第一篇：第四章 社會政策的執(zhí)行案例：退耕還林政策執(zhí)行有失陜西某村農(nóng)民連續(xù)自殺

第四章社會政策的執(zhí)行

案例

退耕還林政策執(zhí)行有失陜西某村農(nóng)民連續(xù)自殺

2003年7月，位于陜西省安康市旬陽縣桐木鄉(xiāng)的涌泉村，在五天之內(nèi)連續(xù)發(fā)生了三起農(nóng)民自殺事件。為什么在同一個村莊里短短幾天之內(nèi)會出現(xiàn)連續(xù)自殺？央視《新聞調(diào)查》的記者前往陜西進行了調(diào)查采訪。

一、全村半數(shù)土地退耕還林 縣派工作組地毯式核查

涌泉村三位自殺的村民分別是56歲的李立文、31歲的李祥和32歲的陳音富，李立文在7月11日自殺后被搶救過來，而李祥和陳音富分別在7月13日和15日自殺身亡。

李立文家有三口人，兒子外出打工但收入很少，難以補貼家用，妻子是聾啞人，智力不太正常，無法從事正常的勞動，他的家里只有兩間土房，陳設十分簡陋。2003年7月11日下午，李立文一次喝下了10支農(nóng)藥企圖自殺。據(jù)他講自殺的原因是因為“退耕還林的地里栽了桑樹，套種了黃豆和紅薯，但是工作組讓拔了它，還要罰款，沒有錢、沒有辦法?！痹瓉恚盍⑽募依锏膬僧€四分地，都屬于享受國家退耕還林政策補助的地塊。從1999年開始，按照國家改善大西北生態(tài)環(huán)境，防止水土流失，改善農(nóng)民生活的方針，涌泉村實施了退耕還林計劃。根據(jù)國家的政策，退耕還林的實施以政策引導和農(nóng)民自愿相結(jié)合為原則，對于退耕還林者國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供糧食補助、種苗造林補助費和生活補助費。目前，涌泉村有50%，總共700多畝土地進行了退耕還林。按照國家《退耕還林條例》規(guī)定，退耕還林者應當按照作業(yè)設計和合同的要求植樹種草，禁止林糧間作和破壞原有林草植被的行為。2003年6月，旬陽縣對全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的退耕還林工作進行了全面檢查。

7月，桐木鄉(xiāng)在縣里尚未出臺核查整改方案的情況下，將涌泉村定為全鄉(xiāng)退耕還林核查整改的試點。計劃派出工作組，在7天之內(nèi)對涌泉村進行地毯式核查，徹底解決存在的問題。同時自行制定了凡在退耕還林地塊中套種農(nóng)作物(含經(jīng)濟作物)的，收回一年國家發(fā)放的糧食補助等規(guī)定。

二、誤種糧食要被罰款，農(nóng)民無奈選擇自殺

涌泉村共有6個村民小組，1100多名村民，由于村民居住得非常分散，各個村民小組之間的距離也較遠，因此桐木鄉(xiāng)對每一個村民小組都派出了由鄉(xiāng)干部組成的工作組，相互獨立地開展工作。屬于第二村民小組的李立文，從去年開始在退耕還林的地里套種了紅薯、黃豆等糧食作物，但他并不明白，這違反了國家退耕還林政策的初衷，因為種植糧食作物時會破壞地表，無法達到保持水土的作用。在這次桐木鄉(xiāng)工作組的核查整改中，李立文被要求或立即將糧食作物拔除，或退回國家曾經(jīng)給予的補助。李立文告訴記者：“一共要交560塊罰款，但家里一年的收入連200塊都不到，吃鹽的錢都沒有?！庇浾哌€了解到，李立文現(xiàn)在穿的是一件兒子穿舊的衣服，他自己從未買過新衣服，連自殺喝的農(nóng)藥都是賒來的。幸運的是，李立文喝下農(nóng)藥后被鄰居及時發(fā)現(xiàn)并立即送往鄉(xiāng)衛(wèi)生所，經(jīng)過搶救李立文很快脫離了危險。7月11日，桐木鄉(xiāng)在得知李立文自殺的情況后，立刻通知各工作組撤回鄉(xiāng)里。但是，由鄉(xiāng)人大副主任薛成芳擔任組長的工作組卻留在了涌泉村的第三村民小組。但第三天卻出人意料地又發(fā)生了自殺事件，這次自殺的是新上任的村民小組組長李祥。

三、政策變化令村民組長尷尬，無法向農(nóng)民交代走上絕路

涌泉村的第三村民小組共有近40戶村民，在全村的退耕還林工作中，第三組村民大都套種了經(jīng)濟效益較高的烤煙。由鄉(xiāng)

人大副主任薛成芳擔任組長的工作組對這一組進行退耕還林的核查整改，而李祥則負責配合工作組開展工作。李祥是一個正值壯年、性格直爽、既受村民歡迎又與鄉(xiāng)干部工作配合良好的村民小組長，他為什么會自殺呢？記者來到了位于大山更深處的李祥家。31歲的李祥去世后，家里失去了惟一的壯年男

性，只剩下李祥的岳母、妻子和兩個孩子。李祥的妻子講，李祥服毒自殺的前一天，曾帶領工作組在村里向退耕還林不到位的村民收回國家發(fā)給的補貼，并且“替村民講了幾句話”。據(jù)了解，李祥替村民“講話”的原因是因為年初鄉(xiāng)里駐村干部曾經(jīng)號召村民大力發(fā)展烤煙種植，并提出可以在退耕還林的地塊進行。但是正當烤煙即將成熟，農(nóng)民馬上要見到效益時，桐木鄉(xiāng)卻開始了退耕還林的核查整改工作，李祥覺得無法跟農(nóng)民交代，于是選擇了一條一了百了的道路。

李祥死后，一些村民和家人找到了鄉(xiāng)政府，大家覺得李祥是給工作人員逼死的，要求對李祥的死給予賠償。桐木鄉(xiāng)政府本著息事寧人的想法，和李祥的親屬簽訂了李祥因公死亡的補助協(xié)議，鄉(xiāng)政府一次性付給安葬費和生活補助費共兩萬元錢。

然而工作組的人員認為李祥的死和他們并沒有關系，提出異議，桐木鄉(xiāng)政府要求小河鎮(zhèn)派出所對李祥的死因進行調(diào)查，然而所有的人都沒有想到，就在派出所民警介入后的第二天，涌泉村的自殺事件再次發(fā)生。

四、接受民警七小時詢問后自殺，數(shù)名鄉(xiāng)干部因自殺事件被免

32歲的陳音富是涌泉村連續(xù)自殺事件中死去的第二個村民，就在李祥死去的第二天下午，陳音富被民警在李祥的葬禮上叫走，在被連續(xù)審訊7個多小時以后，疲憊不堪地回到了家中。幾個小時之后，陳音富的尸體被村民們發(fā)現(xiàn)。

在記者的調(diào)查過程中，陳音富的哥哥陳音華提到了一張神秘的紙條。據(jù)陳音華講，這是一張鄉(xiāng)人大副主任薛成芳直接給派出所寫的條子，內(nèi)容是李祥的死與陳音富有直接關系，目前這張條子在村主任許德銀手中。

于是記者找到了涌泉村村主任許德銀，他告訴記者，7月14日當派出所民警進村調(diào)查李祥死因時，他正好在鄉(xiāng)政府向鄉(xiāng)里匯報情況。薛成芳的確寫了這樣一張紙條，讓他于當天中午2點鐘左右交給派出所的民警。三個小時之后，陳音富就受到了派出所民警的詢問。經(jīng)過查找，記者在旬陽縣公安局見到了這張紙條的原件。紙條是寫給派出所副所長吳高平的，內(nèi)容是“李祥死前陳音富夫婦找李祥向工作組說情。陳音富說的話，對李祥的死有很大關系，是重點調(diào)查對象。請調(diào)查”。署名正是桐木鄉(xiāng)人大副主任薛成芳。7月21日，旬陽縣公安局對李祥和陳音富的死亡事件出具了一個完全對工作組有利的調(diào)查報告：對于李祥和陳音富的死因，報告引用了一些村民的話作為結(jié)論：李祥平常膽子小、心眼兒小，受不了氣，遇事想不開，就服毒死了，不怪政府工作人員。而陳音富個人素質(zhì)差，未見過大世面，心理脆弱，認為派出所找他就是追究他的責任。派出所民警在詢問過程中態(tài)度和藹、耐心細致地講政策、講道理，無體罰、打罵等刑訊逼供現(xiàn)象。

整件事情經(jīng)過當?shù)孛襟w披露后，引起了很大的震動，2003年7月24日，旬陽縣紀委作出決定，撤消桐木鄉(xiāng)黨委書記張順利、鄉(xiāng)長胡廣明的職務，撤消鄉(xiāng)人大副主任薛成芳的職務并開除黨籍，工作組其他四名干部分別受到了撤職、警告等行政處分。

