)力也可以理解為公權(quán)利，是為管理公共事務(wù)而設(shè)定的。人類作為群居動(dòng)物，需要組織起來適應(yīng)自然環(huán)境，因而需要處理許多公共事務(wù)，也就需要一種凌駕于社會(huì)個(gè)體之上的公共權(quán)力。公共權(quán)力的使命是維護(hù)和促進(jìn)私權(quán)。但公共權(quán)力自產(chǎn)生起，就與私權(quán)利不可避免地產(chǎn)生對(duì)抗，盡管對(duì)抗的范圍、方式各不相同。而且這種對(duì)抗性是天然的，不可化解的。試圖以公共權(quán)力基本目的公共性來否認(rèn)或者掩蓋其與私權(quán)利的對(duì)抗性是徒勞的。因?yàn)楣矙?quán)力本源自私權(quán)利，是私權(quán)利的讓渡；同時(shí)公共權(quán)力行使的方式主要體現(xiàn)為對(duì)私權(quán)利的限制。公共權(quán)力在具體的行使權(quán)力的過程中，受種種個(gè)人或小集團(tuán)利益的誘使，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化現(xiàn)象，產(chǎn)生腐敗，尋租等行為，對(duì)私權(quán)利構(gòu)成侵犯，從而需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行約束。

二、公共權(quán)力的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，即以權(quán)力制約權(quán)力，其理論上的系統(tǒng)化始于孟德斯鳩，實(shí)際應(yīng)用始于美國(guó)建國(guó)憲法。其基本原理是將國(guó)家權(quán)力一分為三，使其在分工的基礎(chǔ)上互相制約。

在這一方面，涉及的主要問題就是如何科學(xué)配置權(quán)力，并使不同權(quán)力之間能夠相互制約、相互監(jiān)督。楊長(zhǎng)青認(rèn)為，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，就“要適度分解權(quán)力.構(gòu)建權(quán)力之間的制衡關(guān)系”，具體而言，他認(rèn)為可以通過“分解‘一把手’過分集中的權(quán)力”、“限制領(lǐng)導(dǎo)干部兼職”、“理順黨委和政府的關(guān)系”、“正確處理地方黨委和人大的關(guān)系”、“正確處理上下級(jí)關(guān)系”來使各種權(quán)力之間形成相互制約。同時(shí)他認(rèn)為還應(yīng)“建立垂直的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制”、“理順紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的工作關(guān)系”來“要強(qiáng)化專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威，以權(quán)力制約權(quán)力。“只有從權(quán)力內(nèi)部對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解，并在此建立一個(gè)穩(wěn)定的、相互制約的權(quán)力體系，以權(quán)力之間的關(guān)系來制約權(quán)力”才能有效地控制權(quán)力。“強(qiáng)化權(quán)力制約的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理分工和相互制約”。完善我國(guó)權(quán)力制約和監(jiān)督體制，需要加強(qiáng)“人民代表大會(huì)制度下國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力制約監(jiān)督”，加強(qiáng)“各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)相互間的制約監(jiān)督”、“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督”、“行政系統(tǒng)內(nèi)部的制約監(jiān)督”、“司法系統(tǒng)內(nèi)部的制約監(jiān)督”。吳振鈞提出要對(duì)權(quán)力進(jìn)行橫向和縱向的合理配置。要在橫向上做好“黨政合理分權(quán)”、“政企合理分權(quán)”、“政事合理分權(quán)”、“國(guó)家機(jī)關(guān)合理分權(quán)”四個(gè)方面的工作，同時(shí)也要在縱向上使“中央與地方的權(quán)限劃分科學(xué)合理，運(yùn)行有效”。

三、公共權(quán)力的法律制約與監(jiān)督機(jī)制

在強(qiáng)調(diào)法律對(duì)權(quán)力的制約方面，楊長(zhǎng)青認(rèn)為“制約領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，從根本上說要靠法制。” “依法行政，用法律約束行政主體”、“完善預(yù)防和治理權(quán)力腐敗的法律。加大法律制裁力度”和“建立和完善獨(dú)立的司法體制”三種途徑來加強(qiáng)法律對(duì)權(quán)力的制約。喻中強(qiáng)調(diào)行政訴訟在權(quán)力制約與監(jiān)督中的重要作用，并提出了實(shí)現(xiàn)行政訴訟制約和監(jiān)督行政權(quán)力的三種方案：提高行政訴訟級(jí)別的“小改”方案，由最高法院行政審判庭在各省、市、自治區(qū)設(shè)立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)的“大改”方案。董長(zhǎng)春認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)在以法律制度明確權(quán)力活動(dòng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，完成對(duì)公共權(quán)力私人性的制約?！彼槍?duì)制約權(quán)力提出了三點(diǎn)措施：“以法律明確權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域”、“以法律確定公共權(quán)力的邊界”、“以責(zé)任制約權(quán)力”。以法律制約權(quán)力就是“制定嚴(yán)密的法律法規(guī)，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作過程，控制官員的用權(quán)行為，作到依法行權(quán)，依法行政。”為了能夠達(dá)到用法律控制權(quán)力的目的，他認(rèn)為“要設(shè)置三道互相銜接的嚴(yán)密防線”，即“行為前的法律控制”、“行為過程中的法律控制”和“行為后的法律控制”。通過這三道防線，對(duì)權(quán)力進(jìn)行法律上的制約。姜明安認(rèn)為，“憲法只有得到有效實(shí)施，憲法確立的公民基本權(quán)利才能得到有效實(shí)現(xiàn)，憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力分工與監(jiān)督制約機(jī)制才能真正有效運(yùn)作”。因此，在公民基本權(quán)利遭受其他任何個(gè)人、組織不法侵害之時(shí)，法院應(yīng)以不違憲的具體法律進(jìn)行裁判；當(dāng)無此具體法律時(shí)，法院以憲法作為直接依據(jù)進(jìn)行裁判，這是理之自然?！睆姆傻慕嵌冗M(jìn)行研究成為目前學(xué)者們研究權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)重要視角。

第三篇：第三章　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與監(jiān)督制衡

第三章　領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與監(jiān)督制衡

一、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的起源

關(guān)于權(quán)力起源的代表觀點(diǎn)主要有：1．神權(quán)說；2．德仁說；3．智慧說；4．暴力說；5．契約論；6．資源說；7．接受論。上述觀點(diǎn)中，除了“神權(quán)說”外，其他主張都有一定程度上的合理性，同時(shí)也說明權(quán)力起源于多種因素的作用與影響。

二、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的發(fā)展

1．傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主要具備如下特點(diǎn)：

（1）社會(huì)職能與國(guó)家政治權(quán)力的統(tǒng)治職能相結(jié)合。

（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與宗教權(quán)力相結(jié)合。

（3）與宗法權(quán)力等血緣關(guān)系權(quán)力有根深蒂固的聯(lián)系。

（4）政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力相結(jié)合。

2．現(xiàn)代社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

現(xiàn)代社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，其與傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力相比，具有自身鮮明的特點(diǎn)：

（1）自主性非常明顯，社會(huì)管理職能日益突出。

（2）不僅實(shí)現(xiàn)了同外部權(quán)力的分離，而且其內(nèi)部的功能分化也日益加快。

（3）逐漸體現(xiàn)出典型的法理型特征。

3．社會(huì)轉(zhuǎn)型期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

在轉(zhuǎn)型期社會(huì)，行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的現(xiàn)代性特征與傳統(tǒng)性特征盤根錯(cuò)節(jié)地交織在一起。這種轉(zhuǎn)變中的社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力可稱為轉(zhuǎn)型期的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。把握轉(zhuǎn)型期領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的特征及其發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)理解發(fā)展中國(guó)家的行政現(xiàn)代化是很有必要的。

三、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的含義

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就是領(lǐng)導(dǎo)者遵循相關(guān)的法律法規(guī)，運(yùn)用多種方法與手段，在實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的過程中，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者做出一定行為與施行一定影響的能力。這一定義包含的主要內(nèi)容有：

