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      垂直領導體制與檢察權獨立 (精選多篇)

      時間:2019-05-13 17:43:55下載本文作者:會員上傳
      簡介:寫寫幫文庫小編為你整理了多篇相關的《垂直領導體制與檢察權獨立 》,但愿對你工作學習有幫助,當然你在寫寫幫文庫還可以找到更多《垂直領導體制與檢察權獨立 》。

      第一篇:垂直領導體制與檢察權獨立

      司法公正是人類法制建設中永恒的追求,而司法獨立是保障司法公正的必要前提,這已成為世界各國公認的基本法治原則,垂直領導體制與檢察權獨立。1985年聯(lián)合國大會批準的《關于司法機關獨立的基本原則》中規(guī)定:“各國應保證司法機關的獨立,并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中,尊重并遵守司法機關的獨立,是各國政府機關及其他機構的職責”。我國《憲法》第131條也對司法獨立作了原則性的規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定,獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但是獨立行使檢察權的現(xiàn)實與現(xiàn)代法制中司法獨立的合理性標準之間存在著兩方面的差距:“一是制度層面,即使在立法上做出了聲明和宣言式的規(guī)定,制度保障問題亦未解決;二是實踐層面上,現(xiàn)實與設想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過對我國現(xiàn)行的檢察機關領導體制上的各種理念障礙進行分析,從變革觀念入手,使司法獨立獲得真正的生命力。

      一、對檢察機關領導體制的理性反思現(xiàn)行《憲法》及《人民檢察院組織法》規(guī)定:人民檢察院在領導體制上實行上級領導下級,最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這種規(guī)定表面上看實行的是一重領導,但事實上,根據(jù)正在運行的各種法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定,目前我國檢察機關的領導體制難以定論,名曰直接領導,實則管家太多?!吧霞壒苤笜恕Ⅻh委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現(xiàn)在:一是檢察權力地方化。長期以來,我們國家按行政區(qū)劃設置地方各級檢察院,司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū),檢察院對地方行政機關存在著機構、人員和經(jīng)費等依附關系,使設在行政轄區(qū)內(nèi)的國家檢察機關,實際上成為“地方檢察機關”,處于當?shù)卣聦俚囊粋€執(zhí)法部門的地位,造成了管人的不管事,管事的管不了人的不合理現(xiàn)象。不少部門和領導出于地方或個人的利益,利用手中管人、管錢、管物的權力直接干預檢察工作,而檢察機關亦往往出于自身生存發(fā)展的需要,不得不委曲求全。二是檢察活動功利化。由于目前檢察機關的經(jīng)費是由各級財政負擔,因此地方財政收入的差異成為影響檢察系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)費保障不均衡的關鍵因素。于是,一些檢察機關在地方政府創(chuàng)收指標和自身利益驅動的雙重制約下,違心地將辦案與創(chuàng)收聯(lián)系起來,使得檢察權不得不向行政權妥協(xié)。三是檢察官管理體制的行政化。我國幾千年來沿襲著以行政權為核心的管理模式,導致構建我國檢察體制時也沿用了行政化的體制。諸如檢察官的職務、級制、晉升、獎懲、工資、待遇等都參照行政機關公務員管理,特別是檢察人員的錄用,不僅要參加行政機關組織的公務員考試,而且要經(jīng)過公務員管理機構的審批,執(zhí)行著一套標準的行政人員錄用程序。四是檢察機關內(nèi)部管理的行政格式化。具體表現(xiàn)在:其

      一、上下級檢察院之間的行政化。例如疑難復雜案件向上級院請示、匯報,上級院對具體案件的批復、決定,實際上也是一種行政性指令。其

      二、檢察院內(nèi)部管理的行政化。各級檢察長作為檢察機關的最高首長,對黨務、隊伍、業(yè)務等承擔第一責任,院內(nèi)設機構負責人,在自己管轄部門內(nèi),也扮演同樣角色。其

      三、檢察機關辦案決策過程的行政化。目前檢察機關實行的批案制度就是這種決策行政化的典型。這種建立在行政等級秩序上的批案制度,其弊端集中體現(xiàn)在:有案件決定權的人不直接審查案件,而直接承辦案件的檢察官又沒有最后決定權。即便是現(xiàn)行的主訴檢察官,其職權范圍內(nèi)作出的決定,同樣會受到檢察長、檢察委員會一定程度上的制約。

      二、實行垂直領導體制的必要性鑒于以上論及的現(xiàn)行檢察機關領導體制與當今的檢察實踐不相適應的狀況,筆者建議實行省級以下檢察機關垂直領導體制,以確保檢察機關獨立、公正、高效地履行法律監(jiān)督職能。其理由:一是實現(xiàn)依法治國的需要。黨的十五大已正式提出我國要實行依法治國的方略,依法治國的核心就是法律至上,依法辦事。要實現(xiàn)這一點,作為國家法律監(jiān)督機關的檢察機關,肩負著維護法制統(tǒng)一的神圣任務,能否充分正確地履行職能是關鍵。二是司法獨立的要求。作為實現(xiàn)國家司法權的組織,應該以獨立的物質保障和地位保障來抗衡來自立法機關、行政機關的各種干預,確保司法獨立這一原則的實現(xiàn)。在垂直領導體制下,檢察機關的真正“管家”只有一個,那就是上級院,從而可以擺脫地方保護主義的束縛和干擾,避免個別地方黨政領導插手辦案的現(xiàn)象,遠離類似“查辦某級干部需某級黨委討論批準”這樣不合法理的“地方保護制度”的制約,使檢察機關能真正獨立行使檢察權,確保司法公正,調(diào)查報告《垂直領導體制與檢察權獨立》。三是入世的要求。加入WTO后,檢察工作肯定會遇到前所未有的困難和問題。隨著進出口貿(mào)易活動的增加,與外貿(mào)相關的糾紛案件會進一步增多,如何適用我國法律,參照國際慣例和公約處理涉外案件,給檢察工作提出了新的課題。而WTO三大基本原則:透明度、平等和市場準入。要求國外企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)一樣享受國民待遇,檢察機關只有擺脫對各級行政的依附,才能防止地方保護主義的干擾,從而平等地為境內(nèi)注冊的所有企業(yè),包括各種形式的外資企業(yè)提供良好的法治環(huán)境。四是充分發(fā)揮監(jiān)督職能的保證?!皩ζ淙松钣锌刂茩?,就等于對其意志有控制權”。如果檢察院在人、財、物上從屬于或受制于行政機關,在行使檢察權時就不得不考慮方方面面的關系,這勢必會影響檢察監(jiān)督職權的有效實施。

      三、完善檢察機關領導體制的構想增強檢察機關的獨立性是社會發(fā)展的趨勢,為此,無論是大陸法系還是英美法系國家及俄羅斯都有相關規(guī)定。英國議會1985年通過了犯罪起訴法,設定了獨立統(tǒng)一檢察機關,它以中央檢察長為首長,實行全國一體化且分層管理的原則,為了確保這種獨立得以實現(xiàn),檢察機關財政獨立,其經(jīng)費由議會獨立掌管。其它發(fā)達國家也大體如此。筆者認為,在我國實行檢察機關垂直領導體制既有法律依據(jù)、也有實踐基礎和參考經(jīng)驗。我國《憲法》第136條和《人民檢察院組織法》第10條第二款的規(guī)定,就是實行直接領導的法律依據(jù)。條文中的“領導……工作”字樣,不能狹隘地理解為“領導……業(yè)務工作”。前文已經(jīng)談到,若沒有管理人財物的權力,領導者是無法真正實現(xiàn)領導權的,所以說“領導……工作”應理解為“全面領導”才切合實際,才能真正體現(xiàn)領導關系。另一方面,新中國成立后,我國曾于1949年、1954年兩次實行過垂直領導體制,有自己的實踐基礎和成功經(jīng)驗;同時,我們可以借鑒其他系統(tǒng)(如工商、稅務、海關)和其它國家檢察機關實行垂直領導體制的操作運行程序和制度。具體構想是:

      1、實行檢察系統(tǒng)內(nèi)部的垂直領導,摒棄雙重領導體制。下級檢察機關只對上級檢察機關負責,并接受同級人大的必要監(jiān)督,最高人民檢察院檢察長對國務院、全國人大及中共中央負責,地方各級黨政部門無權干預檢察機關的工作。檢察機關內(nèi)部實行黨組領導下的檢察官負責制。

      2、實行檢察機關的財政獨立,創(chuàng)立兩級檢察事業(yè)專項經(jīng)費。國務院、全國人大每年應獨立核算檢察機關的經(jīng)費。中央級是由最高人民檢察院根據(jù)自身實際需要與財政部門會審后提出年度預算方案,報全國從大常委會審議決定,責成國務院財政部門按期專項給付。地方級由各省級檢察院根據(jù)本省級區(qū)劃內(nèi)的三級檢察機關的實際需要,在與財政部門會審后提出年度預算方案,報該省級人大常委會審議決定,責成省級財政按期專項給付,再由各省級院由上而下按既定預算方案逐級分配該項經(jīng)費,從而防止地方政府借經(jīng)費問題干預檢察機關工作。②

      3、推行檢察官工作責任制。檢察長及檢委會的領導應更多地體現(xiàn)業(yè)務指導,并確保檢察官的職務保障權、工資待遇權、人身、住所不受侵犯等應有職權,最終達到使檢察官在工作中能夠公正履行自己職責的目的。

      4、檢察機關實行分類管理,將業(yè)務部門和綜合部門相互剝離。把現(xiàn)有人員按照檢察官、檢察書記官、檢察行政官、司法警察計4個序列進行分類管理,選拔一批素質高、業(yè)務精的骨干人員進入檢察官序列。要研討和試行地區(qū)資深檢察官斷案權威制,資深檢察官可不受年齡限制,從而促進檢察隊伍整體素質的提高。

      5、實行檢察人員良性互動。檢察人員的錄用、任免應堅持“黨管干部”的原則,遵循《組織法》和《檢察官法》規(guī)定的程序進行。要采取公開選拔、輪崗交流、實績考核、民主評議等各種方式強化檢察官的職業(yè)素質與專業(yè)技能,促進檢察機關自身良性的縱向人才流動,上級院檢察官必須從下級院優(yōu)秀檢察官中產(chǎn)生,堅決抵制將非專業(yè)人才安插進檢察院的業(yè)務部門。

      四、實行檢察機關垂直領導體制必須堅持的原則

      1、堅持“黨的領導”原則。檢察機關實行垂直領導體制,是指其在國家機構組織系統(tǒng)中的領導關系來談的,而絕非指其可以不接受黨的領導。檢察工作必須接受黨的領導,這是由我國的國家性質和中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的,任何時候我們都要堅持這點不放松。實行垂直領導體制后,應從檢察工作需要和實際出發(fā),根據(jù)黨章的規(guī)定,在各級檢察機關內(nèi)設立黨委,負責本院黨務工作,并受上級院黨委領導,形成一線而下的嚴密組織體制,從而既擺脫一些地方行政領導出于地區(qū)或個人利益而干預檢察工作,又能切實堅持黨的領導,保證檢察工作的正常開展。

      2、堅持人大監(jiān)督原則。人民代表大會制是我國人民當家作主管理國家的法定形式。一切國家權力屬于人民,由人民賦予、受人民監(jiān)督,檢察工作必須接受人大監(jiān)督,這是我國憲法規(guī)定的,也是由我國的國體和政體所決定的。只有虛心接受人大的監(jiān)督,檢察工作才能真正實現(xiàn)“三個代表”的要求,檢察人員才能真正做到恪盡職守、廉潔奉公。

      3、下級服從上級的原則。下級檢察機關必須絕對服從上級檢察機關,不得以地區(qū)或部門利益,以及籍口地方首長的要求等,直接或間接地對抗上級檢察機關。

      第二篇:垂直領導體制與檢察權獨立

      司法公正是人類法制建設中永恒的追求,而司法獨立是保障司法公正的必要前提,這已成為世界各國公認的基本法治原則。1985年聯(lián)合國大會批準的《關于司法機關獨立的基本原則》中規(guī)定:“各國應保證司法機關的獨立,并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中,尊重并遵守司法機關的獨立,是各國政府機關及其他機構的職責”。我國《憲法》第131條也對司法獨立作了原則性的規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定,獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但是獨立行使檢察權的現(xiàn)實與現(xiàn)代法制中司法獨立的合理性標準之間存在著兩方面的差距:“一是制度層面,即使在立法上做出了聲明和宣言式的規(guī)定,制度保障問題亦未解決;二是實踐層面上,現(xiàn)實與設想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過對我國現(xiàn)行的檢察機關領導體制上的各種理念障礙進行分析,從變革觀念入手,使司法獨立獲得真正的生命力。

      一、對檢察機關領導體制的理性反思現(xiàn)行《憲法》及《人民檢察院組織法》規(guī)定:人民檢察院在領導體制上實行上級領導下級,最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這種規(guī)定表面上看實行的是一重領導,但事實上,根據(jù)正在運行的各種法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定,目前我國檢察機關的領導體制難以定論,名曰直接領導,實則管家太多。“上級管指標、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現(xiàn)在:一是檢察權力地方化。長期以來,我們國家按行政區(qū)劃設置地方各級檢察院,司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū),檢察院對地方行政機關存在著機構、人員和經(jīng)費等依附關系,使設在行政轄區(qū)內(nèi)的國家檢察機關,實際上成為“地方檢察機關”,處于當?shù)卣聦俚囊粋€執(zhí)法部門的地位,造成了管人的不管事,管事的管不了人的不合理現(xiàn)象。不少部門和領導出于地方或個人的利益,利用手中管人、管錢、管物的權力直接干預檢察工作,而檢察機關亦往往出于自身生存發(fā)展的需要,不得不委曲求全。二是檢察活動功利化。由于目前檢察機關的經(jīng)費是由各級財政負擔,因此地方財政收入的差異成為影響檢察系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)費保障不均衡的關鍵因素。于是,一些檢察機關在地方政府創(chuàng)收指標和自身利益驅動的雙重制約下,違心地將辦案與創(chuàng)收聯(lián)系起來,使得檢察權不得不向行政權妥協(xié)。三是檢察官管理體制的行政化。我國幾千年來沿襲著以行政權為核心的管理模式,導致構建我國檢察體制時也沿用了行政化的體制。諸如檢察官的職務、級制、晉升、獎懲、工資、待遇等都參照行政機關公務員管理,特別是檢察人員的錄用,不僅要參加行政機關組織的公務員考試,而且要經(jīng)過公務員管理機構的審批,執(zhí)行著一套標準的行政人員錄用程序。四是檢察機關內(nèi)部管理的行政格式化。具體表現(xiàn)在:其

      一、上下級檢察院之間的行政化。例如疑難復雜案件向上級院請示、匯報,上級院對具體案件的批復、決定,實際上也是一種行政性指令。其

      二、檢察院內(nèi)部管理的行政化。各級檢察長作為檢察機關的最高首長,對黨務、隊伍、業(yè)務等承擔第一責任,院內(nèi)設機構負責人,在自己管轄部門內(nèi),也扮演同樣角色。其