（中央電視臺《新聞調(diào)查》、《北京青年報》2003年08月13日）

（http:///chinese/2003/Aug/384123.htm）

問題：

1、運用本章所學知識，分析上述案例，指出“退耕還林”政策在執(zhí)行中存在的主要問題。

2、分析影響“退耕還林”政策執(zhí)行效能的障礙因素。

3、如果你作為一個政策執(zhí)行者，你將如何推行該項政策？

第二篇：政策執(zhí)行情況匯報

關于2011年政策執(zhí)行情況的匯報

尊敬的丕云老總、長祥老總，各位領導：

按照《通知》要求，下面，我將住房公積金管理中心2011年政策執(zhí)行情況及相關建議作為匯報。

一、2011年政策執(zhí)行情況

今年以來，我們在公司黨委、公司的正確領導和大力支持下，依據(jù)國務院《住房公積金管理條例》及公司下發(fā)的各項政策，按照“高起點、規(guī)范化”的原則，積極克服實際工作中遇到的各種困難，規(guī)范有效落實執(zhí)行了公司各項經(jīng)營政策。目前，我中心執(zhí)行的政策主要涉及四類：一是政策法規(guī)類，主要是國務院下發(fā)的《住房公積金管理條例》等行業(yè)管理政策；二是經(jīng)營管理類，主要是公司制定下發(fā)的各項經(jīng)營管理政策；三是業(yè)務管理類，主要是歸集業(yè)務繳存上限執(zhí)行標準及住房公積金貸款業(yè)務實施方案；四是增效獎勵類，主要是公司制定下發(fā)的有關我中心的單項獎勵政策。

1、公積金政策法規(guī)類

2011年，我中心嚴格執(zhí)行國務院《住房公積金管理條例》及相關的公積金業(yè)務法規(guī)，通過扎實有效的工作，使公司住房公積金管理業(yè)務迅速走上正軌，并取得了良好的工作成效。2011年3月，通過黑龍江省加強住房公積金管理專項治理領導小組的專項檢查，一致認為，我中心管理工作十分規(guī) 范到位，無論是政策執(zhí)行的力度，還是規(guī)范化管理的程度，都已達到了市一級住房公積金管理中心的管理水平。2011年5月，公司審計部來我中心審計檢查；7月，公司資本運營部、計財部、人力資源部及法律事務部組織的聯(lián)合檢查；8月，省審計廳委托市審計局來我中心檢查，都對我中心的政策執(zhí)行情況和管理工作，給予了充分的肯定和高度評價。

2、經(jīng)營管理類

2011年，我中心嚴格落實執(zhí)行了公司下發(fā)的各項經(jīng)營管理政策。從年初開始，我們就自行承擔了企業(yè)運營的各項費用，是龍煤集團四家住房公積金管理中心中第一家。面對經(jīng)營政策的調(diào)整和變化，我中心積極開展資本運作，切實加大理財力度，現(xiàn)已開展了定期存款、住房公積金現(xiàn)房、二手房等貸款業(yè)務，今年前8個月，我中心實現(xiàn)增值收益900萬元，人均創(chuàng)效28萬元；全年可實現(xiàn)增值收益1232萬元，人均創(chuàng)效38.5萬元，為公司節(jié)約管理費用300萬元，超額完成了公司下達的經(jīng)營管理考核任務。

3、業(yè)務管理類

⑴歸集業(yè)務。嚴格按照公司批復的標準執(zhí)行，職工個人繳存部分每月最高上限655元，企業(yè)部分最高上限每月655元。為礦區(qū)職工統(tǒng)一打印了住房公積金對賬單，同時我們又組織歸集科相關人員，對113家繳存單位的住房公積金歸集情況進行檢查，較好地維護了企業(yè)成本支出和職工的合法權(quán)益。⑵貸款業(yè)務。牢固樹立“心系百姓，服務礦區(qū)”的工作理念，下發(fā)《鶴崗礦區(qū)職工住房公積金貸款管理實施方案》，對貸款對象及條件、貸款額度和期限、貸款抵押、貸款程序、貸款償還、法律責任等做出明確規(guī)定，提出了“礦區(qū)職工只要符合貸款條件，公積金管理中心都會快速辦理”的工作要求，特別是為減輕職工經(jīng)濟負擔，在開展住房公積金貸款業(yè)務過程中，加大了中心自身成本投入，免收辦理貸款業(yè)務職工60元合同文本費和數(shù)額較大的擔保費；并通過與受托銀行、評估公司協(xié)商，邀請兩家銀行和評估公司進入管理中心現(xiàn)場辦公，讓職工享受到“一站式”服務。同時，按照公司有關領導提出的“對采掘一線職工多厚愛一分”的要求，還派專人、專車免費提供服務，送其到市人民辦事中心大廳產(chǎn)權(quán)處，幫其辦理相關手續(xù)，降低了職工交通成本，減少了職工往返辛苦，使其在最短的時間內(nèi)拿到貸款。另外，我們還根據(jù)礦區(qū)工作實際，從5月20日開始，將中心工作時間從7點30分至16點，改為7點至17點，每天延長1個半小時，而且周六、周日也安排工作人員為來訪職工進行解答，極大地方便了職工來中心辦事。截止到9月23日，共發(fā)放住戶公積貸款576筆、6741萬元。在此基礎上，為進一步做好資金風險防控工作，制定實施了《貸款后期管理實施方案》，建立健全了住房公積金個人購房貸款的風險防范體系，形成了票據(jù)、印鑒和重要憑證保管制度，特別是協(xié)調(diào)受托銀行共同完善了回收貸款本息目標責任考核制度，進一步強化貸后管理工作，盡 最大努力防止逾期貸款的發(fā)生。

4、增效獎勵類

嚴格落實《鶴礦集團公司關于下發(fā)住房公積金管理中心單項獎勵政策的通知》的相關規(guī)定，經(jīng)公司批準共兌現(xiàn)增效獎勵79900元。

二、政策執(zhí)行過程中遇到的問題及建議

1、個別單位住房公積金欠繳問題。目前，公司其他所屬二級單位的公積金貸款業(yè)務已正常開展，但由于建安公司住房公積金自2009年10月至2011年8月一直未繳存，累計欠繳792.4萬元，按上級有關規(guī)定，我中心一直未對建安公司職工開展信貸業(yè)務。近期，部分建安公司職工到我中心咨詢住房公積金貸款相關事宜，我們給予了妥善解答，但如果長時間不開展建安公司職工住房貸款業(yè)務，有可能誘發(fā)不穩(wěn)定事件。對此，懇請公司領導幫助協(xié)調(diào)建安公司盡快補繳住房公積金，將不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)。

2、住房公積金管理中心增值收益和貸款風險準備金大幅度減少問題。9月21日，鶴崗分（子）公司住房公積金管理委員會下發(fā)了“關于臵換公積金的通知”的通知，用銀行 承兌匯票臵換了1.99億元管理中心二至三年期職工住房公積金銀行定期存款，使管理中心增值收益減少，7月份以來公司以銀行承兌匯票代替現(xiàn)金結(jié)算職工住房公積金，僅此一項造成管理中心下半年141萬元的增值收益損失。另外用銀行承兌匯票臵換職工公積金銀行存款使今年管理中心增值 收益大幅度減少，貸款風險準備金降低，管理中心抗風險能力下降。對此，懇請公司領導根據(jù)我中心的實際情況，2012年調(diào)整經(jīng)營管理政策執(zhí)行標準或?qū)⒐e金結(jié)算由銀行承兌匯票改為現(xiàn)金結(jié)算形式。

3、住房公積金管理中心分類問題。按照《鶴礦集團公司關于2011年下半年工資政策調(diào)整的通知》（鶴礦人資計財便字[2011]第3號）規(guī)定，我中心被劃為其他輔助及費用單位，但從實際運營看，我中心自行承擔管理費用，不再屬于費用單位，特別是7、8月份職工工資水平低于公司機關水平。對此，懇請公司領導根據(jù)我們的工作量和工作性質(zhì)（開展期房貸款），將我中心由其他輔助及費用單位變?yōu)樯a(chǎn)輔助單位進行管理。

4、開展期房貸款業(yè)務問題。在公司領導的關懷、關注下，為解決一線職工住房難的問題，我中心按照公司要求，近期將開展期房貸款業(yè)務，需要公司加大資本投入；同時，開展期房貸款業(yè)務，我們將面對全市幾十家開發(fā)公司，需要經(jīng)常深入施工現(xiàn)場及時掌握市區(qū)內(nèi)期房樓盤工程進度，根據(jù)工程實際情況進行放款，降低管理中心經(jīng)營風險。對此，懇請公司領導根據(jù)我們工作量大幅增長的實際，適當調(diào)整我中心職工的薪酬標準。