1．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主體

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主體包括黨政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者以及廣大的社會(huì)組織中的領(lǐng)導(dǎo)者。

2．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的目標(biāo)

國(guó)家層面上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的根本目標(biāo)是要通過貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法令和各類政策來有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。在這個(gè)根本目標(biāo)的指引下，每一個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)者都必須制定并完成各自組織內(nèi)部的分目標(biāo)。

3．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的作用方式

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的主要作用是推行政令，有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性兩種方式。

4．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的客體

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的客體就是那些受到領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)影響和支配的人們，包括組織成員和領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)所涉及的社會(huì)公眾。

四、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的特征

1．權(quán)力的共性

（1）無形性；（2）依附性；（3）可塑性；（4）有限性；（5）強(qiáng)制性；（6）目的性；（7）交換性；（8）壟斷性；（9）誘惑性。

2．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的特殊性

（1）載體的確定性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力往往以特定的組織機(jī)構(gòu)為載體。

（2）職責(zé)范圍的限制性以及職權(quán)層級(jí)性。

（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的強(qiáng)制力往往具有強(qiáng)大的組織保障和資源保障。

（4）目的的復(fù)雜性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的目的往往是結(jié)合了組織目標(biāo)與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人目標(biāo)的復(fù)合體。這一特征又決定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力具有交易的可行性以及以公共目標(biāo)換取個(gè)人目標(biāo)的誘惑性。

（5）高度的壟斷性。領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍的限定性以及資源的稀缺性決定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力具有高度的壟斷性，這是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力異化的主要原因之一。

五、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的結(jié)構(gòu)是指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的各種構(gòu)成要素依附于一定的組織機(jī)構(gòu)，并且進(jìn)行有序性活動(dòng)的過程中形成的靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)的總稱。

1．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)

（1）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主體

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主體是指國(guó)家黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與社會(huì)組織的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，是在確定領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、履行領(lǐng)導(dǎo)職能、取得領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效過程中起主導(dǎo)作用的人或集團(tuán)。

（2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力客體

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力客體是指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力作用的對(duì)象，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的被領(lǐng)導(dǎo)者。

（3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力載體

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的載體是指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力賴以存在和運(yùn)行的組織依托和制度體系。這種組織結(jié)構(gòu)大致在縱向與橫向兩個(gè)方向上展開，同時(shí)這兩個(gè)方向又相互交織，彼此滲透。

2．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)是由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行模式，這種運(yùn)行模式賦予領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)以生動(dòng)的實(shí)際內(nèi)容。

六、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置

1．影響領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置的宏觀要素

這主要是從與社會(huì)大系統(tǒng)諸要素的互動(dòng)中探索領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置。

（1）國(guó)家政治制度

國(guó)家政治制度即國(guó)家政治體制，通常是指取得政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)采取何種形式組織政權(quán)。它包括國(guó)家的管理形式、結(jié)構(gòu)形式、選舉制度、政治權(quán)利的運(yùn)行制度等。公共部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力服從國(guó)家政治制度是權(quán)力劃分的基礎(chǔ)。需要注意的是，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置必須與司法機(jī)關(guān)權(quán)力的配置與運(yùn)用相配套。

（2）公民權(quán)利的保障

公共部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力根本而言是一種公共權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與公民權(quán)利是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)和相互制衡的。所以，合理劃分與配置領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，從而創(chuàng)造一個(gè)獨(dú)立、民主、寬松、自主的氣氛是保障公民權(quán)利充分實(shí)現(xiàn)的重要條件，也是社會(huì)發(fā)展現(xiàn)代化的必然要求。

（3）社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，否則便會(huì)帶來變革甚至革命。

（4）民族傳統(tǒng)文化

民族傳統(tǒng)文化主要是指一個(gè)國(guó)家或民族共同體，在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過程中形成的共同的政治觀念、價(jià)值觀念與心理傾向等。民族傳統(tǒng)文化對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置起著長(zhǎng)久的、潛在的、無形的與不可估量的影響。

2．影響領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置的微觀要素

這主要是從行政系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系中尋求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置。

（1）組織職能的配置

組織職能的配置是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置的基礎(chǔ)。所謂組織職能，就是各種組織依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)過程中所具有的職責(zé)與功能。組織職能與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是緊密聯(lián)系在一起的，如果離開了組織職能，而去孤立地研究領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理劃分與配置是不明智的，也是不科學(xué)的。

（2）組織機(jī)構(gòu)

組織機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力合理劃分與配置的載體。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是組織機(jī)構(gòu)建立的依據(jù)，組織設(shè)置的合理程度，影響著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分與配置的科學(xué)程度。

（3）組織人員

組織人員是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的主體。組織是由組織人員組成的，沒有組織人員，組織與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力便全部失去了存在的意義。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置必須與組織人員的素質(zhì)水平相適應(yīng)。

總之，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分與配置必須與社會(huì)大系統(tǒng)相適應(yīng)，并充分考慮領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部的各種要素，從而把各種要素相互融合與協(xié)調(diào)，才能達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分與配置的科學(xué)化與合理化。

七、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的原則

1．正當(dāng)性原則；

2．可行性原則；

3．民主性原則；

4．效益性原則；

5．權(quán)變性原則。

八、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的含義與意義

1．領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的含義

領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)就是在組織系統(tǒng)內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)者將組織和人民賦予自己的部分職務(wù)權(quán)力授予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)構(gòu)，以便下級(jí)機(jī)關(guān)能夠在上級(jí)的監(jiān)督下自主地行動(dòng)和處理行政事務(wù)，從而為被授權(quán)者提供完成任務(wù)所必需的客觀條件。

2．領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的意義

（1）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)授權(quán)是完成領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的需要。

（2）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)授權(quán)能夠鍛煉被領(lǐng)導(dǎo)者的能力，增強(qiáng)他們的責(zé)任心，調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，有助于下屬的鍛煉、提高和發(fā)展，進(jìn)而提高整個(gè)組織的總體水平。

（3）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)授權(quán)能夠改善上下級(jí)的關(guān)系，使之更為融洽，從而營(yíng)造一種團(tuán)結(jié)合作、奮發(fā)向上的組織氣氛，有利于改善和提高整個(gè)組織的效能。

九、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的特點(diǎn)與形式

1．領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的特點(diǎn)

（1）領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)在本質(zhì)上是組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定形式。

（2）領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過程的一部分，其核心內(nèi)容是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)給下屬分派任務(wù)以及相應(yīng)的資源配置權(quán)限。

（3）領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的行為。

2．領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的形式

領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)是一種帶有權(quán)變色彩的行為，要因時(shí)、因地、因人制宜，人們站在不同的角度，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分成不同的類型。

（1）根據(jù)在授權(quán)時(shí)所憑借的媒介的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)分為口頭授權(quán)與書面授權(quán)。所謂口頭授權(quán)，是上下級(jí)之間以口耳相傳的形式進(jìn)行的工作分配。這種授權(quán)形式一般適合臨時(shí)性與責(zé)任較輕的任務(wù)。所謂書面授權(quán)，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)利用文字形式對(duì)下屬工作的職責(zé)范圍、目標(biāo)任務(wù)、組織情況、等級(jí)規(guī)范、負(fù)責(zé)辦法與處理規(guī)程等進(jìn)行明確規(guī)定的授權(quán)形式。這種授權(quán)形式適合比較正式與長(zhǎng)期的任務(wù)。

（2）根據(jù)授權(quán)的規(guī)范性程度的不同，可將領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)分為正式授權(quán)與非正式授權(quán)。正式授權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)主體根據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序所進(jìn)行的授權(quán)活動(dòng)，即下屬行政人員根據(jù)其合法地位獲得相應(yīng)職權(quán)的過程。非正式授權(quán)是指無法律特別規(guī)定或組織體系之外的非程序性授權(quán)，帶有隨機(jī)性，因機(jī)遇與需要而定，往往是臨時(shí)性的。