      三、檢察機關辦案決策過程的行政化。目前檢察機關實行的批案制度就是這種決策行政化的典型。這種建立在行政等級秩序上的批案制度,其弊端集中體現(xiàn)在:有案件決定權的人不直接審查案件,而直接承辦案件的檢察官又沒有最后決定權。即便是現(xiàn)行的主訴檢察官,其職權范圍內(nèi)作出的決定,同樣會受到檢察長、檢察委員會一定程度上的制約。

      二、實行垂直領導體制的必要性鑒于以上論及的現(xiàn)行檢察機關領導體制與當今的檢察實踐不相適應的狀況,筆者建議實行省級以下檢察機關垂直領導體制,以確保檢察機關獨立、公正、高效地履行法律監(jiān)督職能。其理由:一是實現(xiàn)依法治國的需要。黨的十五大已正式提出我國要實行依法治國的方略,依法治國的核心就是法律至上,依法辦事。要實現(xiàn)這一點,作為國家法律監(jiān)督機關的檢察機關,肩負著維護法制統(tǒng)一的神圣任務,能否充分正確地履行職能是關鍵。二是司法獨立的要求。作為實現(xiàn)國家司法權的組織,應該以獨立的物質保障和地位保障來抗衡來自立法機關、行政機關的各種干預,確保司法獨立這一原則的實現(xiàn)。在垂直領導體制下,檢察機關的真正“管家”只有一個,那就是上級院,從而可以擺脫地方保護主義的束縛和干擾,避免個別地方黨政領導插手辦案的現(xiàn)象,遠離類似“查辦某級干部需某級黨委討論批準”這樣不合法理的“地方保護制度”的制約,使檢察機關能真正獨立行使檢察權,確保司法公正。三是入世的要求。加入WTO后,檢察工作肯定會遇到前所未有的困難和問題。隨著進出口貿(mào)易活動的增加,與外貿(mào)相關的糾紛案件會進一步增多,如何適用我國法律,參照國際慣例和公約處理涉外案件,給檢察工作提出了新的課題。而WTO三大基本原則:透明度、平等和市場準入。要求國外企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)一樣享受國民待遇,檢察機關只有擺脫對各級行政的依附,才能防止地方保護主義的干擾,從而平等地為境內(nèi)注冊的所有企業(yè),包括各種形式的外資企業(yè)提供良好的法治環(huán)境。四是充分發(fā)揮

      第三篇:垂直領導體制與檢察權獨立

      司法公正是人類法制建設中永恒的追求,而司法獨立是保障司法公正的必要前提,這已成為世界各國公認的基本法治原則。1985年聯(lián)合國大會批準的《關于司法機關獨立的基本原則》中規(guī)定:“各國應保證司法機關的獨立,并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中,尊重并遵守司法機關的獨立,是各國政府機關及其他機構的職責”。我國《憲法》第131條也對司法獨立作了原則性的規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定,獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。但是獨立行使檢察權的現(xiàn)實與現(xiàn)代法制中司法獨立的合理性標準之間存在著兩方面的差距:“一是制度層面,即使在立法上做出了聲明和宣言式的規(guī)定,制度保障問題亦未解決;二是實踐層面上,現(xiàn)實與設想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過對我國現(xiàn)行的檢察機關領導體制上的各種理念障礙進行分析,從變革觀念入手,使司法獨立獲得真正的生命力。

      一、對檢察機關領導體制的理性反思現(xiàn)行《憲法》及《人民檢察院組織法》規(guī)定:人民檢察院在領導體制上實行上級領導下級,最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這種規(guī)定表面上看實行的是一重領導,但事實上,根據(jù)正在運行的各種法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定,目前我國檢察機關的領導體制難以定論,名曰直接領導,實則管家太多?!吧霞壒苤笜?、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現(xiàn)在:一是檢察權力地方化。長期以來,我們國家按行政區(qū)劃設置地方各級檢察院,司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū),檢察院對地方行政機關存在著機構、人員和經(jīng)費等依附關系,使設在行政轄區(qū)內(nèi)的國家檢察機關,實際上成為“地方檢察機關”,處于當?shù)卣聦俚囊粋€執(zhí)法部門的地位,造成了管人的不管事,管事的管不了人的不合理現(xiàn)象。不少部門和領導出于地方或個人的利益,利用手中管人、管錢、管物的權力直接干預檢察工作,而檢察機關亦往往出于自身生存發(fā)展的需要,不得不委曲求全。二是檢察活動功利化。由于目前檢察機關的經(jīng)費是由各級財政負擔,因此地方財政收入的差異成為影響檢察系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)費保障不均衡的關鍵因素。于是,一些檢察機關在地方政府創(chuàng)收指標和自身利益驅動的雙重制約下,違心地將辦案與創(chuàng)收聯(lián)系起來,使得檢察權不得不向行政權妥協(xié)。三是檢察官管理體制的行政化。我國幾千年來沿襲著以行政權為核心的管理模式,導致構建我國檢察體制時也沿用了行政化的體制。諸如檢察官的職務、級制、晉升、獎懲、工資、待遇等都參照行政機關公務員管理,特別是檢察人員的錄用,不僅要參加行政機關組織的公務員考試,而且要經(jīng)過公務員管理機構的審批,執(zhí)行著一套標準的行政人員錄用程序。四是檢察機關內(nèi)部管理的行政格式化。具體表現(xiàn)在:其

      一、上下級檢察院之間的行政化。例如疑難復雜案件向上級院請示、匯報,上級院對具體案件的批復、決定,實際上也是一種行政性指令。其

      二、檢察院內(nèi)部管理的行政化。各級檢察長作為檢察機關的最高首長,對黨務、隊伍、業(yè)務等承擔第一責任,院內(nèi)設機構負責人,在自己管轄部門內(nèi),也扮演同樣角色。其

      三、檢察機關辦案決策過程的行政化。目前檢察機關實行的批案制度就是這種決策行政化的典型。這種建立在行政等級秩序上的批案制度,其弊端集中體現(xiàn)在:有案件決定權的人不直接審查案件,而直接承辦案件的檢察官又沒有最后決定權。即便是現(xiàn)行的主訴檢察官,其職權范圍內(nèi)作出的決定,同樣會受到檢察長、檢察委員會一定程度上的制約。

      二、實行垂直領導體制的必要性鑒于以上論及的現(xiàn)行檢察機關領導體制與當今的檢察實踐不相適應的狀況,筆者建議實行省級以下檢察機關垂直領導體制,以確保檢察機關獨立、公正、高效地履行法律監(jiān)督職能。其理由:一是實現(xiàn)依法治國的需要。黨的十五大已正式提出我國要實行依法治國的方略,依法治國的核心就是法律至上,依法辦事。要實現(xiàn)這一點,作為國家法律監(jiān)督機關的檢察機關,肩負著維~制統(tǒng)一的神圣任務,能否充分正確地履行職能是關鍵。二是司法獨立的要求。作為實現(xiàn)國家司法權的組織,應該以獨立的物質保障和地位保障來抗衡來自立法機關、行政機關的各種干預,確保司法獨立這一原則的實現(xiàn)。在垂直領導體制下,檢察機關的真正“管家”只有一個,那就是上級院,從而可以擺脫地方保護主義的束縛和干擾,避免個別地方黨政領導插手辦案的現(xiàn)象,遠離類似“查辦某級干部需某級黨委討論批準”這樣不合法理的“地方保護制度”的制約,使檢察機關能真正獨立行使檢察權,確保司法公正。三是入世的要求。加入WTO后,檢察工作肯定會遇到前所未有的困難和問題。隨著進出口貿(mào)易活動的增加,與外貿(mào)相關的糾紛案件會進一步增多,如何適用我國法律,參照國際慣例和公約處理涉外案件,給檢察工作提出了新的課題。而WTO三大基本原則:透明度、平等和市場準入。要求國外企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)一樣享受國民待遇,檢察機關只有擺脫對各級行政的依附,才能防止地方保護主義的干擾,從而平等地為境內(nèi)注冊的所有企業(yè),包括各種形式的外資企業(yè)提供良好的法治環(huán)境。四是充分發(fā)揮監(jiān)督職能的保證?!皩ζ淙松钣锌刂茩?,就等于對其意志有控制權”。如果檢察院在人、財、物上從屬于或受制于行政機關,在行使檢察權時就不得不考慮方方面面的關系,這勢必會影響檢察監(jiān)督職權的有效實施。