匯報完畢，不當之處請各位領導批評指正。

住房公積金管理中心

二〇一一年九月二十三日

第三篇：7政策執(zhí)行

政策執(zhí)行

政策如果不付諸實施，就不叫政策。

政策應當是在政府應有職能范圍內(nèi)，政府有權(quán)去做。

從說到做，二者有大的區(qū)別。

一、執(zhí)行方法

（一）指標法

WHY？執(zhí)行過程是個黑匣子，上司無法有效監(jiān)控，不如用指標要想要的。

一個政策，常是為了解決某個公共問題。如計劃生育政策，是為了防止多胎生育。指標法很有效地解決超生問題。上級下指標，下級按量完成就可以了。

中國，各級政府皆對使用指標法工作不陌生，嚴打、計生等非常艱巨的工作，多是用指標法來執(zhí)行的。這樣做，可能有行政違法的現(xiàn)象發(fā)生。所以，對行政權(quán)力的濫用之批判及對法治行政的訴求，一直存在。

像計生工作，被視為天下第一難的工作，由于人口基數(shù)大，中央對基層政府計生工作中的一些不佳的政府行為，可能存在默許這樣的事。

解決某個公共問題，是作業(yè)問題。對作業(yè)問題下指標？有時是，有時不是。計生的作業(yè)內(nèi)容，如結(jié)扎、流產(chǎn)之類。指標可以是衛(wèi)生的專業(yè)指標，確保手術(shù)成功也呆以是對結(jié)扎手術(shù)之類的“人性化安排”，如對被手術(shù)者的護理、給予營養(yǎng)費等等。目前，我國行政機構(gòu)主要是下達解決多少婦女超生之類的指標，不夠人性化。

對公共服務的合同承包制，如何應用指標法？

（一）合同的目標清晰嗎？是對顧客滿意結(jié)果的界定嗎？

（二）定期呈交工作（進展、質(zhì)量）報告。

（三）定期檢查安排。

（四）舉報熱線。

（五）自主權(quán)、靈活性及員工授權(quán)的安排。

等等。

標桿法，實際上也是一種指標法。這里從略，待后述。

（二）現(xiàn)場視察（site visit）

WHY？

HOW？

現(xiàn)場辦公

督導

緊抓不放

（一）在按規(guī)章辦嗎？

（二）執(zhí)行者合格嗎？（是否擁有相關人才，如執(zhí)行者、作業(yè)者？如計生，有醫(yī)生嗎；嚴打，有公安人員嗎；水利，有水利專家嗎）

（三）顧客滿意嗎？

（四）計劃的進展、質(zhì)量如何？

***從領導者的角度看政策執(zhí)行

“一級騙一級，騙到總書記?！?/p>

微服私訪。

（三）對一定（單位）時間內(nèi)的產(chǎn)出的檢查或測量

多少事，從來急，天地轉(zhuǎn)，光陰迫，一萬年太久，只爭朝夕。——毛澤東

看執(zhí)行者是不是在偷懶。懶慵之政要得到整治。

一張紙，一杯茶。

電腦上網(wǎng)，打游戲，通QQ。

辦事時互相推諉，兇群眾?！端牢菔钟洝饭倭胖髁x習氣。

1每月逮捕多少罪犯

2每月行政多道公民的投訴

等等。

（四）比照專業(yè)標準執(zhí)行法

WHY？自設指標可能政治化、護短、欺騙民眾，等等，所以為防自吹等弊端，而用國際通用的先進的標準。

空氣污染——PM2.5

醫(yī)療領域

教育領域

公共工程領域

等等

皆有專業(yè)標準。

要防止專業(yè)標準非專業(yè)的現(xiàn)象。如核心期刊篇數(shù)之類。

大學教師、學術(shù)研究人員的評價，只能定性，定量弊端太多。定量的標準是可笑的，簡單而粗暴，是反學術(shù)的。導致評出的教授不受尊重。由于學術(shù)腐敗，評價者收受賄賂，加上“投票制”及無法對失職者問責，導致對失誤評價無法追究其責。

對學術(shù)人員的評價，遵循自古以來的標準，那就是放任，評價者負責任。幾次失誤取消待遇之類，名譽上搞臭之（公布出來）。要追究連帶責任。有的教師出版著作，出版社高級，但書本身質(zhì)量低劣。發(fā)表的期刊論文級別高，但論文質(zhì)量低劣。這種現(xiàn)象很普遍。這是學術(shù)行政化、指標非學術(shù)化導致的簡單粗暴化。

教育部對大學的教學評估，未遵循教學規(guī)律，卻搞一些無關緊要的指標。各大學多是在改卷之類的瑣事上用力。要求各大學完善各種記錄，導致各個大學只得集體造假，反復對過往試卷予以檢查，折騰教師們炮制各種記錄。

學術(shù)水平無清晰指標用以評價，只能看學者的論文和專著。不細看難以準確作評。別的指標與學術(shù)水平無關。

（五）作業(yè)方案的選擇

執(zhí)行政策時，作業(yè)方案是否合理非常重要。一個領導者對下級、下屬工作的檢查，內(nèi)容之一是看作業(yè)方案是否合理。

↓

理性：少花錢、高質(zhì)量

[例一]清掃街道的作業(yè)方案

用機械清掃還是用人力清掃？

同樣是清掃，哪個方案花錢少而更干凈？

[例二]對二-五歲兒童預防接種（打防疫針）之作業(yè)方案

同等數(shù)量的醫(yī)療人員、設備等辦公條件，可以集中為上萬名兒童服務，也可以為偏遠山區(qū)或居無定所者服務。

規(guī)模經(jīng)濟，為偏遠地區(qū)，則成本高。

[例三]城市垃圾收集，怎么辦才合理（花錢少，辦得好）？

[例四]減少犯罪的作業(yè)方案

[例五]讓車中人戴安全帶或安全帽，怎樣做才更省力？

如何確保車中人人戴安全帶，錄像。

（六）參與“執(zhí)行決策”之執(zhí)行方法

1WHY？

一個政策的執(zhí)行，利益相關人應當有發(fā)言的機會，表達反對意見或不同聲音，以圖決策本身在利益分配上的公正，對決策的錯誤予以修正，對錯誤的執(zhí)行行為予以糾正。

一個政策或決策，從書面到見諸實施，可以檢驗決策是否切合民眾的需求及實際情況?！皩嵺`是檢驗真理的唯一標準”、“君子先行其言而后從之”。本是想利人，但人未必需要或樂意，甚至，一個決策見諸實踐，我們會發(fā)現(xiàn)并不合乎客觀規(guī)律。社會主義的計劃模式被實踐證明是“致命的自負”，違背了經(jīng)濟規(guī)律。決策在執(zhí)行過程中，利益相關者的意見應被高度重視，將之輸入進決策系統(tǒng)后要充分討論之，檢討決策的正確性。

決策作用的對象，有其自然，不能逆之，而應順應之。所以，民眾的呼聲需要政府回應和有責任心?！白钆侣牪坏饺嗣竦暮袈暎碌氖区f鵲無聲?！睂斆舾械倪t鈍，是官僚體制的一個嚴重問題。一個決策，民眾是否受益，民眾是否歡迎，只有實踐可以證明。如果說要“利為民所謀”，那么，如果真是這樣，就要由實踐來證明?！翱谡f不為憑，舉手見高低?！弊砸詾楹侠恚F(xiàn)實和實踐卻可能證明不合理。所以，回應民眾的呼聲，可以發(fā)現(xiàn)決策中的錯誤，可以抵制井底之見，抵制部門利益觀點和長官意志，可以反對主觀主義和唯意志論?；貞袈?，正是為了對人民負責任。

為了正確決策，就要讓決策者受到監(jiān)督、承擔責任。民眾的呼聲產(chǎn)生于一個政策或決策的執(zhí)行過程中，最好是產(chǎn)生于政策或決策的產(chǎn)生環(huán)節(jié)，實施之前就讓民眾知情。陽光是最好的消毒劑。一些事關民眾的政策或決策，制定過程中，比如，制定決策的一些會議，就應向民眾和新聞界開放，公開舉行。這便于民眾直接監(jiān)督和新聞監(jiān)督，也便于立法機關對行政行為進行有效的實質(zhì)的審查。官員可為公，也可為私，決策時可能有私心，比如設租、方便官員而不方便群眾，需要受監(jiān)督。官員們作為有私利的個體，他們喜歡黑箱操作，不喜歡公開決策過程，試圖逃避監(jiān)督。但見不得人的勾當非君子所為，怕監(jiān)督，見不得陽光，不值得民眾依賴。一個秘密運作的行政計劃，如果民眾不知情，又有誰能確保官員在為人民服務？民眾如果被秘密的官員組織掌管其事務，民眾就是完全無助的！所以，民眾的知情權(quán)、表達權(quán)