（3）根據(jù)工作內(nèi)容的重要性程度、上下級(jí)的水平與能力等綜合情況，可將領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)分為充分授權(quán)、不充分授權(quán)、制衡授權(quán)和彈性授權(quán)等形式。

充分授權(quán)也叫一般授權(quán)，是指上級(jí)行政主體在下達(dá)任務(wù)時(shí)，允許下屬自己進(jìn)行決策，并能進(jìn)行創(chuàng)造性工作。充分授權(quán)又可分為三種情況：一是柔性授權(quán)；二是模糊授權(quán)；三是惰性授權(quán)。

不充分授權(quán)，也稱之為特定授權(quán)或剛性授權(quán)，是指上級(jí)行政主體對(duì)于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)和完成工作的具體途徑都有詳細(xì)規(guī)定，下級(jí)行政主體必須嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定。在這種形式中，被授權(quán)者的職務(wù)、責(zé)任和權(quán)力等均有明確的規(guī)定。

制衡授權(quán)，又叫復(fù)合授權(quán)，是指上級(jí)行政主體將某項(xiàng)任務(wù)的職權(quán)分解授給兩個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制衡的作用，以免出現(xiàn)疏漏。這種形式適用于工作難度較大，技術(shù)性較強(qiáng)而容易出現(xiàn)疏漏，且上級(jí)行政主體管理任務(wù)重、幅度大，或本人專業(yè)知識(shí)有限的情況。

彈性授權(quán)，又稱動(dòng)態(tài)授權(quán)，是指在完成任務(wù)的不同階段采用不同的授權(quán)形式。這種形式適用于任務(wù)復(fù)雜、上級(jí)對(duì)下屬的能力和水平無充分把握、環(huán)境和條件處于多變狀態(tài)的情況。

由以上的分析可以看出，領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的形式是多樣而靈活的，上級(jí)行政主體應(yīng)根據(jù)不同的任務(wù)與不同的環(huán)境和條件采取不同的形式。

十、領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的程序與原則

1．領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的程序

一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的科學(xué)化程序依次表現(xiàn)為以下幾個(gè)步驟：（1）確定授權(quán)的工作內(nèi)容；（2）選擇授權(quán)的對(duì)象；（3）正式授予權(quán)力并明確責(zé)任；（4）堅(jiān)持請(qǐng)示匯報(bào)制度，及時(shí)檢查監(jiān)督。

2．領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的原則

（1）適當(dāng)原則；

（2）責(zé)任原則；

（3）可控原則；

（4）信任原則；

（5）考績(jī)?cè)瓌t。

十一、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的異化

1．權(quán)力異化的含義

“權(quán)力異化”特指權(quán)力的蛻變，即公共權(quán)力主體濫用權(quán)力或者偏離公共職責(zé)，借職務(wù)之便獲取個(gè)人的特殊利益，從而使國(guó)家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程。

2．權(quán)力異化的特征

（1）權(quán)力異化的主要表現(xiàn)形式是以權(quán)謀私。

（2）權(quán)力異化的主要內(nèi)容為“尋租”與“設(shè)租”。

（3）權(quán)力異化的主客體趨向法人化與集團(tuán)化。

（4）權(quán)力異化的范圍擴(kuò)大，程度加深。

（5）權(quán)力異化的新形式不斷出現(xiàn)。

3．權(quán)力異化的危害

（1）權(quán)力異化直接損害了一個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定，并可能造成危及根本的合法性危機(jī)。

（2）權(quán)力異化直接消解了一個(gè)國(guó)家政治生活朝著民主化方面發(fā)展的積極力量。

（3）權(quán)力異化破壞了行政效能。

（4）權(quán)力異化阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（5）權(quán)力異化已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)收入的分配產(chǎn)生極其嚴(yán)重的不利影響。

（6）權(quán)力異化完全可能造成優(yōu)秀人才的外流和埋沒。

（7）權(quán)力異化會(huì)導(dǎo)致社會(huì)整體道德水平的下降。

十二、監(jiān)督與制衡的概念與內(nèi)涵

1．權(quán)力監(jiān)督的含義與作用

權(quán)力監(jiān)督是民主或民主政治的重要范疇，它是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、專門機(jī)關(guān)和公眾為維護(hù)公共利益，依照一定的法律、制度規(guī)范對(duì)公共組織或公職人員行使公共權(quán)力的行為進(jìn)行督察、監(jiān)控和管理的社會(huì)活動(dòng)。

對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的作用有：（1）規(guī)定權(quán)力的運(yùn)行方向；（2）規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行過程；（3）保障公眾通過各種方式查看、督促公共部門履行公共權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公共事務(wù)的管理參與，提高社會(huì)的民主程度。

2．權(quán)力制衡的含義與功能

權(quán)力制衡就是享有制衡權(quán)力的個(gè)人或者組織與群體，運(yùn)用民主、法制與新聞?shì)浾摰榷喾N手段，通過各種有效途徑，對(duì)權(quán)力所有人與運(yùn)行者所形成的特定的限制與約束關(guān)系。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力制衡的基本功能是對(duì)權(quán)力正常運(yùn)行的肯定和保護(hù)，是對(duì)權(quán)力偏離軌道的防范與矯正，是對(duì)權(quán)力的補(bǔ)充與完善。其功能具體表現(xiàn)為：（1）導(dǎo)向功能；（2）保障功能；（3）防范功能；（4）矯正功能；（5）懲戒功能；（6）調(diào)整功能。

十三、權(quán)力的監(jiān)督與制衡的差異分析

1．二者的主體關(guān)系不同

一般而言，監(jiān)督是發(fā)生在上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)力行為中，監(jiān)督者居于主導(dǎo)地位，二者是不平等的。而權(quán)力制衡關(guān)系是橫向的，各種權(quán)力的地位是平等的或同層次的，不存在隸屬關(guān)系，有不同的利益、不同的機(jī)構(gòu)，分屬不同的權(quán)力系統(tǒng)，因此不存在“左手監(jiān)督右手”的問題。

2．二者的作用機(jī)制不同

由于監(jiān)督是自上而下的，因此更多地依賴于權(quán)力的規(guī)定性，即監(jiān)督主體具有監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)威是運(yùn)行監(jiān)督的有效推動(dòng)力。而制衡則不同，由于雙方地位的平等性，制衡更多的依賴法定的程序制約，即特定的職能分工、專門的監(jiān)督程序和監(jiān)督手段保障監(jiān)督的事實(shí)。

3．二者的作用方向不同

監(jiān)督是單向行為，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，中央監(jiān)督地方，公眾(權(quán)力的主人)監(jiān)督公共部門和公職人員(權(quán)力的代理人)。權(quán)力制衡的關(guān)系是雙向的，即各種權(quán)力主體通過承擔(dān)不同的職能來達(dá)成雙方之間的限制與平衡。二者之間沒有地位的上下之分，只有啟動(dòng)程序的先后之分。

4．二者的作用階段不同

廣義的監(jiān)督過程也包括反饋過程，即監(jiān)督既是一種事中行為，也是一種事后行為。制衡則包含了事前、事中、事后三個(gè)階段。由于制衡存在的前提是平等的權(quán)力存在的既定現(xiàn)狀，因此從程序而言，“防”的功能得到了很好的發(fā)揮。

十四、我國(guó)權(quán)力監(jiān)督與制衡機(jī)制建設(shè)

1．進(jìn)一步調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)：以權(quán)力制衡權(quán)力

權(quán)力的監(jiān)督存在于上下級(jí)關(guān)系間，而權(quán)力的制衡則依賴于權(quán)力的平等與平衡。進(jìn)一步調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，包括調(diào)整執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系、執(zhí)政黨與政府的關(guān)系、執(zhí)政黨與政府和司法部門的關(guān)系。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)既要確保執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要避免黨政不分、以黨代政。