      三、完善檢察機關領導體制的構想增強檢察機關的獨立性是社會發(fā)展的趨勢,為此,無論是大陸法系還是英美法系國家及俄羅斯都有相關規(guī)定。英國議會1985年通過了犯罪起訴法,設定了獨立統(tǒng)一檢察機關,它以中央檢察長為首長,實行全國一體化且分層管理的原則,為了確保這種獨立得以實現(xiàn),檢察機關財政獨立,其經(jīng)費由議會獨立掌管。其它發(fā)達國家也大體如此。筆者認為,在我國實行檢察機關垂直領導體制既有法律依據(jù)、也有實踐基礎和

      第四篇:內(nèi)設機構改革與檢察權優(yōu)化(修改)

      基層院機構整合與檢察權優(yōu)化的思考

      蔣 偉

      內(nèi)容摘要:基層檢察院內(nèi)設機構過多,存在職責交叉、職能錯位等弊端,應當“以深化改革和依法治國”精神為指引,按照“精簡、效能”原則整合機構,依照法治原則優(yōu)化檢察權配臵,新建工作機制,保障檢察權獨立行使。

      關鍵詞:機構臃腫

      依法整合職權優(yōu)化

      獨立高效

      黨的十八大三中、四中全會分別做出了深化改革和依法治國的決定,順應人民群眾新期待,從國家長治久安和社會發(fā)展高度對司法改革做出了戰(zhàn)略部署?;鶎訖z察院作為司法機關的重要組成部分,務必以中央依法治國和深化司法改革的指導精神和基本原則為方向,以務實作風、創(chuàng)新思維、法治模式來進一步深化檢察改革,整合內(nèi)設機構資源,優(yōu)化檢察權配臵,才能保障檢察工作與時俱進地科學發(fā)展。

      一、正視內(nèi)設機構現(xiàn)狀與弊端

      現(xiàn)目前,基層檢察院一般設立了政治處、辦公室、研究室、行政裝備科、偵查監(jiān)督科、未成年人刑事犯罪檢察科、公訴科、反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防科,監(jiān)所檢察科、民事行政檢察科、控告申訴檢察科、法警大隊、監(jiān)察科、案件管理辦公室、派駐檢察室等內(nèi)設機構;此外,派駐紀檢組長名義是紀委派駐人員,實際是本單位占編領導干部。而在職務犯罪偵查過程中,往往實行的是集中反貪、反瀆、預防、法警等部門力量合力攻堅形式。這些機構的設立,表面上來看,基本遵循了上下對應設臵原則,但從數(shù)量上來看,有點過多、過濫。主要弊端表現(xiàn)如下:

      一是機構過多,人力資源分散。一般基層院編制60人左右,院領導大致7人,法警7—8人。普遍有18個內(nèi)設(派駐)機構,反貪、公訴、辦公室人員配臵稍多一些,這樣就導致了一些1人或無人科室的出現(xiàn),某些機構負責人交叉兼職在所難免。又比如,監(jiān)察科的其工作內(nèi)容完全與政治處、派駐紀檢組重合,隊伍的教育整頓一般都由政治處完成。有些基層院為解決法警職級待遇,就安排一名法警擔任監(jiān)察科長,享受中層干部待遇。

      二是機構職責交叉混亂。比如,控告申訴檢察科,受理職務犯罪舉報和開展初查工作,實際上反貪、反瀆都直接在做這些工作,控申部門在這方面僅起個登記轉發(fā)作用,可有可無;其他民事行政案件申訴,有單獨的民事行政檢察科受理和承辦。

      三是機構名稱混亂,名不副實。比如,縣級院行政裝備科,其上級院對口部門為計劃財務裝備處,承擔后勤管理保障職責,“行政”、“計劃”二字顯得多余。又比如,派駐檢察室,都要負責若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關檢察工作,有的叫派出檢

      察室,有的叫XX鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室,名稱混亂,往往讓群眾產(chǎn)生錯覺。檢察室往往只有1人,甚至是兼職輪流的,作用發(fā)揮較小。

      四是機構職級高低不一。同為內(nèi)設機構,反貪、反瀆、案管負責人均為副科職干部,其他科室負責人為股所級;不同區(qū)縣檢察室主任,有的配備為副科職,有的配備為股所級。讓其他科室負責人心有不平。比如公訴科承擔了業(yè)務工作非常繁重,一年忙碌無四季,負責人自然有怨言。

      四是業(yè)務部門人員和行政管理服務人員比例不協(xié)調(diào),非業(yè)務部門人員比例偏大,政治處、辦公室、行裝、黨務人員等過多,往往占50%以上;這些部門主要應對同級黨委、政府的“攤派”工作,大多與檢察工作無直接聯(lián)系。比如,縣委要求選派一名以上年輕檢察干部常駐鄉(xiāng)村擔任村書記或村主任助理,工作主要內(nèi)容就是鄉(xiāng)村干部職責;與其這樣,還不如直接把這名干部調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)業(yè)對口部門工作。

      二、內(nèi)設機構改革思路

      一是要遵循檢察屬性規(guī)律。鑒于以上弊端,內(nèi)設機構設臵的改革勢在必行,否則,是無法適應“強化監(jiān)督,維護公平正義”的歷史新任務的。我們應當在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi),充分考慮到法律監(jiān)督職權配臵的科學性、合理性, 從發(fā)揮法律監(jiān)督整體職能出發(fā),對機構和相近的連貫職責進行必要的精簡、調(diào)整,使機構設臵和人員配臵精干高效。人力

      資源必須大量向業(yè)務部門傾斜和充實,既要考慮到整體協(xié)調(diào)、配合,又要考慮相互之間的監(jiān)督制約,實現(xiàn)法律監(jiān)督功能的最大化和最優(yōu)化的組織系統(tǒng)架構。

      二是要貫徹好“適應需要、統(tǒng)一規(guī)范、精干效能”三大原則。按照檢察權優(yōu)化配臵、提升效能的思路,內(nèi)設機構改革應遵循“適應需要、統(tǒng)一規(guī)范、精干效能”三原則?!斑m應需要”原則,必須首先適應法律監(jiān)督業(yè)務工作需要,再考慮行政管理和后勤保障服務需要,來確定機構和人力資源分布。不能搞簡單的撤銷機構或裁減人員,而應從實際出發(fā),在職能整合基礎上,進行合理調(diào)整,優(yōu)化重組,確保所設機構和人員配臵適應檢察工作長遠發(fā)展的需要?!敖y(tǒng)一規(guī)范”原則,要求內(nèi)設機構名稱要統(tǒng)一規(guī)范。同一層級院之間以及基層與上級院之間內(nèi)設機構的數(shù)量、名稱應大體一致,相互對應;此外,內(nèi)設機構的職能應統(tǒng)一規(guī)范,分工和隸屬、制約關系要明確,務求形成完整統(tǒng)一,相互協(xié)調(diào),各司其職,各負其責的法律監(jiān)督體系?!熬喰堋痹瓌t,是任何機構設臵都應遵循的基本原則。我們應引進和參照現(xiàn)代企業(yè)管理制度的科學原理,充實履行檢察職能的業(yè)務辦案部門,精簡行政和后勤部門,全面實行檢察官分類制度管理,優(yōu)化力量配臵,增強內(nèi)部活力。