或發(fā)言權(quán)及監(jiān)督權(quán)決不可缺位。只有知情和監(jiān)督，才能使官員的行為受到民眾的制約，官員也因而不敢濫用權(quán)力。不受制約的權(quán)力是絕對權(quán)力，因而必然腐敗。

民眾監(jiān)督

新聞監(jiān)督

立法監(jiān)督

——一般的立法監(jiān)督（委員會及分委員會對行政的運作進行監(jiān)督。用審計署、總檢

察長辦公室協(xié)助監(jiān)督）

個案調(diào)查（拒絕個案調(diào)查的政策執(zhí)行是不恰當?shù)膱?zhí)行）

各種監(jiān)督皆有助于改進政策及政策執(zhí)行。

2怎樣讓群眾參與政策執(zhí)行？

（1）通過“顧問委員會”讓公民（利益相關人）參加行政決策的制定。政府的一些計劃，比如反貧困計劃、城市改造計劃等，通過選舉產(chǎn)生參與決策的人員，這些人組織顧問委員會，參與行政決策的制定和執(zhí)行。

（2）決策及其執(zhí)行，要置于利益相關人的監(jiān)督之下，他們的反對意見作為政策執(zhí)行的反饋信息，要得到行政人員的及時回應。要組織討論、回復或糾正錯誤。

[例一]表彰某先進分子。表彰必有標準。發(fā)現(xiàn)所表彰者，那一尚未進該單位，這就是明顯的胡亂發(fā)獎。受獎者按規(guī)定不是最優(yōu)秀的，而優(yōu)秀的未得獎，這也是亂來。對策應是，讓利益相關人參與政策的制定，也參與政策執(zhí)行的決策的制定，這可以確保獎發(fā)給正確的人。

[例二]經(jīng)濟適用房得主乘寶馬車、奔馳車而來。利益相關人參與缺乏之過。

[例三]

●免疫計劃

沒有把農(nóng)村兒童或者說經(jīng)濟有困難的的兒童包括在計劃內(nèi)。

●教育計劃

沒有把邊遠地區(qū)的學生包括進去。

●垃圾的收集

沒有把農(nóng)村工區(qū)或某些山區(qū)包括進去。

●社區(qū)道路修整

黑人社區(qū)的設施沒有進行整治。

歧視、違憲。

●分配教育資金

給以英裔學生為主的學校的學生分配了尤其是的資金，而西班牙籍學生則較少。分類、分配的基礎是財富，而非種族因素。美最高法院同意。

性別、種族等因素導致的歧視政策——若區(qū)別對待，須同政府要達成的重要目標有充分的關系，要提供有說服力的理由。

不可侵犯人權(quán)。

有欺詐嫌疑不等于欺詐已發(fā)生。嫌疑人應有辯解的機會，要有正當?shù)姆沙绦虮Ｗo他們的權(quán)益免受損害。

機構(gòu)員工提供錯誤信息，有資格申請利益的申請人其資格能被剝奪嗎？機構(gòu)應承擔責任嗎？NPM把顧客放在首位。

二、對效率（花得少質(zhì)量更好）的檢討

一花少質(zhì)好，當然好。但效率觀念有時有誤區(qū)。

（一）花同樣錢能救更多的人，有些人就放棄了搶救，這產(chǎn)生了不公平。國家財政把錢花在治療子宮癌上，還是花在讓車上的人系安全帶或戴安全帽上？效率高的當然是后者，前者花得多，救的人少。但這有失公平，因為是人都應當救。

（二）降低行政成本→轉(zhuǎn)嫁成本到服務對象（顧客或公務員）身上，這會嚇跑一些有資格享受服務的人。

如，要求申請利益者在酷熱或嚴寒中排隊等候。

聽證前讓一些人不能出席聽證會，如裁定某類人無資格，雖然聽證會認定他們有資格。只有居住一年以上的居民才能享受社會福利。這限制了遷徙自由，侵犯了公民的基本權(quán)利。

二合理性（公共利益理性，效率、效能、經(jīng)濟）不只取決于作業(yè)方案的選擇，還取決于權(quán)責結(jié)構(gòu)、人員、預算等的配置理性及決策理性。

1權(quán)責清晰，權(quán)責一致。有權(quán)則有責，有責應有權(quán)，權(quán)責不模糊，無名不正的現(xiàn)象。

2用人得當。人員濟事，用君子不用小人。君子公利導向，他做決定與小人不同，如投入資源的優(yōu)先次序就不同。君子實干，小人忙表面事務、制造政績。如讓人做一些特意安排給他們的罪行，便于自己立功。

3預算等資源

4決策正確。目標界定、優(yōu)先次序、手段或方案，等等，皆事關決策的正確與否。5溝通

6反饋。重視回應嗎？

第四篇：地方治理視野中的政策執(zhí)行：退耕還林政策案例研究

地方治理視野中的政策執(zhí)行：退耕還林政策案例研究

果佳

【專題名稱】公共行政 【專 題 號】D01

【復印期號】2010年01期

【原文出處】《學?！?南京)2009年5期第96～102頁

【英文標題】On Policy Implementation from the Perspective of Local Governance： Case Study of Reverting Cultivated Land to Forests Policy

【作者簡介】果佳，香港大學政治與公共行政學系博士候選人 【內(nèi)容提要】 隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟環(huán)境的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護和生態(tài)保持已經(jīng)成為中國中央政府的工作重心。如何確保地方政府有效執(zhí)行中央的環(huán)保政策成為了當前公共行政領域的熱點與難點。政策執(zhí)行文獻指出通過建立相關政治制度和行政機制，如人事任命和績效評估，可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保中央政策(尤其是經(jīng)濟發(fā)展政策)的執(zhí)行，但這些研究未能充分的解釋地方官員環(huán)保執(zhí)行領域的激勵與約束機制。而地方治理理論指出通過引入政府外力量到政策過程中可以有效地提升政府環(huán)境保護和生態(tài)保持的績效。本文基于治理理論，以退耕還林政策為案例，探討環(huán)保政策執(zhí)行中的地方治理問題。【關 鍵 詞】政策執(zhí)行/地方治理/退耕還林

引論

新中國成立后，為了快速“超英趕美”及滿足人口增長對糧食的需求，推崇“以糧為綱”的發(fā)展戰(zhàn)略，大量砍伐樹木、開墾荒地林地，給生態(tài)帶來了一定的影響。20世紀70年代末80年代初進行的經(jīng)濟改革，取得了舉世矚目的成就，但同樣由于片面追求經(jīng)濟增長，以大量的自然資源的投入換取經(jīng)濟的高速發(fā)展，造成了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)退化。①隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟環(huán)境的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護和生態(tài)保持已經(jīng)成為政府的工作重心。中央政府在環(huán)境保護和生態(tài)保持方面的投入逐年增多，“九五”期間，全國環(huán)境保護累計投資達到3600億元，占GDP得0.93％，高于“八五”期間0.73％的水平；而在“十五”期間全國環(huán)境保護投資占GDP的比例首次超過1％。②政府同時還展開多項環(huán)境保護和生態(tài)保持的工程以求恢復生態(tài)環(huán)境從而達到可持續(xù)性發(fā)展。

但是隨之而來的就是相關政策在地方執(zhí)行不力的問題。中國首任環(huán)保部部長周生賢就多次公開表示“環(huán)保執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬，不能像豆腐一樣軟?！雹鄹鶕?jù)美國學者Elizabeth Economy的研究，中國政策執(zhí)行的主要障礙在于地方官員認為環(huán)境保護會損害地方經(jīng)濟發(fā)展的觀念，以及由中央政策到地方執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)不力。④可以說，地方政府及官員在環(huán)境保護和生態(tài)保持政策中發(fā)揮著重要的作用，某種程度上決定了政策的成敗。而委托代理理論(Principal-agent theory)提出的信息不對稱和利益沖突更進一步揭示了中央政策地方執(zhí)行的博弈困境。如何確保地方政府有效執(zhí)行中央的環(huán)保政策，成為了當前公共行政領域的熱點與難點。

政策執(zhí)行文獻指出通過加強體系內(nèi)對官員的控制，即建立相關政治制度和行政機制，如人事任命和績效評估，特別是將環(huán)境和生態(tài)保護納入績效評估，可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保中央政策的執(zhí)行。但這些研究未能充分的解釋地方官員環(huán)保執(zhí)行領域的激勵與約束機制，并且忽視了政治控制和績效控制可能帶來的負面影響。與之相對應的，治理理論提出通過在政策過程中引入政府之外的力量，包括民營組織、公民組織等，可以有效地提升地方政府政策執(zhí)行績效，并有助于塑造更加高效、負責的政府形象。這種政府外部力量的介入特別在環(huán)境保護和生態(tài)保持領域有著顯著的作用。