2．道德制衡機(jī)制：以道德監(jiān)督和制衡權(quán)力

道德制衡機(jī)制的含義是通過學(xué)習(xí)和教育的方法使社會(huì)或統(tǒng)治階級(jí)對(duì)政府官員的要求內(nèi)化為他們的道德信念，幫助他們樹立“正確”的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務(wù)的意識(shí)和品質(zhì)，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴(yán)格要求自己，運(yùn)用好手中的權(quán)力。

現(xiàn)實(shí)中道德制衡機(jī)制與以權(quán)力制衡權(quán)力兩種機(jī)制往往是并存的。

3．權(quán)利制衡機(jī)制：以權(quán)利制衡權(quán)力

權(quán)利制衡機(jī)制是民主社會(huì)所獨(dú)有的一項(xiàng)治國(guó)戰(zhàn)略。它的主要含義是，在正確理解權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用。這里包含兩重意思：第一，承認(rèn)公民的權(quán)利，這是一種消極的制衡作用。第二，一些公民權(quán)利可以發(fā)揮積極的制衡作用。

民主原則表明，以權(quán)利制衡權(quán)力這一機(jī)制具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)。這一機(jī)制不僅充分體現(xiàn)了制衡權(quán)力的根本目的，而且彌補(bǔ)了其他兩種機(jī)制的缺陷。這三種機(jī)制存在不同的內(nèi)在制衡原理，但是在民主社會(huì)中這三種機(jī)制是可以相互并存、相輔相成的。這三種機(jī)制是相輔相成，共同作用的。保證權(quán)力的相互制衡機(jī)制正常運(yùn)行，是避免“集體異化”和“官官相護(hù)”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施。健全以權(quán)利制衡權(quán)力的機(jī)制，使公共利益的主體——廣大公民承擔(dān)起監(jiān)督者的責(zé)任。而同時(shí)，要發(fā)揮權(quán)利對(duì)權(quán)力的制衡作用，又離不開公共權(quán)力的恰當(dāng)配置和有效的相互制衡。另外，在每一種機(jī)制的內(nèi)部也要注意相互配合的問題。

第四篇：權(quán)力監(jiān)督制衡與反腐倡廉講課稿

教育目的：讓官兵了解我國(guó)權(quán)力監(jiān)督制衡的現(xiàn)狀，強(qiáng)化廉政意識(shí)，堅(jiān)信黨的領(lǐng)導(dǎo)。

教育重點(diǎn)：權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革

內(nèi)容提要：

一、權(quán)力制約與監(jiān)督釋義

二、社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的形成與改革

三、關(guān)于完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

授課時(shí)間：60分鐘

一、權(quán)力制約與監(jiān)督釋義

1、權(quán)力的含義：權(quán)力與權(quán)利。權(quán)力是指政治上的強(qiáng)制力量或職權(quán)范圍內(nèi)的支配力量；而權(quán)利則是指公民或法人依法行使的權(quán)力和享受的利益。

2、權(quán)力的來源：一切權(quán)力來自人民。牢牢樹立公仆意識(shí)：“權(quán)為民所用”。

3、權(quán)力的二重性：權(quán)力是一種稀缺資源。既可以用來為人民謀利益，也可以用來為個(gè)人謀私利。

4、權(quán)力制約與監(jiān)督

簡(jiǎn)單講權(quán)力制約與監(jiān)督就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控、牽制。兩者既有相似的一面，又有不同的一面。

（1）權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督相似的一面

一是從權(quán)力作用范圍來看，都是針對(duì)權(quán)力部門和掌權(quán)者。

二是從制度設(shè)計(jì)目的來看，都是對(duì)權(quán)力偏離正常運(yùn)行軌道的一種約束。

三是從權(quán)力組織結(jié)構(gòu)來看，都是一個(gè)系統(tǒng)工程（上下內(nèi)外）。

（2）權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督不同的一面

一是主體與客體的關(guān)系不同。

制約是指不同的權(quán)力主體之間的相互約束、牽制（如黨代會(huì)和紀(jì)檢委對(duì)黨委，黨員和黨代會(huì)代表對(duì)黨代會(huì)、黨委和紀(jì)檢委等）；(公檢法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中的制約關(guān)系：公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)和法院的審判權(quán)。三機(jī)關(guān)分置,權(quán)力分屬,這樣就產(chǎn)生了三機(jī)關(guān)行使權(quán)力的關(guān)系問題)。

監(jiān)督是指監(jiān)督主體（即權(quán)力授予者如黨員和黨代會(huì)）對(duì)監(jiān)督客體（權(quán)力執(zhí)行者如黨委）的監(jiān)察、督促。

二是對(duì)權(quán)力約束的側(cè)重點(diǎn)不同。

制約主要是對(duì)權(quán)力偏離正常運(yùn)行軌道的預(yù)防（該不該你做；同不同意你做的決策）；而監(jiān)督主要是對(duì)權(quán)力偏離正常軌道行為的懲處（你做得怎樣）。

三是權(quán)力運(yùn)行方式不同。制約則是靠分散權(quán)力來行使對(duì)權(quán)力的約束和牽制；而監(jiān)督是靠強(qiáng)化權(quán)力來行使對(duì)權(quán)力的監(jiān)察、督促。

（3）從某種意義上講，權(quán)力制約比權(quán)力監(jiān)督更重要。（從源頭治理；對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。）

二、社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的形成與改革

1、社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力制約監(jiān)督理論與機(jī)制的形成（1）馬恩的初步設(shè)想

第一，實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制，充分發(fā)揮黨代會(huì)的民主決策和民主制約監(jiān)督作用。

第二，實(shí)行選舉制，隨時(shí)更替不稱職的領(lǐng)導(dǎo)人。

第三，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，提倡批評(píng)和自由地交換意見。

馬恩的思路：通過實(shí)行黨內(nèi)民主達(dá)到制約監(jiān)督。

卡爾·亨利?！ゑR克思（1818—1883），馬克思主義的創(chuàng)始人，第一國(guó)際的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，全世界無產(chǎn)階級(jí)和勞動(dòng)人民的偉大導(dǎo)師，偉大的政治家、哲學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、革命理論家。主要著作有《資本論》、《共產(chǎn)黨宣言》等。他是無產(chǎn)階級(jí)的精神領(lǐng)袖，是近代共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的弄潮兒。支持他理論的人被視為馬克思主義者。馬克思最廣為人知的哲學(xué)理論是他對(duì)于人類歷史進(jìn)程中階級(jí)斗爭(zhēng)的分析。他認(rèn)為這幾千年來，人類發(fā)展史上最大矛盾與問題就在于不同階級(jí)的利益掠奪與斗爭(zhēng)。依據(jù)歷史唯物論，馬克思大膽地假設(shè)，資本主義終將被共產(chǎn)主義取代。

弗里德里?！ゑT·恩格斯（friedrichvonengels，1820－1895）德國(guó)思想家、哲學(xué)家、革命家，全世界無產(chǎn)階級(jí)和勞動(dòng)人民的偉大導(dǎo)師，馬克思主義的創(chuàng)始人之一。恩格斯是卡爾·馬克思的摯友，被譽(yù)為“第二提琴手”，他為馬克思從事學(xué)術(shù)研究提供了大量經(jīng)濟(jì)上的支持。在馬克思逝世后，將馬克思的大量手稿、遺著整理出版，并且成為國(guó)際工人運(yùn)動(dòng)眾望所歸的領(lǐng)袖。

（2）列寧的發(fā)展貢獻(xiàn)

第一，重視黨內(nèi)民主制。從某種意義上說，沒有民主就沒有制約監(jiān)督。

第二，建立專門的黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)有高度獨(dú)立性和權(quán)威性。

第四，黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督重點(diǎn)是黨的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其官員。（總書記的職權(quán)）