      三是地方黨委不再分攤任務和考核。要順利完成以上改革,要盡快實現(xiàn)檢察工作與地方工作脫鉤。同級黨委、政府

      不再安排諸如招商引資、環(huán)境美化、扶貧惠民、經(jīng)濟建設等非檢務活動。不脫鉤的話,綜合服務部門人員就精簡不掉,要牽涉大量人力、物力去應對地方黨委政府安排的其他工作,執(zhí)法辦案的一線人員得不到調(diào)整充實,強化法律監(jiān)督職能也就落不到實處。檢察機關只能通過法律監(jiān)督,查辦和懲治犯罪,營造廉潔政務環(huán)境、維護社會穩(wěn)定來實現(xiàn)服務地方發(fā)展大局;應當取消同級黨委、政府對檢察機關進行目標考核制度,這樣一來就利于檢察機關獨立依法辦案,在查辦職務犯罪上將擺脫束縛,一定會帶來更大的檢察效能提升空間。

      三、內(nèi)設機構職能整合構想

      應根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,以強化檢察職能實現(xiàn)為主,合并職能重疊部門,以求達到履職公正、高效的目標。按照上述機構改革思路,進一步強化職能和人力資源整合。

      首先,組建反職務犯罪局。強化職務犯罪查辦和預防工作,將反貪、反瀆、控申、預防四個機構合并,成立反職務犯罪局,行使職務犯罪預防、受理、偵查職責,設臵局長和教導員各1名,按照副科職干部配備。在各地偵查辦案實踐中,這四個部門資源和人力往往是集中使用的,這是合并的現(xiàn)實基礎。

      第二,民事行政檢察科更名為民行科。民事行政檢察科名稱太冗長,要精簡名稱,根據(jù)發(fā)展需要擴充職能,更名為

      民行科。主要職責在于受理不服法院生效的各類民事、行政判決、裁定,對行政機關的執(zhí)法活動進行監(jiān)督,做好刑事司法和行政執(zhí)法的相關銜接工作,發(fā)現(xiàn)貪污賄賂瀆職犯罪線索的,移交職務犯罪偵查局。

      第三,撤銷行政裝備科,司法警察大隊更名為法警隊。法警隊除履行辦案安全保衛(wèi)和機關安全職責外,還應當將行政裝備科的車輛駕駛、槍彈管理劃歸法警警察大隊。理由是車輛駕駛、槍彈使用本身就是法警隊分內(nèi)之事,職責不應“張冠李戴”到行政裝備科頭上。財務管理(出納、會計)職責劃歸政治處,因為政治處本身就承擔干部人事、職級、工資調(diào)整等報送審核職責。

      第四,案件管理辦公室更名為“案管辦”,調(diào)整職責。鑒于案管辦重要的業(yè)務統(tǒng)籌管理功能,其重要職責和檢委會專職委員重合,案管辦主任由檢委會專職委員擔任。調(diào)整辦公室職責范圍,將人民監(jiān)督員工作移交案管辦,因為人民監(jiān)督員核心工作就是監(jiān)督評議“三類”案件、“五種情形”,這項工作由案管辦承擔更為合適;辦公室主要負責文秘、信息(機要)、網(wǎng)絡管理、簡報文件編發(fā)打印,內(nèi)外上下聯(lián)絡、機關環(huán)境等。

      第五,撤銷法律政策研究室。將執(zhí)法理論調(diào)研工作納入案管辦來統(tǒng)籌,理由是基層更注重實踐層面問題,執(zhí)法一線人員的調(diào)研才真正有價值,能做到有的放矢,杜絕不著邊際 的“高談闊論”。綜合管理類調(diào)研納入政治處統(tǒng)籌安排;研究室原來承擔的檢委會日常工作交由案管辦承擔。

      第六,撤銷未成年人刑事犯罪檢察科。將其審查逮捕、審查起訴等職責回歸偵查監(jiān)督科和公訴科,同時偵查監(jiān)督科精簡更名為“偵監(jiān)科”;理由在于基層院人手少,該科室一般配2個人,而未成年人案件團伙作案中的嫌疑人、當事人比較多,是無法獨立完成該類詢問、訊問和材料整理以及審查逮捕和審查起訴的任務,反而把原來的科室人員分散。比如,一個案件中,既有成年人,也有未成年人,該有哪個科承辦?無形之中增加科室之間協(xié)調(diào)管理成本,甚至推諉扯皮;而且,這種模式下辦理未成年人案件,審查逮捕、審查起訴多為同一個檢察官辦理,有違“捕”“訴”分工制約的基本原則,盡管提高了效率,但也更容易出錯案。

      第七,規(guī)范設臵檢察室。在離縣城較遠的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局2個檢察室,涵蓋周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn),主要職責在于法制宣傳和基層干部職務犯罪預防,受理并初核移交職務類犯罪線索,對法庭、派出所和其他基層單位的執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督。

      第八,明確紀檢組長屬紀委派駐屬性,不占本單位編制,由紀委直管,可列席院黨組會,設專用辦公室,主要職責在于紀律作風巡查;監(jiān)察科直接取消,職責合并到政治處。

      這樣一來,基層院內(nèi)設機構設臵,就可按照名稱簡潔、職能優(yōu)化、運轉高效原則大致確定為綜合服務和業(yè)務履職兩

      類。綜合服務類3個:政治處、辦公室、法警隊,業(yè)務類8個:案管辦、反職務犯罪局、偵監(jiān)科、公訴科、民行科、監(jiān)所科、派駐檢察室(2個)。設臵副檢察長3名,1名分管綜合服務機構,2名分管業(yè)務機構,不致使工作出現(xiàn)推諉、重合;綜合類和業(yè)務類人力資源以1:2為宜,用以保障和突出執(zhí)法監(jiān)督主業(yè),順應檢察職能高效運轉的新需要。

      四、建立新的體制機制,保障依法獨立行使檢察權 十八屆三中、四中全會明確指出,確保依法獨立公正行使檢察權,推動省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度,探索實行行政事務管理權和檢察權相分離制?;谥醒脒@一頂層設計,我們可以以此精神為指引,進一步理順和建立新體制、新機制。

      一是組織管理體制,以系統(tǒng)垂直管理為主?;鶎訖z察院的組織人事工作由由上級檢察機關決定,報同級黨委組織部門備案;經(jīng)費保障由省級財政統(tǒng)籌,與地方財政脫鉤,避免基層院“吃人嘴軟、拿人手短”;避免在職務犯罪查辦中,不敢較真碰硬,為依法獨立行使檢察權提供制度保障。當然,檢察院也不可能成為獨立王國,不受監(jiān)督制約自身也必將產(chǎn)生腐敗。因此,在政治結構中,必須堅持向人大報告工作,主動接受同級黨委和各界監(jiān)督,讓檢察權在陽光下運行。

      二是工作績效考評機制,應當以法律監(jiān)督業(yè)務為核心。在整個檢察績效考評中,要突出業(yè)務考核分值,以占80%分

      值為宜,行政事務和綜合服務類占20%,盡可能減少信息調(diào)研采用等務虛文字材料的比重份量,特別是加分創(chuàng)新項目,更要嚴格標準,要擺脫上級院的文件簡報依賴癥。在業(yè)務部門考核中,堅持數(shù)量、質量并重,合理確定各部門基礎工作任務,加分項目主要集中:職務犯罪具體大案、要案的突破辦理上,追訴漏罪、漏犯、監(jiān)督立案、案件抗訴成功方面;扣分項目主要在基數(shù)未完成和案件質量評查環(huán)節(jié)方面,實行不足或瑕疵倒扣分制度。在綜合行政事務考核方面,實行負面清單倒扣分制度,比如,違法違紀、非正常減員、安全事故、財務規(guī)范等。