本文以中國政府從20世紀90年代末推行的退耕還林政策為研究案例，突破傳統(tǒng)的體系內(nèi)控制理論，以治理理論為基礎，從地方治理結(jié)構(gòu)出發(fā)討論如何加強和推動地方政府對中央環(huán)境保護政策的執(zhí)行。退耕還林政策是當前中國規(guī)模最大、投資最巨、涉及地區(qū)最廣的生態(tài)工程，中央政府總計投資約4000多億元，工程涉及全國2000多個縣。退耕還林工程從1999年試點到2002年全面展開，取得了巨大的成效，陡坡耕地減少，森林覆蓋率上升，工程區(qū)人民生活水平也有提高。但是隨著工程的深入，工程的可持續(xù)性越來越成為問題?！斑\動式”的造林模式和地方政府“錦標賽”式的績效競爭帶來了激勵不足、監(jiān)管不足的問題，從而導致工程過度擴張，給工程的可持續(xù)性造成了負面影響。

退耕還林政策制度演變

退耕還林工程是當前中國規(guī)模最大、投資最巨、涉及地區(qū)最廣的生態(tài)工程，中央政府總計計劃投資4000億元，工程涉及全國2000多個縣。⑤

其實，早在解放戰(zhàn)爭時期和建國初期就已經(jīng)有了“退耕還林”思想的雛形。1949年4月，晉西北行政公署發(fā)布的《保護與發(fā)展林木林業(yè)暫行條例(草案)》規(guī)定：已開墾而又荒蕪的林地應該還林。⑥1957年5月，國務院通過《中華人民共和國水土保持暫行綱要》規(guī)定原有陡坡耕地在規(guī)定坡度以上的藥逐年停耕，進行造林種草。⑦1963年，國務院發(fā)布的《關于黃河中游地區(qū)水土保持工作的決定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地為主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。

20世紀70年代末90年代初，西部各地逐漸展開了一些退耕還林的實踐，四川、云南、內(nèi)蒙、陜西和寧夏等地開展了規(guī)模較大的退耕活動。⑧1983年胡耀邦到甘、陜等地視察，曾提出了“種草種樹、發(fā)展畜牧、恢復生態(tài)、促進農(nóng)業(yè)”的“反彈琵琶”的治理方針。20世紀90年代中后期，我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)積累到了相當?shù)碾A段，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，出現(xiàn)了供大于求的局面，國家主導進行退耕還林的物質(zhì)基礎已經(jīng)具備。1998年10月，基于對長江、松花江特大洪水的反思，中共中央、國務院制定《關于災后重建、政治江湖、興修水利的若干意見》，把“退耕還林”放在首位。1999年，朱镕基總理視察西南、西北6省區(qū)，提出“退耕還林(草)，封山綠化，以糧代賑，個體承包”的政策措施。四川、陜西、甘肅3省率先開展試點工作。2000年1月，國務院頒布《中華人民共和國水土保持法實施條例》，明確規(guī)定25度以上的坡地應當用于植樹、種草。2000年1月，國務院西部地區(qū)開發(fā)會議將退耕還林列為西部大開發(fā)的重要內(nèi)容。2000年3月，國家林業(yè)局、國家計委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林(草)試點示范工作的通知》，涉及中西部地區(qū)13個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龍江四納入省退耕還林(草)試點。2001年2月，遼寧、江西和廣西3省(區(qū))納入退耕還林試點范圍。⑨2001年3月，中央政府正式將退耕還林還草工程列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”規(guī)劃。

在退耕還林的試點階段，國家退耕還林組織結(jié)構(gòu)初步形成。國家林業(yè)局成立了以周生賢為組長的國家林業(yè)局林業(yè)重點工程建設領導小組，加強對退耕還林等六大工程的組織領導。領導小組下設退耕還林辦公室。又經(jīng)中央編制辦公室正式批復成立了國家林業(yè)局退耕還林(草)工程管理中心，核定了編制，明確了經(jīng)費。⑩ 隨著退耕試點工作的成熟，中央政府決定將退耕工程推向全國。2001年10月國務院西部地區(qū)開發(fā)領導小組決定加快實施“退耕還林，開倉濟貧”，在2002年全面啟動退耕還林工程。2002年1月，國家計委、國務院西部開發(fā)辦和國家林業(yè)局聯(lián)合下達了《關于下達2002年退耕還林任務計劃的通知》，退耕還林任務由2001年的98萬公頃增加到493萬公頃，建設范圍擴大到24個省和新疆生產(chǎn)建設兵團。2002年8月，國家計委、國務院西部開發(fā)辦、財政部、國家林業(yè)局和國家糧食局《關于新增2002年退耕還林計劃的通知》，將海南省列入退耕范圍。(11)2002年12月國務院公布《退耕還林條例》，并于2003年1月20日正式實施。

退耕還林自1999年開始試點，截至2007年，國家共安排退耕還林任務2567.7萬公頃，退耕還林工程已涉及25個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設兵團的2279個縣(包括縣級單位)、3252.8萬農(nóng)戶，成為我國涉及面最廣、農(nóng)民受益最大的生態(tài)建設工程。(12)根據(jù)退耕還林工程政策補助年限和標準初步測算，1999-2007年退耕還林工程已安排任務共需中央投入4304.9億元，截止到2007年底，中央已實際投入資金1577.2億元。2008-2021年還將陸續(xù)投入2727.7億元。

2007年退耕還林政策進行了重大的調(diào)整。為確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規(guī)模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排?，F(xiàn)行退耕還林糧食和生活費補助也調(diào)整為長江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補助現(xiàn)金70元。各地可結(jié)合本地實際，在國家規(guī)定的補助標準基礎上，再適當提高補助標準。同時，中央財政安排一定規(guī)模資金，作為鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于西部地區(qū)、京津風沙源治理區(qū)和享受西部地區(qū)政策的中部地區(qū)退耕農(nóng)戶的基本口糧田建設、農(nóng)村能源建設、生態(tài)移民以及補植補造，并向特殊困難地區(qū)傾斜。(13)2007年的政策調(diào)整被視為退耕還林工程的必然歸宿。根據(jù)《財經(jīng)》的報道，“中國自1999年試點退耕還林，2003年達到5050萬畝“耕地還林”峰值，2004年退耕指標緊縮至1000萬畝，2005年實際已降至700余萬畝。在知情者看來，‘暫停’不過是委婉的說法，事實上退耕還林計劃已經(jīng)全面告?！?。(14)退耕還林工程從試點階段開始就出現(xiàn)了過度的快速擴張。(15)根據(jù)2003年中國國際工程咨詢公司組織專家對退耕還林工程進行的中期評估，工程進度太快，實際所需退耕造林的耕地約為1.48億畝，已完成退耕1.08億畝。(16)而在指標縮減的2004年，雖然中央計劃安排1000萬畝，但事后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該年僅經(jīng)核實的超計劃退耕地造林面積就高達949萬畝。(17)過度快速擴張使得退耕還林工程的激勵不足，監(jiān)管不足，對工程可持續(xù)產(chǎn)生了負面影響，主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，工程過度擴張導致退耕還林整體“底數(shù)不清，績效難評”，對于每年退耕的具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計，林業(yè)部門、國土資源部門以及統(tǒng)計部門之間的數(shù)據(jù)有著明顯的差異，這影響了中央政府對工程持續(xù)投資的信心，也引發(fā)了退耕威脅耕地、糧食安全的擔憂，這也是2008年政策調(diào)整的主要原因。

第二，工程過度擴張對退耕農(nóng)戶產(chǎn)生了負面影響?；诂F(xiàn)有制度安排，農(nóng)民參與工程的主要激勵在于獲得國家的經(jīng)濟補償，一旦停止補助，農(nóng)民很可能因為生計而復耕。(18)但是由于地方政府退耕擴張過快，農(nóng)戶沒有自主權(quán)選種、夠種權(quán)，一些地區(qū)還存在強迫退耕的現(xiàn)象；造林初植成活率低，農(nóng)民普遍要補種兩到三次，多的達五至六次，造林成本高，50元一畝的種苗費普遍不足，農(nóng)民積極性受到打擊；驗收標準單一，采用“一刀切”的標準，不考慮氣候和生態(tài)的影響和農(nóng)民實際的困難，農(nóng)民很可能因為造林合格率低而得不到退耕補助。(19)第三，工程過度擴張對中央政府和地方政府形成了巨大的財政負擔。退耕還林作為一項公共產(chǎn)品，主要經(jīng)費由中央財政付出，而工程快速擴張使得有限的中央財政難以負荷，國家退耕補助兌現(xiàn)率下降；同時，因為退耕區(qū)由3省區(qū)迅速擴張到25省去2000多個縣，中央林業(yè)部門有限的人力、物力難以組織有效的全面的監(jiān)督監(jiān)察；對工程的管理、監(jiān)管費用由地方財政負擔，而參與退耕的地方政府多位于西部較貧困地區(qū)，地方財政也難以負擔和組織有效的監(jiān)管；退耕后基層工作量加大，沒有積極性；同時，因為退耕補貼兌現(xiàn)率低及2004年后大幅度削減退耕指標，地方政府的退耕積極性也遭受打擊。