列寧的思路：通過制度建設(shè)達(dá)到制約監(jiān)督

列寧（1870---1924）：原名弗拉基米爾·伊里奇·烏里揚(yáng)諾夫，列寧是他的筆名。列寧是著名的馬克思主義者、無產(chǎn)階級(jí)革命家、政治家、思想家、理論家，布爾什維克黨創(chuàng)建者、蘇聯(lián)締造者。他繼承和發(fā)展了馬克思主義，形成了列寧主義理論。被全世界共產(chǎn)主義者廣泛認(rèn)同為“全世界無產(chǎn)階級(jí)和勞動(dòng)人民的偉大革命導(dǎo)師和領(lǐng)袖”，也被世人認(rèn)為是20世紀(jì)最偉大的人物之一。

3、斯大林對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的破壞

第一，弱化專門制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，架空黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)際權(quán)力。

第二，大搞權(quán)力集中與個(gè)人崇拜，破壞蘇共黨內(nèi)自下而上的制約制約監(jiān)督根基。

斯大林的影響：矮化、弱化、虛化黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位與權(quán)威。

4、斯大林模式下權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)與效果

（1）特點(diǎn)：與資產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨（松散；決

策、執(zhí)行、監(jiān)督）相比，社會(huì)主義國(guó)家的執(zhí)政黨在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上普遍呈現(xiàn)出兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：

一是高度集中；

二是制約監(jiān)督乏力。

（2）權(quán)力運(yùn)行效果：對(duì)社會(huì)主義國(guó)家過去幾十年權(quán)力運(yùn)行效果應(yīng)遵循實(shí)事求是和一分為二的原則來評(píng)價(jià)。

一方面，社會(huì)主義國(guó)家這種高度集中、議行合一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在社會(huì)主義建設(shè)初期，在財(cái)力物力極為緊缺，并遭受西方嚴(yán)密包圍封鎖的惡劣條件下，充分發(fā)揮了集中力量與資源辦大事和高效率的積極作用；

但另一方面，隨著實(shí)踐的發(fā)展和條件的變化，這種與公權(quán)力結(jié)合緊密又缺乏有力制約監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制也越來越不適應(yīng)黨的事業(yè)發(fā)展的需要，從而對(duì)各國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展造成嚴(yán)重后果（個(gè)人集權(quán)、決策失誤、權(quán)力腐敗等現(xiàn)象）。

5、權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的改革與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

（1）改革歷程

第一階段：20世紀(jì)50年代初南斯拉夫的工人自治。

1950—1963年。1950年6月，聯(lián)邦議會(huì)通過了《關(guān)于工人集體管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)企業(yè)和高級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的基本法》，即“工人自治法”。法令宣布將生產(chǎn)資料國(guó)家所有制改為社會(huì)所有制，并規(guī)定在企業(yè)中建立工人委員會(huì)，把企業(yè)的管理權(quán)交給工人，標(biāo)志著自治社會(huì)主義制度的開始。1951年12月議會(huì)通過《國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃管理法》，宣布國(guó)家計(jì)劃只規(guī)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門發(fā)展的主要比例。1953年1月，聯(lián)邦議會(huì)通過新憲法，把自治原則規(guī)定為社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的基礎(chǔ)。這時(shí)期，企業(yè)的自主權(quán)逐步擴(kuò)大，但自治主要局限于工礦企業(yè)內(nèi)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)領(lǐng)域。

經(jīng)過30多年的建設(shè)，南斯拉夫從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變?yōu)榫哂兄械人降墓I(yè)—農(nóng)業(yè)國(guó)。但是，過早削弱和取消國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的職能，過分削弱中央權(quán)力和計(jì)劃指導(dǎo)作用，造成經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的無政府主義，比例失調(diào)等問題。

第二階段：50年代中赫魯曉夫的反個(gè)人崇拜。

個(gè)人崇拜即不適當(dāng)?shù)乜浯髠€(gè)人作用，把個(gè)人凌駕于群眾、階級(jí)、政黨之上，加以神化，盲目崇拜。它是過去人類長(zhǎng)時(shí)期歷史遺留下的一種腐朽遺產(chǎn)。在理論上它完全違背了歷史唯物主義關(guān)于群眾、階級(jí)、政黨、領(lǐng)袖相互關(guān)系的基本觀點(diǎn)；在實(shí)踐上它提倡盲目迷信，嚴(yán)重壓抑和妨礙人民群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，破壞黨的民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)的原則。它強(qiáng)調(diào)對(duì)領(lǐng)袖個(gè)人的崇拜，決不是對(duì)領(lǐng)袖的真正熱愛，對(duì)階級(jí)、黨、人民的利益有百害而無一利。

第三階段：80年代初戈?duì)柊蛦谭虻摹案母镄滤季S”。

戈?duì)柊蛦谭蛴?985年3月當(dāng)選蘇共中央總書記，1987年11月應(yīng)美國(guó)出版商之約撰寫并出版了《改革與新思維》一書。在這本書中，戈?duì)柊蛦谭蛉嫦到y(tǒng)地闡述了關(guān)于國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)改革和關(guān)于國(guó)際關(guān)系的“新思維”。他說，“改革給我們的政治實(shí)踐和社會(huì)思維提出了新的任務(wù)”，必須“結(jié)束社會(huì)科學(xué)的僵化狀態(tài)”，“徹底消除壟斷理論的后果”，“使社會(huì)政治思維發(fā)生急劇的轉(zhuǎn)折”。“蘇共第二十七次代表大會(huì)和歷次中央全會(huì)為創(chuàng)造性思維開辟了廣闊的前景，給這種思維的發(fā)展以有力的推動(dòng)”。新思維在對(duì)蘇聯(lián)歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行重新評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)地闡述了進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)改革的原因、原則、政策和目標(biāo)，闡明了對(duì)時(shí)代的看法和蘇聯(lián)的對(duì)外政策。

第四階段：中國(guó)與越南的改革。

經(jīng)濟(jì)體制改革：經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整和改造。在中國(guó)，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革起于1978年中共十一屆三中全會(huì)。其基本目標(biāo)是把高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在所有制方面，實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)，推行公有制實(shí)現(xiàn)形式的多樣化；在分配方面，實(shí)行以按勞分配為主體、多種分配形式并存的制度。在農(nóng)村，進(jìn)一步完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制；在城市，以增強(qiáng)企業(yè)活力為中心環(huán)節(jié)，國(guó)有企業(yè)改革以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向。在宏觀調(diào)控方面，對(duì)計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融、物價(jià)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等體制進(jìn)行系列配套改革。同時(shí)實(shí)行對(duì)外開放等等。加快經(jīng)濟(jì)體制改革是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

生產(chǎn)資料：國(guó)有——集體所有、私有（分田到戶）

分配形式：計(jì)劃分配——按勞分配為主，多種分配形式并存

就是在社會(huì)主義政治總格局和權(quán)力結(jié)構(gòu)形式不變的前提下，對(duì)政權(quán)組織、政治組織的相互關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整和完善。

以不改變國(guó)家的根本政治制度為前提的政治管理體制的改革。包括領(lǐng)導(dǎo)體制，行政機(jī)構(gòu)，干部人事制度，行政法規(guī)等方面的改革，是國(guó)家政治制度的完善和發(fā)展，目的在于調(diào)整部分社會(huì)關(guān)系，提高政治與行政管理工作的效能，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等事業(yè)的發(fā)展。

中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國(guó)在進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，也開展了政治體制改革，但政治體制改革跟不上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和加快政治生活民主化的步伐，1987年11月召開的黨的十三大把政治體制改革提上了議事議程。政治體制改革的主題是建設(shè)社會(huì)主義民主政治，其最終目的是為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和社會(huì)主義制度下更好地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性。中國(guó)政治體制改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是建立高度民主，法制完備、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制。

到現(xiàn)在為止，中國(guó)政治體制改革已經(jīng)取得許多具體的成果，比如領(lǐng)導(dǎo)干部終身職務(wù)制的廢除，黨與政府重疊的對(duì)口部門的取消；人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度的發(fā)展；村民自治制度和基層民主制度的創(chuàng)新；人事制度的改革；公務(wù)員制度的初步建立；行政機(jī)構(gòu)的多次改革等等。