      三是建立檢察官分類管理和職業(yè)保障制度。單設建立檢察官職級序列,去掉行政化,加強職業(yè)保障建設,根據(jù)案件數(shù)量、質量、辦案時長來計發(fā)辦案補貼或獎金,實行辦案責任終身負責制;檢察官執(zhí)法辦案過程中,任何人不得干涉。行政主管不同意或有其他意見的,不能直接否定或改變檢察官方案、處臵結果;如有必要,可以提交檢察委員會討論決定,按照檢委會決定執(zhí)行;檢委會改變檢察官意見的,檢察官可以不承擔責任。這樣以來,既可調(diào)動主辦檢察官積極性,增強其工作責任心,又可以保障檢察官行使檢察權的獨立性,減少和防止干擾,還可以防止檢察官獨斷專行、枉法舞弊等不良后果,保障司法的公正性。

      參考文獻:

      1.《憲法視野下的檢察權優(yōu)化配臵》——《貴州社會科學》2012.05期,作者——作者韓成軍

      2.《全面深化改革必須全面推進依法治國》——《求是》2014.22期,作者——穆虹

      3.《關于檢察權優(yōu)化配臵的幾個問題》——《河北法學》2008.11期,作者——李興友 任國強

      4.《地方人民檢察院的設臵與檢察管理體制改革》——《人民檢察》2014.13期,作者——馬楠

      5.《檢察視野中的司法經(jīng)費省以下統(tǒng)一管理》——《人民檢察》2014.13期,作者——羅慶華

      作者簡介:蔣偉,男,漢族,大學文化程度,中國法學會會員,曾獲省法檢公司第六屆執(zhí)法理論優(yōu)秀文章獎;現(xiàn)為四川省蓬溪縣檢察院政治處副主任、蓬南檢察室主任、第三黨支部書記、三級檢察官、副科職干部。電話0825——5395943 手機*** 10

      第五篇:檢察權不應被弱化(范文)

      檢察權不應被弱化

      東昌府區(qū)人民檢察院

      趙殿卿

      路保中

      內(nèi)容提要:

      近年來,在學術屆關于檢察權的問題出現(xiàn)較大爭論,不少人認為我國檢察機關的檢察權應該被削減。本文從我國的國家制度、世界檢察機關的形成以及當今世界檢察權的發(fā)展趨勢等幾個方面探討了我國的檢察權問題,認為我國檢察機關的檢察權不僅不應弱化,還應該得到加強。

      關鍵詞:檢察制度化

      檢察權

      法律監(jiān)督

      隨著對民事、刑事、行政三大訴訟法修改的討論,大家也在不停的探討著司法體制改革的問題。近幾年,我國的司法體制在發(fā)生著悄悄的變化,公安部門高舉著“保衛(wèi)黨的執(zhí)政地位,維護經(jīng)濟發(fā)展,維護社會穩(wěn)定”的大旗不斷的提高自己的地位,現(xiàn)在更是一路闖進了各級領導班子的核心,而法院也在不斷的加強著自己法律最終裁判者的終極地位,只有檢察院在近年來可以說是舉步唯艱,成為各種聲音攻擊的目標,在這些聲音中,有的要求將偵查權歸于公安機關,有的要求將批捕權歸于法院,有的要求檢察院只保留公訴權,更有甚者要求將檢察院撤銷,一時間,好象只要對檢察院進行削弱和權力弱化,我國的司法體制改革就萬事大吉了。仔細聽一聽這些聲音,大家就會發(fā)現(xiàn),它們有著一個共同的理論基礎----以西方社會的三權分立理論為基礎。筆者認為,我國檢察院不僅不應被撤銷,權力不僅不應被削弱,反而應該加強。

      我國的國家制度不同于西方社會的“三權分立”制度 一個國家的司法體制是由一國的政治體制來決定的,也就是說,是由一國的政權組織形式來決定的。我國作為一個社會主義國家,其政權組織形式是人民代表大會制,它與資本主義國家的議會制有著本質的區(qū)別。

      首先,經(jīng)濟基礎不同。我國的人民代表大會制是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎之上,并為它服務;而資本主義的議會制是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎之上,并為資本主義經(jīng)濟制度服務。其次,所體現(xiàn)的階級內(nèi)容,即階級本質不同。我國的人民代表大會制與無產(chǎn)階級專政的國家本質相適應,它是以工人階級為領導、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎,吸收廣大人民群眾參加國家管理,對人民實行民主,對敵人實行專政;而資本主義的政權組織形式與資產(chǎn)階級國家的階級本質相適應,它是壟斷資產(chǎn)階級掌握政權,對資產(chǎn)階級實行民主,對廣大人民實行專政。第三,政權組織原則不同。我國的人民代表大 會制是按照民主集中制原則組織和活動的,實行的是人民代表制,人民代表大會代表人民集中行使國家權力,它在國家機關體系中居于首要地位,組織、領導和監(jiān)督其他國家機關而不受其他機關牽制;資本主義國家的政權組織形式是議會制,它是根據(jù)三權分立的原則組織起來的,議會與行政機關、司法機關的關系是一種制衡的關系,三者之間相互牽制,互相制約。

      人民代表大會制度是我國各族人民在長期的斗爭中進行政權建設經(jīng)驗的總結,是我國根本的政治制度,在建國后的制定的幾部憲法中都加以了確認。建立在人民代表大會制度基礎之上的司法制度,在建國以后的幾部憲法中也都有明確的規(guī)定,那就是人民代表大會領導下的“一府兩院”。它同資本主義國家以“三權分立”為基礎的司法制度有著根本的區(qū)別。

      首先,我國的司法制度是以人民代表大會制度為基礎的,最高人民法院和最高人民檢察院對全國人民代表大會負責,地方各級人民法院和人民檢察院對產(chǎn)生它的各級人民代表大會負責,各級人民法院行使審判權,各級人民檢察院行使法律監(jiān)督權。資本主義國家的司法制度是以“三權分立”制度為基礎的,司法機關和議會、行政機關之間是一種相互牽制、互相制衡的關系。其次,我國的司法制度是以一黨執(zhí)政為基礎的。雖然我國實行的是共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和 政治協(xié)商制度,但是它不同于資本主義國家的多黨制,在我國執(zhí)政黨只有一個,那就是共產(chǎn)黨,各民主黨派是參政黨,而不是執(zhí)政黨。資本主義國家的司法制度是建立在三權分立基礎上的,隨著資產(chǎn)階級政黨政治的發(fā)展,三權分立制度實際上同資產(chǎn)階級多黨制溶為一體。三權分立框架內(nèi)的權力制約,實質是資產(chǎn)階級政黨之間的競斗。例如,今天的美國,立法權(國會)和行政權(總統(tǒng))之間的制約,基本上是民主黨和共和黨之間的制約。西方政治家和思想家在宣揚三權分立時,是同鼓吹多黨制相結合的。在他們看來,實行三權分立,必須實行多黨制。

      中國的檢察制度不同于資本主義國家的檢察官制度 法學界普遍認為,現(xiàn)代的檢察制度,起源于中世紀的英國和法國,英美法系國家的檢察制度起源于英國,大陸法系國家的檢察制度起源于法國。其共同的背景是,兩國當時都處于封建割據(jù)狀態(tài),以國王為代表的中央集權,同宗教勢力、封建領主進行斗爭,實現(xiàn)民族國家的統(tǒng)一,對抗封建司法專橫。檢察制度正是適應這種革命需要產(chǎn)生的。