工程的過度擴張導致退耕還林工程激勵不足、監(jiān)管不足，可持續(xù)性堪憂，在背后還有著更深層次的制度底蘊——運動式的造林模式和“錦標賽式”的績效競爭。美國學者Ross Lester以“運動式”(campaign style)形容中國的環(huán)境政策執(zhí)行，(20)“運動式”的政策執(zhí)行指的是通過獲得高級領導人的關注而動員大量人力物力推動環(huán)境保護政策的執(zhí)行，其優(yōu)勢在于可以短時間獲得政策執(zhí)行所需的資源推動政策，其劣勢在于很難保持政策的可持續(xù)性。退耕還林工程代表了典型的“運動式”政策執(zhí)行，因為在短時間內(nèi)推出政策，中央政府在退耕工程之始并沒有明確的長期規(guī)劃，整個工程依賴于中央財政撥款，具有很強的不確定性；這使得地方政府的行為呈現(xiàn)出“短期性”的特征，由于退耕工程的資源依賴于中央領導的關注，而補助款有時間限制，具有不可預期性，為了享受退耕還林這一“免費的午餐”，(21)地方政府通過快速擴張謀利，為了盡可能獲得更多的中央資金，往往超規(guī)模退耕，因而造成了過度擴張。

“錦標賽”式的績效競爭指的是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標。(22)這一競爭模式在經(jīng)濟改革中曾經(jīng)對地方政府起到了很好的激勵作用，但它也存在著扭曲的作用。這一扭曲作用的第一個表現(xiàn)就是地方政府唯GDP論，地方官員只關注可以快速刺激地方經(jīng)濟發(fā)展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促進地方積極發(fā)展。有些地方政府把退耕還林工程視為“扶貧工程”和“增收工程”，追求退耕的數(shù)量而不重質(zhì)量。第二個表現(xiàn)就是為獲得上級獎賞而追求“超額完成任務”。各級政府往往通過向下一級政府下達超過計劃的任務指標來確保完成任務，這也形成了“超額完成任務”的慣性思維，各級地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府經(jīng)常超額超計劃完成退耕任務，而不考慮退耕的成本、質(zhì)量和可持續(xù)性的問題。

從控制到治理

2007年出臺的《國務院關于完善退耕還林政策的通知》凸現(xiàn)了地方政府的作用，《通知》要求退耕還林有關地區(qū)要加大投入力度，加強基本口糧田建設；在安排荒山造林任務的同時，地方政府要負責安排好補植補造、撫育管理、病蟲害防治和工程管理等工作，并安排相應經(jīng)費。但是在實際執(zhí)行過程中，地方政府往往只強調(diào)退耕面積和中央補助的多少，只對上負責，搞“形象工程”。(23)所以切實解決退耕還林工程的可持續(xù)性問題關鍵在于看地方政府是否有“作為”，是否切實按照中央政府的要求加大相應投入，這涉及了不同層級政府間關系和官僚控制的問題。

政策執(zhí)行的關鍵在于政策制定者如何克服執(zhí)行者的不合作行為，委托代理理論提出的信息不對稱和利益沖突機制較好的解釋了政策制定者和執(zhí)行者之間的不對稱的關系。委托代理理論建立在理性選擇的基礎上，認為代理者相對于委托者擁有信息的優(yōu)勢，并且代理者的行為最終會影響雙方。(24)在中國語境中，中央政府作為政策制定者可以稱為委托人，而地方政府作為中央政策的執(zhí)行者可以理解為代理人，在二者之間存在著典型的不對稱關系。以退耕還林政策為例，中央政府與地方政府間存在著嚴重的利益沖突和信息不對稱。中央政府推行退耕還林的初衷是為了保持水土、恢復生態(tài)環(huán)境，而地方政府更多關注的是地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，雖然在大部分西部地區(qū)，退耕帶來的經(jīng)濟收益要大于農(nóng)田耕種的收益，但因為退耕涉及農(nóng)業(yè)稅的減免，這也在一定程度上影響了地方政府的財政收入；此外，地方政府所看重的退耕經(jīng)濟補償也由于兌現(xiàn)的延遲和退耕指標的大幅削減而變得不確定，這也成為中央與地方利益沖突的來源之一。而就信息不對稱來說，因為退耕還林工程涉及面非常廣，并且工程任務受到當?shù)赝寥馈夂蚝蜕鐣蛩赜绊懛浅Ｃ黠@，中央不可能獲得全面準確的執(zhí)行信息，地方自主裁量權(quán)很大。在這種情況下，中央政府要實現(xiàn)促使地方政府加大退耕投入以達成工程可持續(xù)性的目的要面臨相當?shù)睦щy。這涉及控制地方政府和地方官員“作為”的問題。

伴隨著經(jīng)濟改革的行政分權(quán)增強了地方政府與中央政府討價還價的能力，地方政府對中央政策的執(zhí)行成為問題，(25)中央政府如何控制地方政府確保政策的執(zhí)行成為中國研究的重要內(nèi)容。(26)一批研究中國的學者，如黃亞生、EDIN等人認為中央政府仍然可以通過體系內(nèi)的控制來確保中央政策在地方的執(zhí)行。(27)這種體系內(nèi)的控制包括意識形態(tài)的控制、人事任命的控制、績效考核的控制和調(diào)整組織結(jié)構(gòu)的控制等。但是體系內(nèi)的控制強調(diào)的是自上而下的控制，面臨著三方面的限制：第一，自上而下的控制和監(jiān)督需要消耗人力物力資源，中央政府無法確保分配足夠的資源控制和監(jiān)督每一項政策的執(zhí)行，更加無法保證監(jiān)督的有效性。第二，這種體系內(nèi)的控制，如績效考核可能會對地方政府和官員產(chǎn)生負面激勵的作用，誘使地方政府過度使用自由裁量權(quán)。以GDP增長為導向的績效評估往往使得地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展而扭曲中央政策的執(zhí)行、置換中央政策原本的目標以換取地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。(28)而地區(qū)競爭加劇了這種趨勢。(29)在這種績效考評激勵下形成的縣鄉(xiāng)“壓力型體制”，縣鄉(xiāng)政府經(jīng)常會超額完成任務以此獲得行政和經(jīng)濟方面的獎勵。(30)這在某種程度上也是退耕還林過度擴張的原因之一。而即使將環(huán)保生態(tài)的政策目標納入績效考核，地方政府也往往只注意的是完成的數(shù)量、速度而非實際效果和可持續(xù)性問題。第三，體系內(nèi)的控制因為強調(diào)自上而下的控制，強調(diào)來自上級的獎懲，因而忽略了來自于普通民眾的要求。這造成地方政府只對上級負責，而忽略了普通民眾的需要。

與控制理論相對應的是日益成熟的“治理”理論。自20世紀90年代開始，“治理”及其理論逐漸被中國政治學和行政學學者所熟悉。地方治理，作為“治理”結(jié)構(gòu)中關鍵的一環(huán)，也已經(jīng)逐漸成為國內(nèi)政府行為研究的重要切入點，并為解決控制官僚問題提供了良好的啟示。

國內(nèi)學者對于“地方治理”這一概念也給出了不同的界定和梳理。萬鵬飛認為“治理”就是“從國家角度轉(zhuǎn)到國家和市場社會兩個方面；從公共部門角度和鉆到公共部門、私營部門和支援(第三)部門共同參與的角度；從靜態(tài)的制度轉(zhuǎn)向動態(tài)的過程；從組織結(jié)構(gòu)角度轉(zhuǎn)到政策和結(jié)構(gòu)角度；從‘劃槳’、直接提供服務到‘掌舵’和讓其他部門或個人來提供服務；從命令、控制和智慧轉(zhuǎn)向領導、推動、合作和討價還價；從登記和權(quán)威關系轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡和伙伴關系。”(31)“地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡體系，共同完成和實現(xiàn)公共五福和社會事務管理的過程，以達成以公民發(fā)展為中心的、面向公民需要服務的、積極回應環(huán)境變化的、使地方富有發(fā)展活力的新型社會管理體系。”(32)可見，“治理”強調(diào)的是引入政府以外的力量參與到政策過程中去，從而提升政府公共管理的績效。