政治體制改革的內(nèi)容包括：

（1）實(shí)行黨政分開。黨政職能分開，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)、政府司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步地走向制度化。

（2）進(jìn)一步下放權(quán)力。凡是適宜于下面辦的事情，都由下面決定和執(zhí)行。

（3）改革政府工作機(jī)構(gòu)。按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機(jī)構(gòu)，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。適當(dāng)加強(qiáng)決策咨詢和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計(jì)、信息部門，轉(zhuǎn)變綜合部門的工作方式，提高政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)控制能力。

（4）改革人事制度。對(duì)“國(guó)家干部”進(jìn)行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度；改變?nèi)狈γ裰鞣ㄖ频默F(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督。建立國(guó)家公務(wù)員制度。

（5）建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度。提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。（6）完善社會(huì)主義民主政治的若干制度。理順共產(chǎn)黨和行政組織、群眾團(tuán)體的關(guān)系。更充分地尊重選舉人的意志，保證選舉人有選擇的余地。抓緊制定新聞出版、結(jié)社、集會(huì)、游行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由得到保障。

（7）加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、使社會(huì)主義民主政治一步一步走向制度化、法律化。政治體制改革加快了有中國(guó)特色的民主政治的進(jìn)程。[4-7]

（2）經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

第一，必須堅(jiān)持馬克思主義的理論指導(dǎo)與黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保黨內(nèi)權(quán)力改革的正確方向。(蘇聯(lián)解體、東歐劇變)

第二，必須堅(jiān)持先黨內(nèi)后黨外、先基層后高層、先試點(diǎn)后推廣的循序漸進(jìn)的改革策略。（村民自治、海選）

第三，必須正確對(duì)待西方資本主義國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式與經(jīng)驗(yàn)。（多黨制；美國(guó)的總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的權(quán)力制約；軍隊(duì)國(guó)家化）

（3）歷史啟示

對(duì)現(xiàn)行的權(quán)力運(yùn)行體制不進(jìn)行改革創(chuàng)新必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗，并最終導(dǎo)致黨和國(guó)家的垮臺(tái)與解體。

但如果沒有一個(gè)正確的改革也可能會(huì)加快黨和國(guó)家的垮臺(tái)與解體。

三、關(guān)于完善權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

盡管社會(huì)主義國(guó)家都建立了權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但其制約監(jiān)督效果普遍不佳。其重要原因之一就是這種權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制本身存在一些問題。

因此，在不照搬西方多黨制的情況下，如何改革創(chuàng)新權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作行為，改善權(quán)力制約監(jiān)督效果，成為社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)建設(shè)中面臨的一項(xiàng)十分重大而又緊迫的歷史課題。

鄧小平曾一針見血地指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！币?yàn)椤爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！秉h內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督運(yùn)行是否有效在很大程度上取決于機(jī)制本身的建設(shè)和創(chuàng)新。

總書記在中央黨?！?.25”講話和黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：為了讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，必須“更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”,“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。”

1、明確各權(quán)力機(jī)構(gòu)的功能與地位，確立黨和國(guó)家決策機(jī)構(gòu)的最高權(quán)威性（解決既當(dāng)董事長(zhǎng)又當(dāng)總經(jīng)理和既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問題）。

黨的十七大政治報(bào)告關(guān)于三權(quán)關(guān)系的新論述：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

中共十七大黨章第二章第十條

（一）黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。

（三）黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

在現(xiàn)有權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，重新明確其功能與地位：

（1）權(quán)力決策機(jī)構(gòu)——黨代會(huì)與人代會(huì)是黨和國(guó)家的權(quán)力最高決策機(jī)構(gòu)，也是黨和國(guó)家權(quán)力最高制約監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（2）權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)——中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院是黨和國(guó)家重大決策的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是日常工作的決策者。

（3）權(quán)力糾錯(cuò)機(jī)構(gòu)——紀(jì)委和監(jiān)察部是黨和國(guó)家權(quán)力專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)三種權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能定位和適度分離（三權(quán)分離），決不是照搬西方的三權(quán)分立模式。

三權(quán)分離與三權(quán)分立有重要區(qū)別：

三權(quán)分離強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力不能過度集中，并合理分離，但地位不能等同，即權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)（黨委和政府）和權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)（紀(jì)委和監(jiān)察部）都要接受權(quán)力決策機(jī)構(gòu)（黨代會(huì)和人代會(huì)）的領(lǐng)導(dǎo)與制約監(jiān)督；

三權(quán)分立則不僅強(qiáng)調(diào)三權(quán)的嚴(yán)格分離和合理分工，同時(shí)強(qiáng)調(diào)三權(quán)的平等地位。對(duì)西方三權(quán)的嚴(yán)格分離和合理分工的理念我們要借鑒吸收，但對(duì)三權(quán)截然分開、完全并立的模式不能簡(jiǎn)單照搬。（內(nèi)耗）

還有一點(diǎn)需要指出的是，無論是三權(quán)分離還是三權(quán)分立都只是一種權(quán)力配置和運(yùn)行的方式，并不涉及權(quán)力的階級(jí)屬性。

2、改革現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性與權(quán)威性。

一是變現(xiàn)行以同級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)為主代之以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并逐步過渡到垂直領(lǐng)導(dǎo)。

二是建立黨和政府與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間的順暢溝通機(jī)制。

三是在重要人事任免前應(yīng)征求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的意見。

3、以高度負(fù)責(zé)和積極作為的職業(yè)精神，充分發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制約監(jiān)督作用

首先，大力提高紀(jì)委監(jiān)察干部自身的思想政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)技能素質(zhì)。

其次，積極主動(dòng)發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力正確運(yùn)行的制約監(jiān)督作用。

最后，敢于并善于行使紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力正確運(yùn)行的制約監(jiān)督作用。

4、創(chuàng)新民主選舉、民主評(píng)議和民主質(zhì)詢機(jī)制，夯實(shí)權(quán)力制約監(jiān)督的群眾基礎(chǔ)

一是要改進(jìn)和創(chuàng)新現(xiàn)行的選舉制度，從基層到中高層逐步實(shí)行直接選舉和更大幅度的差額選舉；候選人應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞脚c選舉人溝通交流，使黨內(nèi)選舉充分體現(xiàn)黨員的意志。

二是建立和完善民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。

三是建立和完善定期的民主質(zhì)詢制度。

結(jié)束語(yǔ)：

作為執(zhí)政的黨和政府，要保持政權(quán)的先進(jìn)性和革命性，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的嚴(yán)格監(jiān)督與有效制約；

作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺接受權(quán)力制約與監(jiān)督。正確處理人民的利益與個(gè)人利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的關(guān)系。

關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督問題釋疑

權(quán)力制約監(jiān)督一般是針對(duì)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的國(guó)家政權(quán)而言的。政黨需不需要權(quán)力制約監(jiān)督？尤其是代表廣大人民利益執(zhí)政的無產(chǎn)階級(jí)政黨需不需要權(quán)力制約監(jiān)督？權(quán)力制約監(jiān)督會(huì)不會(huì)導(dǎo)致削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，影響黨的團(tuán)結(jié)和執(zhí)政效率？這些都是社會(huì)主義國(guó)家無產(chǎn)階級(jí)執(zhí)政黨普遍遇到而又沒有很好解決的新課題。

眾所周知，權(quán)力高度集中有利于提高執(zhí)政效率，但往往容易造成權(quán)力被濫用和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，而權(quán)力制約監(jiān)督又可能導(dǎo)致不同權(quán)力部門之間相互扯皮推諉，從而降低執(zhí)政效率。這種二難悖論的確不能不讓人對(duì)實(shí)行權(quán)力制約監(jiān)督產(chǎn)生一些疑惑與憂慮。

1、加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督會(huì)不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位？