      但是,由于中世紀英法兩個國家所處的環(huán)境不盡相同,其產(chǎn)生的檢察制度也不相同。

      法國的檢察制度萌芽于十二世紀。當時的法國處于封建割拒時代,各封建領主、教會領地和城市分別設有法院,對 領地居民行使司法權,國王法院只能管轄王室領地內(nèi)的案件。領主權力很大,而國王的權力受到極大限制。為加強中央集權,國王采取的措施之一是設立代理人。國王代理人在代理國王處理私人事務的同時,還負有在地方領主的土地上監(jiān)督國王法律實施的職責。13世紀,法國國王路易九世改革了司法制度,將封建領主的司法權置于王室法院的管轄之下,對教會法院和城市法院的審判權也作了一定的限制。1285年,在法國歷史上頗有作為的國王菲力普四世即位,他擴大了王權,戰(zhàn)勝了教權,把以當事人自訴為主的彈劾主義訴訟模式改變?yōu)閲抑鲃幼肪康穆殭嘀髁x訴訟模式。與此相應,原先僅代表國王私人處理與諸侯發(fā)生的涉及財政、稅務和領土方面糾紛的“國王代理人”改為檢察官,作為國家的專職官員以政府公訴人的身份聽取私人控告,進行偵查,提起公訴,在法庭上支持控訴,以及抗議法庭判決并代表國王監(jiān)督地方行政當局等職能,成為國王在各地的耳目。十七世紀,路易十四時期,定名為總檢察官,下設檢察官于各級法院,從此形成現(xiàn)代意義上的檢察制度。法國的檢察制度中,檢察官除負責刑事案件的偵查和起訴,還行使以下監(jiān)督職權:監(jiān)督訴訟的提起及進程;監(jiān)督地方官員是否竭盡職守;確保國庫之收入;檢查制度量衡;決定面包售價;監(jiān)視圖書館和法科大學。建立于封建專制時期的法國檢察制度,在資產(chǎn)階級大革命中得到保留和發(fā)展,1790年8月14日及16日,法國國民議會通過法令規(guī)定:“檢察官是行政派在各級法院的代理人”。1808年,《法國刑事訴訟法典》全面規(guī)定了檢察官在刑事訴訟中的地位和職權,法國檢察系統(tǒng)在組織體系、領導體制等方面也逐步趨于成熟和穩(wěn)定。此后的近200年間,法國的檢察制度沒有發(fā)生大的變化。

      總的來說,以法國為代表的大陸法系的檢察制度中,檢察機關隸屬于司法行政機關,而且沒有獨立的體系,是由派駐各級法院的檢察官組成的。檢察官具有雙重身份,他既和法官一樣屬于國家的司法官員,享有和法官同樣的法律保障,被稱為“站著的法官”,同時又是國家公務員。總檢察長和各級檢察官均由司法部長提請總統(tǒng)任命。檢察機關內(nèi)部實行“檢察官一體化”原則,上下級檢察機關實行垂直領導,下級檢察官必須服從上級檢察官的命令,總檢察長對全國檢察機關具有指揮權。

      與法國不同,英國的檢察制度雖然也是從國王的代理人演變而來的,但是,英國自1066年被威廉公爵征服時起,政治上就已實現(xiàn)統(tǒng)一,隨后的法制統(tǒng)一任務,主要是依靠英王設置的王室法院的法官們進行巡回審判,通過判例法來實現(xiàn)的這樣,就無需國王代理人承擔監(jiān)督法律統(tǒng)一實施的任務。公元11—12世紀,英國也進入封建社會,并同樣處于封建割據(jù)狀態(tài),各領地在司法上自成體系。為維護王室利益,1162年,英王亨利二世設立了專司向法院控告重大刑事案件 的12名陪審員,起到一個公訴人的作用。從公元13世紀開始,英王開始派律師代替他起訴。1461年,國王律師更名為總檢察長,同時設置“國王的辯護人”,1515年,國王的辯護人更名為副總檢察長。至此,英國的檢察制度也正式建立起來。英國的檢察官自其產(chǎn)生之日起,就只是作為國王的法定代理人,向國王提供法律咨詢和參與訴訟,而不承擔法律監(jiān)督職責。英美法系國家的檢察機關的地位要比大陸法系國家高,一般隸屬于國家元首或政府首腦,主要是作為國家公訴機關,兼有作為政府法律顧問的職能。

      從檢察制度的職能部門來看,中國檢察制度的歷史可以追溯到封建社會的御史制度。但這不是真正意義的檢察制度,只能算是一種歷史淵源。

      中國歷史上真正意義的檢察制度出現(xiàn)于清朝末年,從1906年到1910年,清朝末年司法改革期間陸續(xù)頒布了一些法規(guī)確立了審檢分立,與各級審判機構對應設置了檢察廳,模仿當時的日本建立了檢察制度。北洋軍閥政府基本沿用清末的檢察制度,在最高法院內(nèi)設檢察署,其他各級法院均僅設置檢察官,是一種合署和配置制的混合體。

      第二次世界大戰(zhàn)后,隨著社會主義國家陣營的建立,包括中國在內(nèi)的亞非歐美各新興的社會主義國家都仿效蘇聯(lián)建立了檢察制度。而我國經(jīng)過了曲折艱難的探索,逐漸形成了具有中國特色的檢察制度。建國之初,我國參照前蘇聯(lián)的檢察制度,于1951年9月3日中央人民政府委員會第十二次會議通過的《各級人民檢察屬組織通則》中規(guī)定了雙重領導的體制,即地方各級人民檢察屬既受上級人民檢察屬的領導,又受同級人民政府委員會的領導。1954年憲法和《人民檢察院組織法》把雙重領導該為垂直領導,規(guī)定“地方各級人民檢察院獨立行使職權,不受地方國家機關的干涉”,“地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下,并且一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領導下,進行工作”。文化大革命開始后,檢察機關受到?jīng)_擊,到1968年上半年,全國檢察機關大部分被砸爛,整個檢察工作無法進行。1968年12月開始,各級檢察院被撤銷,已經(jīng)建立起來的社會主義法制幾乎蕩然無存,1975年憲法規(guī)定:“檢察機關的職權有公安機關行使”。1978年,黨和國家深刻總結了檢察機關被砸爛、法制被破壞的慘痛教訓,并鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大的重要性,重新組建了檢察院,并在1978年憲法中明確規(guī)定“最高人民檢察院監(jiān)督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作,上級人民檢察院監(jiān)督下級人民檢察院的檢察工作”。“地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負責并報告工作”。1979年7月1日,第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于修正<中華人民共和國憲法>若干規(guī)定的決議》和人民檢察院組織法,將上級人民檢察院同下級人民檢 察院的關系由“監(jiān)督”改為“領導”,規(guī)定“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”。同時規(guī)定,“地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作”。至此,我國人民檢察院的雙重領導體制確定下來。

      同資本主義國家的檢察制度相比,我國的檢察制度在經(jīng)歷了歷史的變遣,在經(jīng)歷了血與火的考驗之后,經(jīng)過艱難曲折的發(fā)展,逐漸形成了不同與任何國家的、具有中國特色的檢察制度。