而這種“治理”的模式，對中國的環(huán)境生態(tài)保持有著非常明顯的作用。一批學者的研究從實證的角度上證明了“治理”的積極作用。(33)他們通過研究中國生物多樣化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水壩等案例發(fā)現(xiàn)，引入積極的大眾、媒體、NGO組織和國際組織的參與，會對中國政府在環(huán)境保護方面產(chǎn)生積極的影響，這些非政府力量發(fā)揮了重要的促成輿論、協(xié)調(diào)立法和公共監(jiān)督的作用。本文的研究同樣發(fā)現(xiàn)，國際林業(yè)合作的經(jīng)驗同樣也對退耕還林政策產(chǎn)生了一定的積極影響。本文將會在下面的四個縣的個案分析中詳細的說明“治理”理論在退耕還林工程中的應用。

個案分析 1.個案選取

為了論證“治理”理論在退耕還林工程中的應用，本文選取了執(zhí)行退耕還林工程的四個縣進行深入的案例研究。這四個縣W，B，Q和H分別選自陜西和內(nèi)蒙古兩省區(qū)。

選取陜西和內(nèi)蒙古兩省區(qū)的原因在于：第一，陜西和內(nèi)蒙古都屬于退耕還林工程黃河上中游及北方地區(qū)退耕區(qū)。退耕還林工程可以劃分為黃河上中游及北方地區(qū)退耕還林區(qū)和長江上中游及南方地區(qū)退耕還林區(qū)。黃河上中游及北方地區(qū)海拔相對較低，多在1000-2000米之間，山體坡度也較緩，但流域內(nèi)分布著大范圍的黃土和沙化土地，不僅水土流失嚴重，而且風沙肆虐。(34)而陜西和內(nèi)蒙古又分別代表了這一大區(qū)域內(nèi)的兩個主要工程區(qū)。內(nèi)蒙古自治區(qū)位于我國西北部，土地總面積100萬平方千米，屬于溫帶干旱半干旱地區(qū)。降水少，風沙大，耕地多為沙化耕地。還林試點區(qū)包括烏蘭察布盟、呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾盟的11個旗縣。(35)陜西省土地總面積19萬平方千米，是黃土高原水土流失比較嚴重的地區(qū)，試點區(qū)在104個縣開展。(36)第二個原因在于這兩個省區(qū)退耕還林的范圍和規(guī)模在全國范圍內(nèi)占優(yōu)，具有一定的代表性，并且可以提供大量的個案樣本。從分省情況來看，在25個工程省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設兵團退耕地造林完成總量中，以陜西、內(nèi)蒙古最多，分別為101.9萬公頃和92.2萬公頃。1999-2007年，國家共確認和下達陜西省退耕還林計劃任務3349.5萬畝。(37)退耕還林工程在內(nèi)蒙古于2000年開始試點，2002年全面啟動。截止2008年底，國家累計安排內(nèi)蒙古退耕還林工程總?cè)蝿?957萬畝。工程建設覆蓋全區(qū)12個盟市，96個旗縣，742個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木、辦事處）。(38)除了地理環(huán)境的因素，這四個縣的選取還考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平對環(huán)保生態(tài)政策執(zhí)行可能產(chǎn)生的影響，為了控制變量，對這四個縣的選取還控制了其經(jīng)濟發(fā)展水平，見表1。

2.個案描述：三種治理結(jié)構(gòu)(1)B縣：弱政府主導型

B縣位于陜西省中部的渭北黃土高原溝壑區(qū)，較濕潤。抽樣顯示，B縣主要農(nóng)作物是油菜籽、小麥和玉米，退耕地上主要種植柿子樹、花椒和苜蓿，主要為經(jīng)濟林。(39)B縣1999年開始進行退耕還林工程，是“試點”時期的先鋒縣之一，但是B縣沒有因此獲得足夠的中央政府的支持，退耕指標不能完全獲得滿足，2003年到2008年B縣年平均退耕指標為35000公頃，而陜西省這一時期年平均退耕指標為33500公頃，僅僅略高于省平均水平。(40)B縣退耕執(zhí)行機構(gòu)為縣林業(yè)局下設辦公室，屬于弱政府主導型，經(jīng)費和編制十分緊張，年均退耕投入幾乎為零，后續(xù)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展也不理想。(2)W縣：強政府+積極國際合作型

W縣位于陜西省偏北部的陜北黃土丘陵溝壑區(qū)，是黃土高原水土流失最嚴重的地區(qū)，受干旱威脅最大。主要造林樹種包括刺槐、小葉楊、河北楊、側(cè)柏、油松、蘋果及檸條、紫穗槐等。(41)W縣同樣也是退耕還林的先鋒縣之一，從1999年開始進行退耕。與B縣相比較，W縣獲得的中央政府支持較足，2003到2008年年平均退耕指標為95，000公頃，遠高于省平均水平。(42)W縣有著廣泛的國際林業(yè)合作經(jīng)驗，該縣自2001年開始就參與了中德國際合作造林項目，在退耕還林工程全面展開后，該縣在執(zhí)行退耕的過程中也采用了德方在國際合作造林中推廣的參與式的模式，積極鼓勵農(nóng)民參與關于樹種的選擇、地塊的選擇以及退耕補助分配等過程。受到國際合作的影響，在2003年，該縣還專門成立了一個獨立于縣林業(yè)局的退耕還林辦公室，專門負責退耕工作的執(zhí)行和協(xié)調(diào)。

較為強勢的地方林業(yè)部門和積極的國際林業(yè)合作經(jīng)驗對促進W縣退耕，尤其是促進地方政府投入和發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)有重大的影響。自2003年起，W縣年平均投入200萬元作為工程管理和幫助農(nóng)民補植補種的專項基金；在縣政府的推動下，W縣成立了發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的公司，大力發(fā)展沙棘產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入，提升了工程的可持續(xù)性。根據(jù)訪談，W縣還計劃自主投資興建全國第一個退耕公園，發(fā)展旅游業(yè)。(3)Q縣和H縣：強政府主導型

Q縣和H縣位于內(nèi)蒙古中南部，屬于黃土丘陵溝壑類型區(qū)，退耕地以坡耕地為主。還林方式以營造水土保持林為主，樹種以油松、落葉松、楊樹、樟子松、沙棘、檸條、紫穗槐等位主。(43)Q縣和H縣分別于2000年和2002年開始退耕還林。兩縣與中央政府和自治區(qū)林業(yè)廳都保持較好的關系，年平均退耕指標分別為103250公頃和123000公頃，均高于自治區(qū)平均水平。兩縣雖然也是由林業(yè)局內(nèi)設部門負責退耕工作，但由于林業(yè)部門在自治區(qū)的歷史優(yōu)勢，仍然比較強勢。兩縣也參與了中日合作的貸款造林工程，但并沒有將國際林業(yè)合作的經(jīng)驗引入到退耕還林中去。(44)通過陜西、內(nèi)蒙古兩省區(qū)四個縣的個案分析，筆者發(fā)現(xiàn)，在退耕過程中引入“治理”的理念，積極引入非政府力量是一條可行之路。W縣的案例表明，強勢地方林業(yè)部門和積極國際林業(yè)合作相結(jié)合的治理模式可以有效地解決可持續(xù)性的問題，更易于促使地方政府加大退耕投入，并積極引導后續(xù)展業(yè)的發(fā)展。因為強勢的地方林業(yè)部門在縱向上可以確保中央退耕指標，減少地方與中央的利益沖突；在橫向上，強勢的林業(yè)部門也更容易溝通協(xié)調(diào)各部門。而國際林業(yè)合作經(jīng)驗及其所帶來的農(nóng)民參與的模式，可以減少地方政府對信息的獨占，形成外部的有效的壓力，促使地方政府加大退耕投入，并積極響應農(nóng)民的需求，解決造林補植補種和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

這種地方林業(yè)部門和國際合作、農(nóng)民參與相結(jié)合的地方治理模式似乎揭示了我國生態(tài)環(huán)境政策執(zhí)行的未來發(fā)展方向；同時也對其他類型中央政策在地方的執(zhí)行具有一定的指導意義。在政策執(zhí)行過程中更多地引入非政府的力量，如普通群眾的廣泛參與，對于提升政策執(zhí)行能力和水平，建立更加負責任的政府具有積極的影響。

注釋：

①④Kristen A.Day, eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk, NY, USA: M.E.Sharpe, Inc., 2005), p.102, p.104.②國家環(huán)保部：《國家環(huán)?！笆濉币?guī)劃》，《國家環(huán)?！笆晃濉币?guī)劃》。

③周生賢：《要使環(huán)保政策和執(zhí)行像鋼鐵一樣硬》，《人民日報》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm ⑤截至2006年12月31日，我國共有縣級行政區(qū)劃單位2860個。其中內(nèi)蒙古101個，陜西107個。中華人民共和國民政部：《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2007》，中國地圖出版社，2007年。