第一，有利于執(zhí)政黨民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政。

第二，有利于執(zhí)政黨的清正廉潔建設(shè)。

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是建立在廣大黨員和人民群眾的擁護(hù)與支持的基礎(chǔ)上。

2、加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督會(huì)不會(huì)降低黨的執(zhí)政效率？

第一，要正確看待執(zhí)政效率。

第二，執(zhí)政效率的高低主要取決于能否建立一套科學(xué)合理、簡(jiǎn)單易行的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。

3、加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力制約監(jiān)督會(huì)不會(huì)影響黨的團(tuán)結(jié)？

第一，黨的團(tuán)結(jié)決不能建立在損害黨的利益和黨的事業(yè)基礎(chǔ)上。

第二，嚴(yán)格按規(guī)則辦事、按程序辦事反而有利于減少不團(tuán)結(jié)的因素。

第五篇：黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行

黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行

摘 要：在30余年的改革中，黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不斷規(guī)范，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制逐漸完善，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制趨于健全，這是評(píng)估當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)考慮的基本事實(shí)?？隙ǔ煽?jī)的同時(shí)，我們也要看到在合理分解權(quán)力方面，在自上而下、自下而上以及同級(jí)之間的監(jiān)督方面，在事前、事中、事后監(jiān)督的諸環(huán)節(jié)上，依然存在亟需改進(jìn)和完善的地方。

關(guān)鍵詞：權(quán)力制約；權(quán)力監(jiān)督；運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5381（2015）01-0084-06

“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”[1]29是在強(qiáng)化權(quán)力制約與監(jiān)督體系方面推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革的總原則，也是完善黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的總方向，而較為準(zhǔn)確地評(píng)估當(dāng)前黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀則是基點(diǎn)。文章在分析改革開放以來黨和國(guó)家制定的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，試圖描繪出這一運(yùn)行現(xiàn)狀的大致輪廓。

一、相關(guān)文件的基本梳理

文章所選取的有關(guān)黨內(nèi)權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的文件，從形式上看，這些相關(guān)文件主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)和黨的有關(guān)機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)（黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則）、規(guī)范性文件（決定、決議、意見、通知）等。從內(nèi)容上看，這些相關(guān)文件主要是關(guān)于保障黨員權(quán)利、地方和基層黨組織選舉、地方和基層黨委會(huì)工作機(jī)制、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、黨內(nèi)權(quán)力分解、巡視制度、違規(guī)懲處機(jī)制、干部選拔任用、權(quán)力運(yùn)行公開以及規(guī)范權(quán)力使用等內(nèi)容。從時(shí)間上看，文章主要選取了十一屆三中全會(huì)以來黨和國(guó)家制定的相關(guān)文件作為分析對(duì)象。從空間上看，這些法律、法規(guī)和規(guī)范性文件既有中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，也有地方黨委和政府根據(jù)中央精神并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定的。

二、黨內(nèi)權(quán)力制約機(jī)制的現(xiàn)狀

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)劃分，按照“三權(quán)”之間相互作用的強(qiáng)弱以及與黨員的關(guān)系，可以將其劃分為六種模式。

模式一所示的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似于美國(guó)的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的相互關(guān)系，模式二所示的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似于英國(guó)立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的“議會(huì)至上”關(guān)系。這兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式均不是當(dāng)前黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間相互關(guān)系和運(yùn)行現(xiàn)狀的體現(xiàn)。這兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的運(yùn)行基礎(chǔ)有兩個(gè)。其一，黨代會(huì)經(jīng)常性發(fā)揮作用。至于實(shí)行黨代會(huì)常任制的好處，鄧小平在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中講得很透徹，它“是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高

監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開會(huì)一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的”[2]233。其二，同級(jí)黨委會(huì)與紀(jì)委會(huì)之間是平行關(guān)系。權(quán)力對(duì)等方可談?wù)摍?quán)力制約。現(xiàn)實(shí)情況是，黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員、書記、副書記的人選需“由同級(jí)黨的委員會(huì)通過”[3]18。在這種體制下，紀(jì)委會(huì)對(duì)同級(jí)黨委會(huì)的制約效果較弱。

模式三反映了十一屆三中全會(huì)至十八大之前這段時(shí)期內(nèi)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)情況。在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系方面，根據(jù)中央在1996年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》的相關(guān)規(guī)定，“全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間是同級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代會(huì)的決議；常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間，行使委員會(huì)職權(quán)，執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和全委會(huì)的決議”[4]196，可以看出幾年開會(huì)一次的黨代會(huì)對(duì)黨委會(huì)的制約較弱，而黨委會(huì)對(duì)黨代會(huì)的制約較強(qiáng)。在決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系問題上，黨代會(huì)對(duì)同級(jí)紀(jì)委會(huì)的制約主要體現(xiàn)在幾年一次進(jìn)行的選舉紀(jì)委全體會(huì)議，而紀(jì)委會(huì)對(duì)同級(jí)黨代會(huì)的制約則主要表現(xiàn)為根據(jù)黨委會(huì)的意見監(jiān)督和檢查黨代會(huì)代表的遵守黨章及黨內(nèi)紀(jì)律的情況，因此黨代會(huì)與紀(jì)委會(huì)之間的相互制約關(guān)系較弱。在執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系問題上，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》對(duì)紀(jì)律檢查體制的相關(guān)規(guī)定，例如紀(jì)委委員發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，“可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)”[5]，導(dǎo)致黨委會(huì)對(duì)同級(jí)紀(jì)委會(huì)的制約較強(qiáng)，而紀(jì)委會(huì)對(duì)同級(jí)黨委會(huì)的制約較弱。可以看出，這一時(shí)期黨委會(huì)的權(quán)力過于集中。

模式四反映了十八大之后的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)情況。十八大提出要繼續(xù)“深化縣（市、區(qū)）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)”[1]52；十八屆三中全會(huì)對(duì)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制作出新的調(diào)整，提出要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”[6]，逐漸形成“新雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。這兩項(xiàng)改革內(nèi)容的直接影響是黨代會(huì)和紀(jì)委會(huì)對(duì)黨委會(huì)的制約增強(qiáng)。

模式五不僅體現(xiàn)了黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，而且突出了黨員的主體地位。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式是建立在以下幾個(gè)條件之上的。第一，黨員權(quán)利得到保障，黨員在黨內(nèi)的主體地位在實(shí)踐中得以確立，即保障黨員權(quán)利不僅要有實(shí)體性的內(nèi)容，而且要有程序性的規(guī)則；第二，至少在一定層級(jí)（縣、市、區(qū)）實(shí)行黨代會(huì)常任制；第三，黨代會(huì)、黨委會(huì)、紀(jì)委會(huì)成員互不重合，“黨代會(huì)的代表中，無論是誰(shuí)，只要當(dāng)選為黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或紀(jì)檢機(jī)構(gòu)成員，在其任職期間就自動(dòng)失去黨代表資格”[7]。

模式六體現(xiàn)的是權(quán)力運(yùn)行公開透明。這是既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力的理想運(yùn)行方式，它實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，是我們黨推行黨內(nèi)民主和人民民主的總目標(biāo)。權(quán)力運(yùn)行公開透明包含三個(gè)層面的含義。其一，權(quán)力運(yùn)行結(jié)果公開透明，這就要求加大推進(jìn)黨務(wù)公開和政務(wù)公開的廣度和力度。公開本身并非工作內(nèi)容的全部，讓群眾看得懂、看得明白才是關(guān)鍵。其二，權(quán)力運(yùn)行過程公開透明，這比前者更為重要。權(quán)力運(yùn)行過程公開是保障人民群眾監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵。脫離權(quán)力運(yùn)行過程而談群眾監(jiān)督，其監(jiān)督質(zhì)量會(huì)降低。無論是推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果公開還是過程公開，多樣化的、暢通的監(jiān)督渠道是前提。其三，群眾參與政策制定過程。對(duì)于事關(guān)本地區(qū)科學(xué)發(fā)展的重大問題和全局問題，必須邀請(qǐng)群眾或代表參與政策制定的過程。群眾參與制定政策，可能會(huì)降低政策制定的效率，但是能夠有助于提高政策執(zhí)行的效率。再者，伴隨群眾參與而增加的理性成分，會(huì)提高資源利用率，減少對(duì)資源的破壞和浪費(fèi)。