      對于我國檢察權的性質,學術界有幾種意見。第一種意見認為,由于檢察機關行使的偵查權具有行政性質,檢察機關自身實行一體化的領導體制,因此,檢察權應當屬于行政權的一部分。第二種意見認為,將司法權僅僅理解為裁判權是狹隘的,由于檢察機關獨立行使職權,其偵查、公訴以及訴訟監(jiān)督等活動,都符合司法機關追訴犯罪、依法主持和進行訴訟的特點,因此,檢察權應當屬于司法權。第三種意見認為,我國的檢察機關具有行政權和司法權的雙重屬性,但在體制上應將其歸為司法權。第四種意見認為,檢察權的性質在某些方面表現(xiàn)出行政性質,在某些方面具有濃厚的司法性質,但其本質屬性是法律監(jiān)督權。筆者認為,我國的檢察權的本質屬性是獨立的法律監(jiān)督權,而不是行政權、司法權 或其他混合的權利。根據(jù)1982年憲法和現(xiàn)行人民檢察院組織法的明確規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。這一規(guī)定表明,我國的人民檢察院在性質上不同于國家權力機關、國家行政機關,也不同于國家審判機關。它既不象大陸法系國家那樣隸屬于司法行政機關,沒有獨立的體系,也不象英美法系的國家那樣僅僅從事于刑事案件的公訴工作,我國的檢察機關是專門行使檢察權的機關,我國檢察權的本質屬性是獨立的法律監(jiān)督權。也就是說,人民檢察院通過行使職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、執(zhí)行監(jiān)督等檢察權,對各級國家機關及其工作人員和公民是否遵守法律法規(guī)實行專門監(jiān)督,并對公安機關的偵查活動是否合法、人民法院的審判活動是否合法、刑事案件的判決執(zhí)行等活動是否合法等實施監(jiān)督,以保證法律法規(guī)的正確實施。

      當今世界各國檢察權的發(fā)展趨勢是強化而不是弱化 隨著社會的進步,全球經(jīng)濟的發(fā)展,世界各國的聯(lián)系日漸密切,表現(xiàn)在檢察制度上,各國的檢察制度也不是一成不變的,各國普遍認識到不同的檢察制度各有所長,也各有所短,因此,從檢察制度建立的那一天起,不同的檢察制度之間就出現(xiàn)了相互交流,相互借鑒的趨勢??偟膩碚f,當今世界各國檢察制度的發(fā)展趨勢是強化檢察權,而不是削弱檢察權。首先,檢察機關在刑事訴訟中的職權范圍呈現(xiàn)擴大化的趨勢。作為大陸法系國家的檢察制度來說,法國、德國等大陸法系國家檢察機關的職權范圍一直很廣,其在建立之初大陸法系檢察官就兼任著既是公訴人,又是法律監(jiān)督者的特殊角色,“法國檢察官在司法活動中,特別是在刑事司法活動中占有十分重要的地位,是唯一介入全部司法程序的司法官員。” 并且大陸法系國家檢察機關的這種作用仍在繼續(xù)加強。而在傳統(tǒng)上職權較小的英美法系的檢察機關,其權力也由起訴階段向兩端即偵查階段和執(zhí)行階段延伸,成為刑事訴訟中唯一的一個能參與各個階段訴訟活動的機關。并且英美法系國家檢察機關的職權在進一步擴大。以英國為例:1985年5月,在撒切爾夫人在位期間,對檢察制度進行重大改革的《刑事起訴法》獲國會通過。按照該法規(guī)定,自1986年10月 1日起,成立英國皇家檢察院,并制定皇家檢察官法,在全國設立獨立的、自成體系的檢察機構。在中央設總檢察長和皇家檢察院,下設各級皇家檢察院。除原來檢察制度比較完善的蘇格蘭地區(qū)外,在英格蘭和威爾士全境分設 4個地區(qū)檢察院、31個區(qū)檢察院和55個檢察分院。檢察機關不對地方政府負責,不受制于警察系統(tǒng),實行垂直領導,統(tǒng)一行使公訴權。后又依據(jù)《嚴重欺詐局法》,建立了總檢察長領導下的嚴重欺詐局(即反貪污賄賂局),直接立案偵查起訴500萬英鎊以上的重大復雜的欺詐案件。1998年,英國議會 又決定對檢察院進行改革,以加強檢察院與警察局之間的聯(lián)系,提高刑事司法效率。檢察官在警察局中派駐他們的律師,以向警察提供建議,從而加強檢察官在刑事偵查中的作用。在同屬于英美法系的美國,檢察機關的權力比英國更大,有很大的偵查權和指揮偵查權。在美國,總檢察長有權偵查政府官員的犯罪行為,聯(lián)邦檢察官對在其司法區(qū)內(nèi)實施的違反聯(lián)邦法律的犯罪行為,有權要求進行或繼續(xù)偵查。另外,美國檢察機關還有監(jiān)督獄務假釋事宜,聯(lián)邦總檢察長有權監(jiān)督司法行政管理、監(jiān)獄和其它懲辦機關。

      其次,檢察機關的職權呈現(xiàn)從刑事領域擴大到了民事、行政領域的趨勢?,F(xiàn)在,隨著社會生活的發(fā)展和權利觀念由“個人本位”向“社會本位”的轉變,無論是法國、德國等大陸法系國家,還是英美法系國家,檢察機關都開始比較廣泛的干預涉及國家利益和社會公共利益的民事、行政訴訟。如美國聯(lián)邦政府檢察官可以“對政府主要合同中所產(chǎn)生的民事欺詐行為提出訴訟???!庇鴻z察機關在行政訴訟中享有提起訴訟、參與訴訟、在法庭上發(fā)表評論、提出意見、向上級法院或主管法院提出控訴、上訴或復審請求等的權力。

      第三、檢察機關的權力呈現(xiàn)出逐漸從訴訟領域擴展到社會的其他領域的趨勢。近些年來,隨著政府權力對社會生活進行干預的加強,在一些資本主義國家,檢察機關的權力逐漸從訴訟領域向社會的其他領域延伸,檢察機關干預社會生 活的職能在不斷加強。如1981年12月30日公布施行的西班牙《檢察部組織章程》規(guī)定,檢察機關負責“為喪失能力或自己不能解決合法代理人的訴訟人,代理或提供保護,并促進建立民法規(guī)定的保護性機構及其它旨在保護未成年人和無人保護者的機構”。

      由此可見,在資本主義國家,檢察機關的檢察權不是在削弱,而是在逐漸加強,而我國的現(xiàn)行的檢察制度正是代表了今后世界各國檢察制度的發(fā)展方向,綜上所述,我國檢察機關的檢察權是中國共產(chǎn)黨領導下的,以人民代表大會制度為基礎的,它在經(jīng)歷了多年的艱難曲折的發(fā)展之后,是我國在研究了各國檢察制度之后,去起糟粕,留其精華,并以馬克思主義的理論為指導,結合中國的歷史發(fā)展和實踐經(jīng)驗形成的具有中國特色的社會主義檢察制度,它代表著今后世界檢察制度的發(fā)展方向。雖然我國檢察適度在實踐中遇到了一些小的問題,但是,這些問題只是細節(jié)問題,不應成為影響我國檢察制度順利發(fā)展的障礙。那些要求削弱我國檢察權的聲音,有的是因為害怕檢察機關的存在影響到他們獲得非法利益,有的是從本部門角度出發(fā),以期獲得更大的小集體利益,更有甚者,試圖以資本主義三權分立理論為基礎提出削弱我國檢察機關檢察權的做法是想以檢察權為突破口,達到改變我國根本政治制度的目的。

      參考書目

      《檢察制度理論與實踐》,程榮斌,中國人民大學出版社1990年版;

      中國檢察考察團《法國的檢察制度》,《人民檢察》1994年第12期;

      《西班牙〈檢察部組織章程〉簡介》,《人民檢察》1996年第7期 ;

      《外國刑事訴訟法學》,王以真,北京大學出版社,1994年版;

      《當代檢察機關的架構》,張穹,引自檢察日報1999年5月29日;

      《憲法》,許崇德

      胡錦光,中國人民大學出版社,1999年10月第1版,202年12月第8次印刷;

      注:本論文入選2005年11月25日在濟南召開的山東省檢察機關“公平正義與法律監(jiān)督”理論研討會

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