⑥⑦⑨⑩(11)國家林業(yè)局退耕還林辦公室：《退耕還林指導與實踐》，中國農(nóng)業(yè)科學技術(shù)出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10頁。

⑧劉樹人：《退耕還林工程對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響與對策》，北京大學，2008年。(12)張鴻文、劉樹人、劉再清等：《完善政策穩(wěn)步推進鞏固和發(fā)展退耕還林成果》載賈治邦《改革與發(fā)展：2006年林業(yè)重大問題調(diào)查研究報告》，中國林業(yè)出版社，2007年，第79-82頁。

(13)國務院：《國務院關于完善退耕還林政策的通知》，2007年。(14)(17)常紅曉：《退耕還林進退失據(jù)》，《財經(jīng)》2007年第19期。

(15)Jintao Xu, and Ran Tao, “Grain for Green or Grain for Gain: An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China”, in Dali L Yang, ed., Discontented Miracle: Growth, Conflict, and Institutional Adaptations in China(New Jersey: World Scientific, c2007), pp.223-266.(16)中國國際工程咨詢公司：《退耕還林項目中期綜合評估》，2003年。

(18)張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經(jīng)濟科學出版社，2008年，第33頁。

(19)(21)(23)康慕誼、董世魁、秦艷紅：《西部生態(tài)建設與生態(tài)補償：目標行動問題對策》，中國環(huán)境科學出版社，2005年，第104-105、108-

110、108-110頁。

(20)Lester Ross, “The Implementation of Environmental Policy in China: A Comparative Perspective”, Administration & Society 15(1984): p 509.(22)周黎安：《中國地方官員的政治錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。(24)Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models”, Annual Review of political science 8,(2005), p.204.(25)Lieberthal and Lampton, Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley: University of California Press, c1992), p.8.(26)Wang and Angang Hu, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform(Armonk, NY: M.E.Sharpe, 2001);HaoJia and Zhimin Lin(eds.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and State Capacity(Boulder: Westview Press, 1994);Lynn T.White Ⅲ, Local Causes of China' s Economic Reforms(New York: M.E.Sharpe, 1998).(27)Yasheng Huang, Inflation and Investment Controls in China: The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge: Cambridge University Press, 1996);Edin, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”, The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.(28)Abigail R.Jahiel, “The contradictory impact of reform on environmental protection in China”, The China Quarterly, No.149,(1997), pp.81-103.(29)Mingxing Liu, and Ran Tao.“Regional Competition, Fiscal Reform and Local Governance in China”, 2004.(30)榮敬本等：《從壓力型體質(zhì)向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。

(31)萬鵬飛：《地方政府與地方治理總序》，載《治理地方公共經(jīng)濟》，北京大學出版社，2005年。

(32)孫柏瑛：《當代地方治理——面向21實際的挑戰(zhàn)》，中國人民大學出版社，2004年，第33頁。

(33)這些文獻包括Andrew C.Mertha, China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca: Cornell University Press,2008);Kristen A.Day, 2005;Gerald A.McBeath, Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham, UK;Northampton, MA: Edward Elgar, c2006);Shaoguang.Wang,“Changing Models of China's Policy Agenda Setting”, Modem China Vol.34, Issue 1(Jan, 2008).(34)(35)(36)(41)(43)國家林業(yè)局：《退耕還林技術(shù)模式》，中國林業(yè)出版社，2002年，第3、38、81、81、39頁。

(37)陜西省林業(yè)廳：《退耕還林工程建設情況情況匯報》，2008年3月13日。(38)內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)廳：《關于全區(qū)集體林權(quán)制度改革和退耕還林工程進展情況通報》，2009年2月8號。

(39)張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經(jīng)濟科學出版社，2008年，第50頁。

(40)數(shù)據(jù)由作者根據(jù)2008年11月在B縣的訪談計算所得。(42)數(shù)據(jù)由作者根據(jù)2008年11月的在W縣的訪談計算所得。(44)作者于2008年11月在內(nèi)蒙古自治區(qū)的訪談所得。

第五篇：計劃生育政策的執(zhí)行分析案例分析

計劃生育政策的執(zhí)行分析

我國南方某縣的計劃生育工作，多年來一直排在全省倒數(shù)幾位。1995年，新一屆縣政府領導走馬上任，為了完成上級政府下達的計劃生育工作任務，采取了一項新的政策措施，即對計劃外生育實行罰款：超生第二胎罰款兩千元，第三胎罰款五千元，第四胎以上罰款一萬元?？h政府希望通過這項政策措施的實施來控制生育數(shù)量?？紤]到計劃生育工作的艱巨性，為了調(diào)動基層干部的積極性，也為了解決基層計劃生育經(jīng)費不足的問題，該政策還規(guī)定，罰款所得的收入，村、鄉(xiāng)兩級分別可提成30%。政策實施兩年后，縣政府發(fā)現(xiàn)，并未達到預期效果。由于重男輕女、傳宗接代等傳統(tǒng)觀念在當?shù)厝罕娭羞€根深蒂固，許多人寧愿交納罰款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借債來交罰款也在所不措。有的群眾甚至認為，交納罰款就是購買計劃生育的權(quán)利，在未生育之前便預先把罰金交上去。另一方面，一些鄉(xiāng)、村干部為了多“創(chuàng)收”，不管超生，只管罰款，甚至暗中鼓勵計劃外生育。

（可以從政策執(zhí)行的手段、政策執(zhí)行的影響因素等方面，分析這一案例中政策未得到有效執(zhí)行的原因，以及如何使得該項政策有效執(zhí)行。）

分析

1.政策執(zhí)行的手段有：行政手段，法律手段，經(jīng)濟手段，思想政治教育手段，技術(shù)手段。本案例中，政府為了完成計劃生育工作任務，主要應用了行政手段，法律手段和經(jīng)濟手段。主要體現(xiàn)在政府出臺相關法律，頒布新的政策措施，同時對計劃外生育實行罰款：超生第二胎罰款兩千元，第三胎罰款五千元，第四胎以上罰款一萬元。

2.影響政策執(zhí)行的因素有4點（課本360頁）。本案例中，（1）從政策本身看，該項計劃生育政策目標模糊不清，導致目標與執(zhí)行措施沖突，執(zhí)行結(jié)果離目標相背離。此外，該政策質(zhì)量不高。政策設計不合理，特別是村、鄉(xiāng)從罰款收入中提成，實際上對村、鄉(xiāng)干部鼓勵計劃外生育起到了誘導作用，結(jié)果導致一些群眾甚至認為，交納罰款就是購買計劃生育的權(quán)利，在未生育之前便預先把罰金交上去。另一方面，一些鄉(xiāng)、村干部也為了多“創(chuàng)收”，不管超生，只管罰款，甚至暗中鼓勵計劃外生育。

（2）從政策主體來看，政策執(zhí)行主體素質(zhì)不高。政策執(zhí)行者欠缺職業(yè)素養(yǎng)，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，其所作所為與原政策目標背道而馳。（3）從政策對象看，案例中的政策對象主要是南方某縣的鄉(xiāng)村群眾，該政策對象觀念落后，受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，他們對政策目標缺少認識和理解。（4）從政策壞境看，該政策實施的壞境欠佳。政策執(zhí)行的外部環(huán)境缺乏有效的監(jiān)督機制與措施，沒有相應的配套政策。

3.政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因（課本

366頁）。案例中，該政策在執(zhí)行的過程中，準備工作不夠完善，計劃不足，且計劃生育經(jīng)費不足；而且執(zhí)行者素質(zhì)不高，受自身經(jīng)濟利益的驅(qū)動；還有政策的質(zhì)量不高，目標模糊；以及目標人群存在文化障礙等等。這一系列因素都導致了該政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生了偏差，從而使得該政策在實施兩年后并未達到預期效果。

4.關于如何使得該項政策能夠有效執(zhí)行，我們可以從兩方面入手：（1）在政策的執(zhí)行過程中，應該做好各個階段的工作。政策執(zhí)行包括3個階段：準備階段，實施階段，總結(jié)階段。首先，在政策執(zhí)行前要做好各項準備工作，要加強政策認知，制定執(zhí)行計劃，提供充分的財力和物力，還要注意制度配套。

其次，在政策執(zhí)行的實施階段，要加強對政策的宣傳，統(tǒng)一人們的思想認識，使人們對計劃生育政策有更深入的了解，然后再將該政策進行推廣。

最后，再政策執(zhí)行的過程中應該隨時做好總結(jié)評估工作，加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，在執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)政策有偏差，應該對現(xiàn)行的政策方案做及時的補充和修正。（2）有效執(zhí)行的原則和機制。由發(fā)揮。）

369頁，自己結(jié)合案例，自（課本