三、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

根據(jù)時(shí)間維度，可以將黨內(nèi)監(jiān)督劃分為事前、事中和事后監(jiān)督；根據(jù)空間維度，可以將黨內(nèi)監(jiān)督劃分為自下而上、自上而下和同級(jí)之間的監(jiān)督。兼顧時(shí)空維度，才能較為準(zhǔn)確地把握當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀。

（一）事前監(jiān)督

各結(jié)構(gòu)性的權(quán)力內(nèi)部也有次結(jié)構(gòu)，比如執(zhí)行權(quán)中的決策權(quán)、職能部門的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)中的執(zhí)行權(quán)等，這類權(quán)力屬于機(jī)制性和職能性的權(quán)力。權(quán)力類別不同，事前監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)也就不同。對(duì)于結(jié)構(gòu)性的權(quán)力而言，事前監(jiān)督主要解決如何授權(quán)的問題；對(duì)于機(jī)制性和職能性的權(quán)力而言，事前監(jiān)督主要解決如何選拔任用干部和制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的問題。

當(dāng)前，地方各級(jí)黨代會(huì)、黨委會(huì)和紀(jì)委會(huì)的選舉，主要依據(jù)《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。這兩部規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定了代表大會(huì)代表候選人，黨委委員、候補(bǔ)委員、紀(jì)委委員候選人以及黨委和紀(jì)委常務(wù)委員的差額選舉比例和產(chǎn)生方式，為“三會(huì)”選舉提供了具有較強(qiáng)操作性的規(guī)則和程序。但是無論是黨委委員、候補(bǔ)委員候選人，還是紀(jì)委委員候選人，均是由上屆黨委常委會(huì)提出建議名單，其基本程序是：常委會(huì)確定候選人初步人選――黨委組織部門考察――常委會(huì)確定候選人預(yù)備人選――代表團(tuán)討論醞釀確定候選人――黨代會(huì)進(jìn)行選舉?？梢钥闯觯h員主體地位主要體現(xiàn)在最后兩個(gè)環(huán)節(jié)，在其他環(huán)節(jié)，尤其是確定候選人初步人選環(huán)節(jié)，黨員或黨員代表的參與成分較少，這是一個(gè)問題；另一個(gè)問題是，若當(dāng)選的黨委、紀(jì)委委員在任職期內(nèi)有違犯黨的紀(jì)律或國(guó)家法律的行為，如何對(duì)其追究責(zé)任？這是改革和完善地方層面黨內(nèi)授權(quán)機(jī)制繞不過去的兩個(gè)問題。

相比較而言，黨的基層組織的選舉，尤其是在黨委會(huì)、紀(jì)委會(huì)候選人的確定環(huán)節(jié)，黨員的參與成分較多?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定，“黨的總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)委員候選人，由上屆委員會(huì)根據(jù)多數(shù)黨員的意見確定”。[4]210但是，在黨委會(huì)和紀(jì)委會(huì)書記、副書記的選舉環(huán)節(jié)，黨員的參與成分不夠。

在上個(gè)世紀(jì)90年代初期，為規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為，中央先后制定了縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“五條規(guī)定”、“新五條規(guī)定”、“補(bǔ)充規(guī)定”以及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人廉潔自律“四條規(guī)定”，成為當(dāng)時(shí)黨員干部從政行為的基本規(guī)范。進(jìn)入新世紀(jì)，中央在總結(jié)實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展變化，先后制定了《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等三部黨內(nèi)法規(guī)。這三部法規(guī)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人以及基層黨員干部廉潔從政、從業(yè)行為做出明確規(guī)定，成為新時(shí)期黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的基本行為規(guī)范。

必須承認(rèn)，無論是在授權(quán)環(huán)節(jié)，還是在選拔任用干部和規(guī)范權(quán)力使用環(huán)節(jié)，均不同程度地存在實(shí)體性規(guī)定內(nèi)容較多，而具體操作性規(guī)則較少的問題。但是從總體上看，黨內(nèi)事前監(jiān)督機(jī)制是比較健全的。

（二）事中監(jiān)督

事中監(jiān)督，即指權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督。無論是對(duì)結(jié)構(gòu)性權(quán)力的監(jiān)督，還是對(duì)機(jī)制性和職能性權(quán)力的監(jiān)督，主要包括三個(gè)維度：自下而上、自上而下和同級(jí)監(jiān)督。

1.自下而上的監(jiān)督

自下而上的監(jiān)督，主要指黨員監(jiān)督。黨員監(jiān)督的前提是保障黨員權(quán)利。鄧小平在黨的八大上指出，“無論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國(guó)家的民主生活”[2]215。在這一思想的指導(dǎo)下，改革開放以來，黨員的權(quán)利不斷得到保障，黨員的主體地位不斷增強(qiáng)，這集中體現(xiàn)在1995年開始試行的、2004年重新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下稱《權(quán)利保障條例》）?！稒?quán)利保障條例》專列六條對(duì)黨員享有的知情權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)等予以詳細(xì)說明。這是考察黨員監(jiān)督現(xiàn)狀所要考慮的基本事實(shí)。但是，與事前監(jiān)督中存在的問題類似，保障黨員權(quán)利的部分條款常常缺少程序性的規(guī)則，甚至是實(shí)際操作與相關(guān)規(guī)定有偏差。比如，在保障黨員選舉權(quán)方面，一方面規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)的“候選人名單要由黨員或代表通過充分醞釀?dòng)懻撎岢觥盵4]37，另一方面規(guī)定“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記的產(chǎn)生，由上一屆黨委會(huì)提出候選人”[4]210。

2.同級(jí)之間的監(jiān)督

當(dāng)前，黨內(nèi)同級(jí)之間的監(jiān)督主要有兩種形式：同級(jí)紀(jì)委會(huì)對(duì)黨委會(huì)的監(jiān)督和黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的相互監(jiān)督。

從紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制上看，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”[3]18；黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員和書記、副書記的選舉，須經(jīng)同級(jí)黨的委員會(huì)通過，而且上屆黨委常委會(huì)有權(quán)確定紀(jì)委會(huì)委員候選人的建議名單。從紀(jì)委工作機(jī)制上看，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定各級(jí)紀(jì)委會(huì)在檢查案件過程中“要把處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理的結(jié)果，向同級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告”[3]18，當(dāng)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨委會(huì)委員有違反黨的紀(jì)律的行為時(shí)，紀(jì)委會(huì)“可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)”[3]18。綜合考察紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，可以看出紀(jì)委會(huì)對(duì)同級(jí)黨委的制約和監(jiān)督不充分。

常委會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)的制度，凡屬職責(zé)范圍內(nèi)的重大問題，任何個(gè)人或少數(shù)人均無權(quán)裁決，而必須由集體討論決定，同時(shí)常委內(nèi)部有明確的分工。我們需要正視的一個(gè)問題是，盡管在重大問題的決策環(huán)節(jié)，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人與其他班子成員均為“一人一票”，但是在這環(huán)節(jié)之前，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的權(quán)限較大，這是因?yàn)椤俺Ｎ瘯?huì)會(huì)議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定”[4]199。帶來的問題是領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人對(duì)其他班子成員的監(jiān)督較強(qiáng)，而其他班子成員對(duì)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督效果取決于主要負(fù)責(zé)人的自覺性。在分工負(fù)責(zé)制下，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員各負(fù)一責(zé)、各管一片。由于擔(dān)心監(jiān)督、批評(píng)過度會(huì)得罪其他成員，致使自己開展工作困難重重，因此在具體的監(jiān)督中班子成員往往缺少思想交鋒，傾向于“點(diǎn)到為止”或“淺嘗輒止”。